“麦克马洪线”的炮制
一.英帝国主义策划分裂中国西藏的“西姆拉会议”
1913～1914 年英国一手策划召开的西姆拉会议，是其阴谋策动“西藏独
立”，妄图把西藏从中国分裂出去的严重步骤。在这次会议上，英国企图通
过签订所谓西姆拉条约及会下的秘密交易，一举囊括中国西藏、青海及原西
康省等藏族地区，成立在其卵翼下的所谓大西藏国，并乘机攫取西藏与印度
毗连地区的大片中国领土。然而，这次会议因中国政府未在条约上正式签字
而流产，并未产生任何有效协议。西姆拉会议虽距今80 年了，但其余毒和影
响尚存。印度等国仍以此次会议及所谓西姆拉条约，作为干涉中国内政和继
续霸占中国领土的口实。
（一）英国策划召开“西姆拉会议”的经过
1911 年，中国爆发了推翻清王朝的辛亥革命。英国则企图利用中国鼎革
之际，阴谋策动“西藏独立”。西藏发生驱逐川军事件后，北洋政府决定派
兵，以“固边圉而杜外寇”。1912 年6 月，北洋政府命令四川督军尹昌衡率
军西征，平定康藏叛乱，又令蔡锷所部滇军入藏增援。川、滇军节节胜利，
英国见形势不利，则于8 月17 日，由驻华公使朱尔典向中国政府外交部发出
照会。照会要求：
（一）中国不得干涉西藏之内政，并不得于西藏改设行省；
（二）中国政府不得派无限制之军队驻扎在西藏各处；
（三）英国现已认定中国对于西藏有宗主权，应要求中国改订新约；
（四）英政府前曾根据条约设通讯机关，后经中国军队擅行截断，杜绝
印藏之交通，当由中国保护；
（五）如中国政府不承认以上之条件，英国政府绝不承认中华民国之新
共和政府。
9 月7 日，朱尔典面晤北洋政府外交次长颜惠庆，再次表示：“如果民
国政府定欲征藏，继续派遣征西军前进，则英国政府匪特对于中华民国不予
承认，且当以实力助藏独立。”①北洋政府照会英国，驳斥了其干涉中国内政
的蛮横态度和无理要求，但在英国的威胁下，宣布已进至太昭（今工布江达）
的川军前锋停止西进，任命陆兴祺为驻藏办事长官，赴藏与西藏地方政府协
商，以图和平解决西藏问题。
自北洋政府宣布川军停止进藏以后，在西藏爱国僧俗等人士的要求下，
达赖派人赴新疆，通过新疆督军袁大化向北洋政府表示要“妥商”西藏事务，
提出了汉藏和平解决恢复关系的5 项条件。与此同时，达赖又派代表赴康定，
同尹昌衡进行谈判。北洋政府遂于10 月28 日宣布恢复达赖的名号，试图使
之与英国脱离关系。并派人赴藏，宣谕共和大义，避免英国干涉。
英国为破坏中国中央政府与西藏地方关系和解，达到“西藏独立”的目
的，不许陆兴祺经印度进入西藏，同时策划了中、英、藏三方谈判的阴谋。
英国提出举行中英藏会议，以解决一切悬案，要求充当中藏谈判“调解人”，
并扬言中国若不接受英国“调解”，英国即不承认中华民国政府。还威胁说：
“中国如不与会议，缔结关于西藏之新约，则与西藏政府直接商订矣。”②
在英国的压力之下，北洋政府被迫于1913 年5 月作出让步，同意举行关
于西藏问题的谈判，但对会议形式提出建议：先由中英会商订议后，再通知
西藏地方当局。英国对此不同意。
英国要西藏作为会议的一方以平等的地位参加会议，是企图把西藏作为
“独立国家”塞进中英谈判之中。关于谈判地点，北洋政府提议在北京或伦
敦，又遭英国拒绝。英国为了操纵谈判会议的进程，控制西藏谈判代表，提
出并坚持要在印度大吉岭，后又改在西姆拉。北洋政府最后被迫同意。1913
年10 月6 日，英国宣布“承认中华民国”。
为了操纵西姆拉会议，英国于会前极力利诱拉拢西藏代表。在北洋政府
尚未派出代表之前，英国即派熟悉西藏情况的贝尔先行进藏。贝尔以迎接亲
① 牙含章：《达赖喇嘛传》人民出版社1984 年9 月版，第248 页。
② 同上书第251 页。
英分子西藏代表司伦夏扎为名，到西藏江孜要夏扎利用会前的空隙时间尽量
搜集所谓西藏不属于中国的证据材料，如策划西藏独立与自治，大西藏国之
