取得政权之后，拿破仑立即着手组织他的独裁体制。这项工作至少有一
部分延续至今，构成现代法国行政机构的主体。但是这项工作不是能一蹴而
就的，在倒台之前，他一直在进行工作，而其成效只能是逐渐地显现出来。
同时，采取行动的需要又是不容迟缓的，他必须准备1800 年的战役；因此
波拿巴只得临机制策。这两个特点一直贯穿在他的统治的始终。他一生不停
顿地致力于久远之计。但是，尽管他热切地想做力所不及的事，他却总是不
得不临时对付每一项事业。
一、临时执政府与共和八年宪法
共和八年雾月19 日（1799 年11 月10 日）晚上，几名议员匆忙地批准
成立一个负责起草新宪法的临时政府。行政与立法创议的大权全部落到三名
执政手里：波拿巴、西哀耶斯和罗歇·迪科；20 日，他们达成协议轮流担任
主席；但事实上波拿巴从一开始就控制了一切。由二十五人组成的两个委员
会（每个委员会分为三个组）取代了元老院及五百人院，其职能仅在于准备
新宪法。
由于法国革命和共和国看起来似乎都没有成问题，所以这次事变并没有
引起任何剧烈的反抗：这不过是又一次政变而已。人们不过是热心地等着瞧
波拿巴如何着手工作——谁知道他是否能维持得下去呢？然而，少数的左派
及右派还是很快地开始形成了。执政府就其起源讲是反雅各宾派的；因为发
动雾月政变的借口毕竟是一个莫须有的“无政府主义者”的阴谋。正是左派
反对在圣克卢的集会，而且他们在外地某些地区也企图进行反抗。六十一名
议员被取消了议席；五十六名雅各宾派，其中有二十名议员，被流放到圭亚
那及雷岛，其他很多人被捕。共和七年的“恐怖主义的”措施——强制公债、
人质法及强迫征用等——被废除了，这是军需供应商及银行家的胜利。“良
善之辈”①对此表示满意；保王党在他们的书刊里和讲坛上表示了同样的感
情。他们希望波拿巴会成为蒙克②。当那批顽抗派的教士又抛头露面时，各
地都明显地有猛烈的教士骚动。但是波拿巴立即谴责了这种反革命活动，因
为督政府的各郡行政机构依然保留着、并被置于由三执政任命的特派员的控
制之下，所以他能够轻而易举地把反革命活动镇压下去。警务部长富歇一开
始就站到左派一边；他取消了对雅各宾派的放逐令。波拿巴仍然忠于雾月政
变的精神，同那些“新贵名流”一起统治，他们不是大革命的参加者，就是
追随者。
与此同时，宪法起草工作依然由特别指定担任这一使命的立法委员会的
两个组负责进行。他们就教于西哀耶斯，但是这位“圣人”声称他毫无准备，
不过还是口述了意见。他的意见要点被布莱（默尔特郡人）、多弩与罗德雷
保存下来。尽管他们各人的记录彼此有些出入，但是有两点还是值得注意
的。第一，雾月党人将在各组成机构内先取得席位，这些机构然后将采用互
选的方法从“新贵名流”①中来补足其成员。西哀耶斯认为，因为权力必须
来自上面，所以公务员也将不是由选举产生。但是他补充说，既然信任必须
来自下面，重新得到普选权而成为主权者的人民就有权制定“新贵名流”的
名单。这样，导致雾月18 日政变的主导思想——“新贵名流”的独裁统治
——仍然得以实现。但在另一方面，必须细致地划分权力。立法权分给三个
议院，行政权分给三个人，一个是由元老院任命的“大选长”和两个是由“大
选长”指定的执政。“大选长”终身任职，但得由元老院“吸收”而去职；
两名执政分别负责内政和外务。在他们各自的职权范围内，两名执政连同他
们的各部部长和各自的参政院都享有完全的独立地位。这里表现出西哀耶斯
的真正个人独创的想法。他设想出这些复杂安排的目的就是在于保护个人自
由 ，使之不受国家的专制统治的侵犯。但他这样做却低估了加强政府权力
的必要性——这曾是这次政变的第二个目的，同时也很不合乎政变中他的同
谋者波拿巴的野心。
波拿巴对于民选政府的消失以及许许多多议院的建立当然并不反对，但
是他却断然要求独揽行政大权。塔列朗安排了一次波拿巴与西哀耶斯的会
