法条例，但是缩减了有关选举的部分，并给予僧侣和贵族一种特殊的代表权，
这一点表明了拿破仑政治思想的演变。议会由一百个成员组成，分为五排席
位，头两排是僧侣和贵族，他们由国王选任；也是由国王指定的选民团推选
业主的代表；国王从官吏选举会或团体推荐的候选人中指定商人代表和自由
职业者的代表。政府里的职位只有那不勒斯人才能担任。两天以后又宣告翌
年采用《民法典》。
尽管约瑟夫做了很多工作，但是仍没有完成，而且大部分徒有其名；尤
其是他刚刚开始组织军队。因此在缪拉的统治下就显得进展很大。他的财政
大臣，莫斯堡伯爵阿加尔继续进行安托万-马利·罗德雷的工作；他完成了土
地税的改革，采用了营业税，设立了间接税管理局以及水道和森林管理局，
开办了一爿王家银行，通过采取以列入“国债大册”的债券，或者转让国有
产业，以及把利息从五分改为三分等措施来完成清理债务工作。缪拉在规定
的日期实施了《民法典》，但进行了重大的改动；随着又实施了民事诉讼法、
商法和刑法，以及有关抵押、户籍、公证人和律师制度的法律。1809 年缪拉
还批准了封建事务委员会的决议，并在一定程度上注意到经济生活：他取消
了行会和内地关卡，建立了土木工程局和有力地推进了公共工程；如果他有
自主全权的话，他的王国还会抵制法国的进口；至于封锁，他执行得很差。
然而他的主要力量是放在军队上，他是那不勒斯军队的真正缔造者。
在那不勒斯王国里，法国大革命并没有为改革打下基础，①所有的改革都
是在不到七年之内进行的；然而工作是做得巩固的：以后费迪南国王回国后
也无法恢复封建制度，也没有废除《民法典》。1799 年曾热烈欢迎法国人的
资产阶级和一些自由派贵族，表现出他们的这种感情没有变化而是加强了。
他们如同在意大利北部一样，集合在共济会的支会里；缪拉讲究豪华排场，
因而具有一定的魅力，他对法国采取独立自主的姿态，这也很得人心。但是，
尽管他恢复了贯族长子世袭财产，却得不到多数贵族的好感，更得不到僧侣
的好感，因为他不能缔结新的教务专约和重新组织教会的等级制。至于人民，
① 领主的独占权（banalité）是封建制度下领主独占磨坊、烘炉..等物的特权，农民不得私有这些东西，
必须使用领主的东西，而领主则勒索使用费来剥削农民。——译者
① 阿普利亚平原在今意大利东南角阿普利亚区，沿亚得里亚海的狭长平原。——译者
① 这点是同意大利北部（比利时、来因地区也一样）比较而言的，法国大革命期间，那不勒斯在波旁王室
的费迪南统治下，不象意大利北部在拿破仑未上台前，法国军队和革命影响已经为改革打下基础。——译
者
他们太穷而无力赎买封建义务；公有产业转到了农场、贵族和富有的资产者
手中；拍卖和分配公有土地需要时间，当缪拉垮台的时候，这项工作还进展
不大。牧民和山区居民很少关心这些改革；而芒艾思将军只是靠无情的镇压
才使他们有所畏惧；此外，英国人在不断威胁着海岸。因此那不勒斯王国不
象意大利王国那样是由文官按照普通法律治理的；事实上它经常处于戒严状
态，按军事管制治理。
拿破仑的影响较迟才深入意大利中部。埃利兹在她的公国里，在卢卡、
马萨和卡腊腊等地取消了封建制度，采用了意大利教务专约，关闭了隐修院
并没收其财产，开办了学校并着手举办公共工程。她负责统治并入法兰西帝
国的托斯卡纳，在那里采用了法国各项制度；治理托斯卡纳的是一个“政务
会”，其中有热朗多和巴尔博伯爵，后者原籍皮埃蒙特，后来成为大名鼎鼎
的人物①。两个主要的行动是取消隐修院和清理公国的债务。尽管发生不可避
免的磨擦，新制度在这个国家里并没引起反抗，因为该国曾经有过开明专制
政体的一些最先进的代表人物②。
在合并的那部分教皇属邦领土上则迥然不同，这里的旧制度无可否认地
是最落后的，但是被一个“非常国务院”把它完全改造了；6 月9 日任命的
这个国务院从1809 年一直存在到1810 年年底，其中除了米奥利斯外又有热
