1812 年，法兰西帝国面积约七十五万平方公里，人口约四千四百万，全
国划分为一百三十个郡。拿破仑在共和国为他遗留在自然疆界内的一百零二
个郡之外已经逐渐增添了领土，这些增添的领土形成两只向东北和东南方向
延伸的触角；东北边是荷兰组成九个郡，还有北海沿岸德意志各邦组成另外
四个郡：帝国的版图从这里通过以卢卑克为首府的特拉弗河口郡直达波罗的
海；东南边是伐累、皮埃蒙特、利古里亚、巴马、托斯卡纳和教皇属邦西部，
共十五个郡。这些新近合并的地区大多数远没有完全同化，还更多地具有附
庸国的面貌；此外，荷兰有一名总督，托斯卡纳也有一名；德意志各邦组成
第二十二军区，仍然受一个特别委员会的统治；至于伊利里亚，尽管已并入
帝国，但一直是单独管理，而且其领土的划分根本不列入一百三十个郡之内。
总之，除了较早合并的皮埃蒙特和利古里亚以外，拿破仑的治理“体制”只
能在自然疆界的范围内正常推行。
这个体制从来没有一成不变过。从1804 年至1811 年，拿破仑不断地修
订各项制度。从他在不感到受革命传统约束的附庸国里所进行的试验中可以
得出这样的结论：“逐步完善”的阶段并未结束；尤其是法国的社会还未形
成拿破仑所期望的形态。尽管拿破仑的工作还没有完成，然而到了1812 年法
国的社会已进展到相当程度，使人足以看出它的精神。
一、专制政府
胜利已经逐渐改变了皇帝其人及其习惯。提尔西特和约之后就很难辨认
出那个颧骨突起，面色阴沉，完全象戴了罗马面具一样的雾月政变人物；现
在面色温和；安详使其面貌舒展。活动并未减轻，但是变得井然有序。最迟
八点钟他就到办公室工作，仅为午餐才稍有中断，通常是单独进午膳，每周
散步或狩猎一二次；六点钟与其家人共进晚餐；谈话片刻之后又回到处理他
的公务中去，九、十点钟就寝。星期日是举行隆重典礼的日子：弥撒和阅兵
之后接见廷臣，根据宫廷的繁文缛节，严格按官阶排列并穿戴华丽服装的廷
臣在各厅殿内肃然伫立等候着皇帝；晚上是盛大的家庭宴会，宴后皇帝和皇
后举办音乐会或戏剧演出，并接见谈话。
到了1810 年，年岁变老的征象在他身上开始略微有所显露：面容丰润，
肤色微灰，身体微弱并发胖；某些迹象不禁令人猜想到帝国过分广大的面积
使他操劳过度，他写道：“我难道没有颁发过这个命令吗？”这并算不了什
么；直到最后，他仍是惊人地精力充沛，神智明敏。更明显的是无限的权力
对他的精神面貌的影响；自信不知不觉地变成了自满自负，头脑昏昏然：“我
的意大利臣民对我有足够的了解，该不会忘记我小手指头知道的东西比他们
所有脑袋加在一起知道的还要多。”悲观的思想使他变得粗暴：“我一直注
意到老实人无用。”他崇拜强力和成功到了玩世不恭的地步：“要主宰世界
只有一个诀窍，那就是要强大，因为力量强大就无所谓错误，也没有幻想可
言；这是赤裸裸的真理。”“争取成功吧；我只以行动的结果来判断人。”
因此自然而然地使他感到日益孤立，他日益清醒地意识到他的事业持久性问
题。他对夏普塔尔说：“里里外外我都是用我所引起的恐惧来统治的；”稍
后又对莫利昂说：“他们为了享有安全才投靠我；如果一切又成了问题，那
么他们明天就会离开我。”他的末日将会引起人们什么样的感情呢？他说：
“人们将会说：谢天谢地！”
他的意志愈是无人敢于违抗，他就愈加变得固执己见和猜忌、易怒；他
同弗里德里希二世一样，不断地加强政府的个人独断特性。从他颁发给那不
勒斯王国和威斯特法利亚王国的宪法看来，他的意图是最终取消选举原则。
其实无论是选民或是议会都不会对他有所掣肘。体现普选权的乡区议会选举
只是到1813 年才举行，而且只是在几个郡举行。选举人团是在选举前通过私
人关系遴选产生的，而且选举人参加选举者寥寥无几。1810 年科多尔郡未能
补足郡议会候选人名单，该郡的塞纳河上的夏提荣县县长亲自任命县议会；
在立法职务方面，所有提名都是有利于官吏和军人的，只有一个人例外，而
