第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（1）
正如我们所描述的那样，隶属于美国政府的国家安全机构仍是冷战时期的结构。而现在美国面对的是一个非常不同的世界。美国面临的不再是少数几个极具威胁力的强敌，而是许多超越传统的单一民族国家界限的无形挑战。对于这些挑战，需要作出快捷、富有想像力、灵活的反应。
第二次世界大战时期的那一代人应对的是20世纪40年代、50年代的挑战，他们对国家进行重组以使国家安全得以保护。现在这一重担落在经历了“9·11”事件的一代人肩上。“9·11”袭击使产生于不同时代的处理问题的方式的缺陷得以凸显。美国人不能仅仅通过增加多年以前根据当时情况制定的具体的处理问题的方式来处理当今社会出现的与以前截然不同的各种新问题。
我们建议对政府机构进行重大变革。我们懂得人员素质比“接线图”（喻组织机构）的品质更重要。“9·11”事件中，最令人痛心的地方莫过于许多政府官员试图独自打破本机构组织形式对个人行动可能产生的束缚，但无功而返。有良好素质的人员必然能够打破品质不佳的体制。但他们本应不必如此。
美国拥有足够的人力、物力资源来进行这项改革。美国政府应当把这两种资源有机结合起来，以使各方面力量达到统一。为此，我们提出如下5项主要建议：
●建立全国反恐中心，统一负责打击伊斯兰恐怖分子行动中的战略情报和行动计划工作，消除情报工作在国内和国外的界限；
●建立新的全国情报主管，统领全国情报机构；
●建立以网络为基础的信息共享系统，解决传统政府部门之间的交流障碍，使反恐行动中的众多参与者联为一体；
●强化国会对情报部门的监督，强化监督的质量和使命感；
●壮大联邦调查局和国土保卫人员。
联合行动
大量的关于“9·11”恐怖主义袭击的公开评论都对“失去的机遇”进行了分析。对此，我们在第十一章已进行了评述。通常根据所分析的问题的特征，将它们命名为“监视清单行动”、“信息共享行动”，或“连点行动”。在第十一章，我们解释说这些名称具有狭隘性，即只对疾病的症状进行了描述，而没有对疾病本身加以描述。
在我们所举的每一个例子中，没有人从始至终地对这类问题负责，也没有人能够从政府任何一个部门调出相关情报，或跨越国内外政府机构界限进行责任分派，或追踪工作进展情况，或迅速找到排除工作障碍的方法和途径。权力与责任互相脱钩。
有时政府机构进行了合作。但是即使是这种合作，也不等同于联合行动。在政府机构合作时，由一方对所面临的问题进行确定，并寻求解决这一问题的途径；而当政府机构进行联合行动时，联合行动的问题和对问题的看法与这一行动的最初发起方的问题和看法有所不同。有着不同社会背景的个体在分析问题和对处理问题的具体步骤进行规划的过程中走到了一起。
在听证会上，我们不时向证人询问谁是“9·11”恐怖主义活动阵营中的“四分卫（橄榄球术语；即真正领导者）”。其他“球员”各就各位，各负其责。但是谁给他们分派角色，使其以一个团队的形式出现，导演了这场“9·11”恐怖主义袭击的“好球”呢？
自从发生“9·11”恐怖主义袭击以来，尚未找到上述问题的确切答案。在某种程度上说，联合行动的好处越来越明显；同时在某种程度上，联合行动也每况愈下。因为反恐作出的努力十分巨大，并耗费了很多精力，所以这种努力冲破了政府机构之间通常存在的屏障。政府机构的工作态度发生了转变。政府机构官员们极力试图避免“9·11”的工作失误。他们试图互通信息。虽然消息并不确定，但他们仍向每一个人告知已报告的威胁，甚至把听到的消息上报总统。
在一定程度上由于所付出的巨大的努力，把各种力量联合起来的难度成倍增长。在“9·11”事件发生之前，中央情报局显然是与“基地”组织作战的主要机构，联邦调查局位居其后。国防部和国务院更在其次。
●现在，中央情报局仍然处在核心地位，但是联邦调查局与司法部的其他政府机构联合起来后，对这一事务的参与活跃多了。
●目前，国防部在与“基地”组织作战方面所作出的努力是巨大的。国防部下属有三个联合的司令部。每一个司令部都由一个四星上将领导，以反恐为第一要务。这三个司令部分别为：特别行动司令部、中央司令部和北方司令部（其中前两者的总部都在佛罗里达；北方司令部的总部在科罗拉多）。
●通过对国内的薄弱环节和对其他任务的分析，新的国土安全部与边境和交通运输的安全保障部门联合起来，对这些安全保障部门的丰富资源加以利用。