朗多和巴尔博。全部领土分为两个郡，一个郡守是罗德雷伯爵的儿子，在罗
马的另一个郡守是拜罗伊特的前任帝国总督图尔农伯爵。诺尔文担任了警察
局长。封建制度和异端裁判所都被取消了；1810 年解散了教务监理会，关闭
了隐修院。早在1809 年就颁布了《民法典》；但是，加以实行所必需的机构
从未产生，特别是户籍机构；然而《民法典》却因宣布宗教自由而轰动一时：
犹太人走出了犹太区，帝国的工作人员象其他地方那样聚集在共济会支会
中。行政官员特别注意财政；他们采用了法国的征税制度，但综合消费税则
除外，保留了磨粉税来代替消费税；他们统一了公债利息为二分，同时按二
十倍的利息、用世俗化的财产支付的办法来偿还本金；债权人的损失，至少
在理论上是四分之三或超过四分之三。郡守都十分积极开展工作。图尔农改
组了医院和监狱，关心文化，协助阿尔萨斯人毕歇创办一个棉纺织工场。拿
破仑为他的第二首都也设想了一些宏伟的计划：修复了一些建筑物，街道打
扫干净并有了照明；对码头、桥梁、街道和皇宫等建设进行了研究；一个古
代文物委员会着手发掘工作，卡诺瓦担任了一个博物馆馆长的职务；最后，
还着手改造庞廷沼泽地①，把四分之一的面积改为耕地。但是，新制度从没有
在别处遇到这样的敌对情绪。罗马居民习惯于行政松散、行乞和抢劫；而纪
律、按期征税、公共会计和秩序，尤其是征兵在他们看来是难以容忍的，政
府也来不及把工作进行到底。在各城市里，主要是在罗马，资产阶级靠僧侣
和朝圣者生活，然而撤走教皇及其宫廷、取缔五百一十九所隐修院，其中包
括五千八百五十二名修士修女，这对于资产阶级是一个无可补救的灾难；此
① 巴尔博伯爵（1789—1853 年）到十九世纪三十年代后，成为意大利统一运动中温和派的有名领袖之一，
著有《意大利的希望》一书。——译者
② 十八世纪中叶以后，意大利各小邦曾出现过“开明专制”统治。以佛罗伦萨为首都的托斯卡纳大公国是
改革较多的国家，大公李奥波德一世曾部分废除农奴制。——译者
① 庞廷沼泽地位于罗马城外东南方近海处，面积达一千五百平方公里，古代原为肥沃土地，因灌溉系统失
修，竟成沼泽。拿破仑此项工程规模不小，到二十世纪仍在不断排水造田。——译者
外，数以千计的无能和无用的官员被裁撤了。敌对情绪的主要表现形式是拒
绝宣誓效忠；教士带头，许多官员以及几乎所有的法律界人士都跟着仿效；
拿破仑用免职、取消养老金、监禁和流放的办法来回击。表现得最顺从的却
是贵族。
尽管有这些保留，拿破仑体制的贯彻实施在意大利进展极快， 只需要几
年的时间就能完成行政和司法的统一。在伊利里亚诸省，条件却十分不利，
它们在地理上是一些被分割为许多孤立小块的贫困山区单位，居民的语言、
信仰和文化水平都不相同，并受旧制度官吏、贵族和僧侣的奴役，除了几个
高度意大利化的沿海城市外，居民中还没有真正的资产阶级。从1806 年到
1809 年，拿破仑只拥有威尼斯的旧领土，即达尔马提亚，和伊斯的利亚的一
部分以及一群岛屿；1808 年他把腊古扎共和国合并进去，不过给它一定的自
治权。马尔蒙保持军事权力，而行政权则在丹多洛手中，他的称号是“行政
长官”。丹多洛原是个药剂师，是犹太人的后裔，很有钱，在威尼斯国里早
已拥护新思想。他正直而勤劳、但独断专行，容易冲动，没有同占领军的首
长搞好关系。在伊利里亚建立选举制度是决不可能的，结果是出现了开明专
制统治，还受到军人的干涉。丹多洛设立一个总咨议会协助他，其成员经他
自己遴选；事实上，他在萨拉的办公室里决定一切。他把领土分为四个郡，
每个郡又分为县和乡镇，他派代表、副代表和“乡长”驻在这些地方。他组
织法院，雇用农民早已为威尼斯和奥地利行政官提供的潘都尔兵①充当警察。
原有捐税照旧征收，而注意力主要是放在国库和国家土地的管理上。
主要的改革是针对僧侣的：为了能减少主教的人数，有了空额就不再补
充；一部分隐修院和所有的慈善会被取缔了；除了现有的主教的收入外，教
