“你小子尿了？好出息也！”嬴政大笑一阵，大步走到轺车前拿来一件长衫放到了亭柱下，“换了，我在车旁等着。”
哇的一声，赵高哭了……
是夜，皇帝书房的灯火一直亮到东方发白。
当李斯与一班图籍吏员登车驶出皇城时，谁都没有力气说话了。一连串飞去的轺车上，飘荡着连绵不绝的鼾声，引得清晨值事的城门郎中笑出了声。及至抵达廷尉府庭院，扯着鼾声流着涎水的李斯却在刮木撂下的咯噔一声中蓦然醒了过来，怀中紧紧抱着一只大铜匣下车，目光直愣愣瞪着前方走向了书房。驭车吏似觉不对，连忙飞步抢前打开了一道又一道大门小门，眼睁睁看着梦游的李斯大步匆匆进了书房。刚刚坐进书案提笔在手，李斯呼噜一声瘫倒了。驭车吏这才喊来官仆，一起将李斯抬到了寝室。三日后李斯醒来，皇帝的诏书已经颁行了。当府丞将诏书恭敬地送进书房，为主官铿锵诵读时，李斯的泪水打湿了衣襟……
始皇帝力行郡县制诏书
始皇帝诏日：朕曾下议国之治式，封建说与郡县说对峙难下。朕会同相关大臣复议，亦再度查勘天下大势，议决推行郡县制。自今之后，天下力行郡县，封建诸侯不复存焉！所以行郡县者，朕执三势：
其一，治势也。战国之世，七国皆数千里也，若行分封，皆可做数十成百邦国。然则七国无一封建诸侯，无一不行郡县。何也？分治则弱，一治则强。分治则亡，一治则兴。晋为春秋大国，封建世族而瓜分为三。姜齐春秋大国，封建世族而有田氏代齐。楚为五千里大国，封地分治而国力难聚，终为我所灭。凡此等等，皆为图治之势也。人云，不行封建，无以防田常六卿之乱。朕云，我不行封建，何来田常六卿？故郡县制者，天下图治时势也。
其二，民势也。封建之众，其国必小。国小而欲争强，必重黔首赋税。其时国府法令难行，必致生民涂炭。黔首起而群盗生，其国必起动荡，终将酿成天下乱源。郡县一治，则国必大。国大则缓急可济，赋税徭役可因时因地而行，民得安也。故，行封建以治则民乱，行郡县以治则民安。何去何从，至明焉！
其三，国势也。三代中国皆行封建，天下分治久矣！诸侯多不以天下为念，唯以私治为念，图谋与国府疏离。如此者三代，中国诸侯法令异制，以致田畴异亩、文字异形、言语异声、钱币异质、车行异轨、度量衡异法，华夏业已裂土裂民矣！唯其诸事皆异，天下共苦，战斗不休。今天下初定，再行封建，又复立国，何异于再树兵也！若逆势行之，则华夏必裂土万千，国力弥散，终将为夷狄匈奴所吞灭也！楚领南海而行封建，致今日南海百粤几不知华夏为何物也。故，上将军王翦有言：“若行封建诸侯，则中国无南海也。”诚哉斯言！若不能凝聚华夏诸族，使我中国文明立足万世，秦一天下何由哉！
为此三势，朕今决断议政之争：自今废除封建，分天下为三十六郡；律法一体，官制一体；治权集于国府，决于皇帝，上下统一政令，举国如臂使指。如此治权不出多门，私欲不至成灾，天下至大之德也！始皇帝元年夏。
府丞禀报说，皇帝诏书已经颁行天下，咸阳四门也都依着传统张挂了。咸阳城万人空巷，都挤到城门看皇帝诏书去了。李斯油然生出感奋之心，当即下令备车赶赴咸阳南门。郡县制倾注着李斯心血，而今一朝成形，李斯实在是感慨万端了。
及至将到南门，人海汪洋攒动，轺车根本无法行走。李斯只好下车，走进了一家老秦人的酒肆，想听听人们如何说法。不想酒肆空空荡荡，只有两个侍者在忙着向前柜搬运酒坛。李斯笑道：“如此冷清，还是酒肆么？”一个侍者头也没抬高声道：“先生知道甚，你且等着，不消半个时辰，我家的酒便不够卖了。”正在此时，一个老人风风火火大步走进，连连嚷道：“快快快，快拿布笔，写下来！”一个侍者问：“店东写甚？”老人兴冲冲道：“写下三十六郡，挂在墙上！一会人多了，都要争着说，难免有人记不住！快去拿！”一个侍者快步拿来了笔墨与一方白布，老人提起大笔正要写，又道：“不行不行，我记得不全，快去请个先生来！”旁边李斯笑道：“我给你写，挣碗酒喝如何？”老人大喜过望道：“啊呀呀，莫说一碗酒，一坛酒送先生！老夫说，先生写！请！”李斯一笑，大步走到案前，提起笔便一个个写了下去。老人高声念得两个，自家便忘记了。李斯完全不待他说，笔下流淌出一排排大字。老人不禁跟着高声念诵起来。那三十六郡①却是——
内史郡 陇西郡 北地郡 汉中郡 巴郡 蜀郡
上郡 云中郡 九原郡 河东郡 三川郡 南阳郡
颍川郡 南郡 太原郡 上党郡 巨鹿郡 邯郸郡
雁门郡 代郡 上谷郡 渔阳郡 辽西郡 辽东郡
