敌占丰润后，北平军分会命王以哲、何柱国等部退守蓟运河西岸；命宋哲元部由蓟县退往三河。拟在东自宁河，经蓟运河、至三河、顺义、昌平一线，再行抵抗。
武藤见我军节节败退，决定突破《华北方面应急处理方案》所规定的停战线，于18日下达“关作命第508号”命令《满洲事变作战经过概要》(二),第207页。,第8师团击溃当面之敌，进占密云；第6师团以一部向蓟运河线（此线超越了原定停战线）追击敌人；调骑兵集团主力迅速转进玉田附近,以彻底扫荡密云、平谷、蓟运河以东之敌。20日又发布“关作命第510号”《满洲事变作战经过概要》(二),第208页。,命各部推进至规定线后，集结兵力保持对平津地区的强压态势，造成停战的有力局面。
第8师团占领密云后，依军令做进攻怀柔部署：第4旅团由西面山里庄绕攻怀柔；第16旅团以一部于怀柔东北陈各庄一带佯攻，主力正面攻击怀柔；骑兵第8联队配合第4旅团作战。
我军第59军傅作义部于4月底由察东调至昌平，此时奉令进驻怀柔一带布防。所部218旅为右区队，210旅为左区队，211旅为预备队，防守第二线阵地，军部设于萧家村。
22日夜敌第16、第4旅团分左、右两路发起进攻。23日我军左翼210旅伤亡严重，211旅赶来增援，将敌遏住。午后我军奉命后撤，敌续攻至顺义一线。25日敌收到“关作命511号”停止战斗的命令《满洲事变作战经过概要》(二)第209页。，原地停止攻击。
第6师团据军令于17日命各部继续向西推进。松田部队于18日由玉田附近出发，20日进抵平谷，后奉令南下于23日主力集结在上仓镇，一部进占宝坻。服部部队主力18日进占石门镇，19日占蓟州，尔后并指挥由黄崖关南下的鲶江支队，于20日攻占三河。22日先头部队占领白河东岸，主力集结于夏店，威胁通州。高田部队22日从玉田出发，主力进至林南仓，一部进至新安镇。平贺部队22日从丰润出击，26日主力进入丰台，一部占领宁河。
至此，北路第8师团已进至顺义一线；东路第6师团打到蓟运河一线。北平、天津已是兵临城下。
走向世界战争停战交涉与《塘沽协定》
关东军连续发动热河战役、长城战役等，其目的一是要完成所谓“满洲国”的疆域；二是要使华北地区特殊化。为此，一方面大举实行军事进攻；另一方面又施展阴谋伎俩，欲图以武力和谋略相配合达到其目的。而以蒋介石为首的国民党政府对日军的进逼态势十分恐惧，一面不得不抽出一定兵力组成华北军进行抵抗；一面又积极开展外交手段，欲与日本妥协。于是，在炮火硝烟军事较量的同时，一场幕后的政治谋略战也在展开。
一“板垣工作”与停战交涉
早在关东军准备进攻热河之时，日本军部就已经着手“扰乱华北”工作。2月中旬，板垣征四郎从关东军被临时调任参谋本部附，赶赴天津主持所谓“板垣工作”，即以天津特务机关为据点，物色北洋军阀残余人物等，进行策反，扰乱华北。企图一举“使华北准满洲国化”。岛田俊彦《关东军》，第118页。
板垣把当时华北军政人物分为四类：蒋派、反蒋派、现状维持派和观望(首鼠两端)派。欲引诱收买后三派，排除蒋派在华北的势力，组成所谓“华北联治政府”。其属意人物首推段祺瑞，次为吴佩孚、孙传芳，再次为张敬尧、白坚武、石友三等。为此，板垣勾结永田铁山等人，数月之间从陆军省机密中融通资金300万日元《现代史资料》(7)第568页。,用做活动经费。但这项工作进展得并不顺利。段祺瑞为躲避板垣，刚到天津便移居到上海。吴佩孚、孙传芳也不为所动。板垣只好用25万元(一说为30万元)参见李云汉《九·一八事变后日本对华北的侵略》。收买了张敬尧。张化名常世玉，潜入北平阴谋活动。石友三、白坚武等也受板垣指使，在平津地区骚扰作乱。