会所有的财产都被没收，其中一部分收入用来增加本堂神甫和修道院修士的
补助费。1807 年，丹多洛也公布了一项关于国民教育的条例，在萨拉创办了
一所国立中学和几所市立中学。马尔蒙也进行了道路工程建设。由于征兵引
起了许多骚乱，它不得不暂停征兵，而只进行局部招募，多少带有自愿性质。
至于《民法典》，在伊利里亚只采用其中有关家庭和继承问题的章节，使妇
女可以接受遗产并废除“补充继承人的指定”及“信托遗赠”②。马尔蒙对在
沿海地区，譬如在萨洛纳附近的波格利扎地区控制着佃户的领主的权利似乎
没有触动，但废除了教会什一税。在达尔马提亚内地，土地问题以独特的方
式提出来：1756 年，葛里马尼法曾把达尔马提亚土地归威尼斯国家所有，国
家把土地分给当地居民摩拉格斯人，给每人分配三分之二公顷，妇女除外，
他们有权耕种和传给男子继承人，但不得转让；受益人必须服兵役并向政府
交纳什一税。丹多洛废除了这项法律，把土地所有权授与佃户，同时把国家
什一税作为土地税保留下来；1807 年，他看到投机商劝诱农民出卖地产，便
规定转让必须通过正式手续，使得转让实际上成为不可能。不管怎样，这是
在拿破仑统治下各国里所能看到的最实在的土地改革之一。
① 原系1741 年奥地利弗朗茨·冯·德·特伦克男爵从其克罗地亚佃农中组成的地方武装，用以弹压靠近土
耳其边境的盗匪。潘都尔兵后来在地方上充任骑警。——译者
② “信托遗赠（信托赠与）”（fidéicommis），原是封建继承法制度；按照此制：甲将财产公开地或秘密地
以遗嘱赠给乙（或在生前赠给乙），乙对这项财产有保管的义务，有使用收益的权利，但无所有权，从而
无权出让或出抵，且必须在甲指定的时间将它移归给丙（真正的受遗赠人或受赠人）所有。1804 年《民法
典》并未废止这种制度。——译者
因此，直到1809 年，这个法国属地还享受自治权，法国实行的同化政策
也是有许多保留的。在这之后，形势发生急剧的变化。卡尼奥勒、上卡林底
亚，奥地利的伊斯的里亚，和的里雅斯特，以及大部分克罗地亚都合并到威
尼斯的领土内，到这个时候，全部这些地区才改用“伊利里亚诸省”这个来
自罗马帝国的名称。直属拿破仑军事占领的那部分克罗地亚则不同：它保存
了共有制村社的社会组织和受军事当局控制的国有化经济；不纳入帝国关税
体系之内；并继续按照传统办法提供一个分遣队的兵员。伊利里亚的其他部
分在1809 年12 月25 日接受一种由十个州长组成的临时机构，以莱巴赫为首
都，不久以后，丹多洛就离职了。直到1811 年4 月15 日，这种政治制度才
最后确定下来。政仅由一个总督掌握：第一任总督是马尔蒙，然后是贝特朗，
1813 年是朱诺，接着就是富歇。先由总督推荐，再由拿破仑任命的一些高级
官员组成辅政会议，其中主要的是财政总管和司法主任委员。一共组成六个
省，每个省由省长及其委派的代表管理。从这时候起，拿破仑毫不懈怠地为
统一行政和法制而努力。从1812 年1 月1 日起，开始实施整个《民法典》和
法国所有的法律；建立了法庭、登记处、典当和公证 人制度，但是没有实行
户籍制度，尽管民事结婚已成为通例。从1810 年到1813 年，开征了法国的
租税，只有门窗税例外。债务用国有产业继续清理；1812 年，清理年金的工
作完成了。1810 年11 月27 日，也实行了征兵。同年建立的土木工程队使用
徭役来大力修建从卡尔洛瓦茨到阜姆的公路，和从莱巴赫到腊古扎的“拿破
仑公路”。
教会什一税普逼地取消了，1811 年4 月15 日废除了封建制度。领主所
有的个人权利随着贵族的采邑及其特殊地位的消失而被取消；劳役和地租可
以赎买，后者减少五分之一以补偿债务人应负担的土地税。这项法令具有深
刻的影响，农民终于对法国统治感兴趣了；但这促使他们要求完全解放，他
们首先抗租拒税；1812 年，贝特朗强迫农民服从，并派出了催税官员到农民
