3.内服中的事务官 属于内服的事务性低级官员很多，就现在所掌握的材料看，它们可分为内廷事务官和外廷事务官两类。下面仅举一部分为例。内廷事务官——虎贲，金文作虎臣，可分左、右，为周王的武装侍从长官，负责周王的安全。缀衣，掌管周王衣冠之官。趣马，金文作走马，为掌管周王马匹之官。小尹，金文作小臣，为总管内廷事务之官。太宰属下还有内宰、小宰、乐师、仆、小射、底渔等官吏，分管周王的财产、起居及音乐、驾车、射猎、捕鱼等事。外廷事务官——大都，为管理诸侯及周王子弟们的采邑的官员。小伯，管理卿、大夫采邑之官。此外还有林、虞、牧、司田等官，分管山林、畜牧之事；师氏为掌管征伐戍守的军事长官。对于在外廷分管各种政务的官员，可称为表臣百司，而对于官府中的低级办事人员，则称庶常吉士。 4.外服诸官 周武王灭商后，对于王畿以外的广大地域进行了分封。受封的主要是周王的同姓亲属和异姓功臣，此外还有尧舜等所谓古圣的后裔。《左传·昭公二十八年》提到当时共封“兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人。”这些诸侯都是周王的亲属。周成王时又继续对同姓亲属加以分封。对这些被封的诸侯，周王称其中同姓的为伯父、叔父，称异姓的为伯舅、叔舅。相对来说，商朝所分封的诸侯与商王有亲戚关系的很少，因此他们时常反叛商王的统治。而周朝利用宗法血缘关系把众多的诸侯同周政权紧密地结合为一体，这有助于实现“封建亲戚以蕃屏周”的目的，(3)从而加强了对诸侯的控制。西周时期，被分封的诸侯国对周天子要尽一定的义务，例如必须定期朝聘周王，向周王贡献各种物产，接受周王之命出兵保卫王室或征伐反叛等；同时对周王的婚丧嫁娶、巡狩等也要尽义务。有时诸侯大国可在周王授意下调动附近的中小诸侯国的军队，共同从事征伐战争。由于大国成为一方之长，所以又称之为方伯。有的诸侯也到朝廷去任官，辅佐周王。被分封的诸侯，在爵位上有公、侯、伯、子、男五种爵号，但从金文内容上看，似乎它们之间尚未有严格的等级差别。诸侯在自己的封国内，基本上也按照周王朝的官僚系统设立各种职官机构。《尚书·立政》记载周公向成王讲述文王、武王官制时说，诸侯国设有“司徒、司马、司空、亚、旅、夷、微、卢烝；三亳阪尹。”其中司徒、司马、司空是诸侯国的三卿，其职掌当与王廷的三有司相同；亚为次于卿的大夫，旅为次于亚的众大夫。夷、微、卢是西周边远的一些臣服部落，烝指他们的首领。三毫是商朝先王旧都，阪是险要之地，在这些地方都设有专门的官员“尹”在戍守。西周时期还有监国制度。这是周王为了防范诸侯叛乱，派人作为监官去监视他们。例如周灭商后，周武王令商纣王之子武庚仍居殷故地，管理殷民，同时又派遣自己的弟弟管叔、蔡叔、霍叔在其周围进行监视，称为“三监”。出土的铜器铭文证实，西周时还派有一些监官到其它诸侯国去。这是周王对地方诸侯加强控制的一种重要措施，也是中国古代确立监察制度的先声。 五、春秋时期的官制 春秋时期，中原各国的职官虽然大多沿用了西周的旧名称，但由于这时旧的奴隶制度开始瓦解，新兴的封建势力正在取代奴隶主贵族的统治地位，社会处于大动荡、大变革的形势中，因此旧的职官制度也受到冲击，发生了较大的变化。这种变化的最大特点是，以宗法制度相维系的旧官僚体制出现裂隙，各国虽仍由世卿执政，但已经不都是由周王策命了。 1.最高执政官 春秋时期，王室衰微，周天子已失去了天下共主的地位。周王控制的王畿地区也日益缩小，诸侯国各自为政。在这种情况下，周王廷虽有正卿、卿士、太宰主持朝政，以介卿为其副，但他们已没有足够的权力去支配各诸侯国了。在各诸侯国，最高的统治者是各国国君，他们有的如楚、吴、越也曾先后称过王。其下有总领百官、主持朝政之官，各国的名称不同，泛称“执政”。例如郑国称“当国”。晋国有三军，多以统领中军的将帅为执政。齐国设有左右二相。宋国保留一些商代遗制，有太宰、大司马等。各国一般都设有司徒、司马、司空、司寇等众卿，为朝廷的重要职官。司徒掌管民政、户籍；司马掌管军事；司空掌管土地及筑城等土木营建，所以有时也称司城、司工；司寇掌管诉讼刑狱等。这时期它们的职掌也开始出现变化，例如齐国在军队中设有锐司徒、辟司徒，(4)大约是主管武器、营垒之官。晋国由将帅统率军队，司马只专管军法了。各国专掌刑狱之官，除了司寇外，鲁国还有士师，齐国有大理等。 2.宫廷内务官 西周时，为周王个人服务的某些官员，由于取得周王信任而可能兼掌国政。春秋时期这种情况有了改变，为国君个人服务、主管宫廷内部事务的职官同朝廷主管国家政务的职官界限越来越明显，而且内廷事务官的地位也下降了许多，这是封建官僚制度不断完善、进步的体现。