右北平郡 砀郡 泗水郡 薛郡 琅邪郡 齐郡
九江郡 会稽郡 长沙郡 南海郡 桂林郡 象郡
“彩——”
李斯写字期间，人群已经渐渐聚拢在店堂围观，见李斯落笔，人群爆发出一阵哄然喝彩声。李斯搁下大笔，向众人一拱手高声道：“目下三十六郡为初分，天下大安之际，或将增设新郡，父老们拭目以待！”话音落点，一阵万岁声大作，李斯便被种种询问淹没了。
正在李斯欲在酒肆痛饮之时，府丞匆匆赶来说，皇帝紧急召见。
※※※※※※
①秦初设三十六郡之名，有《汉书》之班固说，有《史记·集解》之裴骃说。另有《晋书》四十郡、《旧唐书》四十九郡、王国维四十八郡说。后三说所列新郡，当为秦后期增设郡。
六、李斯受命筹划 帝国创制集权架构
王绾的辞官书送进王城时，嬴政堪堪用罢午膳。
大半年来，嬴政每用罢午膳便觉神思困倦，时有不知不觉歪倒案边睡去。无奈之下，嬴政索性下令赵高在书房公案旁设置了一张便榻，再张一道帷帐，每日午膳后卧榻小憩一阵。不想如此一来大见效用，片刻迷糊醒来，竟是分外的神清气爽。于是，日每午间小睡，也就成了嬴政不成文的规矩。今日正要撩开帷帐，却逢蒙毅匆匆送来了王绾的辞官书。嬴政站在帷帐外浏览一遍，朦胧之意竟没了踪迹。心事一生，顿觉闷热难当，嬴政独自出了东偏殿，漫步到殿后的林荫大道去了。
王绾的辞官书不长，理由也只有几句：年高力衰，领事无力，见识迟暮，无以与皇帝同步。就事论事，王绾所言都是实情。论年岁，王绾已经年近七旬，经年在丞相府没日没夜连轴转，精神体魄已大不如前了。论政见，王绾力主封建制，且公然以《吕氏春秋》为根基，也确实与嬴政的决事轴心难以同心协力。唯其如此，王绾确实该让出领政丞相的位置了。还在灭齐之前，嬴政已经思谋好了王绾的归宿：晋爵一级，加食邑千户，以彻侯之身兼领博士学宫，整饬天下典籍以为治国鉴戒。甚或，嬴政一直在思谋，想给王绾在未来的新官制中谋一个类似太师一般的尊荣职位。也就是说，一定要让王绾以功臣元老之身平安离开权力轴心。之所以如此，并非嬴政偏袒，而恰恰在于王绾与嬴政有人所共知的根基疏离——王绾是吕不韦的门人，也是吕学的忠实信奉者；而嬴政，却是法家商鞅的忠实信奉者，是吕不韦真正的政敌。二十多年来，有信念的王绾能放弃治道歧见，忠实地以嬴政轴心的法家决策领政治事，诚不易也。臣职若此，身为君主的嬴政能以治道之争而另眼看待王绾么？更有一层，嬴政对当年逼文信侯吕不韦自裁，始终有一种负疚之心，而今对吕不韦的这位最大的门人，他实在不想做出任何冷面绝情之举。在此之前，若王绾上书辞官，嬴政一定是要教王绾尽享尊荣而淡出的。然则，如今有了这一场公然爆发的诸侯制郡县制之争，且天下皆知，王绾恰恰要在此时辞官，嬴政便颇见难堪了。所谓难堪，是嬴政无论如何处置，都会不上不下不妥帖。王绾终将被天下看作因政见不合而遭贬黜，嬴政也终将被天下看作对吕学一门余恨难消而最终报复。从权谋看去，嬴政若要摆脱这种难堪境地，最好的办法便是拖，一直拖到有一个合适的时机。然则，天下初定，大政如山，若不尽快解决此事，实际便等于将真正的施政丞相府的职能效用大大地打了折扣。而如果没有一个强势的丞相府，则嬴政这个皇帝势必处于手忙脚乱之境地，诸多需要他总体筹划的大事便无法推进。如此两难，取舍何在……
“君上，丞相府呈来《郡守县令拟任书》。”
蒙毅的匆匆禀报，使嬴政的思绪蓦然折回，转身之际问了一句：“国正监附议没有？”蒙毅道：“丞相府上书刚到，国正监便跟了来，言丞相府拟定派任官员中有二十余人是博士，不宜派任郡守县令。”
“二十余博士？”
“正是。臣已数过，二十三人。”
“你意如何？”
“臣亦赞同国正监之说，郡守重臣，博士不宜派任。”
“丞相可有亲笔附言？”
“有。两句话：郡县未必尽法家之士，博士未必尽王道之人。”
“派任博士中，你能记得几个？”
“周青臣、叔孙通、淳于越、鲍白令之、侯生、卢生……”
“周青臣？博士仆射也做郡守？”
“正是。臣没有记错。”
“老丞相也！”嬴政一声叹息，断然一挥手，“即宣李斯进宫。”
蒙毅匆匆去了。嬴政回到书房，立即吩咐专掌图籍的书房内侍张挂起了李斯主持绘制的天下郡县图，拿着丞相府拟定的郡守县令名册，站在了地图前，看一个往地图上写一个。行将写完三十六郡，李斯匆匆来了。嬴政没有说话，只顾写着最后几个郡守。李斯也没有说话，只凝神端详着图板上的一个个名字。