见，但这只能加剧两位执政之间的冲突。参与起草宪法的两个组的成员由于
宣称反对西哀耶斯，从而结束了这场冲突。他们设立一个第一执政，虽然有
两个执政的协助，但赋予第一执政绝对的权威，并授予任命所有官吏的权
力。他们甚至也不支持西哀耶斯计划的其余部分，决定恢复有财产资格选举
权及选举制度，因为他们可能意识到，如果不这样做，议会各院在波拿巴面
前将变得软弱无力。
当多弩刚把宪法草案誊正好，波拿巴立即在他的官邸召集了两个委员会
的成员进行审议。在这次新的审议过程中，西哀耶斯又设法把互选原则、新
贵名流名单以及普选权等写入了宪法。他这样做显然没有遇到任何困难，因
为波拿巴不得不同意这些内容。作为交换条件，波拿巴显著地增加了他个人
的权力，他的两位同僚被贬低到只有咨询的地位，而他自己则取得了制定法
令权。保民院被剥夺了参与对立法的创议权。这样，宪法的最后文本看来是
一种妥协的产物，但在事实上，只要波拿巴把全部行政权集中在他自己身
上，西哀耶斯所获得的成果就只能有利于波拿巴。毫无疑问，有些雾月党人
跟着波拿巴走是为了想趋炎附势；然而另一些人支持他无疑具有更高的目
的。他们认为拯救法国革命需要这样一位领袖。
由于这些辩论还不是正式的，法定程序的讨论应当先在五百人院的委员
会内进行，随后再转到元老院。然而人们都希望结束这一讨论。霜月22 日
（12 月13 日）晚上，当波拿巴要求议员们签字以表示同意这些条款，并立
即要他们把三名执政的名字（波拿巴、康巴塞雷斯和勒布伦）写进去时，没
有人反对这次新的政变。为了要法国人民批准新宪法而举行了全国范围的公
民投票，结果以三百零一万一千一百零七票对一千五百六十二票通过。这部
宪法在准备过程中就不符合正常程序，而在正式批准前的雪月4 日（12 月25
日）就开始生效了，这是再一次违法。①
这部共和八年宪法，仓促拼凑在一起有九十五条，除了夜间不得搜查民
宅以外，并无一处提到公民权利。在国家权力的组织方面，这部宪法的规定
也是极不完善的。这部“简短而含糊”的宪法是符合波拿巴要求的，给了他
自由行动的余地。最主要的是宪法规定了第一执政拥有无限的权力。除了媾
和与宣战（这在当时还无足轻重）以外，拿破仑取得了全部行政权。他任命
各部部长和其它高级官吏；只有治安法官才要通过选举产生。各部部长得受
立法院弹劾，而这样其实使波拿巴更便于控制他们。至于第一执政本人以及
他的官员则不对任何人负责，官员只有得到参政院同意才可被追究，而参政
院的成员又是波拿巴自己指定的。他独自掌握了立法创议权。立法权只变成
了一个单纯审议的过程，在听取了参政院的意见后立法院成员只是在波拿巴
提出的法案上写明“同意”或“不同意”而已。即使如此，讨论与投票还是
分开进行的：有一百名议员的保民院进行讨论，而立法院的三百名“哑巴”
投票表决。最后，波拿巴还不受约束地行使颁布法律的权力——这是革命议
会过去为了执行法令而赋予首席行政官的权力，并由首席行政官规定或解释
法令的详细内容。维护宪政的元老院则可以取消它认为违宪的法律，然而元
老院议员的职务实际上只是个闲差，因为该院成了一个主要是进行选举的机
构。
因此，人们说从全部宪法中所能看到的，就是个波拿巴；这句话流传很
广，确实表达出真相。然而还不是全部真相；议会各院之所以全然不起作用
的另一个重要原因是由于取消了选举。各院成员的产生是没有人民参与意见
的，两位即将卸任的临时执政与新上任的第二、第三执政任命了第一批三十
一名元老院议员，然后再由这些人来挑选出另外二十九名议员；以后，元老
院就将继续以互选的方式来补足其成员。元老院指定保民院成员及立法院议
员，并在现任三执政任期十年届满时任命新执政。结果所有那些被任命的人
都确是在各级普选中选出的“新贵名流”。在每一个“乡镇区域”里，公民
们选出为他们人数的十分之一的候选人，然后从这些“乡镇新贵名流”的候
选人中又选出其人数的十分之一来构成郡的人名单。郡级人名单上的新贵名
