2.三省六部 唐朝的三省六部体制已经十分完备，各个部门职责明确，部门之间相互配合，又相互牵制；各种职官分工细密，职守分明。又恢复了三省的传统名称：内史省仍称中书省，内史令仍称中书令；门下省的纳言仍称侍中。三省之间的分工是：中书省制定政策，草拟诏敕；门下省审核复奏；尚书省颁发执行。如果中书省所拟诏敕有失当之处，门下省有权予以封驳，要求重拟。对于各部门呈上的重要奏章，必须通过尚书省交门下省审议，门下省认可后，方准送中书省呈交皇帝批阅；如认为有不妥之处，可驳回修改。由于中书、门下二省官署位于尚书省之北，所以二省合称“北省”，而尚书省被称为“南省”、“南宫”。三省及其长官名称在高宗、武后及玄宗时一度有变更，可参见表1。中书省 以中书令二人为长官，又以中书侍郎二人为副长官。重要的属官有中书舍人，掌参议表章、草拟诏敕及玺书册命等。中书舍人因职掌的特点，可以接触机务要政，并可以对军国大政提出自己的初步处理意见，签署自己的姓名，称为“五花判事”。属官还有右散骑常侍二人、右谏议大夫四人，掌供奉讽谏，大事廷议，小事上封事（上呈书面报告）。又有右补阙、右拾遗也是讽谏建言之官。表1 唐代三省及其长官名称变更表 门下省 以侍中二人为长官，又以门下侍郎二人为副长官，重要的属官还有左散骑常侍二人，左谏议大夫四人，皆掌规讽过失、谏谕得失。还有给事中四人，掌审核封驳文书。又有左补阙、左拾遗，都是谏讽之官。尚书省以尚书令一人为长官，但此职例不授人，而以其副职左、右仆射为实际长官。尚书省的官署又称尚书都省、都堂。左右仆射下有左右丞各一人，主持省内事务。尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。部的长官为尚书，副长官为侍郎。每部下辖四司，司长官为郎中，副长官为员外郎。六部及各司职掌见表2。(15)唐代六部分为三等：吏、兵为前行，刑、户为中行；礼、工为后行。各部官员的升迁即按后、中、前的次序递进，这就造成中唐以后六部尚书成为官员迁转的资历，不一定能表示实在的职务。表2 唐代六部及诸司职掌表 3.朝廷的其它事务机构 唐代的中央职官可分为台省官和卿监官两类，前者指三省及御史台，属于政务职官；后者指九寺五监，属于事务性职官。唐代九寺是从汉代的九卿演变而来的，但其权位与职掌已经同汉代九卿大不相同了。唐代九寺是：太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府；五监是：国子、少府、将作、都水、军器。寺的长官称“卿”，监的长官多称“监”。这些卿监官的政治作用都有限。这里需要说明的是，大理寺与刑部分工不同。大理寺负责审理中央百官犯罪和京师徒刑以上的案件，判决后要送刑部复查，死刑则呈送皇帝批准。刑部则负责全国的司法行政和审判重大案件，凡地方的死刑案件要送大理寺复查。此外还有秘书、殿中、内侍三省，其长官也都称“监”。秘书省掌管经籍图书之事，下领著作局和司天台。殿中省和内侍省为内廷掌管皇帝诏旨传递和衣食起居等事的机构。 4.御史台 唐代御史台为最高监察部门，设御史大夫1人为其首长，以御史中丞为其副。御史台下设台院、殿院、察院。台院有侍御史六人，掌纠察百僚、弹劾不法；审判皇帝特命的案件，并与门下省的给事中、中书省的中书舍人分直朝堂，受理冤讼，号称“小三司”。侍御史还有专人分管御史台官署的日常杂务。侍御史在诸御史中地位最高，职权最重。殿院有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之仪式，纠察朝会典礼失仪和随驾检举非违等事。察院有监察御史十五人，资历浅者称“监察御史里行”，掌监察地方官吏及尚书省的六部。唐代以“道”为监察区，唐太宗时全国划分十道，玄宗时增为十五道。每道派监察御史一人，后来也称巡按使、观察使、按察使等。御史台三院的设置与明确分工，说明中国封建社会的御史监察制度已经发展成熟。为了保证御史能够独立地行使弹劾权，唐代改变了过去由御史台长官选任御史的做法，而由吏部选任，有些御史还是由皇帝亲自任命的。御史除了具有监察职能外，还有一定的司法审判权，这是中国御史监察制度的一个特点。这种情况除了前面提到的小三司外，如遇有特别重大案件时，可由大理寺卿、刑部尚书、御史中丞共同审理，称为三司推事。 5.地方官制 唐朝的地方官制，一般说安史之乱以前是州（府）、县二级制；至唐中后期则演变为道、州、县三级制。唐代的州、县都根据当地的地理位置、辖境大小、户口多少以及经济发达程度划分为不同等级。州的长官为刺史。唐玄宗时一度改州为郡，长官称太守。刺史之下有别驾、长史、司马等官，称为上佐官，他们没有职权，朝廷往往以其品高俸厚安置闲散官员。但是如果刺史缺员，上佐官可以代理州事。刺史之下还有司功、司仓、司户、司法、司兵、司田等曹参军，负责处理各方面的政务，由录事参军事统领。这些官称为判司，具有实权。