前面的章节里详细描述了克林顿和布什政府所决定作出的那些行为。每位总统都考虑过或者授权采取秘密行动——这是一种消耗相当长时间的方法——特别是克林顿政府期间——然而除了收集情报之外收效甚微，在1998年导弹攻击阿富汗之后，海军舰艇仍停留在阿富汗或者附近地区的军事基地上,准备随时发射巡航导弹。休·谢尔顿将军制定了多达13种不同的打击方案，但是没有建议采用任何一种。“9·11”事件之前，在布什政府内部，在反恐问题上最广泛而持久的辩论是有关无人驾驶侦察机的使用——仅仅使用它来确定本·拉丹的方位还是等到它装备导弹后再利用它，以便于它能够找到本·拉丹并且袭击他。回溯过去，摆在克林顿和布什总统面前供他们选择采取的行动方案是如此狭隘，如此缺乏想像力，这给我们留下了深刻的印象。
在“9·11”事件之前，美国试图用同其在冷战末期及其后所使用的政府机构和能量来解决“基地”组织问题。这些力量是不够的，但是政府几乎没有采取什么措施来使之得到改革或发展。
对于秘密行动而言，理所当然地，白宫依靠着反恐中心和中央情报局的行动理事会。虽然一些官员，特别是反本·拉丹工作小组的官员，对反恐任务很热心，但是大部分人并非如此。理事会的更高管理层并不热心。中央情报局利用自身人员执行准军事行动的能力并不强，而且在“9·11”事件之前中央情报局也并没有设法从整体上大规模地扩展它的能力。中央情报局行动理事会负责人詹姆斯·帕维特记得，由白宫提倡的秘密行动曾使国家情报局陷入了困境。他不愿意看到这样的事再发生。他认为，一个打击此种等级的敌人的真正严峻的反恐战役，主要应由军队而非保密局来完成。
对于国防部而言，联合参谋部的一些官员热心帮忙。一些在美国特种作战指挥部的官员告诉我们，他们制定了在阿富汗使用特别行动军队的计划并且希望得到行动的指令。参谋长联席会议主席谢尔顿将军和在中央司令部的安东尼·津尼将军所持意见存在分歧。谢尔顿认为，1998年8月的袭击证明是对精良军械的浪费，在此之后他一直反对向仅仅被称为“丛林运动馆”的恐怖分子训练设施发射昂贵的战斧导弹。这种观点得到了国防部长威廉·科恩的完全赞同。谢尔顿准备制定其他的方案，但是同时也准备弄明白，他对于那种认为任何军事行动，除非情报是可靠的，都会使美国人冒生命危险的观点所持的怀疑是否正确。
在军队组建方面，由于将反恐政策控制在反恐安全小组和高层部长会议的限定范围之内而付出的昂贵代价最为明显。在1998年8月导弹袭击之后，参谋长联席会议的其他成员向新闻界披露了他们的不悦。这是因为依照高华德—尼古斯改革，谢尔顿是参谋长联席会议成员中惟一的接受征求意见的成员。虽然随后将军事意见做了更广泛范围的汇报，但是联合参谋部的行动副总指挥向我们发表评论说，所有和“基地”组织有关联的情报和计划文件送来的时候都是装在一个红色密封的包裹里，许多上层和一般官员都没能打开包裹看看文件的内容。
“9·11”事件之前，国防部没有在任何时候完全致力于反“基地”组织的使命，虽然该组织可能是那时威胁美国的头等危险的外国敌人。克林顿政府明显依赖于中央情报局，由其在打击敌方庇护所的长期防务计划中发挥领导作用。布什政府采用了这种做法，尽管其中的新战略会让军队在解决这一问题上发挥更大的但尚未具体界定的作用。在国防部中，科恩和拉姆斯菲尔德两任部长的注意力都主要集中在其他的挑战上。
美国的国土防御机构都只是把眼睛盯在国门之外。北美防空司令部自身几乎没有能力保留任何预警基地，它的规划图景只是偶尔考虑到被劫持的飞机撞向美国目标物所造成的威胁，而这些飞机也只是从国外飞来的。我们意识到北美防空司令部在自杀劫机者造成的威胁尚未出现之前就采取了防御性的姿态来应对恐怖威胁。这种姿态上的转变，不仅代价昂贵，而且很难实现。但是，北美防空司令部没有研究可供利用的情报，也没有尽力将其计划付诸实施。
在机构能力上，最严重的弱点出现在国内方面。在第三章我们讨论了这些机构——联邦调查局、移民归化局、联邦航空管理局和其他机构。“9·11”事件之前最主要的强化国内机构能力的措施在2000年出台，并作为千年危机事后审查内容的一部分。克林顿总统及其主要顾问们在国境安全问题上投入了相当大的精力，但未能在离职前取得重大改善。由国家安全委员会领导的跨机构进程没有有效地推动司法部和运输部的领导将进行机构性转变提上议程。
联邦调查局没有能力将实地特工收集的情报同国家需要优先处理的问题联系起来。联邦调查局的代理局长竟然不了解联邦调查局在搜捕美国境内两名可能的“基地”组织成员，也不知晓联邦调查局逮捕了一名在9月11日之前参加飞行训练的伊斯兰极端分子。中央情报局局长早已在消息传到联邦调查局负责反恐的助理局长之前数周便知道联邦调查局对穆萨维的调查。
其他机构则听从联邦调查局。8月6日的《总统每日简报》向布什总统汇报了有关“基地”组织的70份实地调查结果。布什总统称，消息令人振奋。中央情报局只是重述了联邦调查局所讲的内容。没有人做进一步的深究。
美国联邦航空管理局采取积极和预见性的安全措施的能力尤其薄弱。通过对自杀劫机的情形在应对政策方面进行严格审查，并发现每一层面的安全机制上所存在的失误，都足以提醒我们采取变革以补救明显的薄弱环节——扩充禁飞名单、搜查由计算机辅助预扫描系统识别的乘客、在国内部署联邦航空警力、加固驾驶舱门、让空中机组人员对新型劫机（这种劫机与他们接受培训时所预见的劫机有所不同）保持警惕、调整在联邦航空管理局或者北美防空司令部内对控制人员和管理人员的培训内容。
政府机构有时通过把工作中最困难的部分抛置一边的方法来展示其具备承担使命的能力。他们经常是被动的且随遇而安的，并认为鉴别和补救那些易受威胁的明显薄弱环节的努力，付出的代价太大，太具争议性或者太具干扰性。