流通过相同的程序再构成全国新贵名流名单。这所谓“乡镇区域”指的是什
么？谁也还不知道。不管怎样，这种制度是无从实行的，到共和九年最后好
歹算制定了各级名流名单，但也几乎根本没有采用。
人民是主权者，这是明确的，但没有人理会他们。雾月党人满意了，因
为他们现在身居统治地位。但是他们只代表自己，不代表任何人。波拿巴毫
不迟疑地告诉他们，“唯我一人代表人民。”尽管他们组成了所谓“代议制”
机构，但事实上他们仍然是一伙被波拿巴召来、并在他认可的范围内协助他
的新贵名流。以后在复辟王朝时，国王也是这么讲的。起初雾月党人不是这
样想的。元老院成员是由西哀耶斯精心挑选的，由于他们控制了元老院，他
们也就控制了保民院和立法院，所以这些人就自认为能够强迫波拿巴同他们
合作。事实上，议会各院确曾表现出反抗的意图。但是由于宪法里没有解决
这些争执的办法，于是就以一系列政变的形式加以解决，而唯有波拿巴才具
有搞政变的手段。从一方面来讲，执政府的历史，甚至于帝国的历史，都部
分地表现为立法权逐步屈从的过程。从一开始波拿巴就侵犯了立法权。共和
八年雪月5 日（1799 年12 月26 日），他授权参政院以发布“意见”的形式
来解释法律。他也时常毫不为难地按照自己的意向以行政命令的手段修改或
曲解法律。共和十年宪法允许他授予元老院咨询权，从而剥夺了保民院和立
法院的一切权力。这样，在极大地扩充他的制订法令权之后，波拿巴终于开
始以直接发布法令的方式来立法。
有人津津乐道，说波拿巴和西哀耶斯让雅各宾派，即所谓“可靠的雅各
宾派”充斥议会各院。他们才不这样傻呢！毋宁说，他们更为喜欢的是温和
派。元老院成为仅次于法兰西科学总院的“空论家”的大本营。保民院的成
员多是作家和演说家，诸如多弩、谢尼埃、然格内、萨伊，而尤其是邦雅曼·贡
斯当；那些不太著名的人物则安排在立法院。总共有三百三十名议员曾在督
政府的立法两院中占有席位，五十七人曾在大革命时期三届议会中占有席
位；雅各宾派和归附的保王党贵族都只占极少数。波拿巴此时还不能摆脱这
一批人，必须从他们中择优录用，因此参政院和政府各部的政治色彩，也不
可能有很大差别。这就是为什么参政院甚至也有一定的独立性。在挑选其余
两名执政的人选上，波拿巴就暴露了他的真实倾向。康巴塞雷斯曾经是国民
公会的平原派，他仪表堂堂，讲究修饰，但忠心耿耿，极力对波拿巴施展一
种温和主义的影响。勒布伦①曾任莫普②的秘书，在法国大革命期间很不得
意，波拿巴本人知道他是个保王党分子。在财政方面波拿巴依靠曾在革命前
的财务总署任职的戈丹及莫利昂，结果造成了革命的资产阶级与那些旧制度
遗留下来的、但已向新秩序妥协的人物混杂在一起，这是富有象征意义的情
况。后来，波拿巴逐渐加大“旧人员”在政府里的比重，这样他就准备好了
适应向君主政体过渡的人马。
二、波拿巴权力的组成与扩大
波拿巴于共和八年雨月30 日（1800 年2 月19 日）移居杜伊勒里宫，并
立即进入了自己的书房，以便不受干扰地工作。唯一获准进入书房的人是笔
录他口授命令的秘书——最初是布尔里埃 内，随后是梅内瓦尔或者是凡。
每当他想与他的属下议事时，他总是到和书房相连的另一个厅里去。旧制度
君主统治的先例也使他对部长们及其越权行为充满了不信任。他使部长们习
惯于书面与他联系；不久他手边就有了以各部长，定期呈递给他报告的“卷
宗”、陆军部的军事情报，以后又掌握了国内外额外的临时收益报告。他保
留了督政府时期创立的国务秘书处这个机构，把它变成一个部并派马雷任部
长。马雷负责集中政府各部、处的文件表报，并把他每天从早到晚从波拿巴
那里收到的命令下达给有关部门。就这样，部长们变成只不过是波拿巴的办
事员而已。波拿巴还增加了部长的数目：共和九年从财政部分出一个国库
部；共和十年从参谋总部分出了一个军政部；此外，波拿巴还派参政官到一