县的长官统称县令，其下有佐助之官县丞，有分判众曹、催征租赋的县尉，有掌管文书簿计的主簿等官。唐代的首都长安和陪都洛阳设府，长官为牧，一般由亲王遥领，实际主持政务的是尹。后来又增加了一些府，都以府尹主事。其下还有少尹、司录参军事等官。唐高宗及武后多居洛阳，因此那里的职官建置略同长安。虽然以后诸帝很少再去洛阳，但其职官衙署并未撤除，只是空存其名，不具实职。又有都督府，属于大军区性质，管十州以上的称大都督府。长官大都督一般以亲王遥领，由长史主其事。一般的都督皆兼任所在州的刺史。安史之乱后，由于地方节度使势力的膨胀，都督府实际上已不存在了，而“都督”也只成了“赠官”。为了加强对周边少数民族的管理和巩固边防，唐朝还在边疆地区先后设置了六个都护府，有大都护府与上都护府之分。长官大都护一般由亲王遥领，由副大都护主其事。上都护府长官为都护。作为边疆地区的都督府和都护府还管辖着若干羁縻府、州。羁縻是束缚、拢络的意思。唐朝为了便于控制边远的少数民族，在那些少数民族聚居地区设置羁縻府、州作为行政特区，大者称都督府，小者称州，以当地少数民族的首领为都督、刺史，可以世袭。这些羁縻府州有一定的行政自治权，可不向朝廷交纳贡赋，但必须接受边区都督和都护的辖制。据《新唐书·地理志》记载，唐代的羁縻府州多达856个，比内地的府州还多。唐朝实行的这种少数民族自治的羁縻府州制度有助于稳定边疆地区的局势，加强中央同边远少数民族的和睦关系，同时对于这些少数民族地区的经济开发和文化发展也是十分有利的。唐朝中后期节度使势力大增，发展成割据一方的地方分裂势力，最终导致了唐朝的灭亡。唐玄宗时为了加强边防的军事力量，在沿边设置八个节度使，统辖边地军队，本是军事将领。安史之乱爆发后，中原用兵，于是内地也设节度使。为了适应战争形势的需要，节度使不仅领兵，而且兼任所在州的刺史，兼理民政。后来节度使又都加京官和御史大夫头衔，又兼观察使（原为监察官员，后渐兼理民政，统管一道或数州）、营田使、度支使等，于是集军、政、财、监察诸权于一身，成为割据一方的藩镇。中唐以后，节度使的辖区也称道，后来全国划成四十余道。这时的道已不是唐初那种单纯的监察区划，而成为实际的行政区划了。这种道也称为方镇。所以节度使对所属各官大多是自行任命的，除了设置原有的武职、文职官员外，还有一套幕僚班子。节度使把许多重要的职务委派给这些幕僚去担任，于是称他们为差遣官。这些幕职人员未经朝廷任命，有些差遣也非正式职官，无品阶，这就要向朝廷申请，授予他们郎官、御史等头衔。这种办法称为“检校”。检校原为查核、察看之意。东晋最早设置检校御史，掌地方监察。至唐初，为暂时代理某官的意思；玄宗以后变为加官性质，凡加“检校”之官，皆无实职。
三、隋唐的品阶勋爵制度 为了区分各种职官地位的尊卑，隋唐时期还建立起一套比较完备的品阶勋爵制度。 1.职事官和散官 隋唐职官的名称可分为职事官与散官两类。中央的三省六部、九寺、五监和地方的州、县各官，都有明确的职掌、权限，它们属于职事官。另有一些官称，只能表示官员的身份地位而无实际的职权，叫作散官。对于职事官按品阶划分等级。隋文帝时定为九品三十阶。炀帝时取消上、下阶的分法，只把九品分为正、从，共十八阶。唐朝又恢复了三十阶，只是正一品不授人，实际是二十九阶。对于每一阶给予一种官称，就是文散官的官称（见表3）。此外还制表3 唐代文散官阶表 定了武散官三十一阶，这里不再详举。职事官都是流内官。对于官府中的胥吏来说，则属于流外官和视流外官，也各按九品分等。这些流外官经过一定的考课，可以升入低级的流内官。在隋唐，九品以上职事官都带与品阶相应的散官称号，叫作“本品”。如果本品高而职事官低时，称为守某官，如果本品低而职事官高者，称为行某官。官员的待遇都以散官品级而定。 2.勋官与封爵 勋官原是赏给立有战功将士的荣誉称号，后来也赏给文职朝官。隋文帝定勋级十一等，唐高宗时确定为十二转（见表4）。勋官只是虚名，既无职权，也没有固定待遇。表4 唐代勋官十二转 隋唐都实行九等爵制，爵名略有不同。表5为唐代爵位级别表。表中所列食邑户数只是虚名，称为虚封。只有特别标明“食实封”或“真食”时，该官才能得到实在的封户，向他们收取租调。这种实封的经济利益可以世袭。表5 唐明爵位表 3.俸禄 唐朝官员的俸禄包括禄米、俸料、土地三大项。唐朝官员的禄米数量比隋朝有所减少，以年计数，分十八级发放，外官比京官减一等。若官员年终考绩得上等的，还可以获得奖禄一季或一年。官员每月还有月俸钱以及作为饮食杂用补贴的料钱，称为俸料钱。唐朝官员还按品级得到职分田，如一品为12顷，递减至九品为2顷50亩。如被免官，要退出这些田地。从历史文献记载看，政府不一定实授这些田地，于是折合成粮食发给。隋唐还规定，根据官员的散官品阶，决定官员的不同服饰。因此从官服的颜色、冠的形制、笏板的质料和佩带的饰物上，就能看出官员品阶的高低。佩带的饰物主要有腰带和鱼符。鱼符源于古代虎形兵符，以显示官员的权力。