中去。使农民感到不满的还有剥夺了他们利用森林的习惯权利。贵族们也被
激怒了，他们继续迁到奥地利去。习惯于约瑟夫二世制度①的下层教士保持中
立；但是，从前在这个地方发号施令的方济各会教士进行了愤怒的煽动。不
幸的是，法国人不可能使出口和过境贸易重新活跃起来，这是该地必不可少
的财源，而的里雅斯特也是完全以此为生的，结果资产阶级在经受了废除奥
地利纸币和以减轻债款来清理债务的打击之后，又遭受很大损失。因此，法
国统治只博得少数人的好感，如果垮台也不会令人感到惋惜。而且，根本没
有人相信它会持续很久，事实上，在1812 年的法奥盟约中，法国答应把伊利
里亚诸省割让给奥地利以换取它的加里西亚。
在西班牙，战争状态不可能认真实行巴荣纳宪法，也不可能有效地进行
拿破仑在1808 年逗留期间所颁布的各项改革。卡塔卢尼亚是唯一的例外。
1811 年12 月，当时由麦克唐纳领导的军政府让位给民政府，然而还是要服
从德凯恩将军的命令。根据法令 该省分为四个郡。由于拿破仑决定要合并
它，所以有计划地进行与法国同化的工作。这个时期只有一年多一点，因为
1813 年6 月，絮歇不得不再撤退过埃布罗河，使这个地方又处于军事占领状
① 约瑟夫二世（1741—1790 年），奥地利皇帝兼神圣罗马帝国皇帝（1765—1790 年），是十八世纪开明专
制君主之一，他加强国家权力而削弱天主教会势力，限制僧侣和僧团数目，迫使天主教会服从世俗政权。
——译者
态。而且改革工作只涉及到法国人实际占领的部分。他们只找到为数很少的
“亲法分子”来帮助他们，甚至这些人对新措施也不很热情。因而这些新措
施也有所缓和：教会产业没有出售，《民法典》中删去了其中离婚和禁止“信
托遗赠”的部分。
四、荷兰与德意志
荷兰与意大利有别，因为荷兰具有强烈的民族传统。长期以来，大资产
阶级在荷兰掌握着政权，以致各种特权以及领主权利都已大为削弱。巴达维
亚共和国已经实现了统一。拿破仑以1801 年，1805 年和1806 年的宪法改组
了中央政府，路易又实行了一些补充的改革。直到1810 年为止，皇帝所做的
没有超过这些，正如他在瑞士一样，并不企图摧毁行政自治以达到彻底同化。
然而在荷兰仍然保存着旧制度的一些痕迹。虽然在1798 年原则上已取消了行
会制度，但据说阿姆斯特丹市政府在1806 年12 月仍在议论一项取消同业行
会的方案。1796 年本已宣布犹太人享有公民权，然而只是到1809 年才取消
专对犹太人征课的特别税。虽然封建制度已不存在，一些封建义务以至什一
税仍然被保持下来。统一租税制度的措施遭到暗中抗拒，特别是抗拒拿破仑
想以部分破产来减轻国债的方案。在荷兰被合并到帝国以后，一切都改变了。
荷兰诚然还有一个单独的政府，由拿破仑派勒布伦去主持，就关税而言也仍
不包括在帝国之内；但同化政策也执行得同在伊利里亚一样严竣。从1810
年起，《民法典》和全部法国法律都在荷兰一体施行；7 月9 日，国债利息
削减了三分之一。1811 年7 月15 日下令至迟从1813 年起在荷兰征收法国各
项租税。土地改革一如既往遭到最顽强的抗拒而未能实现；政府最后还是同
意保留什一税，借口是什一税既已世俗化应被视为一种地租，而路易在位时
的参政院尚未解散，它宣称反对赎买对于物的权利。
* * *
不象历届革命政府曾经占领或局部改组的意大利、荷兰和瑞士那样，来
因河彼岸的德意志只是在1805 年战争以后才开始进行 改革。即使德意志已
经完全在拿破仑控制之下，改革的阻力仍然比其他地方要大得多，因为这个
国度幅员广大，情况悬殊。事实上，奥地利和普鲁士尚保存着的一部分领土，
从实行改革来看，是拿破仑不能控制的地方；他还必须同他的盟国搞好关系，
因此他只能听任这些盟国的统治者从他的体制里采用适合他们需要的部分；
甚至在他统治着的区域里，客观形势也并不总是允许他完成他的改革措施。
一部分被征服领土直到1810 年才确定归属：拜罗伊特划给巴伐利亚，哈