“廷尉以为如何？”嬴政搁下了大笔。
“恕臣直言：如此派任，天下大乱也。”
“此乃朕亲自遴选，廷尉不以为然？”
“臣据实评判，无论是否陛下亲选。”
“廷尉评判，依据何在？”
“臣启陛下，”李斯全然依着新的典则礼仪说话，平静如水中显出另一番凝重，“非博士无才也，非博士不忠也。根本处在于：目下大势，不容书生为政。天下初定，陛下若欲重整华夏文明，必将雷电施治，大刀阔斧地整饬天下积弊。当此之时，战国遗风犹存，列国王族世族及依附遗民，必然图谋复辟；天下郡县推行秦法，亦必有种种磕绊；腹地郡县，有复辟作乱之忧；边陲郡县，有夷狄匈奴之患。如此大局之下，任何郡县都将面对治情动荡起伏之势。说危机四伏，亦不为过。一班博士，尤其儒家博士，素无法行如山之秉持，辄遇乱象，每每以王道仁政彷徨忖度，而不知奉法立决。如此二十余郡相互生发相互激荡，天下如何不大乱也！”
“廷尉之见，当如何应对？”
“全面更新官制，集权求治。”
“集权求治？”嬴政目光骤然一亮，“愿闻其详！”
“陛下明察，”李斯显然是成算在胸，没有丝毫踌躇不定，“战国官制，行于战争连绵之时，故有两大弊端：其一，为求快捷而归并职司，官制粗简过甚，诸多权力模糊不清；其二，官府职司以支撑战争为根基，官吏构成以将军军吏为主，军事压倒政事。而今天下归一，文明施治将成主流，战国官制必得翻新，方能应时而治。官制翻新之要：以郡县一治为根基，以求治天下为宗旨，以施政治民为侧重，以治权集于中央①为轴心。如此，则可与郡县制一体配套，自上而下有效施治。臣之谋划，是谓集权求治也！”
“好！”嬴政奋然拍掌，“廷尉大论，至精至要！可当即着手筹划。”
“陛下，此事关涉全局，非廷尉职权所在。”
“廷尉且坐。”嬴政转身吩咐，“小高子，冰茶。”片刻之间，一个侍女捧来了一个厚布套裹的陶壶，低声禀报说大庶长给少皇子教习书法去了，每日一个时辰。说着斟满了两碗冰茶，飘然去了。嬴政说声知道了，一如既往地坐在了李斯对面，全无新定典则的皇帝程式。李斯也浑不在意，只顾汩汩饮下一碗冰茶，拭了额头汗水，才抬头感喟一声：“咸阳如此燠热，陛下不去章台避暑，难为也！”嬴政笑道：“大事接踵，避个甚暑，忙完了这一阵子，一起看看新天下，比窝着避暑好多也！”李斯心下感喟，一时默然了。
嬴政倏然敛去了笑容，肃然挺身长跪，一拱手道：“大战拜将，大政拜相。今日，嬴政拜相了。敢请先生，为天下领政！”说罢深深一躬，头顶玉冠几乎撞地。李斯大惊，连忙扶住了皇帝，额头汗水涔涔而下，眼中热泪潸潸涌出，伏地三叩首，抬头挺身长跪，肃然一拱手道：“陛下但觉臣能，臣何惜赴汤蹈火以报陛下！以报国家！”
“国府官制，是该整饬重建了。”嬴政递过一方汗巾，看着擦拭汗水泪水的李斯，叩着书案道，“官制不重建，无以治天下。老丞相业已上书辞官，你看，这是辞官书。”李斯一目十行地浏览完辞官书，抬头道：“敢问陛下，欲如何使老丞相淡出？”嬴政道：“此事廷尉无须过问。你只即刻会同相关各署筹划新官制，同时准备，旬日之内接掌丞相府。”李斯不再说话，只深深一躬。嬴政又道：“官制筹划在廷尉府职司之外，是故，我教蒙毅拟定一卷特命诏书，今夜便送到你府。明晨，廷尉便可会同各署开始筹划了。”
“臣遵陛下命！”
次日午后，皇帝车驾驾临丞相府前。
一切礼仪都是按着新的典则进行的。王绾虽颇感意外，但还是平静地迎接了皇帝。嬴政没有与任何重臣同来，只有驾车的赵高跟随着。君臣两人在正厅坐定之后，皇帝吩咐赵高守在了廊下，也教王绾屏退了厅中吏员侍从，只君臣两人遥遥对案。一头霜雪的王绾大见憔悴，沟壑纵横的脸膛隐隐现出紫黑的老人斑，枯瘦的身架挑着一领空荡荡的官袍，令人不忍卒睹。嬴政还没有说话，双眼便潮湿了。
王绾却是坦然，不待皇帝开口，一拱手道：“老臣之辞官书，业已于昨日呈上陛下。老臣年高力衰，治道之见又与陛下疏隔，在职在政皆多不便，是以请辞，万望陛下见谅。”嬴政思忖片刻，决意坦诚相见，遂道：“老丞相领政十七年，此前又辅佐嬴政十余年。三十余年来，老丞相全力操劳，无一事不以国家为上，无一事不以秦法而决，此间劳绩功绩，不下于王氏蒙氏战场剪灭六国，嬴政何能忘哉！然则，丞相辞官，正当天下初定之期，正当郡县制封建制大争之后，委实非同寻常也。当此之时，你我君臣于治道之歧见，业已彰显天下，且牵涉出《吕氏春秋》旧事。政若不欲丞相辞官，必迟滞国事；政若放丞相辞官，则必落褊狭报复之名。老丞相若为嬴政，不亦难乎！”