这些内廷官员有主管公族事务及祭祀等事的宗伯、宗人；主管卜筮之事的卜人、卜士、巫；主管宫内音乐的乐官太师、舞师；主管国君财物的府人、廪人等等。宫内事务的大总管一般由仆大夫担任，宋国则称大尹。 3.地方官 春秋时期，中原各国的地方政权基本上实行国、野制。所谓国，是指国都及附近地区；野是国以外的远方农村。当时按照国、野的不同组织形式，分别设置各级官吏进行管理。《国语·齐语》中记载齐国管仲实行了“参国五鄙制”。这就是在国中建立轨、里、连、乡四级行政体制，分别设置轨长、里有司、连长、乡良人为其长官。在鄙野中建立邑、卒、乡、县、属五级体制，分别设置邑有司、卒帅、乡帅、县帅、属大夫和属正长等官。春秋初期，由于各国之间征战频繁，诸侯国开始在边境地区设县，以加强防守。至中晚期在内地也开始设置县，由国君委派县大夫去治理。有的诸侯国还开始在县下设郡。这时期郡比县低，与战国时期郡统辖县不同。县大夫之下有县师、司马、司寇等官。县司马、县司寇与朝廷的司马、司寇的职掌相当，只是管辖范围不同。春秋时期，各国有的卿、大夫势力膨胀，其家族组织也不断扩大，于是形成了一些有势力的家族，如鲁国的“三桓”，晋国的六卿，宋国的戴、桓八族等。他们瓜分公室，并在家中建立了一套统治机构，其中宰是总管一家政务的官。《论语》中就记载孔子的学生仲弓、子路都任过鲁国季氏的家宰。家宰可由出身低微、但有才干的平民担任。宰下还有其它官吏。无论是县、郡的长官还是家宰，他们的任命越来越不受出身等宗法血缘的限制，这就为封建地主阶级建立新的官僚制度奠定了基础。关于春秋时期的爵：卿本是各国执政官的泛称。这时如秦、晋、齐等国，已开始把卿作为爵称，有上卿、中卿、亚卿的等级差别。大夫在这时也有官和爵的区分，作为官称的如中大夫、县大夫等，作为爵称的如上大夫、中大夫等。齐桓公曾设关内侯，但无封地。
六、战国时期的官制 战国时期，封建制度进一步发展，各国君主集权得到加强。这时大国扩张领土，弱国被灭，只剩下屈指可数的几个诸侯国了。大区的君主也都相继称王。为了适应战争的需要，为了加强对各级官吏的控制和提高官僚机构的效率，各国大都实行了以国君为首，下有相、将二官分掌文武的中央集权体制，这就是《尉缭子·原官》所说的：“官分文武，君之二术。”与此同时，各国在地方设置郡、县，由国君亲自任免其长官。这样，封建的官僚体制便初具规模了。 1.各国朝廷的行政机构 这时期各国都设有“相”，以为百官之长。相，原是佐助之意。春秋及以前，相只是地位低下的礼宾官，仅在齐景公时一度以崔杼、庆封为左、右相，(5)地位不同一般。战国时，各国先后设相职，统领百官，成为最高的行政长官。相有时也称作丞相、相邦。汉朝时，因避讳刘邦之名，改称相邦为相国。《史记·廉颇蔺相如列传》和《战国策·赵策五》还记载赵国有“假相”、“守相”。假是兼任，守有试用，代理的意思。在《庄子·盗跖》和《韩非子·显学》中，虽然有“宰相”一词出现，但并不是正式的官名。在中国古代职官制度史上，“宰相”有其特定的意义，除了辽朝曾以它作为正式官名外，一般都把执掌朝政、统领百官的中枢职官泛称为宰相。因此历朝的宰相，无论是人数还是官称，不尽相同。各国也设“将”职，成为一国的最高军事统帅，地位仅次于相，多以擅长统兵作战的武将充任。将职称将军，有时为了突出最高统帅的地位，设有上将军、大将军等。在将军之下，设有国尉、都尉等高级武官。在秦国，大良造本是高于国尉的武官，后来撤销大良造后，国尉地位上升。秦始皇统一中国后，可能设有太尉掌管全国军事，其前身即与国尉有关。这时期，由于国君权力加强，国君的秘书人员的职权也加重了。国君的秘书长官不仅负责机要文书档案，而且作为国君的耳目亲信，开始具有监察其它官员的职能。他们有的称为御史，有的称为主书、掌书、御书等。此外，重要的中央行政官员司徒、司寇、司空等在各国往往沿袭下来。同时各国又在新的历史条件下设置了一些新的职官，如秦、齐设有博通古今典籍以备顾问的博士，赵国有主管收取租税的田部吏，秦有廷尉掌管司法，韩、魏有廪史，大约是主管仓库等等。 2.地方郡县制的确立 战国时期，各国在地方大多确立了郡、县两级制，以郡领县。郡的行政长官是守，由国君直接任免。郡守下设郡尉；主管郡内军务。郡下设县，长官称令。令下有丞，分管财政和讼狱；有尉，管军务；有司马，管马政；有司空，管县内土建工程（多与军事有关）及刑徒。齐国未见有郡，据《孙膑兵法·擒庞涓》，齐国设有大都，相当于郡，长官为都大夫。齐国称邑，与县相当，长官称大夫。战国时期，由于封建统治者打破了奴隶社会以宗法血缘关系维系的世袭制，在官吏的任用上改为俸禄制。当时各国对俸禄采用了不同的计算单位。例如，卫国以“盆”计算，齐魏用“钟”计算，秦燕用“石”计算等等。由此，各国又逐渐用它们的计算单位来标示官阶的等级高低了。