范围，英藏关系。贝尔供认：“当中国全权代表逗留中国之时，吾于江孜遇
伦青（原注：为首相之意）厦扎。..吾劝其搜集所有关于昔日中藏交涉以
及陆续为中国占领而西藏现今要求归还之各州县等项之文犊，携之赴会。故
彼乘中国代表淹留于其国中、迟滞不前之时，留于西藏，于拉萨政府之档卷
处，大行搜罗书籍。..举凡家宅、寺院、佃户、田主、租税、进款之册籍，
门户炉灶之册籍（原注：每一户一灶表示一家），忠顺之保结，民兵之表册，
与夫各县分摊军费之合同，法律规章、判决书、指令以及其他实际行政之证
据等等，无不收集，以便要求将先后为中国管辖之各县藏民，仍然退还归拉
萨政府统治。”①按照贝尔的要求和安排，西藏地方政府搜集了许多文件带之
赴会。
贝尔趁中国中央政府代表未到印度之际，同夏扎在靖西住了3 个月，与
之策划会议条约草案，商讨对付中国中央政府代表的办法等等。夏扎于中央
代表之前先行到会。当西藏代表抵达西姆拉时，英印政府外务大臣麦克马洪
和贝尔等官员对其热情接待。英国政府的一些要员前往与之会晤，进行了多
次交谈，对会议内容、目的和对策，均作了周密的研究与准备。这样英国人
采取先下手为强的手法，会前即把西藏地方代表牢牢控制在手中。贝尔在《西
藏过去与现在》一书中自供：“禁中国人入藏之举，对于防中国人在会议开
始之际运动西藏代表之助手，故会议召开时，藏官准备已妥，一提出充分之
证据，中国代表几不能反驳之。”①
英国人惟恐藏方官员在会议中与中央代表会面后发生动摇，为此作了在
会议期间不许其与中央代表来往的规定。中央政府代表陈贻范于1913 年10
月2 日到达印度后，英国人不许陈与西藏代表接触。他们对西藏代表的一切
行动，实行严密的控制与监视。陈贻范于10 月23 日电告北洋政府说，英人
对伦青夏扎诸人暗防甚密，不使与我通声气。
西姆拉会议就是在这样一种背景下召开的。
① 《西藏地方历史资料选辑》第294 页。
① 《西藏地方历史资料选辑》第294 页。
（二）西姆拉会议概况
1913 年10 月13 日至1914 年7 月3 日，所谓的中、英、藏三方会议，
在印度北部的西姆拉召开，历时8 个多月。出席会议的人员：中国中央政府
代表为驻藏宣抚使陈贻范，副代表为驻藏副宣抚使王海平；英国代表为英印
政府外务大臣麦克马洪，副代表为前驻华公使罗斯，顾问为英驻锡金行政官
贝尔；西藏地方政府代表为司伦夏扎·班觉多吉，助理人员为台吉赤门·诺
布旺杰、乃谆堪穹旦巴塔杰、仁希（四品俗官）达多娃、五品官穹让寻巴、
雪谆土登阿旺，三大寺各派1 名代表参加会议。
会议由麦克马洪主持，一开始，西藏地方政府代表夏扎即按照事先与英
方秘密商妥的方案，首先提出六项要求：
第一，今后中藏互不干涉对方之权利，确定西藏为独立国家，至尊的达
赖喇嘛为西藏政教之君主。中英于光绪三十二年、西历1906 年4 月27 日在
北京签订条约时，因无西藏代表及其盖印，故而无效，非之国所宜遵行者（按：
1906 年中英条约承认中国在藏享有主权）。
第二，中国和西藏的边界，东北以西宁所属梅如岗立石处为界，然后沿
东自马钦绷然雪山的河水向东迄于黄河头曲，东南以建昌的白塔为界。具体
的边界是：北为昆仑山、阿尔旦达山、沿柴达木岭至荷西里岭，自巴康妥山
岭至青海北面之巴拿马噶宋地方，经中国的甘肃省边界；旋折向南转经东南，
包括果洛、霍尔科（即甘孜一带）、瞻对（今四川新龙县）、金川十八司地、
明政土司及打箭炉；由此向南至四川与云南之交界处，又循西藏边界向西至
日玛山（红山）为止。近期被汉方逐步侵占的这些地方，新取名为西康。上
述诸境土地系归属西藏，居民亦系藏人，今后咸归西藏政府所有，历年所收
税款亦应退还西藏政府。
第三，有关英藏通商方面，西历1893 年12 月5 日及1908 年4 月20 日