“步步走来，其势难免。老臣于陛下有愧，于国家无悔。”
“力主封建，再行辞官，老丞相皆无私念，于嬴政何愧之有哉！”
“老臣恳望陛下，但以国事为重，毋以老臣为念。”
“以国事为重，嬴政只能使老丞相淡出朝局了……”
“老臣，谢过陛下。”
“敢问老丞相，可否领博士学宫，以正天下典籍？”
“重操文信侯之业，老臣愧不敢当也。”
“如此，老丞相……”
“臣本老秦布衣，园林桑麻，此生足矣！”
默然片刻，嬴政离座起身，对着王绾深深一躬：“为图天下大治，嬴政宁负褊狭报复之名，送老丞相辞官，不得已也……”王绾颤巍巍起身，正要说话，嬴政一挥手高声道，“大庶长赵高，录朕诏书。”赵高大步走进，坐进旁边书案提起了大笔。嬴政站定，肃然道：“始皇帝诏命：致仕丞相王绾，以彻侯之身归乡，咸阳府邸仍予保留；食邑加封千户，着内史郡每年依法奉之。”
“陛下！……”
王绾老泪纵横，欲待拜下谢恩，却被嬴政一把扶住了。这时，嬴政才郑重地问到了一件大事：“老丞相去官，何人当为丞相？”“丞相之职，非李斯莫属。”王绾没有丝毫犹豫，显然是早有成算。嬴政这才长长地出了一口气，心头泛起了一阵淡淡的暖意。他想知道，也必须知道，王绾举荐二十余名博士就任郡守县令，究竟是蓄意为封建制张目而侵蚀郡县制，抑或是全然基于安抚人心？而这一答案，只能隐伏在王绾举荐丞相人选之中。所幸的是，王绾终归有大道之心，这使嬴政心头在处置王绾辞官事件上的阴霾大大地淡薄了。嬴政不想更多地勾起王绾的既往话题，于是再没有多说，留下了两车王酒，便回皇城去了。
旬日之后，李斯顺利地接掌了丞相府。
为确保郡县制快速实施，始皇帝召回了将军中最具政才的冯去疾、冯劫两人。在李斯筹划官制期间，以推行郡县制为轴心的丞相府政事，都由二冯联袂处置。李斯则一力会同相关各署，谋划新朝官制并拟定各署首任主官人选。此时新政初开，举国官署热气蒸腾生机勃发，李斯与一班大员同心协力反复会商论争，历时一月又一旬，新官制方略摆上了皇帝案头。嬴政身着一领吸汗的麻布大衫，大开书房门窗通着风，散披长发，铜网香炉燃着驱蚊的艾蒿，悉心揣摩了一夜，提起粗大的朱笔批下了十七个大字：“郡县统治，官制提纲，集权中央，施治四方。可。”
始皇帝诏书颁行朝野，广袤的帝国再一次轰动了震惊了。
短短两三月之内，这个皇帝新朝便接连推出三大创制，件件都是震古烁今的创新之举，天下臣民目不暇接，一次又一次地震惊着议论着。无论都市城邑，无论亭里村畴，无论边陲山野，无论商旅百工，举凡有人聚汇处，人们无不兴奋万分地惊叹着争论着。惊叹着新朝新皇帝超迈古今的胆魄，宏阔无比的新政，争论着如此背离传统根基究竟能否长远立足？
列位看官留意，此时帝国尚未爆发“禁议”事件，战国议政之风犹存，言论之自由奔放依旧。连番大事激荡不绝，天下公议自然风起云涌。如今新官制颁行，可谓最切近士人利害的大政。士人历来是天下公议之主导阶层，辄遇关乎人仕生计的大政颁行，种种议论自然更是激切。然则，公议风行天下，毕竟还是有主流的。无论是士人，还是百业庶民，细细品味新官制之后，还是对新朝的气度与胸襟不得不由衷地敬服。即或是六国世族，除了狠狠骂几句背弃王道必遭天谴之类的大话，也实在无法找到一处可资攻讦的实际弊端。至少，新官制以及其后颁行的任官诏书中，多少煌煌大位，却没有一个皇族子弟！仅此一点，庶民们已经对老世族的任何攻讦都足以嗤之以鼻了。
列位看官且品味一番帝国这一绝世创制的全貌。
帝国新官制的总体风貌，完全体现了李斯对始皇帝阐述的总纲：以郡县一治为根基，以集权求治为宗旨，以施政治民为侧重，以治权集于中央为轴心。在此明白无误的总纲之下，帝国新官制从上到下建立了一个完整的施政体系。这一施政体系分为四级系统，层层辖制，从皇帝宫殿直到村畴乡野，一体纳入治道。
其一，中央决策系统：皇帝系统。