如秦有五十石、一百石、五百石等官员。又由于国君与他所任命的官员形成雇佣关系，于是在行政管理上又创立了对各级官员的年终考核制度。对于朝廷的重要官员和地方长官，年终时都必须向国君汇报自己一年中取得的成绩，称为“上计”。如果考核不合格，要受到惩罚。高级官吏对其下级也有考核。 七、楚国的官制 西周以来，楚为南方大国，它具有与中原不同的文化传统，在各种制度及生活习俗上都有自己独特之处。在中央行政职官方面，春秋早期楚国有莫敖执掌全国军政大权。《淮南子》中称它为“莫嚣”。以后设立大司马、右司马、左司马，莫敖的地位就不断下降了。楚武王晚年设置令尹，成为朝廷的最高执政官，与专掌军事的司马并称二卿。司马不仅领兵作战，而且主管丈量土地、确定赋税（以此可算定全国可出的战车、战马、各种兵器之数），这又包括了中原国家司空的职掌。战国时，司马改称柱国。著名诗人屈原和政治家春申君黄歇都曾任过左徒，这是主管民政之官。屈原还任过三闾大夫，这也是中原各国所没有的职官，它专掌王族屈、景、昭三姓子弟的教育。此外还有司败，为掌管刑罚狱讼之官，相当于中原各国的司寇。师、太师是主管对王子教育的职官。还有专管占卜吉凶的官，称为卜尹、卜师，是大夫一级的职官。春秋时期，楚国在地方就已开始设立县，战国时期形成郡、县制，长官由国君任命。楚国县的长官称县公、县令，其下还有县司马等。郡的长官由中央派遣武将兼理。
第二节 秦汉的三公九卿制 公元前221年，秦始皇统一中国，秦王朝成为中国第一个中央集权的封建帝国。在这样的历史条件下，封建的政治制度也向前发展到一个新的阶段。这时期，封建地主阶级为了加强中央集权和君主专制的统治，在职官制度上确立了中央朝廷的三公九卿制和继续实行地方的郡县制体制。三公九卿制在秦朝只是初具规模，由于秦王朝的短命，这一制度在西汉时得到进一步的调整和完善。 一、中央的三公九卿等官 《汉书·百官公卿表》记载，丞相、太尉、御史大夫是秦汉时的三公，主持国政，号称万石之官，是朝廷的中枢职官。实际上它们也有一个发展演变的过程。 1.三公 丞相 丞相是朝廷最高的行政长官，“掌丞天子，助理万机”。(6)秦及西汉前期都有左、右丞相（秦汉皆以右为上）。秦二世时又增设中丞相，以赵高充任。因赵高是宦官，所以“中”是指内廷。对于特别受到尊宠的丞相，可授予“相国”的尊称。秦始皇时的吕不韦、汉高祖时的萧何都曾为相国。汉代丞相之下有丞相史若干，从事秘书工作，长史为其长。武帝时，丞相府又设司直，掌察举违法之官。汉武帝为了加强皇权专制，常常破格提拔一些出身微贱的人才，任用他们为中大夫、诸郎等，平时在皇帝周围出谋划策，形成所谓“内朝官”。汉武帝利用他们与丞相为首的朝廷行政官员们即所谓“外朝官”相抗衡；同时又常常通过少府所属的尚书署草拟诏令，转达奏章，以便于亲自裁决政事，以致丞相之权日渐削弱。武帝死后，霍光以大司马、大将军领尚书事的头衔主持朝政，其权势反在丞相之上。西汉末年，丞相更名大司徒，其权力、位次都在大司马之下，并且与大司马、大司空合称三公。刘邦在夺取天下的战争中也常以相国、左右丞相的虚衔授给一些武将，因此史书中也常在虚衔前加“假”字。东汉初，以太尉、司徒、司空为三公，合称三司。和帝时，邓骘以车骑将军仪同三司，于是三司之外又有“仪同”之号，意思是虽无三公的名号，但在待遇上与三公一样。东汉皇帝多为幼年嗣位，于是常以太傅录尚书事作为辅弼，主持朝政。这样，太傅更在三公之上，称为上公，或与三公合称四府。东汉皇帝为集权于己，也常通过尚书台发号施令，于是三公的权位进一步削弱，只能处理一些例行公事。东汉末年撤去三公，设置丞相、御史大夫。太尉 《汉书·百官公卿表》说太尉是秦官，但在其它文献中尚未能得到证实。秦有国尉，为领兵作战的武将，但地位并不很高。汉代的太尉或许是由国尉演变而来的。西汉前期，太尉为最高军事长官。刘邦死后，太尉一官时设时缺。武帝初年撤去此官。后来设置大司马，并冠于“某将军”之前，成为全国最高级的军事统帅。武帝死后，霍光以大司马、大将军领尚书事的头衔主持朝政，其职掌远不限于武事，权位逐渐越居丞相之上了。东汉初又取消大司马，恢复了太尉的名号。御史大夫 御史大夫作为丞相之副，其职掌有二：一为掌管天下文书图籍、呈递公卿奏章，颁布皇帝诏令等，类似皇帝的机要秘书长；二是掌管朝廷内外监察，为全国最高的监察长官。据《汉书·高帝纪》记载，西汉皇帝的诏令由御史大夫向相国（丞相）颁布，相国（丞相）再向诸侯王颁布；同时由御史中丞向各郡守颁布。汉代丞相一职出缺时，则按例常以御史大夫递补。刘邦也曾以御史大夫虚衔授予统兵将领。汉武帝为了加强君主专制，亲自裁决政事，逐渐将御史大夫所担负的机要秘书工作交给尚书署办理，于是御史大夫的职权日见缩小。