订立之条约，由英国政府与西藏政府磋商，进行互利修改，不与中国相干。
第四，由于以往互生恶感之两民族将来杂居一地必多龃龉，中国即不在
西藏征税，中国官兵驻藏将骚扰西藏政府、百姓众生，为目前及长远相安之
计，今后不准中国大臣、官员、军队、百姓等入藏侨居。中国商人非持有西
藏政府发给之护照者，不得入藏。
第五，第三世达赖喇嘛曾前往蒙古传播佛教，并与其僧徒有约；其活佛
哲布尊丹巴的转世法身，下属法师、官员派充，所有委派之下发，悉由达赖
喇嘛继续行之。蒙古、中国有僧徒入藏及以财物布施寺院者，蒙古、中国地
区之佛教僧徒尊达赖喇嘛为教主者，仍一律按旧规行之。
第六，中国官兵、百姓勒索、抢掠西藏政府之财物，掠取瞻对各县之物
资、税款，对德格地方的藏政府百姓以及尼泊尔、拉达克商人等之屠杀、财
物之抢劫、房屋之焚烧毁坏等，西藏不能受此亏耗，中国应立字据尽速予以
赔偿①。
夏扎这个议案的目的，是要割断西藏地方与中国中央政府的一切联系，
把西藏、青海和四川西部等大片领土从中国分裂出去以制造“独立”，实际
上使之成为英帝国主义的殖民地。陈贻范于10 月23 日致电北洋政府说：“英
① 恰白·次旦平措：《西藏简明通史》藏文版（上册），第663 页；中共中央调查部研究局：《关于西姆
拉会议》1959 年5 月19 日。
人以贝尔主持一切。此人沉鸷多谋，伦钦夏扎诸人全在其掌握之中。此次藏
方所提条款英文本，文字甚佳，显为英人主谋”①
11 月1 日，陈贻范根据北洋政府的指示，对西藏地方政府代表夏扎所提
议案提出了答复意见书。陈贻范在答复意见中回顾了汉藏的历史联系，阐明
了西藏为中国领土不可分割之部分的理由，并提出7 条提案，其内容如下：
“一、缔约各方一致同意承认西藏为中国领土之一部分。对此，西藏政
府与英国政府均不得制造纠葛。过去中国对西藏之统治西藏仍需照旧予以尊
重。对此，英国政府亦应作出承诺。中华民国允准不将西藏改为中国的行省。
英国政府亦不得将西藏或西藏之部分地区划入英国范围。
二、中华民国政府得委派长官一人常驻拉萨，其权限与待遇仍按旧例；
并得设卫队2600 名，其中1000 名驻扎拉萨外其余1600 名由该长官斟酌分驻
各处。
三、西藏在外交、军事方面均应按中国之指示办理，非经过中国政府同
意，不得与任何外国进行交涉。但根据1904 年9 月7 日英藏条约第5 款所载
（并经1906 年中英“藏印续约”所肯定），对英国商务委员与西藏官员会晤
有关商务事宜等，不予限制。
四、西藏官员、百姓因心向汉方而身遭监禁、产业被封者，西藏允许一
律释放、给还。
五、西藏方面所提之第五项要求，可以进行商谈。
六、前订之通商条约，即1893 年12 月5 日及1908 年4 月20 日之通商
章程条约，如需进行修改，应由缔约各方按照1906 年4 月27 日中英“藏印
续约”第三款之规定商议修改。
七、关于中藏边界，现附上标明大体界线的略图一份。”①
陈贻范提出的答复意见书及7 条提案，基本上否定了“西藏独立”，对
西藏与邻省分界问题，也坚持了原界。这样，两个议案悬殊很大，会上围绕
着西藏地区的范围和西藏独立问题，展开了激烈的争论。
英国代表经过1 个多月的观察后，鉴于当时直接提出“西藏独立”的时
机还不成熟，于11 月中下旬以所谓调解人的身分提出：会议转入小组会，由
中、藏彼此开会讨论。英国借口中、藏两方议案悬殊，要求集中讨论所谓中
国与西藏的边界问题，以便为它尔后提出划分内、外藏的阴谋作准备。自此
中藏开会。
1914 年1 月12 日，恢复全体会议。中国中央政府代表和西藏地方政府
代表各自提出了对所谓中、藏边界问题的申述书。英国代表麦克马洪貌似公
允，以“调停人”的姿态决定：将陈贻范和夏扎的申述书，交由英方代表详
细审阅后，提出调停意见。2 月17 日，英国代表公开提出了划分内藏与外藏