些部里，分别管理有关宗教、国民教育、国有产业、森林、公共工程等事宜。
当今的督导官职位即由此发端。部长们因此感到不快；但是拿破仑也和路易
十四一样对各部长间的倾轧感到高兴。只有外交部长塔列朗得到与主上一起
工作的特权；塔列朗装出一副对波拿巴真正崇敬的样子。而蔑视他的波拿巴
却不由自主地对他表示相当尊敬，这是一种暴发户对娴熟礼仪的名门贵族的
尊敬。波拿巴对塔列朗的高贵气派悠然起敬，并非常乐于接见他。由于部长
们被剥夺了决策权，并且也不构成一个团体，波拿巴就如伯尼奥①所说的“总
揽一切”。象弗里德里希二世②一样，波拿巴是从书房里进行统治的。
波拿巴从未受过治国方面的正规训练，他缺乏很多必要的专门知识，关
于他对任何事物都立即能理解的传说纯系讹传。他通过自学学到了很多东
西，然而他真正的长处却表现在能器重那些在法国革命期间有过行政经验的
人，不时地向他们请教，并善于使用他们。从共和八年雪月4 日（1799 年12
月25 日）起，他从这些人中挑选出组成了拥有二十九名成员的参政院的大
多数。除了布律纳与雷阿尔之外，这些人过去都以温和派闻名。在他们之中
只有三名前国民公会的议员，在这三人中仅贝利埃一人曾为“弑君者”，就
是他也曾赞成过国王的死刑缓期执行。与这些人同时入选的还有诸如尚帕
尼、弗勒里厄、莫罗·德·圣麦利等人，他们肯定是同情王党的，对旧制度
的灭亡不胜惋惜。在以后的几年内，这两个派别的发展是不平衡的：前者增
加了蒂博多和特雷拉；后者增加了巴尔贝-马尔布瓦、波塔利斯、迪马、比
戈·德·普雷亚梅纽以及米雷尔。他们并非都受到这位统治者的信任。共和
八年果月7 日（1800 年8 月25 日），波拿巴从马伦哥得胜回来以后，即实
行改进人事制度，从而使他能不动声色地解除那些引起他不快的参政官的职
务，因为他认为人事变动引起太明显的注目在政治上是不明智的。从此以
后，波拿巴每隔三个月就准备两份名单，一份是那些执行正常公务的参政官
名单，另一份为执行特殊公务的参政官名单，即那些负有特派外放任务的参
政官名单；这样，这些人就不出席参政院会议了，虽然他们仍保留参政官的
官衔和荣誉。任务一旦完成，他们就不必再重返原任，这就足以使波拿巴为
掩盖某一参政官失宠而把他的名字从一张名单转至另一张名单。
参政院分为五个组，这五个组平时分别执行职务，不过定期召开全体会
议，会议通常由波拿巴主持。参政院还设有一个由洛克雷领导的总秘书处。
由于参政官是由第一执政任免，所以他们就缺乏独立性。而革命前王政时期
的国务会议是有独立性的，因为它的成员是买来的职位，因而官爵终身，并
且具有由于社会出身和职业联系而产生的一种团体精神。由于参政院没有决
策权，所以它只是发表对波拿巴毫无约束力的意见而已。
然而参政院的作用还是相当大的，特别是在最初几年。它有诸如罗德
雷、勒尼奥、夏普塔尔、克雷特、富尔克鲁瓦、波塔利斯、贝利埃以及蒂博
多等许多著名的行政人才。正是在参政院里制定出了那几部重要的组织法及
法典。参政院具有最高行政裁决权，它在处理争议中起着逐步调整整个行政
机器运转的作用。波拿巴很高兴参加该院的工作。他让参政官畅述己见，然
后他自己就毫无拘束地以充沛的精力滔滔不绝地发表讲演。他只是把政治议
题排除在参政院讨论范围之外，特别是教务专约与共和十年芽月18 日法律
即未交讨论，因为他知道这会遇到强烈的反对。
然而波拿巴不是单单听取参政院的意见，他还鼓励其他咨询团体发表意
见。这些团体起初是临时召集的，但后来逐渐比较定期召集，称作“行政会
议”。他经常召集有关的部长和他们属下各单位的负责人、一些参政官、甚
至从各郡专门召来的某些官员来参加这些会议。这些“行政会议”虽然不如
参政院那样有名，但却几乎起到了与参政院同样重要的作用。
象督政府一样，新政府从第一天起就为财政拮据所困扰。国库几乎一空
如洗。这样，政府就不得不软硬兼施地几乎每天向银行告贷。这样，行政改