西汉后期改御史大夫为大司空，东汉则称司空。秦汉时，御史大夫之下有御史中丞，统领侍御史若干人，具体负责对朝廷百官的监察以及掌管国家收藏在兰台的图书档案；同时统管地方的监察长官刺史。秦朝时，在地方各郡派有监御史，督察地方官员。西汉初，曾废除御史监郡的制度。汉武帝时把全国划分为十三部州，作为监察区。每州下辖若干郡，长官为刺史。州刺史根据朝廷规定的六条标准督察地方官吏。武帝晚年，又设置司隶校尉，负责察举京城三辅、“三河”（河内、河东、河南）及弘农等郡官民违法行奸之事，成为监察系统的重要官员。西汉御史监察系统的官署叫御史府或御史大夫寺，东汉改称御史台或兰台寺，所以古人也把监察官员称作“台官”。 2.九卿 九卿是指中央朝廷的九个重要官员和官署，它们是：奉常 汉代改称太常，掌宗庙礼仪、占卜祭祀等事，史官、博士等为其下属。郎中令 为皇帝的侍从武官长，属官有大夫、郎、谒者等。郎是皇帝的侍从扈卫人员，有中郎、侍郎、郎中之分。太中大夫等及议郎为非武装人员，掌议论。汉武帝时，郎中令改称光禄勋，职掌不变。又设期门郎、羽林郎，为皇帝微行出猎时的武装侍从。卫尉 掌管各宫门的守卫，属官有仆射、公车司马令等。汉代，卫尉统领的军队称南军。太仆 掌管皇帝的舆马，及军事用马的牧养。廷尉 掌管刑罚讼狱，是全国的最高司法官。朝廷遇有大狱，皆由廷尉审理。典客 掌管接待少数民族、藩属国来朝事宜。汉武帝时，改称大鸿胪，掌管诸侯王、列侯及内附部族朝觐郊迎之事。宗正 主管皇族宗室（包括公主）事务。属官有都司空，掌管对宗室犯罪之人的处置。治粟内史 掌管国家谷帛租赋。汉武帝时改称大司农。汉初，治粟内史仅掌农业及仓廪，另有“大内”一官与之并行，掌管国家财政。改大司农后，大内为其属官，称都内，主管财货，掌国家的金库。少府 掌管全国山海池泽之税，以供给皇帝私用，凡皇帝的衣食起居、医药供奉、器物制作等皆在其属下，因此是宫廷事务的总管。武帝以后，其职权日益缩小，但是其下属尚书署作为皇帝的机要秘书处则权势不断提高，后来终于脱离少府，独立成尚书台，分曹治事（指分科办事）。实际上，中央朝廷除了九卿，还有一些重要的高级官员，例如：中尉 掌管京师地区的戍卫治安。汉武帝时改称执金吾，平时巡逻街市，皇帝出巡则为前导。将作少府 主管宫室、宗庙、陵园的土木建筑工程。汉景帝时改称将作大匠。典属国 掌管归附的少数民族的事务。汉成帝时，典属国并入大鸿胪。水衡都尉 汉武帝时设置，掌管上林苑及诸池航政。 3.加官 秦时有侍中、散骑、中常侍、给事中等官，多由宦官充任，以侍奉皇帝。汉朝沿袭秦制，有侍中、散骑常侍、给事中、诸吏等官号，朝廷官员如具有这些官号，便可随时出入禁中，以备顾问应对。这些官号被称为加官。其中给事中可审核尚书奏事，诸吏可纠察弹劾内廷诸官，散骑随从皇帝乘舆之后，可随时提出建议。
二、秦汉的地方官制 秦汉地方实行郡、县制。至东汉末年，形成了州、郡、县、三级行政制度。 1.京师 秦朝的京师行政由内史掌管。内史位秩与列卿等同，也参议朝政。西汉武帝以后，京师分为京兆尹、左冯翊、右扶风三部分，分别由三官治理，称为三辅。三辅长官位同列卿，可参议朝政。东汉迁都洛阳，京师行政改由河南尹治理。 2.州 东汉末年，作为监察区划的州的长官刺史，逐渐具有了行政、军事大权，于是州便成为郡上一级的行政区划了，刺史也就成为集行政、军事、监察等大权于一身的地方大员了。 3.郡、王国 郡是低于州一级的行政区划，其长官秦时称守或郡守，汉景帝以后改称太守。下有郡丞，为其佐助。又有郡尉，掌管一郡的军事甲卒，汉景帝以后改称都尉。汉代与郡同级的还有诸侯王国。刘邦称帝后，翦除异姓诸王，除长沙国外，只封刘氏子弟为王，所封之地称国。汉初的诸王国割据一方，有自己的军队，所置官署与中央朝廷一样。当时朝廷只向王国委派太傅（辅导诸王）和丞相（统率王国百官），御史大夫以下官员，都由诸王自己任命。经过一段时间以后，诸王国的势力对中央朝廷威胁越来越大，并最终酿成公元前154年的吴楚七国的叛乱。为了限制和打击地方王国的势力，汉景帝接受晁错的“削藩”建议，命令诸侯王不得过问王国的行政事务，撤消诸王对官吏的任免权，并且改丞相为相，掌管王国民政，直接向朝廷负责。此外，还裁撤了一批官吏。汉武帝进一步实行“推恩令”：“令诸侯以私恩自裂地，分其子弟，而汉为定制封号，辄别属汉郡。”(7)从此“诸侯惟得衣食租税，不与政事”(8)了。东汉王国制度同西汉。 4.县、侯国 秦汉时，郡下辖若干县。万户以上的县，长官为县令；万户以下的设县长，均由朝廷任命。县的令、长之下设有县丞，为其佐助之官；又设县尉，掌管一县的甲兵军事。据出土的湖北云梦秦简看，秦朝每县不只一个尉，多者可有四尉。