的建议：外藏为金沙江以西地区。外藏完全脱离中国，境内一切权力由西藏
政府管理，中国政府不得干预，即由藏人自治；内藏为金沙江以东地区，归
汉藏共管。英国这一建议，是妄图先将所谓外藏从中国分割出去，置于英国
控制之下，用外藏自治之名，行西藏独立之实，而暂以内藏为缓冲地带，待
其在藏势力进一步巩固后再行进占。
对英国这一建议，西藏代表假意表示不能接受，而要求维持西藏所提原
① 《中国藏学》1987 年第2 期，第57 页。
① 中共中央调查部研究局《关于西姆拉会议》，1959 年5 月19 日。
案。中央政府代表则于3 月8 日被迫同意划分西藏为内、外藏。3 月11 日，
英国代表提出所谓划分内外藏“调停约稿”11 条，限定中国代表在一星期内
答复，否则谈判即行破裂。陈贻范与英国代表进行逐条磋商。
4 月27 日，英国代表将“调停约稿”11 条作了部分修改后，抛出了一个
条约草案，其要点为：中英政府承认西藏在中国宗主权之下，并承认外藏之
自治权，不干涉外藏行政；中国得派一驻藏大员，其卫队不超过300 人，此
外中国政府不得向外藏派驻军队，不驻文武官员，3 个月内从外藏撤出中国
所驻官兵；英国亦不在西藏派驻官员和军队，不办殖民事宜；中国和西藏政
府不得签订有关藏务之条约、合同，也不得与别国签订；英国在西藏之商务
享受最惠国待遇；所有西藏边界及内外藏分界，以红、蓝线绘明于本约附图
内；条约译成中、英、藏文，内容一致，如因解释文本发生辩论，应以英文
为难。
英藏代表在草约上先行签字，然后强迫中央代表陈贻范签字。麦克马洪
以最后通牒的口吻威胁说：“条约已与藏方代表草签，不许改动，如果中国
不立即签字，则草约中第二、第四对中国有利的两款将全行删去，即宣布会
议破裂，英国将直接与西藏订约，并不再与中国商议双方的事务。”陈贻范
迫于压力，在草约和交换文书及所附地图上签字。但在草签前，陈贻范郑重
声明：“画行（草签）与签押（正式签字），当截然分为两事”，正式签字
“必须奉有训令而后可”，我“将本日会议情形，即行电京，接有复电，立
即转达”，“如政府不认，尚可作废。”①此点英方表示同意。
北洋政府外交部接到陈贻范的电报后，于28 日当即复电：“英员仅许以
一隅之地，划归青海，迫我承认，殊堪诧异，执事受迫画行，政府不能承认，
应即声明取消。如英专员愿意和平续商，仍应接议，中国固不愿遂行停议也。
英专员如何答复，速电外交部。”①翌日，北洋政府国务院又将此事电告驻西
藏办事长官陆兴祺：“陈贻范未奉政府训条，贸然画行，错误已极，万难承
认，已由外交部电饬取消矣。”②
“西姆拉条约”的内容和中国代表草签的消息在报纸上披露后，立即引
起全国舆论的反对，尤以新疆、四川、青海、云南诸省的督抚长官及群众团
体为烈。痛斥陈贻范“庸臣误国，良可痛心！”袁世凯政府鉴于众怒难犯，
一面电示陈贻范，一面于5 月1 日照会英国驻北京公使，声明界务一端，不
能承认。
7 月3 日，举行正式签字会议。麦克马洪对中国代表说：“所议约稿，
可称公允，询属中、英、藏解决藏事之唯一办法。”③问陈贻范能不能签字？
陈贻范答复说：奉政府训令，令勿签押。并奉命向本会声明：“凡英藏本日
或他日所签之约，或类似之文件，本国政府一概不能承认”④。麦克马洪便把
陈贻范支开，同夏扎在条约上签了字，并发表一个声明。声明英、藏双方业
经承认草签条约，因此对双方均有约束力，双方同意只要中国拒绝在该条约
上签字，中国将排除享受由于该条约所发生的一切权利。签字后，麦克马洪
① 陈贻范西姆拉会议记录，载《西藏地方历史资料选辑》第299、301 页。
① 1914 年4 月28 日北洋政府外交部致陈贻范电，载《西藏地方历史资料选辑》第310 页。
② 陆兴祺《西藏交涉纪要》下篇，第37 页。
③ 陈贻范西姆会议纪录，载《西藏地方历史资料选辑》第300 页。
