通向“9·11”事件之路再次说明了臃肿而又僵化的美国政府是如何倾向于低估日益增长的恐怖威胁的。本·拉丹和“基地”组织制造的恐怖行动与政府以前曾经面临的任何威胁都不同。现有的处理恐怖主义行为的方法是对个人的行为实行审讯、惩罚，和对敌对政府的行为实行制裁、报复、遏制或者发动战争加以讨伐。“基地”组织的行为既非单个人的行为，也不是政府行为。“基地”组织的罪行在规模上接近于战争行为，但是，这些罪行是由一个松散、范围广泛、模糊不清的阴谋集团实施的，并且该集团没有易被威胁、打击或摧毁的领土、公民或资产。
在2001年初,中央情报局局长特尼特和负责行动的副局长詹姆斯·帕维特向当选总统布什、副总统切尼和赖斯就情报问题作了一次简要汇报，其中包括“基地”组织的问题。帕维特在回忆起当时的汇报时说，本·拉丹是国家最严重的威胁之一。
布什询问杀死本·拉丹是否可以终结恐怖威胁的问题。帕维特说，他和中央情报局局长认为杀死本·拉丹会造成一定影响，但是不能使威胁停止。中央情报局随后给白宫提供了更多正式的评估文件重申这一结论，并补充说，从远期来看,结束威胁的惟一出路是终结“基地”组织利用阿富汗作为庇护所的能力。
在恐怖主义问题上，新政府内最激进的顾问或许是留任的理查德·克拉克。但是他也承认，即使他的决策建议被立即采纳并且付诸行动，也不可能阻止“9·11”事件的发生。
我们很可能接下来要问：美国政府何时有合适的机会动员全国发起针对“基地”组织及其在阿富汗庇护所的大规模行动。这些主要机会就在美国政府于1996年到1997年收到新的消息，1998年8月大使馆爆炸案，1999年末约旦事件和雷萨姆的阴谋被发现，以及2000年10月美国海军“科尔”号驱逐舰遭袭击之后。
在“9·11”事件之前，美国对“基地”组织的政策基本是在1998年8月大使馆爆炸案后确定下来的。我们在第四章谈论过这些政策。值得指出的是，他们是克林顿政府在极其困难的国内政治环境下制定的。当时，反对派正在设法弹劾总统。此外，1998年到1999年，克林顿总统正在指挥政府准备应对塞尔维亚的战争，他还授权对伊拉克进行大规模空袭。
使馆爆炸案的悲剧给整个政府机构提供了一个机会，即全面审查本·拉丹所带来的国家安全威胁，并且这种审查本可以让人们明白：这个问题已经到了得失攸关的地步，它比当时的国内政治问题要重要得多。然而，政府的主要决策机构错失了应对威胁挑战的机会。
国务院的外交措施在相当大的程度上是不奏效的。“基地”组织和恐怖主义只是在已经拥挤不堪的议事日程上新增加了需要优先考虑的问题而已。当时，国务院正忙于处理同巴基斯坦和沙特阿拉伯等国的关系问题。在“9·11”事件之后，这些统统改变了。
决策者们主要依靠中央情报局和秘密行动来实施政策。在“9·11”事件之前，没有任何机构比中央情报局肩负更多的责任——或者做得更多——为了打击“基地”组织而夜以继日地工作。但是，中央情报局在全球范围内所采取的积极有力地扰乱恐怖分子活动或者使用代理人来试图逮捕或者杀死本·拉丹和他的主要随从的措施存在局限性。早在1997年中期，一位中央情报局的官员写信给他的上司说：“我们所做的一切只是固守局势等待骑兵的到来。”
军事措施失败了或者说并没有被采用。在“9·11”事件之前，国防部未曾接受铲除“基地”组织在阿富汗的庇护所的使命。
在“9·11”事件之前，布什和克林顿两届政府中的官员们都认为，美国全面入侵阿富汗在实际上是难以想像的，它从不是机构间商议的正式话题。
程度较轻的干预形式可能也曾考虑过。其一是部署美国军队或者情报人员，或者特工队去阿富汗本国或者其邻国——公开地、秘密地或者在掩蔽下(隐蔽与美国的联系)等。那时美国将不再依赖线人收集可实施行动的情报。然而，这将需要确保邻国对基地安全和飞越领空的支持。这将亟须数月甚至数年进行至关重要的政治、军事和情报协调工作，并带有相应的支出和风险。现在，阿富汗境内虽存在具有相当实力的地面武装，但确定本·拉丹的方位事实证明仍具有很大的难度。考虑到这一事实，成功的几率很难计算。我们已经发现，没有迹象表明曾给过克林顿总统这样一个居中的选择机会，或者说这种选择从未给予较之入侵的想法更多的关注。
这些决策上的挑战和我们已经谈论过的想像力的问题有关联。既然我们相信布什和克林顿两位总统都切实关注到了“基地”组织所造成的威胁，那么关于对在阿富汗境内恐怖分子的庇护所采取更直接的干预的各种方法显而易见地被视为——如果被仔细考虑过的话——与威胁不成比例。
对未来的洞察在实践中因此难以适用。最困难的是，当问题还似乎很微小时，却去采取一项重大的措施。当危险真正全面爆发时，显而易见，动员人们采取行动将容易些——但是那时可能太迟了。
由于不能在地面部署美军武装，因此另一种可能性是直截了当地向塔利班发出最后通牒，如果塔利班政权不理睬通牒的话，就应至少发动一场不定期的空战，达到摧毁其有限的军事力量并且改变阿富汗正在进行的内战的力量均势。美国警告过塔利班，他们将要对本·拉丹发动的威胁美国在阿富汗利益的袭击负责。警告分别于1998年、1999年末、2000年秋季和2001年的夏季先后发出。重复的警告并没有使其更有效。
2000年11月因为有证据证明“基地”组织应该对美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案负责，国家安全顾问塞穆尔·伯杰请求五角大楼为对塔利班持续进行空中打击制定计划。克拉克拟订了一份正式且具体的最后通牒。但是，克拉克的计划显而易见没有得到部长小组会议的正式考虑。我们并没发现他的想法被汇报给新政府，也没有发现克拉克把文书递交给他们，尽管这群职业官员们的任职跨越新旧两个政府。
在“9·11”事件之后，布什总统宣称“基地”组织应该对美国海军“科尔”号驱逐舰遭袭击事件负责。在“9·11”事件之前，两任总统都没有采取任何行动。本·拉丹完全有理由推断，袭击是无风险的，至少制造像“科尔”号驱逐舰爆炸事件那样程度的袭击是安全的。