关东军逼近长城后，根据板垣的意见，确定了“谋略为主，作战为辅”的政战方略。4月间的滦东战役和南天门战斗即为配合板垣工作而采取的作战行动。关东军先是发动滦东战役，企图为叛乱分子挖出一块立足之地，以鼓动声势。4月18日，关东军已侵占滦东大部，板垣高兴得急电关东军，声称“宋哲元预定4月21日在平发难”《现代史资料》(7)，第530页。,要求关东军加紧进攻，促其成功。由于天皇责命滦东战事告停，关东军转而于4月21日在南天门发起攻势，以策应板垣工作。在此期间，板垣多次发电，或言张作相起事，或言宋哲元发难，然至南天门战斗结束无一实现。关东军及军部对板垣工作逐渐失望。
另一方面，国民党的投降活动也在加紧进行。“九·一八”事变后，国民党政府奉行依赖国联的外交政策，拒绝与日本直接交涉。而日本根本不听国联的“劝告”，竟于1933年3月27日正式发表声明，宣布退出国联。南京政府所依靠的“国际政府”也无济于事了。蒋、汪等便通过各种渠道接触美、英、法等国，企图让欧美列强出面调停。但美声称实行不干涉主义，其他各国也顾虑重重，而日本军部则明言反对第三国干涉，致使第三国调停之路被堵死。
在万般无奈的情况下，国民党政府只好暗中寻找中日直接交涉之路，首先在上海打开了突破口。4月19日，黄郛、张群与日本驻华武官根本博会谈，只广泛讨论了中日大局，未言及停战问题。27日，军政部政务次长陈仪再晤根本，探询如何停战，根本暗示如中国军自南天门后撤，并解除对兴隆日军包围，停战可有希望。陈将此意转告何应钦，何遵此照办了。29日陈告根本我军已撤，要求开始谈判。但根本据关东军回电称，南天门为日军所夺，不能作为停战条件，但如果中国军队自动撤至密云、平谷、玉田、滦河西岸一线，日军攻势可以缓和。似乎中日停战有了一线曙光。
不料，这时北平和天津却又横生枝节。在天津的板垣得知上海方面情况后，感到如果停战，他的“谋略计划”将白费力气，遂于4月30日电告关东军，认为停战议和与既定国策相违。“目前华北的反蒋活动已处于饱和状态，唯有捕捉发动点火工作的微妙机会。……今闻日本军与中国军之间欲行妥协，实为荒唐无稽……前滦东撤军一时造成反蒋方面意志沮丧，最近古北口关东军勇敢行动已重鼓士气，亦准备在近期内我军反击适宜时，捕捉表面化机会，促进反蒋各派活跃……”《现代史资料》(7)，第536～537页。
驻北平的武官永津佐比重与板垣意见不谋而合。永津久驻北平，深知中国军阀之内幕。他认为目前华北局势，虽何应钦接张学良主持军政，但东北军、西北军和晋军等未必能与之融洽。永津虽不属关东军，但积极支持其侵略活动，此时便跳出来与板垣同唱一调，于5月2日通电关东军指出，停战不合时宜，当利用各派分歧造成混乱，再由日本增派1个师团进逼平津，并以飞机实施威胁，即可使华军不战自退。《现代史资料》(7)，第540页。
此时，关东军得到了军部允许进攻关内的新精神，遂采纳板垣与永津的意见，放弃根本博之前议，同时将前定的“谋略为主，武力为辅”的方针，改变为“武力迫和为主，内乱策反为辅”，于5月3日下令大举进攻关内。
同日，国民党政府明令撤销北平政务委员会，设立行政院驻平政务整理委员会(简称北平政整会)，任命黄郛为委员长。这是蒋介石对日本投降妥协的一个重要步骤。早在上海方面接洽时，南京政府已在考虑收拾华北局势，其案有三：①起用段祺瑞，以张群、黄郛佐之；②重用阎锡山予以华北大权；③组成由地方军将领参加的军委分会及政治分会，以黄郛主其事。《现代史资料》(7),第534页。蒋认为黄郛与日本关系较深，又非国民党，易为各方(实为日方)所接受，决定采用第三案。于是政整会便出现了。