在帝国开创的官制中，所谓皇帝最高权力，不是仅仅由皇帝一个人来实施，而是由围绕皇帝建立起来的一个政务系统来完成。帝国新官制中的皇帝系统包括：皇帝本人，郎中令（九卿之一，总领宫殿、谏官、谒者各署，掌一应宫殿并皇帝护卫事，几类后世之元首办公厅），尚书丞（直接为皇帝执掌图书典籍及秘记奏章事，几类后世之秘书处），奉常（九卿之一，总领太庙、太祝、太史、太宰、太卜等署，总掌意识形态事），卫尉（九卿之一，设卫令、公车司马等署，总掌皇城屯兵），太仆（九卿之一，以原中车府令为基础扩大，设两丞，总掌皇室车马交通事），宗正（九卿之一，以原驷车庶长署扩大而设，总掌皇族事务），将作少府（掌皇室工程，设左右前后中五校令，管辖工徒），大内（掌皇室府库并地方朝贡），太子太傅（以原太子傅扩大而设，掌太子并皇族子弟教习）。也就是说，皇帝总领九大机构，行使国家最高决策权力。在这九大机构中，主要的辅助决策机构是郎中令、尚书丞、奉常、宗正、太子太傅五大机构，其余四大机构为皇室事务机构。
其二，中央政务系统：以丞相为轴心的三公九卿系统。
三公是：丞相、太尉、御史大夫。三公称谓，来自周室官制，为太师、太傅、太保，为远古官制中地位最为尊崇的三人。春秋战国之世，三公之实不在，三公之说犹存，多为对地位尊崇的权臣的一种敬意说法。帝国官制明确以丞相、太尉、御史大夫为三公，便是确立了这三个机构的政务轴心地位，与周代三公的“协理阴阳”之类的虚事有本质的不同。帝国三公，各为一个系统——
丞相综合系统：开府总领国政，设左右丞相，亦称相国，多有下属事务官署。
太尉兵政系统：开府总领涉军政务，以老秦国尉府扩大而设。
御史大夫监察系统：开府，监察百官并天下郡县，以原御史署及原国正监扩大而设。
三公之下为九卿。九卿者，分别执掌九大领域之施政系统也。之所以将九卿置于三公之下，其实际作用在于明确层级权力：九卿在三公（主要在丞相）领导之下施政，以保不政出多门。九卿之中，五卿隶属皇帝系统，四卿隶属三公系统。三公之四卿为：廷尉（执法机构，设左监、右监、狱正三署，侧重受命于御史大夫府），治粟内史（以原大田令府扩大而设，掌经济民生诸事，隶属丞相系统），典客（以原行人署、属邦署合并扩大，掌邦交并边陲部族事务，隶属丞相府），少府（以原关市、邦司空等署合并扩大而设，掌国家赋税，设六丞，隶属丞相府）。
九卿之外，帝国尚有若干散官机构，或归皇帝系统，或归三公系统。中央主要散官机构是：客卿（才士之虚职，可与闻国事，多为试用，皇帝系统任命，任事归丞相系统），博士学宫（以博士仆射为主官，设博士七十余人，掌典教礼仪博通古今，备咨询国政，皇帝系统任命，任事亦主要隶属皇帝系统），中尉（掌京师治安，设两丞，辖斥候、司马、千人三署，隶属太尉系统），内史（掌京师政务，列中央官吏，隶属丞相系统）。
其三，郡县施政系统：郡守县令为轴心的地方系统。
郡官主要是：郡守（一郡主官，总掌政事，后世称太守），郡丞（辅助郡守掌事，郡守之副），郡尉（一郡武官，掌守军并治安事），监御史（中央之御史大夫派进各郡的监察郡政之官员，后世改称刺史），郡法官（掌律法典籍并律法答问，备官员民众咨询），郡卒史（掌郡文书事，辖书吏十人），主簿（掌一郡财政赋税，或兼领文书事），断狱都尉（掌一郡司法，受中央廷尉府与郡守双重管辖），牧师令（边疆郡设置，掌畜牧，属吏六人），长史（边疆郡设置，爵同郡丞，掌兵马）。
县官主要是：县令（一县主官，总掌政事）、县丞、县尉、县法官、狱椽等，职司与郡同名官一致。除此之外，县府有若干办事吏：道啬夫（掌官道修筑及维护），仓啬夫（掌禾仓，并按民户收粮），田啬夫（掌督导耕耘），苑啬夫（掌监护山林水面），厩啬夫（掌督导牛马牲畜之繁殖养育）。
其四，乡官系统：最基层的三级民治——乡、亭、里。
这个最基层的治民系统，当从最下说起。据《汉书·百官公卿表》记载，秦时一县，土地大体在方百里上下，人口众多的县地面稍小，人口稀少者则地广。但总体说来，都比后世的县要大得多。为此，县以下分三级治理：
最下施治单元为里，大体相当于后世的村。里设里正一人，统掌行法施政。里正之下，设里宰一人（掌均平分肉），里监门一人（护卫里正），伍老（掌五家行法连坐事，多少以里辖民户数目而定）。
十里为一亭，设亭长一人，统管全亭施政到民；亭有吏员四人：亭父（掌亭所开闭扫除杂务，亦称亭卒），求盗（掌亭内治安，亦为亭卒之一，若后世捕快），田典（掌督察民户耕耘），牛长（掌每年四次督察耕牛，并赛牛赏功事）。不久之后，列位看官将遇到掀起天下大波澜的一个著名亭长——刘邦。
十亭组成一乡。乡官，以三老为最尊。所谓三老，本指上寿（百二十岁）、中寿（百岁）、下寿（八十岁）三种老人。作为帝国施治的乡三老，大体是八十岁上下的三位老人，执掌民风民俗教化，以利法令推行，是以列位乡官之首。乡政的真正施治官吏，是有秩（总掌乡政）、啬夫（掌听讼、赋税）、游徼（掌捕盗）。