瑙和富耳达划给法兰克福公国，汉诺威的一部分划给威斯特法利亚王国，其
余都合并入帝国，帝国还保有埃尔富特。除了在1808 年废除农奴制以外，临
时当局在这些地方并没有变动归属未定前的原有的秩序。
贝格大公国是拿破仑在来因河彼岸建立的第一个德意志国家。它是1806
年由包括杜伊斯堡在内的克累弗公国部分领土，和包括杜塞尔多夫、爱北裴
特和巴门在内的贝格公国所形成的，接着又从纳索夺取一些领土，或将一些
降格的间接附庸的领地合并而扩大。到1808 年又并入普鲁士在威斯特法利亚
的一些辖地，马尔克伯国和伊泽洛恩、明斯特、多特蒙德、埃森、特克伦堡
伯国与林根伯国而再扩大，总共拥有九十万居民。成了一国之主的缪拉不再
召集地方议会而自拥独断的大权。他取消了会议制的行政机构，把全国划分
为若干县，每县任命一个专员管理，在各城市则建立市政府；除了涉及关税
事务以外，缪拉并不想把构成他的国家的彼此互异的国土统一起来，而让它
们仍然有各自的预算和会计制度；尽管如此他在全国各地都征收了土地税和
人身税，并实行了当时普鲁士国王还不敢实行的征兵制。1808 年7 月15 日，
当缪拉调任那不勒斯国王时，贝格大公国奉还给拿破仑，虽然拿破仑在1809
年又封路易的一个三岁的儿子为贝格大公，他仍然通过他所任命的特派专员
伯尼奥（从1810 年起由罗德雷继任）而统治大公国。1808 年，全国行政机
构统一起来，租税按法国税制逐渐地进行改革；1811 年又实现了各级法庭的
改革；艾农·德·维尔福斯整顿了包括有矿山、森林和年人六十万法郎封建
租税的大公领地；最后，在1812 年皇帝颁布一部宪法，其中包括有参政院和
由新贵名流选出的议会，新贵名流由政府指定，但政府直到1813 年才公布名
单。
由此可见，同化政策推行缓慢，而且是不彻底的。对教会的旧 制度变革
不大；世俗化只触动了教务管理会；在贝格大公国也没有教务专约，到1810
年才在预算上列入拨给僧侣的少量款项。在杜塞尔道夫创办了一所大学，但
只是停留在一纸空文上；只有该城的国立中学确已招生上课。司法改革和社
会改革同样地迟延不前。1808 年12 月12 日，拿破仑废除了该国的农奴制度
以及对人的封建租税和劳役，并宣告了对于物的权利可以赎买；1809 年1 月
11 日，他废除了采邑与封建习惯法；各种特权一概废除，并准许贵族与平民
通婚；最后，1811 年1 月1 日宣布采用《民法典》。农民抗议保持地租并拒
绝向领主缴纳地租。多特蒙德的一个书商马伦克罗特鼓动农民抗租，而法院
竟惩办农民；1811 年农民派了两个代表去见皇帝，但他们回国后被关进了监
狱。拿破仑知道后下令调查此事；但伯尼奥指出，这个事件关系到国家领地
收入，于是1811 年9 月13 日的法令肯定了各项成例：就严格意义来说，封
建赋税仍然应无偿废除，包括军役税、独占权、买回权①、司法权等等；对于
物的权利仍然应予赎买。农民坚持抗拒；德意志其他地方的农民都没有如此
高度觉醒的，这显然是由于该地毗邻已被并入帝国的来因地区的原故；皇帝
对当地的贵族关照备至，而他们却认为受到严重打击，因而对皇帝毫无感激
之心；没有其他地方更能显示出，皇帝这种照顾贵族的政策是和推进法国影
响如此背道而驰的。
整个说来，拿破仑对贝格大公国的政策，同他对伊利里亚或波兰那样粗
暴地推行法国制度的做法，形成了鲜明的对比，虽然后两个国度对接受改革
更不具备条件。这究竟是由于他疏忽大意考虑不周，或是由于他对大公国的
前途尚无把握，是很难断言的。贝格大公国的居民已被置于巴黎的最高法院
管辖区域之内，这似乎预示着行将合并；他们已多次要求并入帝国，以便替
他们的产品打开新的市场；但是他们在亚琛和明兴-格拉德巴赫的竞争者提出
强 烈抗议，因而使他们的合并要求未能如愿以偿；无论如何，看来如果拿破
仑有意并吞贝格大公国，他原可加紧进行同化工作的。
