第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（1）
自“9·11”事件以来，在将近3年的时间里，美国人已变得能更好地防范恐怖分子的袭击。在这些变化中，有些应该归功于政府所采取的行动，如采取保护飞机安全的种种措施，一部分应该归功于惊人规模的投入和其他努力。宣传和普通美国人的警觉也起了一定的作用。
但是，总统和其他的官员都认识到，尽管美国人或许比过去安全，但现在并不安全。我们的报告表明，恐怖分子在分析各种防御措施，并制定相应的规划。
防御措施不能保证绝对的安全，他们仅仅使成功地进行攻击变得更为困难，而且，通过抓捕可疑的人，使种种袭击被阻止。袭击者失败的可能性的增加，使得企图实施某一计划与放弃某一计划之间大有不同。敌人也可能不得不设计更为处心积虑的计划，但由此会提高计划暴露或者被挫败的风险。
防御性措施也要用来应对可能成功的袭击，以防止损失的扩大，挽救人们的生命。
恐怖分子的旅行
每年有5亿多人从美国边境的合法入境点通过，大约有3，000万人不是美国公民，另有50万或者更多的人穿过美国数千公里的陆地边境，在没有检查的情况下非法入境或者是逾期居留。在恐怖主义盛行的时代，避免由极少数人入境或未觉察的境内滞留可能造成的势不可挡的风险，是国家安全方面面临的巨大挑战。
在2001年9月11日之前的10年里，边境的安全，包括旅行、入境和移民，没有被视为一个国家安全问题。公众人物对“毒品战争”、移民的种类和合适规模、沿西南边境的诸多问题、源于加勒比地区和其他地方的移民危机以及持续增长的贩卖人口犯罪表达过关切。移民制度作为一个整体普遍被认为功能日益缺损，亟待改革。然而，在国家安全领域，只有走私大规模杀伤性武器才是重要问题，至于可能使用这类武器的恐怖分子的入境或相互联合的在外国出生的恐怖分子的出现，则并非关键的问题。
对于恐怖分子而言，旅行与武器一样重要。他们必须秘密碰头、训练、踩点，以获取袭击的机会。对他们来说，国际旅行会带来很大的风险，因为他们必须浮出水面，穿过受控制的通道，来到边境安全官员的面前，或者试图绕开边境检查站。
在旅行中，恐怖分子使用了种种规避的方法，例如，变造和伪造护照、签证，采取特定的旅行方法和路线，与被买通的政府官员联络，利用人口走私网络，取得旅行社的帮助，利用移民进行欺诈和身份欺诈。有时，这些方法可被识破。
在“9·11”事件之前，美国政府中没有任何机构系统地分析过恐怖分子的旅行策略。自上世纪90年代初期以来，“基地”组织之前的恐怖分子们系统但又可被识破地利用着我们边境安全的漏洞。如果美国政府曾经对此进行过分析，就会发现这些旅行方法。
我们发现，在19个劫机者中，有15个可能被边境部门拦截。通过分析他们的旅行文件和旅行方式，有关部门可以拦截4到15个劫机者；如果能更有效地利用美国政府有价值的情报，还将要有3个劫机者可被发现。
回顾往昔，我们还可以发现，我们移民法的常规运作——即这些法律的许多方面没有专门瞄准防范恐怖主义——必然影响“基地”组织的计划，为其创造各种机会。有5个恐怖分子的同谋者因被认为冒充旅游者或者学生而在试图获取签证时被拒，有一个同谋者因此被检查官员拒绝入境。我们还发现，如果移民制度在鉴别个人身份上设置了更高的“门槛”，并确保未逾越“门槛”就会招致例行的后果，就有可能逐出、除掉或者进一步接触几个看起来并不符合短期居留条件的劫机者。
我们的调查表明，在我们的边境制度中，有两个系统性的缺陷结合在一起，由此使得我们缺乏有助于有效地防范“9·11”袭击的能力：一是欠缺作为边境安全一部分的良好的反恐措施；一是移民制度不能履行其基本的责任，更不用说反恐了。这些缺陷现在已经得到部分消除，但远未克服。
建议：关注恐怖分子的旅行，至少与瞄准他们的资金一样，是打击恐怖分子的强有力的武器。美国应当将恐怖分子的旅行情报、行动和执法融于一种策略中，以拦截恐怖分子，发现他们旅行的协调者，抑制他们的灵活性。
自从“9·11”事件以来，在制作完整的监控名单方面，已经取得了显著的改善，这一名单可以使边境和执法部门了解恐怖分子的名字信息。然而，在将边境机构合并到新的国土安全部的过程中，遇到了困难。这种困难，用一位官员的话说，就如同“在飞行时更换发动机”。34而识别恐怖分子旅行的新的见识尚未融入边境安全的前线。
通过稍微收集一下恐怖分子的旅行情报，分析一下目前适当的计划，就已经取得异常有用的效果。这种情况应当得到扩展。既然边境官员最先见到旅行者和他们的旅行文件，并且调查旅行协调人，他们就必须与情报官员进行紧密合作。
无论在国际上还是在美国，控制恐怖分子旅行应当成为反恐策略的关键部分。为了减少非法入境，良好的技术以及培训相关人员鉴别恐怖分子的旅行文件是最为重要的直接手段。我们的边境和移民制度的每一个环节都应当把鉴别恐怖分子旅行文件的指示信号作为其中的一部分。在领事馆、主要的边境检查站、移民服务办公室以及情报和执法部门，都应当采用能够核实旅行文件和辨别可能的恐怖分子的指示信号的信息系统。对所有的一线工作人员都应进行一些培训。另外，还需要富有献身精神的专家与情报部门不断进行联动。国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会应该能够支配更多的财力，以完成其在一线边境部门与政府其他反恐部门之间充当桥梁的使命。