如上四大系统，非但在战国末世堪称宏大奇迹，即或在今日看去，也渗透着浓郁的系统管理思维。帝国对施政系统的四层级分割——国、郡、县、乡，两千余年后仍被看作国家治理的黄金分割法则，以至在整个人类世界都成为国家治理的通行划分。那时候，已经开始衰落的西方的古希腊还是城邦制，不知大国系统为何物；罗马帝国还在萌发阶段，更不知千里万里的大国为何物；世界其他地区的族群，也没有涌现任何一个具有如此规模的国家，当然更谈不上有宏大的国家治理思维。也就是说，秦帝国在人类历史上第一次开创了宏大的国家行政系统，而且一次到位，具有后人无法触动其根基的科学性。如此宏大的文明视野，如此深远的历史洞察，不能不令人叹为观止。后人尚且如此，已经习惯了施治松散的战国人民，如何不感到惊心动魄的新潮扑面而来？
然则，老百姓更看重效用。在士人世族对新官制的一片惊叹之中，天下黔首却更多地关注着皇帝对新朝官员的发布。毕竟，只有具体的主政官员，对老百姓才有着直接的利害。果然，新官制诏书颁行旬日之后，皇帝的第一道拜官诏书跟着颁行了。皇帝诏书拜定的中央高官是：
三公：左丞相 李斯 右丞相 冯去疾
太尉 王贲
御史大夫 冯劫
九卿：廷尉 姚贾
治粟内史 郑国
典客 顿弱
郎中令 蒙毅
奉常 胡毋敬
少府 章邯
太仆 马兴
宗正 嬴腾
卫尉 杨端和
武职：大将军 王翦
大将军 蒙恬
陇西将军 李信
九原将军 辛胜
南海将军 赵佗
闽越将军 任嚣
少傅 孔鲋（文散官）
博士仆射 周青臣（文散官）
拜官诏书颁行之日，天下激起了更大的议论风潮。
虽说郡守县令的任职还没有发布，然仅仅是中央国府的重臣，已经使天下臣民瞠目结舌了。议论蜂起，民众最不可思议的竟都是有关皇帝的事。一则，如此多的煌煌要职，竟没有一个皇族子弟，奇也哉！当然，那个宗正嬴腾是不作数的，那是执掌皇族事务的官员，自然得是皇族了。二则，皇帝即位大典时没有册封皇后，这次大拜官还没有册封皇后，奇也哉！天子不立后，不明正妻之位，奇也哉！三则，皇帝大典没立太子，这次大拜官也没立太子。分明皇帝有二十余个皇子，不立太子，奇也哉！纷纷称奇之余，有人便盛赞皇帝大公天下，实在是亘古未闻的圣明天子。中有好事者，仿效官府考功之法，将多年来皇帝所做的大事一一按照年月日排列，结果是大为惊愕——皇帝的大事件件相连，闲暇空隙比老百姓还少！于是，市井之徒惊叹：“皇帝连放屁的空都没有！”议论流播，边远郡县的民众想起既往官府对秦国秦王的讥讽咒骂，更是感慨万千，说皇帝忙得连自家的事都顾不得想了，这样的皇帝想叫他学学桀纣只怕都难，骂人家未免太刻薄了。
议论激荡之中，咸阳传出了博士淳于越最为响亮的非议之辞：“嗟乎！今皇帝有海内，而子弟为匹夫，岂能长治久安哉！”此话传之咸阳，传之天下，六国老世族们无不纷纷称快，一时争相传诵。黔首庶民则相反，轻蔑地不予理睬，反倒是万岁声弥漫了天下城乡。各郡县纷纷上书奏报：“民多以为大圣作治，建定法度，显著纲纪，大矣哉！”“天下咸伏，男乐其畴，女修其业，事各有序，莫不安所！”
百余年后，西汉贾谊的《过秦论》坦率地记述了帝国初期的蓬勃局面，其云：“秦并海内，兼诸侯，南面称帝，以养四海。天下之士，斐然向风。若是者何也？曰：近古无王者久矣！周室卑微，五霸既没，令不行于天下，是以诸侯力政，兵革不休。今秦南面而王，是上有天子也。既元元之民冀得安其性命，莫不虚心而仰上。”西汉名士严安亦云：“元元黎民得免于战国，逢明天子，人人自以为更生。”亘古以来，民众人人自以为重活了一回，这样的盛世能有几次？
官制诏书与拜官诏书颁行后的一个月里，中央最要害的三公九卿共十二官府便全部整合完毕了。各自开府的三公官署最先就绪。丞相府以原王绾的丞相府邸为根基，房屋扩大了许多，吏员增加了将近百人。太尉府以原国尉府为根基，房屋未增一间，只增加了许多熟悉军政的文吏。御史大夫是新创大府，一时没有合适的足供开府的大官邸。王贲飞书与老父亲会商，王翦立即从南海向皇帝上书，自请将原来的上将军府邸划作御史大夫府。嬴政立即允准，并下令郎中令蒙毅为王翦新起一座家居府邸。