拿破仑在对待威斯特法利亚王国上的做法则迥然不同，从建国一开始在
原则上就引进了法国制度，而且雷厉风行，不稍懈怠，以致在拿破仑支配下
的德意志中，它变成了模范国，正如意大利王国在亚平宁半岛所起的作用一
样。然而威斯特法利亚王国是由一些彼此差异极大的地区组成的，如不伦瑞
① 买回权（retrait）指封建领主在其所授与他人的领地被后者出卖时，可以买回的权利。——译者
克公国、黑森-卡塞尔选侯邦、普鲁士的领土咯耳伯斯塔特与明登、从汉诺威
分出来的奥斯纳布吕克与格廷根，还不必谈其他一些世俗化了的教会领地或
降格附庸之类的小邦；总共加在一起有二百万居民。1810 年1 月14 日，汉
诺威剩下的领土也并入了该王国，但到同年12 月13 日，它又失去了汉诺威
的北部。甚至在热罗姆还没有到达即位时，1807 年11 月15 日就已颁布了一
部宪法。这部宪法提交给被召到巴黎来的该国名流绅贵代表团；代表团成员
都是由贵族推派产生的，他们提出了一些要求，这些要求中现在看起来有些
是很有代表性的，它们证实了在这个本质上是德意志的国度，正如在德意志
其他地方一样，社会问题乃是首要的考虑。这些人对废除农奴制度提出了一
些保留，坚持必需补偿，至少要能抵偿对物的权利，他们还要求延缓施行《民
法典》并保持贵族的“补充继承人的指定”与长子世袭财产。拿破仑当然是
坚持己见的。他不折不扣地规定要贯彻现代国家的各项原则：政权和行政组
织的统一、中央集权、司法和执行机关的分立、执行机关的分工、公民平等、
宗教自由，最后还要成立立宪政府。这个政府包括四个部、一个国务秘书厅
和一个参政院，还有由国王任命的各郡政府，它们有权提名地方政府和治安
法官的人选，并负责选举一个有一百名议员组成的立法议会，其中七十人从
土地所有者中选出，十五人从商人和工厂主中选出，十五人从自由职业中选
出。法国的行政组织和司法机构，以及征兵制度都是一整套地搬过来，《民
法典》也是如此照搬，其后果当然是也要废除一切特权、农奴制和行会。
威斯特法利亚的政府由一个法国人的摄政会议负责，其中有伯尼奥、西
梅翁和若利韦；拉格朗热将军出掌陆军部，约翰·德·米勒出任国务秘书大
臣。热罗姆下车伊始就推翻了原有的人员任命，以便安插他带来的一些冒险
之徒；这个年青人素来沉湎于花天酒地，他举债一千万，从而使财政困境更
为恶化。可是新制度的推 行却坚定不移地逐步铺开。法国的租税如土地税、
人身税、营业税、间接税、印花税等都开始征收，虽然事先也曾交立法议会
通过；国债都统一并确定下来；公证制度和抵押机构都组织起来。王国的多
数居民是新教徒，热罗姆此时取代原有各邦邦君成为大部分僧侣的首领；他
也没同罗马教廷签订教务专约，便擅自遴选天主教的神甫；取得公民权的犹
太人获准设立一个宗教监会；户籍制度开始执行，但仍交由僧侣办理；1810
年，全部遭到取缔的教务监理会和隐修院等天主教会的绝大部分产业，都予
以没收并公开拍卖。只有土地改革尚未实行。宪法只规定取缔农奴制度和对
人的权利，而何谓对人的权利仍须以几个法律加以明确规定。至于对物的权
利的赎买，1809 年颁布的税率已加以解决；在这些地区里，农民所受压榨最
甚的是劳役，政府对劳役加以明确规定下来，并禁止予以增加、改变和出卖。
然而农民往往拒绝履行劳役，也很少同意赎买。因此政府必须三令五申来确
定义务，在等待农民能下定决心表示同意期间，法庭似乎不顾《民法典》的
规定，力图保持份地的完整，以便保证租税的缴纳和劳役的分派。另一方面，
政府却要求郡守加快分割村社公地和取消公共牧场，以便加速消灭理论上已
废除了的耕地强迫轮休。
贵族由于丧失了等级的特权而受到沉重的打击；然而在一定程度上贵族
也感到差堪自慰，因为他们获得了高官显职，极少法国人来到这个王国，王
国政府可以就地不受限制地起用德意志人。有些曾在普鲁士做官的人就为新
国王热罗姆效劳，如哈登堡亲王的表弟比洛、马尔恕斯、舒伦堡和多姆等；