④ 陈贻范西姆会议纪录，载《西藏地方历史资料选辑》第300 页。
哀叹说：中国代表不能一同签字，可为叹惜！
7 月3 日和7 日，中国驻英公使刘玉麟两次照会英国政府：中国政府不
能擅让领土，致不能同意签字，并不能承认未经中国政府承诺之英、藏所签
之约，或类似的文牍。
西方学者评论说：西姆拉会议，就在这样一种外交的混乱状态中收场了。
二. “西姆拉会议”外的秘密交易——“麦克马洪线”的炮制
西姆拉会议期间，英国为了侵略西藏，施展的阴谋手段达到无以复加的
地步。正如西方学者所指出的那样：“西姆拉会议本身就是一篇 故事，其
外交手腕、强权政治和间谍活动，都是五花八门、错综复杂的表演”①。“麦
克马洪线”的炮制乃至出笼，就是英国所进行表演的另一幕。
英国于1826 年将阿萨姆土邦并入印度版图时，中印两国之间的边界存在
着一条大体上沿着喜马拉雅山南麓和布拉马普特拉河北岸平原交接线而行的
传统习惯线。传统习惯线以北地区长期以来归中国行政管辖。英国强迫西藏
地方签订《拉萨条约》后，清政府在英国侵略的刺激下，采取了加强西南边
疆的措施：以张荫棠、联豫改革藏政，以赵尔丰为川滇边务大臣在川滇边藏
区实行改土归流，同时加强对西藏东南部门隅、珞瑜和下察隅地区的管理。
然而，英国则认为清政府在西藏力量的增强使印度失去了缓冲，清政府加强
对西藏东南地区的控制更使印度平原处于大清帝国的直接威胁之下。于是，
英国政府内部的前进派疯狂叫嚣：中国已经来到了印度的大门口，这对印度
的防卫力量造成双重压力，英国在印度东北部的管辖范围应向前推进，并尽
速求得一条中印间靠得住的战略边界。从1911 年起，英国以“讨伐”、“探
险”等名义多次派员深入中国西藏的东南部地区，进行偷测调查，从而为其
寻求所谓战略边界提供根据。英国特务F·M·贝利的“无护照西藏之行”，
就是在这种背景下发生的。1913 年5 月至11 月，贝利奉麦克马洪之命，以
谍报官身份伪装成探险旅行者，随英国勘察队潜入西藏，与H·T·摩斯赫德
一起搜集有关“划界”资料。贝利回到印度时，西姆拉会议正在进行，麦克
马洪发电催他“尽快到西姆拉来”。在多次“调查”的基础上，经过贝利的
“无护照西藏之行”，再加上麦克马洪的精心设计，“麦克马洪线”被炮制
出来了。
“麦克马洪线”炮制出来后，麦克马洪和贝尔，即背着陈贻范，于会议
期间诱迫西藏代表夏扎在德里进行秘密交易。他们以赠给西藏5000 支枪、50
万发子弹，支持西藏“独立”，帮助西藏赶走汉军等为诱饵，使夏扎承认“麦
克马洪线”，并以此作为印度阿萨姆邦与西藏之间的边界。在麦克马洪的威
胁利诱之下，双方干1914 年3 月24 日、25 日进行了秘密换文。麦克马洪在
换文中，对此图既没有文字上的描述，也没有说明是根据什么原则画出的，
而仅以一条比例尺为1 英寸等于8 英里的线在地图上标出。牛津大学高级研
究员内维尔·马克斯韦尔指出：所谓麦克马洪线，“是一九一四年西藏一个
代表团与印度政府外交秘书亨利·麦克马洪爵士在德里所作的一桩未经授权
的秘密交易的产物，麦克马洪以威逼利诱（表示愿意支持西藏反对中国中央
政府）的手段，说服西藏人同意了一种边界线的划法一把边界线向北推移了
大约一百公里”①。不仅如此，麦克马洪还将此线间接地塞进了西姆拉草约附
图中。他以红线表示西藏的边界，而这条粗略红线，西起不丹边境，向东延
伸至西藏察隅，把历史上长期属于中国的9 万平方公里的领土划归英属印
度。这样，印度东北边界，就从喜马拉雅山山脚与阿萨姆平原边缘，推到了
喜马拉雅山的山脊。
① 内维尔·马克斯韦尔：《印度对华战争》第42 页。
① 1987 年5 月英国《南方》月刊，载《中国藏学》1989 年第2 期。
虽然西藏代表夏扎在“麦克马洪线”图上签了字，但是英国侵略者深知