这个人就是贝利埃的岳父。官吏和军人在各级议会中逐渐占了优势。保民院
于1807 年被取消了，立法院的会期变得越来越短。拿破仑立法或者是采取元
老院议决案的方式，如征兵和领土的合并，或者是通过敕令的方式，象恢复
烟草专卖那样。在各项法典尚未完成时，参政院保持有一定的活动；此后，
参政院就剩下审理行政诉讼的职务，而只讨论执行方法的行政会议则保留了
它们的重要性。
各部大臣的作用愈来愈遭削弱，他们的职权也在不断分散；“大军”设
有兵站总监，“特别财务署”另设总管；征兵和粮食都另立机构领导。这个
政权的高级行政大员相继见斥，首先是夏普塔尔，然后是塔列朗，最后是富
歇；皇帝宁愿起用那些可以当雇员对待的克雷特、尚帕尼、比戈·德·普雷
亚梅纽、萨瓦里、马雷等二流人物。在旧制度下曾任官吏转而归附拿破仑的
人，在帝国政府中占有愈来愈多的职位。拿破仑相信他们是先已效忠新法统
的，并认为他们较为驯服：“只有这些人才懂得伺候。”其中许多人缺乏才
干或经验；因此他所看中的人很快就青云直上；比如莫莱，1806 年任查案官，
1807 年擢升为郡守，1809 年升任参政官和公共工程局局长，1813 年晋升大
臣；由此还担任了许多兼职。正是为了组成一批出身显赫，家道富有（故此
官俸极为微薄），但是由他自己培养的后备官员，拿破仑才于1806 年恢复了
参政院的查案官——他一共任命了七十二名——并在外省和巴黎都增加了各
级议会及行政部门的协理专员；1811 年，其中有三百五十人担任一般的职
务。至于参政院，不能说拿破仑已将其构成的性质作根本的改变；1813 年，
他还任命前国民公会议员赞吉阿科米（诚然他并没有投票赞成判处路易十六
死刑）以及科芬纳尔①的兄弟担任查案官。拿破仑只清除了十二名参政官，只
宣布革职两名，其原因和参政院的工作无关。但是事态演变的趋向还是明显
可辨的，所以，我们可以看出如果帝国持续下去，将会演变到什么地步。此
外，许多雾月党人随遇而安：他们接受了荣誉勋章并挤身于新贵族之列；其
中某些人甚至建立了贵族长子世袭财产。
郡守人选更换的趋势表现得更为明显。科多尔郡的郡守最先是一位前制
① 科芬纳尔-迪巴伊是罗伯斯庇尔派的雅各宾党人，1794 年为巴黎公社（革命市府）的领导人之一，热月政
变之夜，曾率一队炮兵营救罗伯斯庇尔派的国民自卫军司令安里奥，但未能挫败热月反动。拿破仑在参政
院仍重用大革命时期的活跃人物，可见参政院的构成未变。——译者
宪议会议员，接着是一名保民院成员，以后是莫莱，最后于1812 年这个职位
移交给科塞-布里萨克公爵。②此外，大革命的幸存者象让邦·圣安德烈那样
对过去的革命事业矢志不移的诚属凤毛麟角。在马赛，蒂博多出于明哲保身
和利禄熏心，并在他妻子的影响下，变成了反动措施的主谋。①这些郡守跟着
主子亦步亦趋。起初，郡各级议会还否决某项支出，检查帐目，提出各项建
议；但是由于否决的经费被官方强行通过，提供作证的文件遭到拒绝，提出
的建议无人理睬，各级议会也就意气消沉了。通过填补空额对议员陆续进行
清洗；1809 年，在罗纳河口郡，郡议会出缺七名，一下子就补进了六个贵族
或官员；在加来海峡郡，阿图瓦贵族纷纷进入了郡议会。②郡政务厅人员和县
长的更换也是如此。从北滨海郡看来，革命人士在西部能够坚持保住职位，
因为西部的舒安分子依然十分猖獗。至于公社一级的市政府，困难始终是难
于找到能力相当的人充任公职；市议会的成员经常不能满额，或是不足法定
人数，难以召集会议；至少应该有一个市长，结果郡守不得不起用大地主，
即使他们是敌视现政权的。关于小职员、秘书、乡警等情况就更糟糕，所有
的行政机关大抵如是。人民当时还不能提供受过相当教育，并能廉洁奉公、
称职的小资产阶级出身的官吏。某些郡守试图通过派出巡回秘书或视察员来
实现直接管理，如下来因郡、加来海峡郡、默尔特郡都曾试行；但是他们不
得不要各个已经负债累累的公社来偿付这些人员的薪俸。因此我们不能无视