一个不伦瑞克人沃尔夫拉特男爵出任内政大臣；施特龙贝克对引进《民法典》
贡献很大；由选举产生的各机构和军队中充满了贵族。至于资产阶级，至少
可以看出许多文化人接受或保持了职位，如莱斯特、马滕斯、雅各布·格林，
更不必谈约翰·米勒了。
1810 年12 月宣布的合并把第三块德意志领土置于拿破仑统治之下，其
中包括汉诺威的北部、汉撒各城市和贝格公国四分之一土地，以及分布在这
些领土之中的一些小王侯的辖地等；1811 年1 月22 日，奥耳登堡也并入其
中。这一块领土分为三个郡，由一个总务委员会管理；正如同一时期在伊利
里亚一样，拿破仑在这里也毫不迟延地推行法国制度，1811 年12 月9 日宣
告施行《民法典》；采邑及其继承权、农奴制度、对人的权利、领主的各项
尊荣特权、桥梁道路通行税、独占权、渔猎权等等一扫而光，不予补偿，而
在威斯特法利亚王国，尤其是在贝格大公国里，这些改革则是经过多次反复
才完成的。然而，合并时间过短，以致未能深刻改变这里的社会关系，当地
居民也不象其他各地居民那样领略到改革的好处；因为合并的目的是想要彻
底执行大陆封锁，这必然要实行极其严竣的军事统治以取缔走私活动。
在来因邦联其他各邦中，拿破仑并不能为所欲为。各邦的王侯对他们新
获得的主权小心防护，唯恐或失，他们接受与法国结成永久同盟并成为拿破
仑的被保护国，只是由于畏惧拿破仑把奥地利割让的领土据为己有，从而在
德意志南部建立起有如蒙特热拉说过的一个“法国郡守府”；作为交换条件，
拿破仑把他们的主权写进邦联条例上，并延缓召开议会直到实现普遍和平的
时候。他说过：“建立制度的时机还没有成熟”，在此期间，他展开了劝说
活动：1807 年在米兰，1808 年在埃尔富特，他都提出了关于采用《民法典》
的或多或少明确的倡议，并责成他的外交官们去加以推荐。如果不是由于开
明专制传统，和形势促使王侯们采用一部分他的新制度的话，拿破仑或许根
本得不到王侯们丝毫的让步。蒙特热拉在巴伐利亚，赖岑施泰因在巴登都与
拿破仑抱着同样的理想，另一方面，这些邦国中最大的几个由于突然增添了
来源各异的领地——如奥地利辖地、教会领地、降格附庸的土地、旧日的自
由城市等等——而出现了各种不同政体，各种特权和各种素来势难两立的宗
教信仰拼凑在一起的混乱不堪的局面；当务之急是要把这些都融为一体，而
要做到这一点只有采用法国模式，此外似乎别无更好办法。最后，这些邦国
还要设法找到建立一支强大军队所必需的金钱和兵员，有了强大的军队才能
满足拿破仑的要求，而一旦拿破仑被打败，也才能对他战斗，并且可以自卫
以防胜利者主张收回拿破仑已划给了它们的那些领土。因此之故，这些新建
国家，以及那些获得领土最多的国家，一般说来都实施了最深刻的变革；这
些国家也因此都无意采用立宪政体，尽管在理论上法国仍保持着立宪政体，
因为这些国家的统治者都不愿受到宪法的限制；最后，解放农奴也被置于次
要地位，甚至完全置之不理，因为开明专制从未破坏君主与贵族的联盟，而
约瑟夫二世曾因主张破坏这个联盟而付出过沉重的代价。在这个意义上讲，
尽管南部德意志各国都曾效法法国，它们还是更近似普鲁士，因为普鲁士为
了富国强兵进行改革之时，仍然在讨好贵族。
人们原来揣测，至少在美因河畔完全凭空拼凑起来的两个公国，即法兰
克福和维尔茨堡两个大公国，拿破仑的势力应该是无保留地支配一切。实际
上，他在法兰克福大公国的势力确是巨大的，但在维尔茨堡大公国却绝非如
此，虽然以前的托斯卡纳公爵变成维尔茨堡大公后很拥护拿破仑，并且在拿
破仑的宫廷里甚为得意。拿破仑自知必须同他的德意志盟友搞好关系，对于
这一点最好的证明无过于他对维尔茨堡大公的态度。费迪南确知他在1809
年同奥地利签订的条约使他受到保护，而且在拿破仑第二次结婚后，他既是
出自哈布斯堡皇室，而更见重于拿破仑。相反地，法兰克福大公达尔贝格的
一切都得自拿破仑。在1803 年他还是美因茲大主教的助理时，他是各教会选