唐代因避讳，改为鲤鱼符，并有鱼袋盛放（武则天时，一度改为龟符、龟袋），规定五品以上官员必须随身佩带。了解官品同服饰的关系（见表6），对于我们正确理解历史文献、诗文等是有帮助的。表6 唐代品官服饰表 四、五代十国官制 五代十国官制大体沿袭唐制，朝廷以三省六部为主干；地方官制也是州、县两级，州设刺史，县设县令，重要城市设府。变化较突出的是枢密院地位提高。唐代宗时设内枢密使，本由宦官担任，掌传递诏旨密奏。唐末改由士人充任。至后唐时，枢密院长官枢密使可参议军国大政的决策了。后周规定枢密院专管全国军事，不管民政。这种情况进一步发展，就形成了宋代中书、枢密对掌文武二柄的职官体制。五代十国的各个政权是唐末藩镇割据势力的延续，他们依靠武力维持统治，因此对于麾下的幕僚给予重用，对于许多重要职务作为临时差遣委派幕僚去做，这样就使旧有的一套正式官职近于虚设。这时期的官制虽然基本沿用唐制，但各朝又有不少变化。
第五节 宋朝的二府制及辽金元官制 一、宋朝中央职官的二府制 宋朝的官制是以中央朝廷的中书门下和枢密院分掌政、军大权的二府制为其特征的。 1.宋朝的宰执 宰执是指宰相和执政。北宋初年只有“同中书门下平章事”或“同中书门下二品”的宰相。后来又以“参知政事”作为副宰相。宋代宰相大体有五次变动，见表7。北宋哲宗时，在宰相之上又设“平章军国重事”一职，专以之优礼望重德高的老臣，可以免去日常事务，只是参谋军国大政。实际上这样的老臣并不参予朝政。但是南宋的情况有所不同。宋代的宰相不专用三省长官，在三省之外另设宰相的办公机构于禁中，称为政事堂或中书门下，也简称中书。宋代的枢密院是掌管全国军务的最高机构，以枢密使、枢密副使为其长官，有时不任命使和副使，而以知枢密院事和同知枢密院事为正、副长官。枢密院又可简称“枢府”，专掌兵籍、虎符，有调动军队的权力，但须经皇帝批准。为了防备武将跋扈，枢密院长官一般由文官担任。此外，为了限制枢密院的军权，全国禁军的管理、训练、戍守等事则归三衙（殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司）统领，但三衙无权调动军队。在宋代，一般把副宰相“参知政事”与枢密院的首脑称为“执政”，而把宰相和执政合称为“宰执”。表7 宋代宰相名称变更表 宋朝还设有翰林学士院，它不属于以宰相为首的中央行政系统而直属于皇帝。有翰林学士若干，负责为皇帝草拟制诰、国书等。翰林学士需加有“知制诰”的头衔，才有草拟制诰权，否则便也是徒具虚衔去充任它官。此外又有替皇帝解说儒家经学的，称“翰林侍读学士”、“翰林侍讲学士”，官阶低的称“崇政殿说书”，他们叫作经筵官，多以它官充任，不隶属学士院。宋初仍设三师（太师、太傅、太保）和三公（太尉、司徒、司空）；徽宗以后废除原三公，而以三师改称三公，又设少师、少傅、少保，称三孤。三师、三孤虽然名义尊贵，都只是赠官，徒有虚名。 2.宋朝的三省六部 宋初，由于中书门下和枢密院掌握了朝廷的军政大权，所以中书、门下、尚书三省形同虚设，三省长官也无实权，这是宋代官制的一个特点。宋代的官与职、差遣相脱离，三省基本上是名存实亡了。宋神宗元丰改革官制时，依照唐朝的制度，重新恢复了三省六部的职权。 3.三司的设置 宋初，既然六部已是虚设的官署，于是另外设立三司为管理国家财政的机构，以三司使和三司副使为长官，总管盐铁、度支、户部三司。盐铁掌管全国矿冶、茶、盐、商税、河渠和军器制造等；度支掌管全国财政收支；户部掌管全国户口、赋税、榷酒等事。每司之下设有数案，处理具体事务。三司总管全国财政，权力很大，地位仅次于二府，号称“计省”，三司的长官被称为“计相”。王安石变法失败后，三司的职权归还给户、工二部。北宋前期，中书门下、枢密院、三司分掌全国政、军、财，三者鼎足而立，而最终由皇帝所辖制。神宗改制后，财权归属于宰相了。南宋时，宰相往往兼任枢密使，于是国家的民政、军政、财政三权又集于宰相一身。 4.台官和谏官 宋朝设御史台为最高监察机构，依唐制下设台院、殿院、察院。虽然以御史大夫为御史台最高长官，但只作为加官授人，因此御史中丞便成为真正的长官，称为台长。宋代御史的任用由皇帝直接掌管，宰相不得过问。御史每月必须奏事一次，称为“月课”。如果上任百日之内无所纠弹，就要被罢黜，或出任外官，或罚其俸禄，名曰“辱台钱”。又许御史“风闻弹人”，这就助长了御史滥弹之风。后来为了限制御史的权力，又给尚书省以“掌奏御史失职”之权，使台、省互相牵制。宋朝的监察御史并不监察地方，地方官吏主要由地方的通判、转运使进行监察。唐朝在中书省和门下省中都设有谏官，主要是对皇帝提出规劝和批评。北宋初设置谏院，有知院官六人，又有司谏、正言等，他们的职责已不是纠正皇帝的过失了，而是举发臣下的不法。这样谏官的职责同台官就没有两样了，形成台谏合流的趋势。元丰改制时，撤消了谏院。 