史书中有时称县的丞、尉为县长吏；对县的低级官吏如斗食、佐史等称为县少吏。县官署中也是分曹治事，例如被称为主吏的功曹，便是主管县少吏的选用和考绩。此外还有主管文书的令史，主管监狱的狱掾等官吏。据《汉书·百官公卿表》记载，县之下还有乡、亭、里，“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。”汉代统治者强调对人民的思想控制，因此十分重视三老制度，东汉时甚至在郡和王国都设置三老。亭的设置同邮驿制度有关。列侯的食邑称侯国。汉代以县令、长为侯国的相，主管侯国行政，他们不向列侯称臣，只供给地租。 三、官秩和爵位 1.官秩 秦汉时期，官的等级称秩，以“石”数区分，而另以斛计算各级的俸禄米谷。唐代颜师古在《汉书·百官公卿表》注中对此虽做了一些介绍，但实际上在不同时期是有变化的。根据史籍记载，两汉时期的官秩大体有如下一些级别：万石、中二千石、真二千石、二千石、比二千石、千石、比千石（东汉无）、八百石、比八百石（西汉成帝时将这两级废去）、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石（东汉增）、百石、斗食、佐史。据聂崇岐《汉代官俸质疑》推断，西汉官秩约有二十级，东汉约有十六级。西汉的俸禄，有时是钱谷均发，但后期似乎全部折钱；东汉则大致是钱谷兼发。 2.爵位 秦自商鞅变法后，逐渐形成二十等爵制度，它们是：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。爵本来是统治阶级内部体现不同政治地位的等级称号，由于秦在与山东六国争雄的战争中，大力推行军功爵制，就把爵的使用扩大到平民范围中来，这就使爵的社会作用大为增强，因此秦人的官职和爵位往往混同使用。秦朝不封王，汉初则封有一批同姓王和异姓王，后来刘邦定下只封同姓子弟为王的誓约，所以汉朝的最高爵位实际是王。此外，汉朝还袭用秦二十等爵制，只是因避讳汉武帝之名，把彻侯改为通侯。秦汉时又把第八级爵以下称为民爵，以上为官爵，普通吏民获爵不得超出第八级公乘爵。在秦汉确立了统一的封建帝国以后，军功爵制难以推行，于是爵位的使用又逐渐恢复到统治阶级内部了。汉武帝在对匈奴的战争中，为了奖励军功和缓解财政拮据，曾另设十一等级的武功爵，允许富人用钱买爵，但不久就停止了。东汉后期增设了县侯、乡侯、亭侯等爵。这些侯虽然以某县、某乡、某亭的地名相称，但实际上只是虚名，并不在该地食邑。 3.服饰 汉代区分官员等级的服饰主要是冠和绶。汉代文官戴进贤冠，冠上有突起的梁，据《后汉书·舆服志》记载：“公、侯三梁；中二千石以下至博士两梁；自博士以下至小史私学弟子，皆一梁，宗室刘氏亦两梁冠。”这是以冠上梁数区分官职高低。在秦汉，绶是区分官职高低的最明显的标志。先秦时，绶是贵族、官员佩带玉饰时系玉的彩色丝带，又称为组。秦汉官员用绶系官印，佩带在身上。后来为了表现位秩高低和权力大小，官员们可以不带官印，但必须佩带印绶，使人一目了然。《后汉书·舆服志》记载了自天子至百石之官所佩绶的颜色和长度。秦汉的三公、九卿等高级官员，分别用金印紫绶和银印青绶，所以人们常以“金紫”或“银青”作为高级官员的代称；并且以“解绶”、“解组”表示辞官。秦汉时职官的服装都是黑色。秦始皇自以为得水德，色尚黑，于是官服也用黑色。汉承秦制，官服也用黑色。同战国时代的各国官制相比，秦汉的三公九卿制和地方的郡县制有利于封建地主阶级加强自己的统治，中央集权的确立也有助于全国统一局面的形成，但是秦汉的职官制度也有其局限性，例如作为朝廷高级官员的九卿中，既有负责军国大政的职官，也有只管内廷事务的职官，二者混杂在一起，对于有效地处理国家大政是不利的；此外虽然各级官府的主要长官是由朝廷任命的，但其僚属却可由这些长官自行辟除，这就容易在官员中结成党派，从事分裂活动。选官方面的任子制度也会助长封建特权的滋长和官吏素质的下降。这一切表明，中国的封建职官制度还会得到进一步的发展和提高。