黄郛出山首先于5月6～14日，在沪三次晤谈根本博三次谈话内容参见《现代史资料》(7),第544～548页。,表明妥协意愿，探询关东军虚实，“如果中国军队撤至密云，关东军是否停止追击”。关东军答复：“务盼中国军队撤至日军守备区域炮程不及之地为要。”虞奇：《抗日战争简史》(上)，第83页。黄郛将此线理解为密云、平谷、蓟县、玉田、唐山一线，并将此意转告何应钦，何表示同意。有以上交涉为基础，黄于15日离沪北上。
此时，关东军在西线已进占石匣镇正向密云逼近，东线突破我滦河防线，向《华北应急处理方案》之规定线推进。武藤认为该是表明关东军态度的好机会（虽然仍有反对)，遂于15日发表声明：“中国军队如断然放弃从来之挑战态度，由国境线(指长城线)远退，则我军迅速复归长城线。”《现代史资料》(7),第516页。武藤声明可以视为关东军愿意停战之表示。
何应钦据此判断关东军有谈判之意，一面促黄郛尽快北上加紧交涉，一面派熊斌与永津接触。15、16两日熊斌三次访晤永津，表示愿意按日方要求，西线撤至密云以南，东线退至芦台、宝坻，但日军不得追击。永津由此窥测出国民党政府已丧失抵抗意志，便电告关东军继续进军。几日间关东军便攻占了密云、平谷、蓟州、三河、玉田，先头部队到达蓟运河一线。
关东军一面加强武力进攻，一面催促板垣加紧内乱工作。板垣、影佐祯昭等人活动更加频繁。从4月底至5月中旬，板垣连连电告关东军，或言××将发难，或者×××将宣布自治，其电文竟有9通之多。《现代史资料》(7)，第534～552页。然其中大多并未实现。板垣最得意的张敬尧于5月7日被国民党蓝衣社特务刺杀于北平六国饭店。但板垣仍搞出了一些闹剧:5月18日石友三旧部于滦州发表独立宣言；19日李景林旧部在天津海光寺投弹；驻平日海军武官门前有菊花纹章毁损等。但这些举动未能造成大势。
正当关东军威逼日甚的局势下，黄郛抵达北平，于18日对报界声称：“希望(中日)于互相谅解之程度下，谋一和平解决办法，藉以维持大局。”《第二次中日战争各重要战役史料汇编·长城战役》第437页。表白其对日妥协停战之意。但关东军为争取更有利的局势再行谈判而未予理睬。永津闭门拒洽，黄郛束手无策。20日敌机飞临北平上空示威。是日又发生刺伤日兵事件，天津之日军借此向北平增派2个中队。此时到处传闻日军将进攻平津，何应钦、黄郛等甚为惶恐，22日已做出军政机关撤出北平之准备。黄郛致电蒋、汪，叹息“既往工作，尽付流水”。李云汉编《抗战前华北政局史料》第251页。
二《塘沽协定》之签订
就在北平当局走投无路准备逃亡时，关东军认为时机已到，遂打破停战交涉僵局。5月18日，参谋本部下达《华北停战指导要领》，指定关东军为签订停战协定当事人，由永津在关东军指导下负责接洽。于是，关东军于19日急电板垣，告之关东军已准备谈判停战，内变工作已到最后机会。板垣无奈于21日电告关东军，托出内变工作四大困难：①华北无可发号施令之中心人物；②反蒋各派内容复杂难于合流；③反蒋派未必就是亲日派；④中央威力仍大，反对中央者犹豫不决，缺乏果敢勇气。《现代史资料》(7)第553页。关东军立即将此呈报军部，22日军部电告关东军，转令板垣停止内变工作，立即开始谈判。武藤当即电令永津接洽停战事宜，并提出条件三项：一是中国军队速撤至延庆、顺义、宝坻、宁河、芦台一线以南及以西，以后不得越线前进；二是中国军队照此线退却，日军不越线追击；三是日方确认第一项实行后，自动撤至长城线。