二、宋朝的三级地方官制 宋朝最初是州、县两级地方官制，宋太宗以后发展为路、州、县三级制度。宋代最低一级的地方行政机构是县，设县令为其长官。由于常常派京官带本官的职衔去掌管一县之事，称知某县事，简称知县。还有县尉，负责一县的治安。县之上为州，州的长官是朝廷委派文职京官前来“知某州事”的，所以又简称知州。为了吸取唐末地方藩镇割据的教训，加强中央对地方官的控制，又由朝廷派通判到各州，名义上是知州的副手，实际上一切州事必须由知州和通判联合签署方才有效。通判位秩低于知州，但可以监督知州，并且可以直接向皇帝报告情况。与州同级的还有府、军、监。对于首都、陪都及一些重要的地方设府。京师设府尹，以为最高长官，其它的府以知府治事。军也是行政区。宋代在沿边或冲要地区设置许多军，掌管一地的兵、民两政，规模小的由知县兼军使；大的则派京官带原职衔去任职，称知某军，下面有的可辖一两个县。监为冶铁、煮盐等工业区所设。小的监由州、府兼管，大的派京官带原衔来知某监事。州之上为路，原有监察区性质，后来转变为行政区划。它是由转运司、提刑司、提举常平司、经略安抚司四个部门构成。转运司又称“漕司”，长官为转运使，最初掌管漕运，把各地交纳的赋税送至中央，后来又管监察劾举地方违法官员。提举常平司又称“仓司”，以提举某路常平公事为其长官，掌管常平仓。徽宗时又设“提举茶盐司”，专管茶、盐的产销专卖。提刑司又称“宪司”，长官为提点刑狱使，掌管一路的司法讼狱。以上三司统称监司。经略安抚司又称“帅司”，长官为经略安抚使，掌管一路的军事，常以本路所在的知州、知府充任，其辖境不一定恰好是一路。此外，宋朝在部分边疆少数民族聚居区，也设有羁縻州、县、峒。
三、宋朝的品阶勋爵及俸禄、磨勘制度 1.品阶勋爵 宋朝的官员仍以九品分级，每品分正、从，四品以下的正、从又分上、下，共二十九阶。根据这些官阶定出文散官二十九阶，武散官三十一阶，每阶有固定的官称。这些官品阶级的作用不大，只能决定官服的颜色、佩饰等。宋初规定的官服颜色制度一如唐朝。神宗改革时，改为九品十八级；官服颜色也改为四品以上服紫，六品以上服绯，九品以上服绿。宋朝官员的服饰中无鱼符，但有鱼袋，袋上饰有金银鱼形，系于带上，垂于身后，可显示官品之贵贱。官员佩带鱼袋的做法，宋以后就取消了。北宋徽宗时，又确定文散官为三十七阶，武散官为五十二阶，同时又有内侍官十二阶、医官十四阶。宋朝的爵位定为十二级，也都是虚衔。宋朝的勋制同唐朝一样分为十二级，各级的名称也同唐朝一样。 2.官员的俸禄和祠禄官 宋代官员的俸禄，除了俸钱、禄米之外，还有茶酒钱、职钱、给券（差旅费）、厨料、薪炭、马匹刍粟乃至仆人的衣食等等。对于高官来说，俸禄尤其优厚。仁宗时，朝廷还正式颁布了《禄令》，对各级文武官员的俸禄作了详细规定。宋朝官员还有“职田”，依官阶高下可得田四十顷至一、二顷不等。宋代的封爵有食邑，从一万户到二百户，但都是虚数；只有“食实封”才有实在利益。食实封从一千户到一百户，共分七等。实封一户，每日计钱二十五文，朝廷随月俸一起发放。“食实封”不世袭。官员有食邑的并不限于封爵，凡是高级官员都可能得到皇帝赐给的食邑。朝廷对于退休的官员，为了让他们能继续享有丰厚的物质待遇，往往给他们一个管理道教宫观的名义，使他们可以借此领取俸禄，一般称为某某宫使、提举某处某宫某观等，人们叫它祠禄官。有时也对这样的官员授予馆阁的职衔，以修书撰史的名义领取俸禄。 3.考课磨勘制度 按照唐朝制度，吏部的考功司负责对官员政绩的考课。北宋前期，考功司失去了这样的职权，另设审官院，主持对京朝官的考核与升迁；设考课院负责对地方州县官员、幕职的考核与奖惩。神宗元丰改制时，把这些职权又归属到吏部。宋代对官员的考课通过磨勘与历纸两种办法进行。“磨勘”一语在唐代对官员的考课、复验中已经使用，宋朝定为制度。宋朝规定，文官三年一磨勘，武官五年一磨勘，视考核成绩决定升降。实际上只要挨够年资，不出过错，到时便可升迁。这就促使官员们多是因循守旧，不求有功，但求无过，仅凭资历升官。所谓历纸，是要求官员在工作中随时自记功过上交长官，同时上级长官也随时记录下属的得失以定优劣。这种做法是强调掌握本人平日的具体表现。实际上，无论是磨勘还是历纸，在宋代大多数情况下都流于形式。 四、宋朝的寄禄官和差遣制 宋代职官制度的一大特点是，官员被授予的“官”同他实际担任的职务即所谓差遣，是不一致的。北宋建立时，留用了大量的各国旧官吏，为了稳定政局，朝廷保留了他们的官位、俸禄，但是又不让他们掌握实权；另一方面，为了避免政变篡权的重演，对于宗室、外戚、勋旧等也给予高官厚禄而不给他们实权，这样就造成官和职务相脱离的现象。“官”只决定官员的俸禄、赠官、叙封、恩荫等待遇，被称为正官、本官、寄禄官；另一方面，差遣才是朝廷委派的具体职务和实际权力。这时诸如左右仆射、六部的尚书、侍郎、各寺监的卿监等官，就都不再具备原来的职权了，如果没有皇帝的特许，这些官员都不能管本官署的事，而各官署的工作要由朝廷“差遣”其它官员来担当。