第三节 魏晋南北朝时期官制的演变 这段时期是中国职官制度从三公九卿制向更高级的三省六部制演进的过渡时期。在这三百多年里，中国大部分时间处于分裂、割据和战争的状态，因此各个王朝的职官设置就有许多不同，而且为了适应战争的需要，原来一些正规职官或撤消、或空有虚名，而一些临时性的“职务”反倒发挥了重要作用。这就造成这一时期职官设置的纷繁复杂。尽管如此，这一时期职官制度的主流还是与秦汉一脉相承的。 一、三国时期的官制 三国时期的职官制度基本上沿袭了汉代的官制，同时也有一些变化。这时期，曹魏的官制比较系统、完备。 1.中央官制 东汉末年设置丞相，以曹操充任，总领百官，主持朝政。这时丞相府内分曹治事，这是内廷尚书台列曹治事移至外朝的开始。曹操又设秘书令掌管政令的颁发。曹丕称帝后，以太尉、司徒、司空为三公，虽然地位高，但都是空衔。为了加强君主专制，曹丕把尚书台移至外朝，分为五曹治事，使它成为外围的执行机构，由尚书令主持其日常政务。同时又成立中书省，设中书监、中书令二官，并掌机密，以代替过去的秘书令。侍中在汉代本为加官，可出入禁中。东汉灵帝时设侍中寺，以侍中为其长官，下有给事黄门侍郎等，掌随驾规谏，以备顾问。侍中常在皇帝左右，地位愈加尊贵，但也要侍候皇帝的起居生活。上述中书省、尚书台、侍中寺格局的确立，已具备了三省制的雏形。监察系统中，以御史中丞为御史台长，下设治书执法，掌劾奏，以治书侍御史掌律令。蜀汉初，设丞相，以诸葛亮担任。但诸葛亮死后，蒋琬以大司马主持朝政，以后费祎、姜维又都以大将军专权。蜀汉有太尉、司徒，地位都在丞相之下。孙吴设有丞相、太尉、司徒、司空等官，后来大将军掌权，位秩居于众官之首。 2.地方官制 三国时期，各国的地方行政建制基本上是州、郡、县三级。魏在各州设刺史，或称州牧，为州的最高行政官长。州刺史往往被加上“使持节督某州军事”、“假持节都督某州军事”等衔，从而又掌握一定的兵权。一州下辖数郡，郡长官为太守。太守加“将军”衔的，也有一定的兵权。郡下辖县，大县置县令，小县置长。其余一如东汉制度。蜀汉和东吴的地方官制与曹魏大体相同。
二、两晋南北朝的官制 1.中央官制 自西晋至南朝，或设丞相，或设司徒，废置不一，但若要总揽朝政大权，必须加有“录尚书事”的头衔才行，否则只是赠官，并无实权。朝廷又有“八公”，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，它们是为了尊崇士族望重之人的荣宠性虚衔。此外又有“位从公”。凡骠骑、车骑等将军及光禄大夫等，若有“开府仪同三司”的头衔，都属于位从公。这时期，中书省的中书监、令仍掌管草拟诏令、策划国政，位尊权重。由于中书省权势日重，对皇权专制的威胁渐大，于是晋时将侍中寺改为门下省，并且扩大其长官侍中的权力，使它参予朝政，“备切问近对，拾遗补阙”，(9)以此来限制中书省的权力，互相箝制。此时尚书台作为执行机构，其组织愈加完备，分工也更为细密了。在朝廷不设“录尚书事”时，则以尚书令为尚书台长官，与中书令、侍中共同参预朝政。其下有左右仆射等官。西晋时，尚书台曾设置吏部、三公、客曹、驾部、屯田、度支等六大曹，以后又有一些增减，至东晋时成为吏部、祠部、五兵、左民、度支五大曹，每曹各设尚书为其长官。西晋时又置小曹三十余，设尚书郎二十余人，分曹主事；东晋以后逐渐省并，以三、四个小曹为一部，或五部、或六部不定。南朝时，改尚书台为尚书省。总之，这一时期是三省开始形成和进一步发展完善的时代。在这一过程中，它们之间的权限、分工也是逐渐趋于严密的。由于三省权力的扩大，原秦汉以来的九卿职权多被侵夺，到了魏晋南北朝时期，九卿的职权已有很大变化，有的只徒具虚名，有的则从中央执行机构一落而成为某一方面的具体服务机构了。例如：光禄勋原是皇帝的侍从武官长，握有兵权，西晋时称光禄卿，只有空名了，以至“不复居禁中，又无复三署郎，唯外宫朝会，则以名到焉。”(10)北齐时光禄卿成了安排筵席的衙门了。至于北朝，包括北魏、东魏、西魏、北齐、北周五朝，长达二百年的统治，其官制基本上沿袭了魏晋以来的旧制。北魏政权是由鲜卑族拓跋部贵族建立的，最初他们依照本族传统设置八部大夫，分管政事；又设三十六曹尚书分理各种政务。太和中，魏孝文帝对北魏官制进行了重大改革，他依照南朝职官体制对北魏官制作了较大的调整。魏孝文帝的政治改革，促进了南北文化的交流和融合。改革后，北魏中央主要职官设置如下：三师：太师、太傅、太保二大：大司马、大将军三公：太尉、司徒、司空三省：中书省长官：中书监、中书令门下省长官：侍中尚书省长官：尚书令、左右仆射北魏以后的东魏、西魏、北齐官制大体相因袭。西魏末年，苏绰等依《周礼》六官制度拟定改革官制计划，至北周方才实行。北周初年，以天官冢宰总领地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空五官，形成五府总于天官的格局。这样一来，朝廷的军政大权便都集中于天官冢宰了。北周武帝时，削夺了天官冢宰总领其余五官的权力，从而恢复和加强了君主专制统治。这时六官只是处理各自的日常政务，而朝廷大政便由皇帝亲信的官员来参预，《周礼》六官制度便只成了一个空架子。以后杨坚建立隋朝时，把这种形式也取消了。关于监察职官，这一时期的御史台以御史中丞为其长官，惟北魏称御史中尉。监察官员的权力极大，所谓“自皇太子以下，无所不纠。”