是日夜，黄郛携李择一到丁香胡同日本海军武官宿舍，与永津、藤原喜代间、中山详一等晤谈(关于此次晤谈经过及参加者，说法不一，本稿取一说）。永津据武藤电令修改增加提出停战条件四项：①中国军队撤至延庆、昌平、高丽营、顺义、通州、香河、宝坻、林亭口、宁河、芦台以西及以南，而后不得有一切挑战行为；②日军不越上述线追击；③何应钦正式任命之停战全权代表往密云，对日军表示停战之意志；④以上正式约定后，关东军司令官指定之日军代表与中国方面军事全权代表，于某日某时在北宁线某地点，缔结关于停战之成文协定。《现代史资料》(7),第563页。恰此日,汪精卫来电曰：“只要不涉及承认伪国割让四省问题，一切条件均可商订。”《史料初编》绪编一，第645页。黄郛据此电完全接受永津所提条件，至23日晨6时双方达成停战初议，并口头约定分三步进行。
第1步，停战之申请。黄郛回来后即与何应钦、黄绍、张群、熊斌等商议，均表示接受日军条件。何、黄一面将停战交涉、处置情况及日方条件电告蒋、汪，一面通过李择一向永津转达函告：“兹决定派分会上校参谋徐燕谋前往密云接洽停战。”《现代史资料》(7)，第563页。永津回函表示接受何应钦的“正式承诺旨意”。停战申请完成。
第2步，签订停战觉书。24、25日,蒋、汪分别连电何、黄电报内容详见《抗战前华北政局史料》第254～258页。,表示愿对停战之事同负责任。但最好“避免文字方式”，不得已签订条款时，绝不能有“承认伪国及放弃东四省”之类似文字。实际已同意签署停战协定。何、黄等据此精神商议后，于25日派徐燕谋前往密云日军第8师团司令部，与关东军代表永津达成觉书五项。《史料初编》绪编一，第649～650页。其要点：中国军队撤至永津所提之线，而后不得越线并不为挑战行为；日军以飞机侦察等方法视察中国撤军；在以上确认后双方代表做停战成文协定；至协定成立为止，在中国不挑战之限度内，日军不越前记线追击。
第3步，签订停战协定。何、黄等对日方条件等研究后，决定委派熊斌以军分会总参议名义作为正式谈判代表，让黄绍急赴庐山向蒋、汪请示。29日，蒋、汪听取黄绍报告后，分别回电何、黄，表示“欣慰”，准许谈判。
5月30日，关东军派副参谋长冈村宁次为代表，率永津等7人；中方派熊斌为代表，率钱宗泽等6人，于塘沽正式举行谈判。日方中山代办，藤原武官列席。下午举行第1次会议，双方交换委任状。31日上午召开第2次会议，正式开始谈判。冈村拿出拟定好的协定案，声言一字不得更改，限中方1个半小时内答复。熊斌阅后认为不违背中央所定原则，便提出《中国军代表停战协定意见书》，希望共同讨论，遭到冈村拒绝。熊斌屈服于限定时间内在日方所提停战协定上签了字。其主条文如下：
(1)中国军队撤至延庆、昌平、高丽营、顺义、通州、香河、宝坻、林亭口、宁河、芦台所连之线以南以西；而后不得越过该线，又不得有一切挑战扰乱之行为。
(2)日军为确认第一项之实行情形，随时用飞机及其他方法以行视察，中方对此应加以保护及予以各种方便。
(3)日军如确认第一项所示规定中国军业已遵守时，即不再越线追击，且自动归至长城线。
(4)长城线以南及第一项所示之线以北以东之地域内治安维持，由中国警察任之，但上述警察机关不可用刺激日军之武力团体。
(5)本协定自签字后即生效力。《中外旧约章汇编》，第3册，第940～941页。