当时地方行政机构中种种不够完备之处；地方行政机构只能随着时间的推移
逐步改善。但尽管如此，它们为拿破仑提供了他所要的一切：金钱、人员、
维持秩序。
要知道中央集权实现到什么程度，这却是一个问题。自共和十一年起，
郡守为没有留给他们较多的主动权而发牢骚，他们指出，由于必须和中央各
部通信联络，他们有时接到相互矛盾的命令；他们的部下也抱怨，由于事事
要向巴黎请示汇报，以致许多问题不能及时解决。然而，某些郡守相当大胆
放手行使他们的职权，包括发出即刻逮捕的“密札”；1805 年，德·布里在
杜郡擅自发行一次强制公债。皇帝指责他们扮演了暴君的角色，这个指责真
是好笑，而各部大臣有时也对这些郡守表示不满。内政大臣蒙塔利韦于1812
年写道：“一般地说来，各郡守愿意怎么说就向我怎么 说，愿意说多少就说
多少。但是我看得更清楚的是：我们对下面正在发生的事情一无所知。”当
拿破仑真正想了解情况，或是“重新发动机器”的时候，他就象救国委员会
那样派出一些特派专员；1812 年就是这样。此外，中央权力在各郡还受到当
地的或不是出生当地的重要军政人物的潜势力，尤其是主教的势力的抵制，
主教虽然不公开对抗中央权力，然而却干预地方官员的遴选和行政管理的细
节。总的说来，可以说中央集权比1789 年以前推行得更严厉，但是由于交通
缓慢，郡守还能保有独立性，所以中央集权的程度根据距离远近、情况不同
和郡守个人性格而有所不同；随着执政府时期各郡守的相继去职和国家的安
② 科塞-布里萨克是法国旧制度时期的世家豪门，十六至十七世纪出过三个元帅。拿破仑重用旧王朝归附人
员的趋势，举出这个姓就是有代表性的。——译者
① 让邦·圣安德烈和蒂博多都是前国民公会议员，后在执政府和帝国出任郡守，但前者不改初衷，后者晚
节不终。——译者
② 阿图瓦为法国旧省区之一，路易十四时并入法国，以阿腊斯为首府，1790 年废省改郡后大部划入加来海
峡郡。——译者
定，中央集权取得了进展。
司法部门的改组一直坚持不懈地继续进行。人们很快就对共和八年比较
仓促挑选出的人员啧有烦言。拿破仑采取了一些措施以改进招聘人员的办
法：共和十二年，他创办了法律学校，1808 年增设了具有咨询权的见习法官。
从1807 年起他就认为清洗司法人员的时机已到，一项元老院决议案把这项工
作交给一个委员会办理；在一百九十四名被揭发的法官中，该委员会建议撤
换一百七十四名；事实上，1808 年3 月24 日的敕令撤了六十八人的职，批
准了九十四人辞职。与此同时，法典的编纂工作正在完成。民事诉讼法是在
1806 年完成的；商法于1807 年，刑事诉讼法于1808 年，刑法于1810 年完
成；农法也已编纂，但是没有颁布。在这些法典中，1789 年的精神没有完全
消失。参政院保持了大革命的社会成果，丝毫未予削弱；参政院尽力把行政
机关和司法机关分开，确保法官的独立性，坚决维持判决陪审团制度。但是
同时资产阶级也可以信赖参政院保护他们的财产权和势力，只要它们不损害
参政院视为公益的国家权力；参政院所有成员，不论是革命人士还是旧政府
的人员都出于政治上的机会主义或是阶级利益，毫不犹豫地愿意牺牲他们的
原则。波塔利斯说：需要就是法律；贝利埃证实道：没有任何一条理论不向
需要让步。这些特点已经表现在《民法典》上；以后的几个法典更为显出这
一反应。
最初的两部法典很近似科尔贝尔的各项法令。特别是《商法典》不很适
应经济发展的情况，譬如有关保险和公司这两方面就不很适应：虽然《商法
典》仍然把股份有限责任公司的批准范围只限于承认合名公司与合资公司，
但是《商法典》至少已认可合股者的责任以所投入股份为限，而在此法典颁
布以前的判例对这点是不明确的，某些判决强制合股者以其本人全部财产承
担公司的责任。然而最引人注目的是关于期票的讨论。由于认识到经济的发
展取决于信贷的发展，也就是取决于银行的安全，有些人主张一个私人在拒