这条线是非法的，所以英国政府长期对此保密，不敢公布。1929 年，英属印
度政府外交部次长C·U 艾奇逊，主编了一部多卷本的关于印度政府和印度各
土邦，以及印度政府和邻国政府或地方签订的条约、协议和证书的条约集。
这是一部代表当时英属印度政府的观点、立场的最全面和最权威的条约集，
历来被人们所重视并广为引用。该条约集把西姆拉会议的纪事和条约编入第
14 卷，对西姆拉会议的经过作了比较真实的叙述：
“1913 年，西藏，中国和英国的全权代表在印度举行会议，企图解决有
关中藏边境事宜，并于1914 年拟就和草签了一个三方条约，然而中国政府不
准其全权代表进行正式签字”①。
这里明确指出了西姆拉会议的目的，是企图解决“有关中藏边境事宜”，
而别无其他，也说明了这次会议，根本没有产生任何有效的协议。然而，时
隔20 多年，英国乘中国抗日战争之机，企图使1914 年的这次秘密交易合法
化。 1937 年，英国政府指示英属印度政府，重新修订《艾奇逊条约集》，
公布麦克马洪与夏扎的秘密换文，对1914 年英藏的“麦线换文”要做到：
“一、在公布的时候注意避免引起人们的注意；
二、不要公布1914 年7 月3 日“印藏联合声明”；
三、公布的形式可利用重新修订《艾奇逊条约集》。”②
英属印度政府按照英国政府的指示，由中央出版局于1938 年重新出版了
《艾奇逊条约集》第14 卷（但仍然标明1929 年出版），篡改了1929 年版《艾
奇逊条约集》第14 卷中关于西姆拉会议的真实记录。1938 年出版的伪本中，
对西姆拉会议这样写道：
“1913 年，英国、中国和西藏的全权代表在西姆拉举行会议，企图谈判
交涉关于西藏的国际地位，特别是关于三方政府的关系，以及西藏对中国和
印度两方面的边界，以期取得协议。”关于中藏边界，“由于中国政府不予
批准，这些边界还是流动的。另一条印度和西藏之间的边界，从阿萨姆起到
缅甸边境，已经英王政府和西藏政府同意划定”③。 上述内容，把1929 年出
版的条约集真本中关于西姆拉会议讨论的问题篡改为：西姆拉会议不仅讨论
了，而且划定了西藏与印度的边界。同时，这个伪本虽然公布了直到1938
年从未公开过的“秘密换文”，但仍未敢公开麦克马洪和夏扎秘密换文中提
到的地图。这幅地图直到1959 年8 月中印发生边境纠纷后，才由印度外交部
于1960 年出版的《印度北部边境地图集》中首次发表，事情前后隔了近半个
世纪。伪本出版后，英印政府即下令把原版大量销毁，用伪本冒充真本，以
伪本传世。就这样，在1938 年印刷的标明1929 年出版的《艾奇逊条约集》
第14 卷这个伪本中，出现了关于“麦克马洪线”的非法秘密文件。与此同时，
英印政府在出版的《西藏高原与周围国家地图》中，第一次改变过去同中国
主张的传统习惯边界线相同的画法，用“未经标定”的符号，画出了“麦克
马洪线”。这样，臭名昭著的“麦克马洪线”便公开出笼了。
① 见《中国藏学》1990 年第1 期，第6 页。
② 见《中国藏学》1988 年第2 期。
③ 见《中国藏学》1990 年第1 期。
三.中国历届政府否定“西姆拉条约”与“麦克马洪线”
1914 年7 月3 日未经中国代表签字的所谓西姆拉条约，其内容除个别地
方有变动外，基本上与上述英国炮制的“条约草案”相同。从整个条约及其
附件来看，英国企图通过这个条约达到三个目的：一是把西藏从中国分裂出
去，使之成为自己的附庸国；二是只给中国中央政府留个“宗主权”的空名，
以充当一名听话的配角；三是想用订立条约的方式，瞒天过海，从法律上将
其吞并中国领土的非法行为合法化。然而，由于这个条约是非法和无效的，
英国的“目的”是永远不可能达到的。首先，中国政府代表没有在条约上正
式签字，该条约没有得到中国政府的批准和承认。既然如此，从法律上讲，
这个条约对中国就没有任何约束力。中国政府代表虽然在条约上进行了草