协定签字后，午后又以恳谈方式召开第3次会议。熊斌 针对协定内容提出说明性“协定节略”三项《抗战前华北政局史料》，第280页。,几经磋商双方同意作为协定附件签署了一项备忘录：万一撤兵地域之治安发生扰害，非警察力量所能镇压时，应由双方协议后再行处置。《抗战前华北政局史料》,第282页。
此外，尚有当时未予公布的日方口头提出的希望四项：丰宁西南之骑2师应即撤至限制线以南；速将平津附近华军40个师他移；白河口之防备违背案约，应即撤去以示诚意；排日为中日纷争之源，望厉行取缔。《抗战前华北政局史料》,第283页。熊斌对前3项表示允诺，第4项当代转达。
从军事角度看，从日军进攻热河开始，继之发动长城沿线战役，进而侵犯冀察，是一个完整连续的军事行动。《塘沽协定》则是日本帝国主义从东北到华北、从关外到关内进行侵略的一个阶段总结。至此关东军大规模的军事侵略基本告一段落(此时察东仍有战事)。但不能认为这是日帝侵华之停止或割断。就连日本军部也不把《塘沽协定》看作是“满洲事变”的终结，而将1933年6月以后的死伤者，仍按“满洲事变”的死伤者对待。江口圭一:《十五年战争小史》第63页。
《塘沽协定》形式上是交战双方(中国华北驻军、日本关东军)军事首脑委派代表签署的军事协定，但实际效力与两国政府间协定并无差别。其政治含义远远超过军事意义。其一，它确认长城一线为日军占领线，等于默认了日本对东四省的非法侵占；其二，设定由长城线至中国撤军线之间为非武装区(停战区)，使中国丧失了冀东、平北19县与2设治区(一说22县)之完全治权，日本得以涉足干涉，成为日本进一步侵犯中国的前沿阵地。美国女学人多罗西·博格(Dorothy Borg)曾评论：《塘沽协定》“等于授给日本侵袭华北之特许状。”《1933～1938年的美国与远东危机》第37页。而后日本利用这张“王牌”继续侵略，终于发动卢沟桥事变，进行全面侵华。
第四部分：刺刀下的“新国家”伪满傀儡政权的建立
一“新国家”的设想及方案
日本关东军发动“九·一八”事变的目的，就是要把中国东北变为日本的殖民地。那么采取什么方式进行殖民统治呢？对于这个问题，关东军和日本军部中央早有设想和打算。
早在1929年日本关东军策划侵略东北的阴谋计划时，石原莞尔就在《关东军占领满蒙计划》中提出了“军政占领案”，主张占领东北后，立即实行领土“合并化”，与朝鲜、台湾一样，设立军政合一的总督府，推行总督全权制的殖民统治方式。同时也强调采取“以华制华”的策略，给当地中国人以必要的位置，来保证日本殖民统治的顺利实行。《太平洋战争ヘの道·资料篇》第87～89页。这是关东军对占领东北后如何进行殖民统治的基本构想。
军部中央与关东军的想法有所不同。1931年4月，日本陆军参谋本部在《昭和六年度形势判断》中曾提出过三个阶段的方案，即：①组织亲日政权；②建立“独立国”；③吞并“满蒙”。到1931年末，建立“独立国”的方案成为既定方案，这是有一个形成过程的。
事变发生时，在关东军内部主张立即吞并“满蒙”的论调占优势。事变第二天，关东军立即对沈阳实行军管，成立了由奉天特务机关长土肥原任伪市长的军政府。对此军部中央有所顾虑。时正在沈阳出差的参谋本部的作战部长建川于9月19日夜，曾与关东军高级参谋板垣和作战主任参谋石原发生争论。翌日，建川向关东军司令官建议说：“推翻东北现政权，建立受日本支持的以宣统皇帝为首领的政权为上策。”为解决这一问题，9月22日，关东军召开会议，商讨如何统治东北的问题，土肥原提出了建立以日本人为盟主的“满蒙”五族共和国的方案，大家认为这一方案在当时情况下，可以收到实际效果且易于实现。