绝清偿本票的情况下应视同商人，因而得受拘留处分，责令清偿。莫莱却成
为反对派的热烈的代言人，他认为：这样做是仿效英国，是为了对少数自私
的商人和银行家有利而牺牲了人身自由，因而是背离了普通法；法国无疑应
该经营商业，但是首先应该基本上还是农业国。这些反对派明确地指出：如
果受贸易和金融方式的支配，公民们就会把积蓄作为终身年金存入这些机
构，把总是不稳定的动产财富放在首位：这就不会再有大家族和阶级，从而
势必慢慢地破坏君主制度的基础。这是一些能够诱惑拿破仑的理由，尤其是
在这个时候。然而拿破仑的睿智豁达占了上风，他主张折中的办法：决定私
人如果进行商业交易而签署了期票，那么他就可被视为商人处理。
有划时代意义的法典主要是最后两部。这两部法典于1810 年开始实施，
就在这个时刻，4 月28 日的法律又一次改组了司法机关，赋予它以后保持很
久的形式，唯一的例外是这个法律所赋予区首府以外各市长的违警管辖权，
不久就被剥夺了。这一法律规定了任命法官的方式和条件，以及有关他们的
纪律；政府利用这个机会又进行了一次清洗：巴黎上诉法院的三十一名法官
被清洗了八名。这些变动似乎并非是由政治原因引起的；但是司法部门人事
构成的变动也和其它部门一样，朝同一趋向演变；在贝藏松，旧高等法院的
两个院长和五个法官又进入了法院。不管怎样，革命人士在司法部门更好地
保持了他们的权力，因为司法人员是终身任职的，只有几次清洗是例外的情
况。
镇压机构还在加强。检察院得到确定的组织形式；预审完全是秘密进行
的；保安法官没有了，起诉事务集中在检察长、总辩护官和预审法官的手里；
郡守又取得了任命判决陪审团的权力；起诉陪审团取消后，它的职能转移给
上诉法院中的一个法庭。特别法庭以“普通特别法院”名义保留了下来；但
是只有军人充当法官了；此外，在陪审团暂停时或镇压某些重大罪犯时，还
设有“非常特别法院”；在1810 年这一年出现了“海关特别法庭”。按照宪
法规定，元老院还能以有损国家安全为理由而撤销陪审团的判决；1813 年，
元老院把刑事罪法院已经释放的，被控告走私的安特卫普市长移送到一个特
别法院。至于刑法，虽然不恢复拷打酷刑，但恢复了烙面、枷刑、对弑父母
罪犯的砍手刑，以及剥夺全部公民权。
尽管加强了刑事制裁，帝国和执政府一样并不单独依靠它，而是更依靠
行政镇压措施，也就是说依靠警察。先是在大臣富歇，以后到1810 年在大臣
萨瓦里的领导下，由负责各“警务区”的参政官执行；自1808 年起，还在都
灵、佛罗伦萨、罗马和阿姆斯特丹等地派驻总督导官。中央集权化没有向前
推进得很远。各郡守因为并不只是听命于富歇，所以能保留自己的职权。各
参政官和督导官都直接与皇帝通信联系，巴黎警察厅长杜布瓦（1811 年由帕
斯基埃继任）也都如此。宪兵队有自己的长官，和警察相互竞争；1808 年下
卢瓦尔郡的郡守指出：他们自命“是武装的法官，负责监视所有的文官”。
在皇帝的心目中，理想的制度是对任何一个有相当影响的人物都有一份包括
最近情况的案卷。富歇已经编制了一份舒安分子的名单；拿破仑想制订一份
全帝国的“个人表现和德行的统计资料”。他了解很多情况，但并非能洞察
一切；郡守们本来最可以向他提供有关私人生活的情况，可是他们一般都很
谨慎。告密者和拉瓦莱特的书信检查局依然是收集情报的主要手段。
警察局更为可怕，因为他们可以任意拘留，私设公堂；除了监狱之外，
警察局还利用疯人院。诗人德索盖斯因为在1804 年曾擅自发表了一首著名的
讽刺短诗（“是的，伟大的拿破仑——一条伟大的变色龙”），圣路易的一
名住院实习医生富尔因为在1804 年12 月5 日颁发鹰徽时曾高呼：“不自由，
毋宁死！”两人都被当作疯子而监禁起来。全国人人自危，而军需供应商拉
萨尔不但已被皇帝取缔买卖，而且还不经审判就被捕下狱。即使一旦被释放，
事情也并未了结：很多人被指定住所并受到监视。最后，1810 年3 月3 日的