(11)北魏时，御史中尉巡行时“与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马驰车止路旁，其违缓者，以棒棒之。”(12)可见震肃百僚的威势之大。御史中丞之下，晋代除设治书侍御史外，又设黄沙狱治书侍御史，掌管诏狱及廷尉处置不当之事。此外还有殿中侍御史、符节御史及分曹治事的侍御史等。 2.地方官制 这时期无论南北，地方都是州、郡、县三级制度，但是州、郡的辖境日益缩小，而数量大为增加。州是最高一级的地方行政区划，行政长官为刺史，下设别驾，诸曹从事等。国都所在州的长官，一般称为牧。州下为郡，其行政长官为太守，国都所在郡的长官一般称为尹。郡下为县，以县之大小分置令、长。县下还有乡、里。由于长年战乱，刺史、太守多带将军称号，权重者更有“使持节都督某州或某某数州军事”等头衔。凡无“将军”等头衔的被称为“单车刺史”。为了限制刺史的权力，有时又特命刺史属官如别驾、长史等代行刺史职权，叫做“行事”；有时在刺史之下另设“典签”官以监督刺史。在南方又有侨州、郡、县。东晋以后，北方的一些士族及大批流民陆续移居江南，于是政府划出一些特定的区域安置这些人，但仍用北方的地名称呼这些新设置的州、郡、县，它们便是侨州郡县。晋代封爵有诸侯王国和公国、侯国。王国、公国、侯国都设相，王国相后改称内史。王国内史及公国的相，位当郡太守，侯国的相位当县令。 三、官秩和勋爵 曹魏开始以品级区分官阶的高低，秦汉以来用“石”表示官位大小的做法被取消。魏晋官阶分为九品，即九等。北魏在九品的基础上又把每品分为正、从两种，成为十八等；自正四品以下，每品又分上下阶，这样总共三十等。北周依《周礼》以“命”计官阶。第一品为九命，最高。依次类推，第九品为一命，最低。这时期的爵位制度很繁杂。曹魏之初定爵位为王、公、侯、伯、子、男六等，再下又有县侯、乡侯、亭侯、关内侯。此外还有名号侯、关中侯、关外侯、五大夫等，每种又分十数级。南朝大体沿袭前代制度。北魏定爵位为王、公、侯、伯、子、男六等。北周无“王”，为五等，皆加“开国”。南北朝时又出现一种荣誉性的称号“勋”，用以赐赠给有勋劳的高级官员。勋的等级称“转”，最高为十二转。勋的每一转都有固定的称号。晋代俸禄有谷、绢、绵、菜田等。南朝有“遥带”做法，即文武京官多遥带一郡县官，并不到任，只是从该郡县领取俸禄。北魏官员原无俸禄，反而助长贪污之风。孝文帝依官品级制定了百官俸禄。北齐以绢定俸禄，而以帛、粟、钱发放。北周以谷定禄，以年成好坏决定颁发数量，遇凶年即全部停发。
第四节 隋唐五代的三省六部制 隋唐时代是中国封建地主经济繁荣发展的时期，也是中国封建政治制度趋于成熟的时期。封建的职官制度发展到隋唐，确立了三省六部制，这一方面使得那些负责皇帝私人事务的官署和官吏同朝廷的政务机构相脱离而自成系统，进一步加强了封建的中央集权统治；另一方面也使得封建官僚机构的设置更加完备、官吏的职掌分工更为细密，体现了整个封建职官制度发展到更高的水平。 一、隋朝的官制 1.朝廷的三省六部等官署 从名义上说，在朝廷地位最高的是“三师”和“三公”。三师为：太师、太傅、太保，是“训导之官也”；(13)三公为太尉、司徒、司空，是“论道之官也”。(14)它们并无实职实权，往往是作为“赠官”赐予有功的大臣。魏晋南北朝时期，中书省、门下省、尚书省的相互分工配合，表明三省制已初具规模。隋唐的三省分工更加严密，它们各自的官制也更为系统和完备了。由于隋文帝杨坚的父亲名杨忠，出于避讳，在隋朝职官中凡与“忠”音相同的官名都做了改动，因此隋朝的三省称为：内史省、门下省、尚书省。内史省，即过去的中书省，长官为内史令；后来改称内书省，长官称内书令，副长官为内书侍郎，专掌机密，草拟诏令，参议朝政。属官还有内书舍人、通事舍人等。内书令在炀帝时已不常置，多以内书侍郎行其职。门下省，长官为纳言，掌管审查政令，内书令草拟的诏敕如有违失，门下省可以给予封驳退还。属官有给事黄门侍郎，掌纠正奏章违失；还有散骑常侍、谏议大夫等，都是谏官。尚书省，长官为尚书令，下设左右仆射各1人为其副。尚书省是执行机构，统管全国的各项政务，职权范围很广，下辖吏、礼、兵、都官（后改为刑部）、度支（后改为民部）、工等六部。六部长官为尚书，与尚书令及左右仆射合称“八座”。由于三省长官位高权重，是实际上的宰相，因此对于内书令，尚书令常不授人，而以其次官代行其职。于是又有以它官加“参掌机事”、“参掌朝政”的名号，行宰相之职。三省之外，还有秘书省和内侍省。秘书省掌管图书秘籍的收藏与整理，长官为秘书监，副长官为秘书丞。属官有秘书郎、校书郎、正字等；又有著作曹和太史曹归其统辖。著作曹负责修撰国史，太史曹负责天文历法之事。