结果，综合土肥原的方案和建川的建议，制定了《满蒙问题解决方案》。该方案内容分《方针》和《要领》两部分。其方针是：“建立受日本支持的，领土包括东北四省及蒙古，以宣统皇帝为元首的新政权。”其要领是：①“新政权”的国防、外交、交通、通讯由日本掌管；②国防及外交的经费由“新政权”负担;③起用与关东军有联系的熙洽、张海鹏、汤玉麟、于芷山、张景惠为地方镇守使；④由省政府任命“新政权”的县长。该方案是关东军于事变后提出的第一个方案。
与关东军方案相对应，军部提出了建立亲日的“独立政权”的方案。9月30日，军部通过了《关于解决满洲事变之方针》，决定“为使满蒙在政治上从中国本部分离出来，建立独立政权。在初期，建立三四个地方政权；在适当的时候，建立中央政权。帝国要对这一政权进行内部指导和操纵，使其信任和依赖帝国。”《太平洋战争ヘの道·资料篇》第131页。据此，10月8日，陆军三长官会议还决定了《处理时局方案》，规定“满蒙问题，拟同将在满洲建立的与中国本土相分离的新政权进行交涉，以求根本性解决。”《太平洋战争ヘの道·资料篇》第135页。
关东军与军部中央的两个方案，虽然有所区别，但要把东北从中国分离出去的目标是一致的。关东军依其“将在外君命有所不受”,使其建立伪国的意见逐渐为陆军部中央和政府所默认。
接着，关东军加紧制定建立“独立国”的方针、政策和具体方案。10月24日，关东军参谋部制定了《解决满蒙问题的根本方策》，规定解决满蒙问题的方针是：“我们的目的是建设一个以东北四省和内蒙古为领土的独立的满蒙新国家，它与中国本土断绝关系，表面上由中国人统一管理，其实权掌握在我方手中”《现代史资料》(7),第232～233页。,并设想了具体政策和步骤。这一方案立即上报给了军部中央，成为日本法西斯拟定各种“独立国”方案的蓝本。在此前后，关东军勾结满铁中的侵华积极分子，炮制了若干有关“新国家”建立和治理的具体方案。主要有满铁职员关东军嘱托松木侠起草的《满蒙共和国统治大纲草案》、《满蒙自由国建设方案大纲》和由满铁的金井章次炮制的《东北自由国建设纲领》等。这些“新国家”方案的要点是，第一，建立一个完全脱离中国行政统治的“满蒙独立国”；第二，“新国家”的疆域首先包括中国东北四省区，将来扩大到内外蒙；第三“新国家”采取“文治主义”的所谓“民主政体”；第四，最重要的是“新国家”的内政、外交大权（包括军事、行政、外交等），必须完全在日本的控制之下。从这些方案可以看到伪满洲国的基本轮廓已经成形了。
1932年1月初，日本占领了锦州，东北三省绝大部分已经沦陷。这时，国际联盟决定派调查团赴东北调查。日本感到必须在国联调查团到达之前将一个“新国家”产生出来。于是，军部中央要求关东军派人回日本汇报，做最后的敲定。关东军决定派板垣前往东京。行前的1月4日，关东军研究确定了“新国家”的最后方案。该方案的主要内容是：
（1）设置伪“满蒙中央政府”，以溥仪为“元首”，给以总统之类的称号；在伪中央政府中设置参议府，以便由日本参议传达日本帝国主义的意志。
（2）建立名副其实的“独立国家”，以脱离中国本部。但为避免与《九国公约》及《国际联盟章程》相抵触，应伪装成中国人本身的内部分裂。
（3）“国防军”以日本充任，其费用由“满蒙中央政府”负担。
（4）驻“满蒙”的日本官厅，要采用都督制或总督制，但如不可能时，则在关东军内部设置政务部，在关东军司令官的直辖下掌管产业及交通等。《现代史资料》(7),第333～334页。