一个敕令恢复了“国家监狱”，并规定监禁必须根据大法官，即司法大臣和
警务大臣的提议，由枢密委员会下令执行；但实际上是很少去征求他们的意
见。在拿破仑的眼里，行政拘留不仅是用来扼杀反抗力量，而且当陪审团受
到恫吓或缺少法律上的证据时，还要用来惩罚违反普通法的罪行。难怪人们
说到“政治犯”，无不谈虎色变，对于警察无法无天、滥用职权，也是看得
清楚无误的。下卢瓦尔郡郡守指责宪兵进行欺诈、勒索甚至谋杀的行为，他
宣称：人们对宪兵怕到这样的程度，以致“很难提出证据来反对他们”。郡
守们自己对有势力人物的要求也只得让步， 1808 年，旧军官德斯皮努
瓦·德·圣吕克准将只根据市长，即他自己的债务人的口头命令就在索姆郡
被捕。因此，1810 年的敕令指令对各监狱每年进行一次检查。但并不是所有
的监狱都受到检查，而皇帝也只审阅一部分案卷；1811 年，在被提出审核的
八百一十个犯人中，皇帝释放了一百四十五人；1812 年，在三百一十四人中
释放了二十九人；1814 年估计有二千五百名囚犯。至于元老院负责维护个人
自由的委员会，它并不主动要求调阅囚犯的名单，而只是在接到请愿书后才
进行干预；1804 年，委员会在一百一十六名请愿者中使四十四人获得了释
放；富歇的消极抵抗很快就使委员会感到沮丧。总之，从1800 年到1814 年
法国生活在嫌疑犯法律①的制度下；但是拿破仑注意在执行时不要扩大化，他
明白恐怖如果只打击一小部分人就不会引起反对，而且也不会因此而影响其
效果。
能说会写的人特别引起注意。法兰西科学总院曾如此信赖拿破仑，也未
能得到宽待；自1803 年起取消了政治和伦理学部；1805 年拉朗德重印了马
雷夏尔②的《无神论者字典》之后，皇帝谴责他“老迈昏庸”，并且禁止他出
版任何作品；夏托勃里昂就任法兰西科学总院院士的演说词（其实已禁止他
宣读）激怒了拿破仑，拿破仑威胁要取缔语言和文学学部（即革命前的法兰
西科学院），斥之为“一个讨厌的俱乐部”。每个沙龙里都有警察局的密探，
院士艾斯曼纳尔也是其中之一。至于律师，拿破仑憎恨他们：“这是一伙肇
事分子，是罪恶与叛逆的祸首..我想把那用来反对政府的律师舌头割下
来。”1804 年，他强制律师向法庭申请注册；直到1810 年12 月14 日他才
又准许他们选出律师公会会长和一个纪律管理委员会；即使那样，他们还是
只能向检察长提出候选人，法庭也还是有权惩处他们。
拿破仑同样地讨厌“印刷品，因为它诉诸舆论而不诉诸当局”。他写信
给欧仁说：“必须印刷得很少，越少越好。”从1805 年开始，各报必须向警
察局呈报帐目，并缴出三分之一的收益，以支付负责监视它们的政府代表的
薪俸；1807 年夏托勃里昂的一篇文章使得《信使报》遭到取缔；1810 年8
月决定每郡只许有一种报纸，因此一百多种报纸停刊了；10 月，萨瓦里迫使
巴黎的报刊减少到四种，其中还包括《政府通报》；1811 年2 月，这四报之
一的原《论辩报》从贝尔坦兄弟的手中夺了过来，因为他们有私通英国的嫌
疑，该报改组为合股经营，警察当局取得了三分之一股份，改名为《帝国报》；
9 月，《巴黎日报》和《法兰西报》遭到了同样的命运。为了控制书籍的出
版，1805 年再次强制印刷商领取可撤销的个人执照并宣誓效忠；警察当局可
以随意决定没收他们的印刷品；富歇在他原有的新闻局外，又增设了一个咨
询局，进入该局的有勒蒙泰、拉克雷泰尔和艾斯曼纳尔。
正式的书报检查可能比警察专断的行为较为可取；1810 年2 月5 日，皇
帝终于决定建立正式的书报检查制度；他成立了出版管理署，首先委派波塔
利斯的儿子主持，然后是前郡守波默勒尔，并设立了一些“帝国检查官”，
其中包括一个神学家；在外省则郡守仍有检查书报的权力。与此同时，巴黎
的一百五十七间印刷所关闭了九十七间；最后，书商也得领取执照并宣誓效
忠。正如可似预料到的那样，书报检查当局利用职权来掩护自己的武断行为，