革也就从财政部门开始。正是在这一部门，中央集权首战告捷。不等制订宪
法完成，新财政部长戈丹在霜月初就采取了一些果断措施来开辟财源，充实
国库。他的第一个行动就是霜月3 日（1799 年11 月24 日）采取的剥夺地方
政府确定每年税额分配的权力以及征收部分直接税的权力，改由中央政府指
派的代理人负责征收。在这一新的中央财政机构中有一名总监及数名副总监
分别负责直接税收及各郡的税收。在他们之下则有会计检查官和督察官负责
分配各公社纳税人的税额。虽然这些副总监指派地方估税员协助他们工作，
但是税则则由他们自己拟订。但实际上，暂时并没有人对新订的税额给予太
多的注意，会计检查官就着手开列拖欠下来的税单，并根据以往的税单着手
订出共和八年（当年）的税单。在每个郡，由政府任命的其它官员包括一名
收税员和一名出纳员，以及叫作一般收税专员和特殊收税专员①的税收经理
人；在税额超过一万五千法郎的城市还有数名收税官。在另外一些地方，公
社当局还保留了征税的权利，而一般都由出价最低的投标人承包。最后在霜
月6 日，一般收税专员规定的年度期票证券制度重新建立起来。②这些期票
按月份分十二次发行，但证券上规定的税额实际上在二十个月以上才付清。
财政部内的主要机关——处理地产、关税以及公债的部门——很快地都有了
参政院派来的督导官，国库当然采取了这一步骤；雨月1 日（1800 年1 月21
日），它被置于迪弗雷纳的领导之下，他在1789 年以前和在国民制宪议会
时期曾经是国库雇员。直到共和十年设立了一个独立的国库部，由巴尔贝-
马尔布瓦领导。
困难的问题是销售由一般税收专员发出的期票。为了给期票提供信用支
持，戈丹设立了一个抵押银行。他通过恢复由国库会计官发出的保证金券，
和授权银行负责仓库及信托业务的办法为银行筹措资金。由莫利昂负责的抵
押银行，还负责通过进行公开购买来维持政府公债的价格，以便降低利率，
使国库的地位更加稳定。这样一来，这家银行很快就以“还债金库”而著名。
但是期票的贴现仍然得依赖银行家。法国革命使得银行家有可能与一些大企
业家联合创办若干发行纸币的机构，来满足他们各自的需要。这些银行中主
要的是共和四年成立的由佩雷高、雷卡米埃和德普雷经营的“往来存款银
行”，以及在共和六年成立的“商业贴现银行”。前者拥有准备援助国库的
资金，当然假如有一国家银行来掌握这笔资金则会更好。往来存款银行的股
东们正是想要得到国家银行的特权，以便能够扩大他们的业务。股东们就这
样与政府达成了最后协议。雨月24 日（1800 年2 月13 日），他们的银行改
组为法兰西银行，它拥有三千万法郎的基金，每股为一千法郎。二百名主要
股东选出了十五名董事和三名监事；董事之中指定三人负责分配用于贴现的
基金和制定贴现率。法兰西银行承担收购三百万法郎的期票。这家银行得到
的报酬是，“还债金库”的一半保证金被划为该银行的股金，另一半则由银
行用作现金支付。最后，法兰西银行还要经办政府公债利息及各种年金津
贴。但是这家银行没有获准发行钞票的垄断权，因为有人认为，如果给予这
一权利，它就会只给自己的股东贴现钞票，从而就会迫使各地的商人都走这
家银行的门路；其实这正是作为协议基础的一项默契。尽管戈丹所做的工作
值得称赞，但是他在几个月的时间内只不过迈出财政改革的第一步而已，如
果忘记这一点，势必会曲解执政府的历史。税则直至共和八年年底才准备出
来，而且事实上仅有一小部分期票证券得到法兰西银行的贴现。即使法兰西
银行贴现所有发出的证券，也不足以维持国家的开支。在很长一段时间内，
波拿巴也象督政府一样听任银行家及承办商的摆布。
地方行政改革对于中央政府改革具有不可或缺的重要性，见效较快。改
革是由波拿巴在1800 年1 月间发动的，雨月28 日（1800 年2 月17 日）的
法律作出决定，代表参政院提出这个法案的报告人就是夏普塔尔。郡、区以