官员如果没有朝廷委派的差遣，就只能领俸禄而无事可做了。在宋代，凡是属于差遣性的职务，常在前面加判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字样。宋代官和差遣的分离，一方面有助于使有才干但资历浅的官员受到重用，使无能的高级官员交出权柄；但是另一方面也造成任官冗滥，官府重复，机构庞大，最终加重了人民的经济负担。宋代的高级官员除了被授予官和差遣外，还往往带有馆阁学士头衔的“职”。馆阁指昭文馆、史馆、集贤院和秘阁，有大学士、学士、待制等，是授予高级文官的荣誉称号。还有一些殿阁学士称号也是为优礼文臣而用的。例如观文、资政两殿大学士，一般授予前任宰相，观文、端明殿学士多授予前任或现任执政。又如龙图阁、天章阁等本是收藏某皇帝的御书、御制文集和各种典籍的地方，都设学士、直学士、待制等，名义上是管理这些收藏，实际上也是作为皇帝文学侍从的虚衔。宋代朝臣出任外官时，常常带这样的职衔。 五、辽、金的官制 1.辽朝官制 辽朝是契丹贵族建立的政权，在皇帝之下设立了两套官僚机构：一是北院，掌管朝廷大政及契丹本部事物；另一是南院，掌管境内汉人州县等事。俗称北面官、南面官。北面官设有北、南枢密院，有枢密使、知枢密院事等为其长官。北枢密院掌管全国军政，类似唐朝的兵部；南枢密院掌管铨选、丁赋等政。枢密院下还设北、南宰相府（这是中国历史上第一次把“宰相”作为正式官名），北、南宰相都由皇族耶律氏和后族萧氏所把持。此外还有北、南大王院、宣徽院、敌烈麻都司、夷离毕院等。《辽史·百官志一》说：“北枢密视兵部、南枢密视吏部，北、南二王视户部，夷离毕视刑部，宣徽视工部，敌烈麻都视礼部，北、南府宰相总之。惕隐治宗族，林牙修文告，于越坐而论议以象公师。”南面官多仿唐制，也有三省六部、各台、院、寺、监、诸卫等官，多用来安置汉人的，但是并无实权。地方的燕云十六州等汉人居住区，实行州、县两级制，州长官为刺史，县长官为县令。 2.金朝官制 金朝是女真贵族建立的政权。金初，熙宗进行了一系列的政治改革，废除了奴隶制的贵族会议，采取了封建的中央集权的政治体制。金朝实行一省制，只设尚书省为全国最高行政机构，不设中书、门下二省。虽以尚书令为最高行政长官，但仅是皇族贵戚的荣誉衔，因此下面的左右丞相便成为实际的宰相了，又有“平章政事”也为宰相。再下有左右丞、参知政事为执政。汉人可担任执政。金初还改变了过去部落组织猛安、谋克为兵民合一的制度，设置枢密院，主管全国军事，以枢密使、副使总领院事。还设御史台为全国最高监察机构，以御史中丞为首脑，掌管监察和重大案件的审理。金朝的地方行政仿照辽、宋制度，建立路、府、州、县四级体制。路设兵马都总管统领军兵；路治所在的府称总管府，以兵马都总管兼府尹。各州刺史、节度使既领兵也管民事。县设县令只管民政。 六、元朝职官的一省制 1.中书省总领朝政 元世祖忽必烈即位后，废除了过去的部落首领会议制，参照宋、金旧制，建立起一套完整的封建官僚机构。《元史·百官志一》记载当时的职官制度时说：“其总政务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台。体统既立，其次在内者则有寺、有监、有卫、有府；在外者则有行省、有行台、有宣慰司、有廉访司。其牧民者则曰路、曰府、曰州、曰县。官有常职，位有常员，其长则蒙古人为之，而汉人、南人贰焉。”这表明，元朝的中枢权力汇集于中书省、枢密院和御史台。元朝设中书省总领朝政，其间虽三次设置尚书省与之并立，但不久就都撤去了。中书省长官为中书令，必以皇太子担任，但也是虚衔，实际是以左右丞相、平章政事为宰相，下有左右丞、参知政事为副宰相。右丞相必以蒙古人充任。枢密院为全国最高军事机构，枢密使例由皇太子兼领，也是虚衔，实际上由枢密院副使、同知枢密院事主持院事。御史台为全国最高监察机构，以御史大夫、御史中丞各二人为其长官。下设殿中司和察院。殿中司以殿中侍御史统领，掌管纠察朝会失仪及百官过失。察院设监察御史若干人，掌监察地方，以后改称肃政廉访使。元朝将全国划分为二十二道监察区，凡燕南河北道等内八道，由察院派肃政廉访使常驻地方，负责监察。其余各地由行御史台负责（见后）。朝廷设有宣政院，专管宗教及吐蕃等少数民族事务。 2.元朝的行省、行台制度 为了便于统治，元朝把全国划分为十一个大区，由中书省的派出代表机构“行中书省”主管各大区的军政大事。这样，行中书省就成了地方最高一级的行政管理机构了。此外，邻近大都的一部分地区称为“腹里”，直属中书省管辖。各行中书省的官员设置，与中书省大体相同，也有丞相、平章政事、左右丞等。今日中国地方的最高行政区划为“省”，即本源于元朝的“行省”。在监察方面，元朝也在地方设置江南和陕西两个行御史台，为中央御史台的派出机构，分掌江南十道、陕西四道的监察。行御史台简称外台、行台，也设有御史大夫、御史中丞等官长。此外，为了战事的方便，元朝在地方也设有行枢密院作为枢密院的派出机构。 3.元朝的地方官制 元朝的行中书省虽为中央派出机构，后来实际上成为地方最高一级的行政机构了。行省之下，一般为路、府、州、县四级，它们的长官分别为总管、知府、知州、县尹。在部分地区，行省和路之间设有宣慰司，以宣慰使为长官，掌管军民之政。元朝的各级地方行政机构中都设置达鲁花赤一员，以防闲汉人，并握有实权。