签，但根据国际条约法，草签和正式签字是截然不同的两回事，所产生的法
律效力也是不同的。 1969 年《维也纳条约法公约》规定，缔约国代表草签
条约只能作为代表对约文的认定，证明条约文本是“作准定本”，正式签署
才能“表示受条约拘柬之同意”。英国著名国际法学家麦克奈尔也指出，草
签的作用在于“保证约文的确实”。可见，仅仅经过草签的“西姆拉条约”，
在法律上是没有任何效力的。国际条约法认为：正式签字是不可少的。作为
对条约文本的认证，正式签字最重要的是在同一时间、同一地点，全体代表
都在场的情况下进行，未授权代表的签字是无效的。《维也纳条约法公约》
第49、第51 条中规定：正式签署和本国政府的批准，条约才有效；如果本
国政府拒绝批准，条约无效；因欺诈行为而缔结的条约无效；因威胁行为强
迫代表签字取得的条约无效。中国代表不仅没有在“西姆拉条约”上正式签
字，而且在草签的谈判中，英国代表还肆意对中国代表进行威胁与欺诈，所
以这个条约是非法无效
的。
其次，西藏地方政府无缔约权。《奥本海国际法》规定：“国际条约是
国家间或国家组成的组织间订立的在缔约各方之间创设法律权和义务的契约
性协定”①。《维也纳条约法公约》第二条第一款（甲）称条约为“国家间所
缔结而以国际法为准之国际书面协定”②。由此可见，国家或国际人格者，是
条约的基本构成要素。缔约权是国家主权的表现，世界著名国际法学家奥本
海认为：“一个国家有了主权，才有缔约权”③。《维也纳条约法公约》第六
条规定：“每一国家皆有缔约之能力”④。可见缔约权的存在，是以国家、国
家主权的存在为前提条件的。而国家主权不能分割，必须由国家统一行使。
因此，任何国家内部的行政单位、地方政府等，均无权代表国家与外国缔结
条约，除非根据本国法律经中央政府授权。西藏不是一个国家，而只是中国
所属领土地方的一个行政区。所以，不能享有一个独立国家的缔约权，它根
本没有与外国签订条约的权力。既然如此，西藏地方当局擅自同任何别国达
成的任何协议，在国际法上都没有国际条约所具有的法律约束力，是无效的。
众所周知，西藏地方政府在西姆拉会议中的所谓平等地位和缔约权问
① 见《中国藏学》1989 年第2 期。
② 见《中国藏学》1989 年第2 期。
③ 见《中国藏学》1989 年第2 期。
④ 见《中国藏学》1989 年第2 期。
题，并不是中国政府所同意的，而是英国以高压手段和强权政治一再坚持并
企图强迫中国政府所接受的。事实上，中国政府从来没有承认过西藏的平等
地位和平等缔约权，更没有承认西藏可以脱离中央政府有独立的缔约权。恰
恰相反，中国中央政府曾一再提出“西藏代表的地位问题”。如： 1913 年
8 月25 日，英国代表照会中国政府，声称“贵国政府已派员商议，即承认三
方面平等之宗旨”，“而本政府定十月十五日在西姆拉开议”①。中国政府收
到英国的照会后，即于8 月29 日照会英国，再次提出了西藏的地位问题：“指
出贵国政府认为本国已承认三国平等似有误会，或系译文弄错，请查照更正
为盼”②。照会遭英国拒绝后，中国政府仍然训令中国代表陈贻范：“会议签
议之际应力争中、英并列，藏员随同签押”③。在西姆拉会议中，中国代表也
一再否认西藏的平等地位及独立缔约权。1913 年11 月1 日，陈贻范在所提
议案中特别强调，西藏在外交、军事方面均应按中国之指示办理，非经过中
国政府同意，不得与任何外国进行交涉。1914 年4 月15 日，陈贻范同英方
副代表罗斯谈判“西姆拉条约”草案时，首先向罗斯提出：反对在其草案序
言中把西藏与中国和英国列为平等地位①。既然西藏是中国地方的一个行政区
而无缔约权，那么，在没有中国中央政府授权的情况下，西藏地方代表与外
国签订的条约自然是无效的。
正因为“西姆拉条约”是非法无效的，所以历来为中国政府所否认。英