及公社仍然保留，由于取消了共和三年建立起来的区政府，公社又恢复了自
治地位。介于公社和郡之间的真正的行政单位变成了县，这是旧专区的恢
复，只是面积更大而已。各级行政区都由一名单一的行政长官领导：郡设郡
守，由一名秘书长协助工作，取代了原来的“中心行政机构”；县设县长；
公社设一名市长，连同一名或几名助理。同中央政府一样，地方行政改革的
关键也是取消了选举制。从此似后，所有官吏均由中央政府委派，只有五千
居民以下公社的市长及其助理则授权给郡守委派。虽然郡、县和公社各级的
地方议会仍然保留下来，它们的议员则也要由中央政府或郡守委派，而且议
会的会议次数和职权都大大地削减到所余无几：地方议会听取财政报告，郡
和县一级议会分摊租税，通过为地方所需的附加税，并且有权提出建议案；
公社一级的议会有权规定公地的使用，并负责维修属于公社的公共建筑物。
至于涉及到附加税及借款问题，公社议会只能发表意见。这样，公社就严格
处在上级监管之下。各大城市于共和三年建立起来的割裂的行政区划被取消
了。里昂、马赛及波尔多改由单一的市政厅管理，但在共和13 年以前，它
们一直还由几名区长负责。在巴黎，十二个区及其区政府依然保留下来，但
是几乎所有的行政权都交给塞纳郡守；首都没有市政厅，而由塞纳郡总政务
厅代行职权。
波拿巴对政治人员不够熟悉，所以他自己拟不出委派郡守的名单。这一
任务就落到他的兄弟内政部长吕西安身上，或毋宁说，就是落到吕西安的秘
书、立法议会前议员伯尼奥身上。但是康巴塞雷斯、勒布伦、塔列朗以及克
拉尔克也参与提名，议会各院成员诸如肖夫兰、科尔多郡的克雷特等同样偶
尔也参与其事。一般地说，波拿巴对吕西安提出的人选都是同意的。大部分
郡守是在风月11 日（3 月2 日）任命的。这项人选又是主要来自温和派，其
中约有半数在大革命期间曾任历届议会的议员。勒图尔纳甚至曾任督政府的
督政官；让邦·圣安德烈曾经是救国委员会的成员，他的雅各宾派观点与其
他人选的总的政治色彩截然不同，但他被派到一个并入法国的郡——托纳里
山郡①。除了这些人，还派了一些将军和外交官出任郡守。郡守全部是富有
经验的人物，大部分人都很有能力。郡守的人选曾大有助于提高波拿巴的声
誉，但这是法国革命的遗产之一。正象中央机构人选的情况那样，郡守的人
选也越来越多地起用旧制度下的旧官吏。
郡守都不是从地方上选拔的；不象级别较低的官员或地方议会成员实际
上是由郡守和地方政界人物就地录用的。一般地说，郡守也同样优先选择那
些在法国大革命期间充任过地方议会议员的或领导过公务部门的温和派新
贵名流。例如，在下塞纳郡，参加过1790 年郡议会的半数议员在1800 年再
次复任。乡村遇到较大的困难。由于乡村中只有极少数村民具有丰富的地方
自治的知识，曾经受过具备公益感和廉洁奉公思想的培养训练，法国革命曾
深感困难。郡守们遇到了同样的困难，这一事实常被用来作为把公社行政管
理交给旧贵族的口实。
虽然中央集权成为波拿巴改革的首要特征，但改革也促进了官员之间职
权的专业化，这些官员都是彼此独立而直接向中央政府负责的。他们的管理
职能的熟练程度必然会提高，然而地方自治权却进一步被削弱。革命给了行
政机构对处理行政争议、直接税收及治安的裁判管辖权。雨月28 日法令授
权实际上由郡守主持的郡政务厅处理争议事件；戈丹取消了行政机构的征税
权；公社很快地将丧失对违法事件的审判权。
波拿巴也把警察从地方行政机构里分离开来，以便把警察置于中央机构
的控制之下，这本是符合他改革制度的逻辑的。为了达到这一目的，他保留
了由富歇在德马雷帮助下改组的警务部。德马雷原是“红色神甫”①，督政
府时期曾出任公职，作为警务部保安警察的头子，他成为富歇的左右手。风
月17 日（1800 年3 月8 日）在巴黎，以警察厅长的名义恢复了过去的警察
总监，这给富歇提供了一个帮手。警察厅长负责维持首都秩序，后来在1802