并恣意滥用职权：它不仅表现在维护“高卢主义教会”、反英和多疑时达到
荒谬的程度，而且竭力假装正派，深恶痛绝它所不喜欢的文体，例如历史小
说之类。1811 年12 月，拿破仑为此大为生气：书报检查应只限于取缔诽谤
文字，“在其它方面应准许自由议论”。这个训斥产生了效果：1811 年将近
百分之十二的手稿被禁止出版；1812 年这个比例下降到百分之四以下。在这
① 嫌疑犯法律是1793 年9 月17 日国民公会通过的法律，是雅各宾专政的重要恐怖措施之一。——译者
② 西尔万·马雷夏尔（1750—1803 年）在1789 年革命前已是有名的无神论者、诗人、政论家，大革命期
间先后加入过“社会小组”、艾贝尔派，反对过罗伯斯庇尔；1795 年加入巴贝夫领导的平等派运动，《无
神论者字典》是他主要著作之一。——译者
一点上，拿破仑又比他的属下人员显得更为开明些，事实上这对他来说是轻
而易举的，在一定程度上他保持了开明专制的最优良的传统。但是，政府依
然反对阅览室、租书店，尤其是反对卖书的小摊贩：因为它认识到历书和通
俗彩画的重要性，并且也不放过识字课本。元老院也设有一个维护出版自由
的委员会，但这个委员会毫不起作用。至于戏剧界是各派常易发生冲突的场
所，也不能幸免。1805 年拿破仑要求富歇“从公众道德上”对莫扎特的《唐
璜》发表意见，而布里福写的《唐桑切》由于西班牙战争而不得不把剧名改
为《亚述的尼纳斯》。
总而言之，帝国政府发展并改善了执政府工作，同时也加强了执政府的
专断性。公众的任何自由权利不复存在，但信仰自由除外，因为宗教的不容
忍势必使国家失去优秀的公职人员，从而会有损于国家；而且还不应该攻击
众所共奉的宗教，不应该公开主张无神论或参加分裂的“小教会”。帝国政
府的专制并不使刚刚经历过旧制度和革命风暴的法国人感到十分惊讶；再者
他们知道其它国家处境几乎相同。帝国政府所独具的特色就在于机构简单，
能迅速调整机器：这种特色要归功于大革命，因为大革命扫清了旧制度的各
种混乱的机构和种种特权，才有可能建立新的机构。
二、财政与国民经济
金钱是战争的命脉，何况路易十六的先例已经证明，国家财政的一次危
机可能对政权是个致命的打击。开明专制君主的模范弗里德里希二世对财政
就一直非常小心；他比较喜欢间接税，因为间接税较易征收，能提供更正规
的收入，也更受统治阶级的欢迎。拿破仑也是这样干的。从1804 年到1812
年他减少了土地税和动产税，这样做对他有利之处是把立法院的同意权沦为
纯粹形式。此外他准备合理地分派土地税，最后于1807 年着手编制地籍册，
这就满足了1789 年陈情书中的主要要求之一；拿破仑为此项工作花费了五千
五百万法郎，但能完成此项工作者不超过五至六千个公社。
一开始，戈丹就曾向拿破仑建议恢复消费税；但是这种税收是如此不得
民心，以致拿破仑在1804 年从前不敢冒险恢复它。共和十二年风月五日（1804
年2 月25 日），设立了“综合消费税局”，由南特的弗朗塞任局长。首先开
征饮料税，税率不高，但必须要有库存清单；在国家的许可下，大革命前承
包捐税的“酒窖耗子”恢复了他们的职能；征税方法有所改变，税率于1806
年和1808 年有所增加。1806 年又增征盐税以弥补取消了的中途转运税。在
增加了烟草税之后，1810 年终于恢复了烟草专卖。这一年，“综合消费税”
的收入似乎明显地超过直接税的收入，关税还不计算在内。人民的不满情绪
十分强烈，激起了不止一次的骚动。另一方面，有产者可以察觉到直接税的
减轻只是表面现象，因为国家的一部分支出转移到了地方预算的项目上，譬
如一部分的宗教经费、土地清查、运河、乞丐收容所等费用；1810 年郡守的
一半薪俸也转由地方负担。把百分之一附加税加起来，北滨海郡在共和九年
缴纳了二百四十八万九千法郎，在1813 年付出了三百四十二万三千法郎。为