与此同时，李斯、冯去疾的丞相府与冯劫的御史大夫府，已经将解决三十六郡郡守与一千余县令的应对方略拟定好了。其时郡县初设，新郡老郡新县老县相交错，官吏更是良莠不齐。除了秦国老郡，新郡多为假郡守（代理），诸多边陲新郡还没有郡守，县令缺额更是达到六成。这些郡县的政事，都由秦军驻守将军兼政署理着，亟待纳入正轨。
左相李斯通盘筹划，拟定了一个“因地任官”的总体方略，分为三种情形分别解决：其一，东南边地五郡之郡守县令，由大将军王翦统筹决之，后报丞相府并皇帝认可；其二，西北边地五郡之郡守县令，由上将军蒙恬并陇西将军李信统筹决之；其三，一统之前由秦王确认的老十郡郡守不变，其辖下所缺县令，由郡守举荐，奏报皇帝确认；其四，其余十六郡之郡守县令，由丞相府拟定人选，奏报皇帝确认。在方略拟定之后，李斯特意亲笔附言：“天下初定，官吏珍稀。欲决施政之难，臣敢请两策：一则甄别六国旧吏，择其能事而无大瑕疵者放手用之；二则下诏各郡县招募游学之士，入郡县为吏，后报御史大夫府核定。”
嬴政当即批下：“可。”并又增加了一则用人之路，“诸功臣子弟，择其能者，亦可先假郡守县令，待其政绩彰显，朕行拜官。”
皇帝开此一路，李斯却有些为难了。毕竟，郡守县令都是独当一面的治民重臣，依据不得世袭的秦法，功臣子弟若本人没有功绩，则依然布衣之身，是做不得如此显要职官的。如今皇帝特许以“假”职（代理）试用功臣子弟，不失为救急之法。然则，功臣子弟如何遴选，牵涉便太多了。于是，李斯决意听其自然，将皇帝制批立即送达各署，并下令可相互举荐功臣子弟。李斯抱定的主意是：有人举荐便报皇帝，无人举荐便待后再说。不料皇帝制批一颁，咸阳又是议论大起。这次是老秦大臣们万般感慨，如此一条可行之路，竟还是没有皇族子弟，皇帝于心何忍也！如此感喟之下，功臣们竟是无一人举荐相互熟悉的子弟了。
秋风初起之时，中央直选的十六郡守将要赴任了。其中只有一个功臣子弟，这便是李斯的长子李由，职假三川郡守。李由之任，是在缺任一郡而又一时遴选无门的情势下，冯劫全力举荐的，皇帝亲自准许了。这教李斯很感难堪，立即举荐王翦的长孙王离取代。可皇帝征询王贲之意，王贲却坚执说王离才具不堪大任，正要送其入军历练。皇帝最后决断，取了李由，并不许李斯变更。李斯才不再说话了。
临行之日，嬴政亲率三公到十里郊亭，为郡守们举行了饯行大礼。最隆重的仪式是，皇帝特赐了每个郡守一尊尚坊特铸的青铜郡鼎，鼎身镌刻着郡名与首任郡守姓名。当十六名郡守捧起刻有自家姓名的郡鼎时，人人热泪纵横，奋然不能自已，直觉自己的生命血肉已经融进了将要踏上的那一方陌生的土地……
郡守饯行礼归来，皇城东偏殿的灯光又亮到晨曦初上。
始皇帝的目光，又转向了一个极少为人重视的领域。
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①中央，先秦词汇，四方之中。《韩非子·扬权》：“事在四方，要在中央。”
七、方块字者 华夏文明旗帜也
程邈没有料到，他的出狱比入狱更加的不可思议。
十年前，程邈是下邦县①的县丞。其时，秦国刚刚开始筹划灭韩之战。灭韩没有动用蓝田大营即将练成的主力新军，而以内史郡的几万守军出战，统兵将军是内史郡郡守嬴腾。既为郡守，内史腾自然通晓关中各县治情，于是选定了关中东部官吏最整肃的下邦县，以为后援大营所在地。那时，程邈由县署被派入后援大营，职任粮秣司马，专一执掌粮草进出。程邈知道，自己之所以被选中入军，除了军政才干尚可，是因了他有一样难得的长处，字认得多写得快，且对各国文字与各种书体都能辨认出来。可刚刚入军一月，程邈便被下狱了。
程邈的罪名，特异得连廷尉府的勘审官也瞪大了老眼——错书地名！
廷尉府勘审官问程邈，错书了何字？程邈一笔一画，公正地写下了两个字：宜阳。勘审官端详片刻皱起了眉头，这有何错？程邈又提起笔，以独特的书体快速地写下了两个字。勘审官大是惊讶，这是甚写法？甚字？程邈说，这是隶书，还是宜阳两字，是在下的公文写法。勘审官似乎明白了，板着脸道，你没写错，可粮秣送错了地方？程邈点头道，正是，粮草送到南阳去了，多走了三百余里路，致宜阳驻军断粮旬日饿毙三人。勘审官在秦法中反复查找，也找不出相关治罪条文。左思右想，勘审官拜谒了专一执掌律法答问的国府法官。领事的法官仆射聚集了全部十名法官，会商半日，最后的答复是：程邈之罪，法无条文，案无先例，得廷尉府酌情处罚。勘审官无奈，只得报给了老廷尉。老廷尉苦思三日，拟出了一则判罚书令：下邦县丞程邈，不当以非官定书体书写公文，以致大军断粮旬日，饿毙士卒三人，处下狱待决。