第六节 明朝的内阁制 一、明朝的内阁与九卿等官 1.内阁制的确立 明朝建立初期，职官设置沿袭元朝，中央以中书省、都督府、御史台分掌行政、军事、监察。洪武十三年（1380年），朱元璋撤消中书省，并规定永不设丞相，于是一切政务统归六部，由皇帝直接辖制。因政务繁多，朱元璋从翰林院等文翰机关指派官员加殿阁大学士衔，协助皇帝阅看奏章、草拟诏旨。明成祖时，命翰林院官员入值文渊阁，开始参预机务。仁宗、英宗以后，学士们多是几朝元老，权位愈重，这时内阁已类似唐朝的政事堂了。明世宗嘉靖以后，则“朝位班次，俱列六部之上”，(16)俨然是宰相之职。由于朱元璋有不准设丞相之约，于是人们称大学士为辅臣、阁老，对首席辅臣则称首辅、元辅。由于翰林学士仅为五品官，于是对内阁大学士多加六部尚书、侍郎等衔，以提高其地位，实际并不真管该部事务。凡大学士兼六部尚书者，一般尊称为“阁部”。尽管内阁大学士类似于过去的宰相，但是仍与宰相有差别。因为内阁并不是一个正式的最高行政机构，六部也不是它的下属部门，内阁仍带有皇帝私人秘书、顾问的性质。内阁的权力主要体现在“票拟”上，即对各处上呈的奏章提出处理意见，根据皇帝旨意草拟诏令，经皇帝批准后交六部办理。另一方面，内阁还要受制于宦官的“批红”。明朝宦官机构有四司、八局、十二监，其中司礼监的秉笔太监可代替皇帝用朱笔批示奏章公文，这叫作批红。这种做法为宦官弄权提供了方便。为此，内阁辅臣们往往也要俯首听命于宦官。 2.明朝的九卿 作为朝廷的诸卿，明清两朝都称为某寺卿，而所谓九卿也有了变化，是专指六部尚书以及都察院都御史、通政使、大理寺卿。明朝六部的名称和职掌与过去基本一致。废中书省后，六部直接向皇帝负责，地位得到提高，各部尚书、侍郎的官位品级也得到提升。通政使司设于洪武十年（1377年），以通政使为其长官，掌受内外臣民之奏章建言或举告不法等事，并呈报皇帝。所以这是一个下情上达的机构，起着重要的作用。大理寺以大理寺卿为首长。明朝大理寺不掌审刑，专门负责对重大案件的复核，这一点与唐宋作为最高审判机构完全不同。但是如遇有重大案件，则由大理寺、刑部、都察院共同审理，称为三司会审。如遇特大案件，又要由上述三法司会同各部尚书及通政使共同审理，称为圆审。都察院是明朝的最高监察机构，详情见后。 3.明朝的五军都督府 明初原设大都督府，以大都督统领中外诸军事。洪武十三年，为防备军权过分集中，废大都督府，改置中、左、右、前、后五军都督府，各设左、右都督为其长官。五军都督府分别掌管京师及各地卫所的军队，虽统兵，但无调遣权。兵部掌管军官的任免、升调，发布军事政令，但不统领军队。军队的调遣权最终由皇帝掌握。卫所是明代军队的基本编制单位，其防区在一府之内的设所，一府以上的设卫。各地卫所的军队受所驻省的都指挥使管辖，而各省都指挥使又归中央五军都督府统领。关于中央朝廷的其它行政机构，过去的诸卿在明朝只保留了五个，其长官也改称“寺卿”，它们是：大理寺、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺。它们与国子监、钦天监合称五寺二监。此外还有翰林院、宗人府、詹事府、太医院等。永乐十九年（1421年），明成祖迁都北京，南京称为留都。迁都后，南京原有的各种官僚机构大多保留下来，与北京的中央职官相重复，但南京的一套职官缺少实权，常常被用来安置闲散或遭贬斥的官员。在明朝的政治斗争中，南京各官往往结成势力，与北京方面相角斗。 二、明朝的都察院 都察院为明朝的最高监察机构，以左右都御史、左右副都御史为其正、副长官，掌管内外监察，纠举不法。又依照当时的十三省行政区，划分全国为十三道监察区，设十三道监察御史110人分别监察各地。明朝还建立了御史出巡地方的制度，即御史代表皇帝出巡地方，称为巡按御史，俗称八府巡按。他们品位虽然不高，但权力很大。此外，如地方有重大事故，朝廷要派带都御史衔的官员去处理，权力较巡按御史更大。这些人凡兼管一省行政和民政的称为巡抚；兼管一省军事的称为提督；兼管数省军、政、财的称为总督，仍隶属于都察院。这时的巡抚、提督、总督也还都属于临时差遣性的职务。与都察院并立的监察机构还有六科给事中，负责稽核中央六部及其它机构事务，还可参与廷议和重大案件的审理。所以给事中虽位卑但权重。此外如锦衣卫、东厂、西厂，虽有一定的监察职能，但实为特务机关，不能看成是正式的监察机构。 三、明朝的地方官制 明朝地方行政系统为省、府（州）、县三级制。