了使各公社的市政府能生存下去，还必须增加入市税。另一方面，大量部队
来往调动需要安排住宿，不止一个郡守——例如莫莱——恢复了修路徭役。
尽管拿破仑表现得十分节省，总的说来他还是增加了法国人的负担。负担增
加的原因很少是由于民政支出；各郡公用事业领到的经费是这样少，以致公
路、学校和救济事业均进展很少；北滨海郡由于缺少经费不得不削减开支，
因而把大量纸张都费在一再抄写缩减各项计划方面。从1807 年开始，大约有
三千五百万法郎用于公共工程；但是受益地区很少。法国人负担增加主要是
由于皇室经费、宗教经费、国债，而最主要是由于战争，因为尽管敌国分担
了颇大一部分战费，战争始终要耗费至少百分之五十至六十的收入。
虽然说国库由于1806 年的改革而避免了以前历届政府的危险，然而国库
从来都不是宽裕的，因为无力举债：这就是法国的财政与英国的财政的主要
区别，这个区别比1789 年以前更明显。惟有还债金库得以发行几百万公债
券。虽然还债金库有很可靠的收入，虽然拿破仑为荣誉军团，为了购置元老
院议员庄园，以及为了他所赏赐的那些不得出让的世袭恩赏等而购买了这种
公债的一大部分——以致1809 年在五千八百万公债中只有三千三百万留在
私人手里，而公债市场也一直在受限制，——但是这项公债的行市依然很低，
销售势头疲软。因此，只好采取各种临时办法：增发证券；铸造了一些货币；
1807 年和1810 年为军费先是提供了八千四百万，后来却提供了四千五百万。
最受欢迎的办法依然是把供应商预付的款项作为专款使用，而让他们等待一
个时期才能获得收益，这是旧制度的老方法了，它引起高利货投机活动和贪
污行为，或引起以清查为借口而推迟核算帐目。政府不时地通过分发还债金
库库券或公债证券来清偿一部分尾欠，这是一种改头换面的强制公债：1813
年就这样分发了一百万法郎债券来偿清从1801 年到1808 年的结欠。到拿破
仑的统治末年，永久公债已达六千三百万，主要由于教会的津贴而产生的流
动债务已达五千七百万。尽管如此，供应商还是势力很大，因为政府没有他
们的预付款就不行。
如果考虑到当时种种情况的话，那么拿破仑的财政也算是尽可能好的
了；但是显然从来没有平衡过。在公众舆论中，对财政最为不满的是不知道
（并且以后也永远不会知道）实际情况，因为无限制地延期支付就否定了预
算；此外1807 年恢复的审计院没有权力审查开支的合法性。如果皇帝竟告贷
无门，那肯定是因为在多次宣告破产以后，投资者怀有戒心，还因为拿破仑
的政策不能使任何人相信这个政权能持续下去；但是也因为他的财政管理总
是秘而不宣的。与其要受资产阶级的控制，拿破仑宁愿不要他们的帮助。
再者，他面前还有更好的办法。正如弗里德里希二世曾为自己保留了西
里西亚的收入并重新设立了“班长国王”①的战争军费金库那样，拿破仑有他
独自支配的财源：皇室经费，皇室地产，私有产业。他要保证自己有一笔可
以自由支配的至少是一亿法郎资金，他说一个君主有这样一笔钱就能对付一
切意外。另外，由于不想单独用帝国的财力为战争筹款致使民穷财尽激起民
怨，他必须在被征服的国家有一个财务部门，这个部门要由他一人作主。1805
年10 月28 日，他创设了“军队财库”以征收奥地利和普鲁士的战争赔款；
据他的出纳官拉布伊雷利说，从1805 年至1810 年，战争赔款总共收入七亿
四千三百万，其中三亿一千一百万是用来满足部队需要的。1810 年1 月30
日，皇帝设立了“特别财务署”，其总管是德费尔蒙；他接收“军队财库”
向他上缴的余款，以及保管皇帝在附庸国为自己保留的领地和收入，当时估
① “班长国王”（Roi-Sergent）是弗里德里希二世的父亲弗里德里希-威廉一世（1688—1740 年，1713 年即
位为普鲁士国王）的绰号，因为他虽身为国王，却亲自抓军队工作，事无大小，都要过问，象一个班长带