年10 月4 日建立的市卫队也归他管。曾担任高等法院检查官的杜布瓦当上
了巴黎的第一任警察厅长，他是富歇一手提拔的人。警务部在郡里没有常驻
代表。直至共和九年雾月5 日（1800 年10 月27 日）才在各大城市及边境线
上派设了地区警务专员接管了地方当局的警察权，在有些地点，如布伦港，
还派驻了特派员。与此不同的是，在大部分郡里，只有郡守是警务部的常驻
代表，他们就象过去的巡按使那样有权发出逮捕状和搜查状。但是他们的上
司不只是警务部长一个人；而且，由于郡守缺乏有专业训练的部下，他们往
往直接从部长本人或从他派驻到郡里的代理人那里得到有关的情报。与警察
并存的还有在蒙塞将军统辖下经过周密改组的宪兵队，它是单独执行其任务
的。
所有这些各色各样的机构从一开始就行使了极大的权力。富歇把侦探及
告密者遍布各地，在这些人中甚至有从社会最上层的阶级里招募来的。由拉
瓦莱特领导的书信检察室严格监视书信来往。肆意逮捕遍于全国，郡守本人
就能签署“密扎”，不但逮捕政治嫌疑犯，而且还徇情枉法，为了某些有权
势家族的利害关系，而逮捕不能判定有罪的或已经法院宣告不予起诉的普通
案件的被告。然而警察系统仍然缺乏政府其它部门所具有的那种统一和集中
程度。这当然是由于波拿巴对富歇的不信任造成的；富歇在所有的部长中是
最不可或缺的，最使人畏惧、也是最具有独立思想的人。他从政府预算中要
求极少，而从赌场中，从颁发护照和枪支执照的收费中、从没收反叛分子的
资产中、从肆意向妓院勒索名目繁多的捐税中为自己开辟财源。因此，为了
控制富歇，波拿巴宁愿有几个警察机构并存。他还有他自己的秘密警察，更
不必说他有着一大批象菲埃韦，让利斯夫人以及蒙洛西哀那样的告密者；他
还准许杜布瓦插手政治，支持他与富歇对峙。结果，这些相互竞争的警察机
构都竭力想胜过对方，而不顾那些求诉无门的公民的利益。
行政制度的改革刚在开始付诸实施，共和八年风月27 日（1800 年3 月
18 日）法律也使得司法系统开始了改革。在民事方面，乡区保留了它的治安
法官，每一县也象过去的专区的情况一样设有一个初审法庭。新设立的是二
十九个上诉法院，这使人想起了高等法院。在刑事方面，治安审讯机关变成
了简易警事法庭，而初审法庭和上诉法院则都有刑事宣判权；郡刑事法庭仍
然保留下来，但从此有其专职法官。最高法院、起诉陪审团与判决陪审团，
商务、军事以及海事法庭都保留下来。最后，选拔法院工作人员的方法也随
之制订出来。公证人仍然由波拿巴指定；除了治安法官的执行吏之外，他还
有权决定执行吏的人选，以及检察官（或公诉人）的人选。对后者他又恢复
了“辩护士”的命名，但是不再强迫被告延请他们代为辩护。只有律师的职
业依然是自由职业。
但是司法系统的调整并不是风月法律的最重要的特征。首先，除了治安
法官以及商务法庭的法官外，法官不再由选举产生。第一执政任命所有的法
官，只有最高法院的法官由元老院指派。虽然他们确实是终身任职的，然而
他们的薪俸和晋级从此却仰仗着国家。勒布伦看见莫普改革的实现一定会心
满意足，他很可能也曾在其中插过手。其次，国家检察官的职务完全重新树
立起来，由此可见促进实行改革的原因在于稳定公共秩序。这不仅是一个整
顿司法人员并保证其效忠于政府的问题，而且是一个在动乱的国度里加强镇
压的问题。刑事法庭的公诉人的职能是与作为中央政权代表的政府专员的职
能结合在一起的，也就是说，公诉人接受司法警官的领导。治安法官及宪兵
队长仍然有权签发传票和进行预审。然后就象过去一样，这些预审的内容转
给初审法庭庭长，他是起诉陪审团主席，但从此由国家委派。司法系统的集
权化尚未彻底，但是集中的程度很快增长。
司法官的遴选比郡守的遴选困难更大，因为他们人数众多，而且得要从
地方上就地挑选。所以波拿巴只得听从别人的意见。要求推荐官员的通知发
到地方各级议会议员，并且要求提供各种背景不同的知名人士的情况。司法