宣刑之日，程邈不服，当庭质询老廷尉：何谓官定书体？秦国有文字以来，国府几曾明定过书体写法？遍查官署公文，天下八书皆有，何独以在下之隶书定罪？老廷尉素称铁面执法，思忖半日，遂将判罚书中的“非官定书体”磨去，改成了“非公认书体”。程邈还是不服，气昂昂辩称：秦政求实效，有用便得公认，既往隶书皆得官府认同，我书便何以不是公认？老廷尉左右思忖，最后索性直白判定：程邈写字，致人错认，故罪。程邈还是不服，我没写错，是他要认错，我何罪哉！老廷尉拍案道，饿毙士卒由你而起，此乃事实！认错者有罪，写字者岂能无罪？先下狱，老夫后报秦王决断！程邈又气又笑又无可奈何，终于被押进了云阳国狱。临上囚车，程邈还是高喊了一句：“书文无法！律条无载！程邈无罪！”
秦法素称缜密，以山东六国的揶揄说法，是凡事皆有法式。可程邈案竟成了无法可依的奇案，一时便在朝野传开了。得此缘由，程邈在云阳国狱备受狱吏关照，破例地可以得到一支大笔一坨大墨，也破例地可以在墙上写字。如此光阴如白驹过隙，待牢房四面石墙写得擦洗了数十百次之后，程邈已经忘记了一切，只知道写字，也只会写字了。
程邈没料到自己竟能出狱，且还是皇帝特诏开释，奉常大人亲车来接。
如同云里雾里，当程邈看见满头霜雪的奉常胡毋敬时，惊讶得连话都说不出来了。一路之上，身居九卿高位的胡毋敬，对程邈礼敬有加，说皇帝已经知道了他的事，特意下诏开释的，皇帝说程邈是才具之士，要他为国家做一件大事。程邈已经无心官权之事了，一路没说一句话，木然如同泥雕。胡毋敬也不勉强，只兀自说着该说的话。到了咸阳，胡毋敬将程邈安置在驿馆最好的庭院，又特意叮嘱了驿馆令几句，这才离开了。程邈甚也没想，只在那从来没有见过的华贵浴桶里狠狠泡了一个多时辰，便爬上凉爽的竹席榻呼呼大睡了。
当程邈醒过来的时候，驿馆令正惶恐不安地守在榻前。驿馆令说，他已经睡了五日五夜没吃没喝没如厕，皇帝都派出太医来守护了。程邈哈哈大笑，太医？老夫？海外奇谈也！笑声尚未落点，外厅走进了一位须发雪白的老人，手中那只精美的医箱显露着久远的磨拭痕迹，任谁也不会否认他是医者。程邈局促地笑着，接受了老人的诸般检视。老人说，足下心气沉静，幸无大事，只调养歇息大半年自当恢复。于是，驿馆令派一精干官仆日夜侍奉，程邈过上了想也不敢想的大人日子。然则，真正使程邈清醒过来的是，一月之后的一个黄昏，皇帝的六马高车驶到了驿馆门前。驿馆令疾步匆匆赶来，进门便高喊了一声，皇帝高车来接大人！那一刻，程邈终于从震撼中清醒了过来，一句话没说出口，号啕大哭起来。
程邈知道，自己的那点长处终于要派上大用场了。
这是一次最为特异的小朝会，五人身份差异极大。
嬴政在东偏殿廊下亲自迎接了程邈，亲自将程邈领进了书房，亲自介绍了先到的三位：丞相李斯，奉常胡毋敬，中车府令赵高。君臣落座，人各饮了一大碗冰茶，小朝会便告开始了。皇帝未曾开宗明义，却先离案起身，对着程邈深深一躬道：“先生错案，政知之晚矣！敢请先生见谅。”程邈大是惶恐，连忙扑拜在地道：“皇帝陛下整饬文字，万世文明之功业也！程邈一介小吏，能为华夏文明效力，诚三生大幸也，何敢以一己错案而有私怨！”皇帝扶起了程邈，转身对旁案录写的尚书高声道：“朕之特诏：任程邈为御史之职，专一监察文字改制事，隶属御史大夫府。”程邈一时老泪纵横，拜谢之际已经哽咽不能成声了。
皇帝重新就座，叩着书案开宗明义道：“改制文字，书同文，原本丞相首倡。今日小朝，专议此事。唯丞相领国，政事繁剧，文字改制事由丞相总揽决断，以奉常胡毋敬、中车府令赵高、御史程邈三人副之。尤以程邈为专职专事，领文字改制之日常事务。”四人一齐拱手领命之后，皇帝便向李斯一点头，将会商事交给了李斯主持。
“三位都是天下书家，书文异制之害，当有切肤之痛。”
思谋已久的李斯，一开口直奔要害，侃侃而言道，“方今天下，华夏文字至少有七种形制，官民写法至少有八种。是谓‘言语异声，文字异制，书体异形’。言语异声者，世间最难一致之事也。即或有官定雅言，亦难一统天下万千百种地方言语。故此，言语一统暂不为论。当此之时，文字若再不能一制，则华夏文明将无以融合沟通！文字若同，言语异声便不足以构成根本障碍。毕竟，书文交流有同一法度，华夏文明便有同一血脉交融。唯其如此，文字改制，势在必然！”