一班兵一样。他节省其它一切开支，充实军费，扩充军队，成为普鲁士军国主义传统的奠基人。——译者
计共值二十亿，每年收入三、四千万。拿破仑利用这笔钱购买公债息票或法
兰西银行和其它大企业的股票，以控制货币流通；1811 年也用来发放工业贷
款，而主要是用来犒赏部属或作为他们的年金。所以战争为他提供了丰富的
财源；据说他在俄罗斯战役前夕曾经说过：“这也会有利于我国财政。难道
不是通过战争我才恢复了财政的吗？古罗马不正是这样获得了世界财富的
吗？”
对于法国来说，这是否有好处更是一个疑问。一部分人靠战利品发了财；
黄金储备的增加是很有利的，预算暂时减轻。但战争对于纳税人来说并未因
此减轻负担；尽管西班牙据说已经提供了三亿五千万，但是必须运送去至少
同样多的供应品，这还不算每月二千四百万至三千万的军饷和被废黜的王公
们的生活费，所有这一切都由法国开支，因为“军队财库”和“特别财务署”
连一个小钱都不给。总之，如果说拿破仑就这样加强了他的个人权力，那么
他的现金储备从来没有达到他自己所预期的数字，因为他为形势所迫不得不
花费掉一大部分自己的产业的收入。
不管他从战争中获得了多大的利益，主要问题还是要提高国内纳税的能
力。为了达到这一点，开明专制君主都遵循重商主人的原理鼓励生产。拿破
仑也是如此。一个独断专行的政府必然实行管制经济，各个方面继续要求恢
复行会和商标。上层资产阶级一般地说仍坚持劳动自由，拿破仑比人们所说
的更为尊重这种自由。在里昂，他只限于要家庭手工业者领取记帐手册。共
和十二年恢复了织锦业和天鹅绒业的商标；1807 年恢复了运往地中海东岸各
国的呢绒的商标；1810 年恢复了卢维埃的呢绒的商标；1811 年恢复了肥皂的
商标；1812 年整个呢绒制造业的商标都恢复了；但商标仍然不是强制性的。
对战争武器、火药、货币铸造和烟草实行专卖，这是出于治安或财政上的考
虑。关于为了公用事业而征收土地，关于有害健康的企业以及关于矿业等的
法律也是出于同样考虑：至于矿业，1810 年的法律已收归国有；但是还让私
人开采，只有萨尔地区的矿产除外。为了同样的考虑，对面包业和屠宰业实
行管制，这是回复到旧制度的一个最明显的例子：执政府时期在巴黎恢复的
面包商行会组织扩展到外省好几个城市；1811 年巴黎肉商同业公会储蓄银行
重新变为“普瓦西银行”，负责替本市提供预付给牧人的必需金额。根据酒
商的请求，对酒商在首都的人数加以限制，酒商开业要得到警察当局的批准；
酒的推销商和试味员的职业转为官方职务，由政府任命。
对于农业，则几乎放任自流。森林重新受到保护。但是没有采取任何措
施取消森林的集体使用权，也没有利用地籍清查来强制或促进土地的重新调
整：这是几乎所有的农民都必然要反对的方法。实行大陆封锁不过使皇帝要
求种植某些作物，特别是要求用三万二千公顷，后来是十万公顷的土地来种
植甜菜。出于对公共秩序的关心，使他正如在旧制度统治下那样，不得不在
一定限度内在农民与消费者之间对小麦价格进行仲裁，或者是批准出口以提
高小麦价格，或者是在1812 年强制规定一个最高价格。
但是法律主要是用来对付工人的。这并不是什么新鲜事儿， 因为1791
年的法律已经重新规定禁止罢工和组织帮工联合会①。共和十一年的法律和刑
① 指1791 年6 月14 日制宪议会通过的“勒·沙白里埃法”，直到1864 年才废止。马克思在《资本论》中
指出：“这个法律用国家警察手段把资本和劳动之间的斗争限制在对资本有利的范围内，它经历了几次革
命和几次改朝换代。”（《马克思恩格斯选集》，人民出版社1972，第二卷，第246—247 页）——译者
法典只不过是确认了这些禁令；但是也恢复了工人手册和“雇主和工人”的
条款。某些行政官员就走得更远了：在巴黎，警察厅长于1806 年为建筑业规
定了工作时数，在荣纳郡，郡守把木排工人重新编组起来，对他们强行规定
了运费标准。但是参政院否决了关于学徒年限和工场章程的草案；大臣拒绝