内侍省是内廷的供给侍奉机构，长官为内侍，副长官为内常侍，隋初皆由宦官担任。隋炀帝改内侍省为长秋监，以长秋令、少令为其正、副长官，皆用士人担任，只是低级役使人员用宦官。在朝廷，除了上述五省外，还有太常、光禄等“九寺”以及国子、将作等“五监”。它们表面上似乎相当于秦汉的九卿，但实际上由于朝廷大政都归于三省六部了，它们只能办理一些具体事务工作。 2.监察职官系统 中国的御史监察制度发展到隋唐，已经比较成熟，监察机构的设置更加健全，监察职官的分工也更加细致。隋初在朝廷设御史台，掌管对百官的纠察弹劾。隋炀帝时又增设了谒者、司隶二台，合称三台。御史台长官为御史大夫，以治书侍御史为其副，属官有侍御史、殿内侍御史、监察御史等。谒者台掌奉诏出使，慰抚劳问，并可持节按察地方，受冤狱而奏之。长官为谒者大夫。司隶台掌京畿内外的巡察，长官为司隶大夫。属官有刺史14人，掌全国郡县的巡察。后废司隶台，改派京官以司隶头衔出使巡察。 3.地方官制 隋初袭用魏晋南北朝以来的州、郡、县三级地方官制。不久，于开皇三年（583年）省去郡级，改为州、县二级官制，以州直接统县。州设刺史，县设县令，这时还废除了汉代以来地方州郡长官可以自行辟除僚佐的做法，一切官员均由朝廷任命、吏部考核。这样就进一步增强了朝廷对地方的控制。隋炀帝时，又改州为郡，成为郡、县二级的地方官制。郡的行政长官称太守。每当年终时，各郡太守或其副职都要进京述职，称为朝集使。隋初在州之上还设置总管府，总管刺史加“使持节”，可掌一州或数州的军政事务。隋炀帝即位后便撤消了总管府。隋朝在地方还设有“行台尚书省”，简称行台省，是中央尚书省在地方的派出机构，权力很大，凡在其辖区之内的州县皆受其节制。 二、唐朝的官制 1.唐朝的宰相 唐朝的官制是在隋朝基础上进一步得到完备和健全的。从名义上说，三省长官同为宰相，但因唐太宗在即位前曾任过尚书令，所以无人敢再担任此官，遂以其副职左、右仆射为尚书省长官，与中书令、侍中并为宰相。唐太宗时，因中书令、侍中位高权重，不轻易授人，于是又常以它官加“参议朝政”、“参预朝政”、“参知政事”、“参议得失”等名号作为实际上的宰相。后来又有以“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”（代宗时改为二品）的头衔行宰相事的。这样一来，尚书仆射如不加“同平章事”，反而不能参与宰相机务了。三省长官各有官署，但遇军国大事需共同商议。唐初他们的议事地点在门下省，称政事堂。高宗时，政事堂改设在中书省。玄宗时，政事堂改称“中书门下”，并设置吏房、机务房、兵房、户房、刑礼房等五房，分曹办事，这样原来仅是宰相议事处所的政事堂便发展成一个宰相的办事机构，以五房处理日常行政事务。肃宗以后，“中书门下”又简称“中书”与中书省不同。政事堂是朝廷的决策机关，凡全国军政机要及五品以上官员的任免升降，都在这里议决。唐朝宰相一般有数人担任，多时曾达十余人，其中有一位是首席宰相，称为“执政事笔”。安史之乱后，改为宰相们轮流担任首席，十天一更换；德宗时又改为每日一更换，想以此防备宰相专权，但实际作用有限。唐朝中叶以后，又有以中书令、侍中等宰相虚衔授与地方藩帅的做法，以示恩宠。这样的地方大吏如来朝廷任职，为了与真宰相区分，便在官称前加“检校”字样。唐朝中后期，翰林学士一职开始侵夺宰相的权力，对唐朝政治具有一定的影响。唐初曾于禁中设置翰林院，召集了一些文学之士及医、卜、棋、画等有一技之长的人，入内廷值班，随时准备皇帝召见，陪伴皇帝游居宴乐。皇帝有时也召集一些才智之士在此待诏，以备顾问。唐玄宗时，又专设翰林学士院，选文学之士以为翰林学士，专掌拟定皇帝直接下达的重大诏令事。这样便侵夺了中书省中书舍人的制诏之权，出现所谓“内制”、“外制”之分。翰林学士所撰诏令直接从禁中发出，称“内制”，用白麻纸写成；中书舍人所撰诏令通过宰相拟定，称“外制”，用黄麻纸写成。翰林学士因此被称为“内相”。但翰林学士并不是正式的官，而是一种职务，因此没有正式的官阶品秩，名额也无定数。宪宗时，于诸学士中选出一名资高望重的人作为学士院的首领，称“翰林学士承旨”，权任尤重。唐朝后期，皇帝也往往利用翰林学士来对付干涉朝政的宦官势力。唐代翰林学士入院后，必须见习一年，方加“知制诰”的头衔，具有秉笔草拟诏书的资格。一旦成为承旨学士，很快便可正式拜中书舍人，然后授与宰相官职。这就形成了后世各朝拜相往往选自翰林的传统。唐代宗时，在内廷又设置内枢密使，专用宦官掌管奏章传递、传达诏旨，逐渐参与机密。在宦官专权的时候，枢密使可参预朝政，宰相之权多被侵夺。唐朝也有“三师”、“三公”，同隋朝一样，是属于恩宠性的赠官。