洪武九年（1376年）改行中书省为承宣布政使司，但仍习惯称省。当时除南、北直隶外，全国共分十三布政使司即十三省。布政使司设左右布政使为长官，主管一省民政和财政。同时还设提刑按察使司，以提刑按察使为长官，掌管一省司法刑狱，纠劾不法；设都指挥使司，以都指挥使为长官，掌管一省军事，统领全省卫所。布政使、按察使、都指挥使合称三司，三权鼎立，虽可避免地方专权，但又不易相互配合，所以朝廷又往往派遣监察御史和部院大臣以总督、巡抚、巡按等名义去协调各方，解决问题。省下设府，相当于宋元时的路。京师的顺天府和南京的应天府以府尹为其行政长官，其余诸府则以知府为长官。府下设县或州，以知县、知州为长官。另有直隶州，地位与府等同，直接隶属于布政使司。此外，在西南少数民族聚居区还设有土司，管理当地事务，如宣慰司、宣抚司等以及土知府、土知州、土知县等，都由当地头人任正职，并且世袭。这些特区相当于唐宋的羁縻府、州。 四、明朝的勋爵和品秩俸禄 明朝初年，朱元璋便定下“封建诸王之制”，许多宗室子弟被封为王。明成祖时取消了诸王的政治、军事权力，只保留了他们的经济利益。除了皇室封王外，文武官员封爵只有公、侯、伯三级，不一定都世袭。明朝的勋多授予高级官员。文勋有十级，武勋有十二级。明朝的官品定为九品十八级。又定文散官阶为四十二等，武散官阶三十等。明初官员俸禄全部给米，偶尔发钱钞。明成祖规定，高级官员以俸禄的十分之四、五发给米，低级官员以十分之七、八发米，余皆发钞。以后由于钞不断贬值，俸禄又有变动。明朝官员的袍服，除颜色有区分外，对上面的绣花图案也有不同要求。在服色上，明朝规定一至四品为绯色，五至七品为青色，八、九品为绿色。对于官服所饰图案，规定上绣动物，自一品至九品，文官绣鸟类，武官绣兽类。类似这种做法在元朝已经开始实行，当时规定自一品至七品，在不同颜色的官服上要分别绣上大小不同的花朵，八、九品不绣。
第七节 清朝的职官制度 一、清朝内阁与军机处的设立 1.议政王大臣会议的废除 清统治者入关前，曾有“议政王大臣会议”，由八旗的诸王和总理旗务大臣组成，凡朝廷的军国大政，都要由它讨论和决策。这说明，议政王大臣会议是满洲贵族控制朝政、维护自己利益的特权机构，这必然同封建的中央集权和君主专制发生矛盾和冲突。所以清王朝统一中国后，封建皇帝便通过允许蒙、汉大臣参加议政和设立内阁等办法，逐步削弱议政王大臣会议的权力，并最终于乾隆五十七年（1792年）明令正式予以裁撤。 2.清内阁的设立 清朝入关前，朝廷设有内三院，即内国史院、内秘书院、内弘文院，分掌记注皇帝起居、编立史册、撰写实录、草拟国书制敕及为皇帝进讲等。内三院设大学士、学士等，可参预国家机要。顺治十五年（1658年），清朝改内三院为内阁，设大学士，加殿阁头衔，满汉各半。并且仿照明朝制度，规定凡各处官员上呈的奏章，先由内阁代拟批旨（替皇帝拟出几种处理意见），再进呈皇帝；对于皇帝的诏令，也由内阁下达六部等衙门执行。开始时，由于规定大学士仅为五品官，至使内阁的权势反而低于原内三院。但是由于清朝皇帝利用内阁抑制议政王大臣会议的权势，使内阁的地位不断得到提高。雍正时，内阁大学士的官位品级升为正一品，成为朝廷的最高级官员了。不过，自军机处成立后，取代了内阁的许多职权，内阁官员也只是处理一些例行公事了，这时的“大学士”也成了文臣的一种荣称。 3.关于南书房 南书房在乾清宫的南庑，原是康熙皇帝读书之处，后来又选召翰林等官入内当值，称为“南书房行走”。康熙皇帝在闲暇时，便由他们陪侍赋诗作画等，进而参预机务，秉承皇帝旨意，起草诏令，一度成为发布政令之所在。不过，南书房只在康熙帝时才具有这种特殊地位。 4.军机处的设立 雍正七年（1729年），正值清军在西北与准噶尔部作战，为了能及时处置军情，遂在内廷设军需房，直接转达前线军情及皇帝旨意，这样既可省去内阁的复杂手续，而且不易泄密。后又称军机房，雍正十年（1732年）正式改称“办理军机处”，简称军机处，其职权也扩大为参预全部军国大政。由于军机处转达皇帝旨意、处置政务效率高，使得皇权专制达到最高峰，所以尽管它不是正式官署，却一直保留下来，并在清朝历史中发挥了重要作用。军机处设军机大臣，称为“军机处行走”、“军机大臣上行走”，无定员，多者六、七人，一般以特选的大学士、尚书、侍郎等官充任，清末也有亲王入选。领班的军机大臣叫作“首揆”。军机大臣在军机处轮班值日，准备皇帝随时召见，商议军国大政。军机大臣也要根据皇帝意见拟定谕旨，发布到有关部门，叫作廷寄。当时，内阁发出的各种文件叫“明发”，相比之下，军机处的廷寄较明发具有勤、速、密的突出特点。对于资历浅的军机大臣，授予“军机大臣上学习行走”，其地位稍低，班次在后。军机大臣的僚属称为军机章京，俗称小军机，主管军机处的日常文书工作、撰拟谕旨、文稿等。 二、其它中央行政机构 清朝中央行政机构的设置和职掌，如六部、九卿、五寺、二监等，都和明朝一样，只是理藩院为清朝所特设。