侯中唯一曾得到领土补偿的人，他得到了累根斯堡、阿沙芬堡侯国和韦茨勒
城；到1806 年，他被提升为全德意志首席主教，又获得几处降格附庸的领地，
特别是得到了法兰克福城。在那些以前的自由城市里，他只委派专员，并就
当地居民所拟订的候选人名单遴选元老院议员，而并没有取消它们的自治
权。到1810 年，他被迫把累根斯堡割给巴伐利亚，因此而得到的补偿是富耳
达与哈瑙两城，就在这个时机他被晋升为大公，而以欧仁为储君。他的治下
计有居民三十万人，1810 年8 月16 日的特赐令状给这些居民建立统一的行
政和司法机构，同样的租税和统一的度量衡；令状还宣布了宗教自由，废止
特权和农奴制，取消行会而实现劳动自由。达尔贝格是一个十八世纪的高级
教 士，热诚相信启蒙思想，是一个奉行约瑟夫二世政策的人，他确信这些措
施都是符合理性的，对于这一点没有任何理由可以怀疑他。但他又是一个虔
诚的天主教徒和一个忠于本民族的德意志人，他亲眼目睹世俗化运动和结束
神圣罗马帝国，不无忧伤；但是这个老于世故，善于逢迎的人决无意做出牺
牲，而他的利益和癖好都使他要讨好拿彼仑。他在1810 年采用了《民法典》，
1812 年采用了《刑法典》。虽然他赞赏法国制度，但却并不是满腔热情地爱
戴它，他始终慎重对待他的臣民，特别是对与他同一出身的贵族。
因此法兰克福大公国在一些细节的具体事务上，还是比威斯特法利亚王
国落后得多；而达尔贝格统治的时间确实也比热罗姆更短。大公国的中央权
力机关有一个内阁由阿尔比尼和博伊斯特参加，一个参政院和等级议会，议
员由大公任命终身任职的选民提名，并按职业分院议事，正如在意大利和威
斯特法利亚一样。大公国全国划分为四个郡，各郡所设机构与名称都同法国
一致。公社也是如此，以至法兰克福城失去了它的元老院和一切表明它独立
地位的机构；但是在郡和公社之间则保留下“乡区”或称“司法区”的原有
机构，它继续同时行使行政和司法的权力。另一方面，虽然仿效法国开征了
一些新税，如注册税、印花税、专利税、间接税等，并且也废除了免税特权，
这些都使租税制度得到一定程度的统一，但是仍然容许并入大公国的各地区
保留其原有的传统租税、预算、会计制度和国库，而大公国的财政部只收盈
余款项而已。
1813 年，大公国进行司法改革：全国设一个最高法院，两个上诉法院，
每郡设一个民事法庭和一个轻罪法庭；但是初审仍保留了领主的司法权，而
教区法官也仍保留他们的裁判权，这一特征可以用达尔贝格本人的主教身分
来说明。尽管宣布采用了《民法典》，宗教自由仍未得到承认，因为宗教婚
礼仍然是有强制性的；在这方面所做到的只是对异教的容忍而已。1807 年准
许犹太人购置地产与从事某些经营，同时却仍限制他们只能聚居在某特定区
域，仍征收犹太人特种税，他们也不能享有公民权。法兰克福城的犹太人为
数众多而且富有，他们在1811 年赎买了特种税，在1812 年取得了公民权；
富耳达和阿沙芬堡两地的犹太人也在1813 年争取到免除特种税。犹太银行
家，特别是罗思柴尔德家族，在财政上对大公的支援肯定是有助于犹太人的
解放：阿姆歇尔、罗思柴尔德和另一犹太银行家奥本海默被任命为法兰克福
城选民团的成员，同时博尔内成为警察总署的秘书。
社会改革则更加不彻底。根据建立来因邦联的条例，各降格附庸邦保留
它们的各项特权；贵族不仅保全他们的司法权和有关尊荣权利，而且采邑和
个人的权利都原封不动。在哈瑙和富耳达两个小邦里，拿破仑在1808 年已经
无偿地废除了农奴制；其他各地虽根据宪法的令状宣布了废除农奴制，然而
到处都只是一纸空文，因为按规定农民必须全部赎买根据农奴制产生的一切
租税，而能决定这样赎买的村社寥寥无几。至于对物的权利和什一税，在公
爵领地和被没收的教会产业上是可以赎买的；而在领主庄园里，则没有采取
任何措施。参政院和官僚们对此正式表示反对；结果是又一次曲解《民法典》，