部长阿布里亚尔按照不同的地区准备了一份候选人名单；然后在该地政界人
物的协助下，由康巴塞雷斯加以审查。尽管采取了这些谨慎的措施，法庭的
组成还是带来一定程度的紊乱，并且在某些人选方面产生了令人遗憾的后
果。在这一方面，参加过革命的人士还是受到了重用，由于法官是终身任职
的，司法官员才不象其它机构的官员那样迅速地增多了旧制度下的旧人员。
共和八年的行政改革和司法改革在法国历史上所占的地位，就其重要性
来说，仅次于1789 年国民制宪议会的成就；但是，它应归功于后者的成就
之处颇多。国民制宪议会已经废除了特权和中层机构①，实现了国家的统
一。波拿巴只要盖上他的图章就行了，这就是他能够如此迅速进行改革的原
因。从另一方面来说，他只是重新开始了共和二年的事业。救国委员会没有
足够时间同样彻底地实行中央集权，然而它也曾有过同样的意图。圣茹斯特
曾经设想在每一个郡或区设置一个单一的长官，作为中央政府的代理人；夏
普塔尔说，“行政制度的力量完全在于能够确保不折不扣地贯彻政府的法律
和法令..执行法令要一竿子插到底，从部长直到被治理的百姓，不容中
断；它要把政府的法律和法令以电流的速度传达到社会组织的基层去。”罗
伯斯庇尔本来也可能这样说的。这是无套裤汉非常喜欢做的一种比较。人们
往往认为，共和八年的各项法律是波拿巴为了增加他个人的权力而制订的，
这种看法并不是没有道理。宪法中从未提到关于取消地方议会的选举，与波
拿巴同时代的人都很明白，他的个人独裁统治又向前跨了一大步。然而，在
这些法律背后却隐藏着令人不能反对它们的更为深刻的动机：国民制宪议会
所实行的地方分权的政策曾使法国在战争时期受到了危害，而且只要战争延
续下去，这种局面也会继续存在下去。为了应付这种局势，救国委员会才又
抓紧对政权的控制，在热月党人的手中政权又松弛下来，波拿巴再次抓紧政
权。他把一时权宜之计变成了统治的理想措施。他所以能够使他个人的统治
欲望得到满足，只是因为这种理想当时完全符合革命的法国的利益，雾月党
人就同意这种看法。
当波拿巴忙于建国工作时，他觉得不得不自卫以免受到非难。新贵名流
已经摆脱了民主的威胁，并且占有了所有的重要地位。但是，因为任何事情
都不再由他们决定了，于是这些人就心怀不满；斯塔埃尔夫人曾经希望通过
波拿巴，至少是通过邦雅曼·贡斯当来统治法国，现在毫不掩饰这种不满情
绪。保民院还有活动余地，于是反对的呼声就从这里爆发出来。保民院是常
设机构，它选出自己的办事机构，并且推选多弩为议长。它有权发表“意见”，
讨论请愿书，谴责各部部长，当它认为政府的措施违宪时，可向元老院提出
弹劾。最重要的是，人们能把它作为一个发表演说的场所，当第一个议案提
交保民院讨论时，邦雅曼·贡斯当于1800 年1 月5 日就开始充分利用这个
机会。波拿巴听到这种情况之后很愤怒，于是所有的人都躲避起来。西哀耶
斯隐居到他的乡间住宅，接受了一份养老金，这使他大为丢脸。为了驯服那
些温和派，波拿巴只要说一句“你们要我把你们交给雅各宾派吗？”就够了。
雅各宾派自然更加感到不满。在外地，特别是在法国西部，他们受到“白党”
威胁的压抑。郡守的任命使雅各宾派在原有的行政机构中失去了支持。他们
经常攻击政府，如在第戎和图卢兹，直到夏季才真正遭到挫败。至于保王党，
他们改变了腔调，因为波拿巴在接见他们的代表伊德·德·纳维尔和当迪涅
时拒绝答应他们提出的要求。由于他们控制了大多数报纸，于是就大喊大叫
地反对新的议会各院，要求立即进行清洗。但是在1800 年1 月17 日，波拿
巴利用这一骚动一举封闭了当时七十三家报纸中的六十家。后来又有些报纸
停刊了，到1800 年底只剩下了九家。1799 年12 月27 日以后，《政府通报》
成为政府的机关报，并由马雷掌管。检查制度虽然没有正式恢复，事实上却
由富歇执行起来。1800 年4 月5 日，吕西安·波拿巴在戏剧演出方面也建立