理藩院，设尚书、侍郎为正副长官，专门掌管蒙古、西藏及新疆各地少数民族事务。此外，理藩院也分管部分外交、通商事务，如设俄罗斯馆等，直至咸丰时才把外交、通商等职掌划归总理各国事务衙门。 三、清朝的都察院 清朝的都察院同明朝一样，是全国最高监察机构。以左都御史、左副都御史为正、副长官。明朝作为独立的监察机构六科给事中，在清朝归并入都察院。清朝把全国划分为十五道监察区，都察院设十五道监察御史分掌稽核各道的刑名案件等，并且有权稽察在京各衙门事务。都察院还在京城设五城察院，分东、西、南、北、中五城，每城设一衙门，以巡城御史为长官，专察京城地方的机构和官员。此外，清朝督察院还设有宗室御史处，专门稽察宗人府事务；设稽察内务府御史处，专门稽察内务府事务。 四、清朝的地方官制 清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚在明朝都是属于都察院的差遣职官，在清朝则成为正式的地方高级官员了。总督一般管辖两省至三省，但四川总督就只管四川一省。总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，这就使他掌握了数省的行政、军事、监察大权。总督又可称为“制军”、“制台”。巡抚为一省的最高军政长官，例兼兵部侍郎、都察院有副都御史衔，这样便有权统管全省的行政、军事、监察等大权了。巡抚又可称为“抚军”、“抚台”。督、抚之下设布政使，掌管一省的财赋、民政。布政使又可简称藩台、藩司。又设按察使，掌管一省的司法、监察以及驿传事务。按察使又可简称臬台、臬司。清代对于督抚、布政使、按察使，可合称三大宪。清初，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。乾隆时裁撤上述参政、副使等官，专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构，叫作道员。在名义上，道应是省的派出行政机构。清朝还设立一些专业道员，如负责河务的，负责盐、茶、粮等。省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。此外，顺天府和奉天府，分别是京城和陪都，地位较一般府要高，设府尹为其长官。还有与府同级的直隶州，直属于省，以知州为其长官。有属县。又在少数民族地区设立有直隶厅，直属于省，以同知、通判为长官。府下设县和散州。县是地方行政的基层组织，长官为知县。散州多是因地而特设的，也以知州为其长官。
五、清朝末年的官制改动 清朝后期，西方帝国主义闯进了中国的大门，他们借口通商，一步步侵夺中国的主权。这时一些人想通过变法维新达到富国强兵的目的。新的形势迫使清政府对封建的职官制度不得不做某些调整。政府部门有增有减，有的改名。但是已经丝毫不能挽回整个封建制度的垂死命运了。 六、清朝的爵禄品级和官员服饰 1.清朝的封爵 清朝的封爵分为王爵与世爵两套。王爵也称为显爵，是封给满族宗室的，最初为十二等，乾隆时增为十四等，见表8。当然表中出现的只是体现了名号上的等级差别，并非实指。另一套世爵是封给功臣贵戚的，见表8。这些爵位中，有的又再分为一、二、三等。清朝取消了勋，有些勋名用于爵名了。表8清朝爵号表 表9 清朝文武官品阶表 2.清官的品阶 清朝文武官员都分为九品，每品有正、从，共十八级。清朝的文武散官官阶也是十八级。见表9。由于品级的不同，朝廷授官的规格、使用的授予文书形式也不同。 3.清官的俸禄和服饰 清朝官员无论满汉、文武，其俸禄一律按品级定高低，以俸银和禄米发给。在外武官不支禄米，折合薪银发给。官员们除了正俸外，还有皇帝赏赐的“恩俸”以及养廉银等。清朝官员的服饰与过去有较大区别，官员的服色不分品级，只有皇子和特别赐允的亲王、郡王可用金黄色，百官袍服一般为石青色或绀（深青带红）色。清朝官员服饰的重要区别在于“顶子”和“补子”。顶子是指帽顶上的帽珠。不同品级的官员，所用帽珠的质料也不同，见表10。当官员被罢免时，首先要摘去头上的帽子，因为帽珠是他的身份的重要标志。表10清朝冠顶、补服饰物表 清朝官员在袍服外面要罩一件襟褂，叫作补褂。补褂的前胸和后背各有一块绣成的方形图案，称为补子。补子的图案是文官为鸟类，武官为兽类；御史监察系统的官员则不分官品，都绣獬豸（xièZhì），因为传说这种神兽能辨曲直。此外，清朝高级官员帽顶后面还拖着一束孔雀翎毛，称为花翎。翎上的圆圈状花纹叫眼，于是又以眼的多少显示等级，有单眼、双眼、三眼之分。自唐朝以来，明黄色（淡黄）成为皇帝的专用颜色，这是出于五行说以中心属土，色尚黄的理论。由于清统治者信奉佛教，佛教的念珠也影响了清朝官员的服饰。清朝规定，官员在穿朝服时，都要在颈项上佩带108颗圆珠，称为朝珠。不同品级官员的朝珠质料与穿珠丝线的颜色也都不同。（许树安）