国与西藏地方签订“西姆拉条约”之际，中国代表陈贻范再次正式声明：凡
英藏本日或他日所签之约或类似之文件，本国政府一概不能承认。 1921 年
1 月19 日，北洋政府外交部向英国驻华公使指出：西姆拉会议，违反1906
年中英《续订藏印条约》（其中第二款明文规定：“英国国家允不占并藏境
及不干涉西藏一切政治”），“不能据为事实”，“西藏为中国之完全领土，
界址按自然四至，不得更动”②。1935 年11 月27 日，国民政府外交部刘司
长与英国驻华使馆秘书裨德本谈话时再次指出，对于“未尝正式缔结之”西
姆拉条约，“中国政府殊不能认为适当”③。中华人民共和国政府一再指出“西
姆拉条约”的非法性，坚决予以否认。
再次，西姆拉会议的议题中，根本没有中印边界问题。西姆拉会议的历
次照会中，从来没有提到要划定中印边界。与会的任何一个代表的全权证书
上，也没有提到西藏与印度之间的划界问题。会议期间的三方讨论中，从来
未讨论过这个问题。在西姆拉会议的原始记录中，也找不到关于讨论中印边
界的任何记载。《艾奇逊条约集》1929 年原版也写道：会议目的是要“解决
有关中藏边境事宜”。事实上，英、藏在德里“秘密换文”，始终是瞒着中
国中央政府代表进行的，中国政府根本不知道此事。“麦克马洪线”是英国
① 《西藏议约案》第二函第7 册，1913 年8 月25 日英使馆照会。转引自台湾《中国近代现代史论集》第
23 编。
② 《西藏议约案》第二函第7 册，1913 年8 月25 日英使馆照会。转引自台湾《中国近代现代史论集》第
23 编。
③ 《西藏议约案》第二函第7 册，1913 年8 月25 日英使馆照会。转引自台湾《中国近代现代史论集》第
23 编。
① 《1913—1914 年西姆拉三边会议会议记录》1914 年英文版，第7 页，载《中国藏学》1989 年第2 期。
② 《西藏地方历史资料选辑》第312～313 页。
③ 《西藏地方历史资料选辑》第312～313 页。
为侵略中国西藏背着中国政府而一手炮制出来的，因而是非法的、无效的，
自然不能力中国政府所承认。
正因为“麦克马洪线”是非法的，所以自1914 年3 月以来，英国政府长
期不敢公布，英印政府的官方测绘机构“印度测绘局”，直到1938 年出版的
《西藏和邻国》官方地图，英国皇家制图员约翰·巴索罗缪所绘制有1940
年牛津高级地图集所载《印度》一图，都没有划出“麦克马洪线”。后来印
度总理尼赫鲁在他著的《印度的发现》一书所附的（1945 年的印度）地图中，
同样没有按照“麦克马洪线”来描绘中印边界线。
“麦克马洪线”以南的大片领土，不仅在历史上长期处于中国西藏地方
政府的有效管辖之下，而且即使在“麦克马洪线”炮制出来以后，中国方面
仍然继续在上述地区实施管辖。这种有效管辖一直持续到了20 世纪的40 年
代。第二次世界大战末期和战争结束后，英属印度政府竟派兵侵入传统习惯
边界线以北的部分地区，如瓦弄、噶拉塘等。当时的中国政府，在得知这些
情况后，就一再向英印政府提出抗议。甚至连西藏地方政府，都从来没有承
认所谓麦克马洪线的合法性，一再对英国及印度侵占该线以南中国领土的非
法行为提出抗议，并多次发表声明和照会，坚决否认所谓西姆拉条约、英藏
换文及“麦克马洪线”的合法性和有效性。
西藏、新疆是中国领土不可分割的一部分，这是无可争辩的历史事实。
然而，英帝国主义按照其所谓印度安全战略和边境政策，侵略西藏、新疆，
妄图变西藏为英国控制下的缓冲国。英帝国主义策划召开了“西姆拉会议”，
炮制了“麦克马洪线”，提出了关于所谓阿克赛钦问题的种种方案，企图用
割裂中国领土的手法达到其侵略中国的目的。英帝国主义侵略西藏、新疆虽
已成为历史，但遗患未除，为尔后中印边界问题的解决制造了障碍，埋下了
祸根。