板垣于1月6日到达东京，这时，军部中央已经制定了《处理时局要纲案》，其基本精神与关东军方案完全一致。进而由陆军省、海军省和外务省共同制定了《处理中国问题方针要纲》。该要纲有关“满蒙”方面的主要内容如下。
（1）根本方针是运用帝国的威力，使“满蒙”成为在政治、经济、国防、交通、通讯等各方面，为日本的永久生存发挥更重要作用的地区。
（2）当前，要引导“满蒙”从中国本部分离出来，使其逐渐具备“独立国家”的形态。为此，要确立、稳定各省的伪政权，使其在适当时机联省合并，宣布成立“新的统一政权”。
（3）让日本人以顾问或其他身份参加“满蒙”的中央和地方机构，以加强日本的政治统治力量。
（4）当前“满蒙”的治安，主要由日本负责，今后，日本也要起指导性的骨干作用。
（5）“满蒙国家”的国防由日本负责，使该地成为日本对俄对华的国防第一线。驻该地的兵力至少要增加3个师团。
（6）通过“满蒙”地方官民乃至“新的统一政权”，恢复和扩展日本在该地的权益。
（7）实行上述措施时，为避免与国际法或国际条约相抵触，“要尽量采取中国方面自愿的形式”。
（8）彻底改变“满蒙”的经济结构，使之与日本成为共同的经济体系。《太平洋战ヘの道·资料篇》第171～172页。
这个要纲，成为制造伪满洲国的指导性文件。
二所谓“地方自治”与“独立”
关东军发动“九·一八”事变后，按照其设想，一步步把东北变为日本的殖民地，到1932年3月伪满中央政权成立前，有过一段过渡性政权时期。最早有过极短的军政统治阶段，尔后在各地建立了地方性的所谓“自治”和“独立”的政权。
关东军在占领沈阳后的第二天，即实行军政统治，将沈阳改名为奉天，由关东军特务机关长土肥原贤二任“奉天市长”。这一举动遭到中国人民的强烈反对和国际舆论的谴责。同时，日本陆军中央部和外务部门也觉得这样赤膊上阵，过于露骨。陆军中央部认为：“关东军直接实行军政不够妥当，关于地方行政，只应做到维持治安的程度。”《日本外交年表和主要文书》［下］第181页。日本驻奉天总领事林久治郎也向关东军司令官本庄繁提出建议：“市政机关必须由中国人出面组成，即使由日本人在背后加以实际指导，形式上也必须由中国人组成。”《满洲事变と奉天总领事》中文本，第142页。在这种形势下，关东军不得不改变策略，加紧网罗汉奸，以维持治安为名，搞起了地方的所谓“自治”与“独立”。
在辽宁省，事变后关东军逮捕了省长臧式毅，企图诱降未逞。于是，关东军纠集了早就与日本方面来往密切的亲日分子袁金铠、于冲汉、阚朝玺、赵欣伯、丁鉴修等人充当其组织地方伪政权的工具。1931年9月24日，在关东军的操纵下，“奉天地方自治维持委员会”宣告成立，袁金铠任委员长，于冲汉、阚朝玺任副委员长，丁鉴修、赵欣伯等9人任委员。25日，这个伪组织向关东军司令官本庄繁提交一份媚日卖国的“请愿书”，要求日军“切勿撤兵”，“维持秩序”。26日，“奉天地方维持委员会”改名为“辽宁省地方维持委员会”，设立省实业和财政两厅，暂时代行伪省政府的职能。关东军派金井章次、甘粕正彦等人为顾问，直接加以控制。10月，关东军撤销了土肥原的奉天市军政府，将市政移交给了维持会，成立了以赵欣伯为市长的伪奉天市政府。11月，又将辽宁省改名为奉天省。此间，关东军还指使汉奸组织了伪“辽宁四民临时维持会”和伪“东北绅民时局解决方案讨论会”等伪组织，共同发表了“独立宣言”，宣布脱离国民政府。
由于这些伪组织，是由“为虎作伥”，“认贼作父”的民族败类所组成，因而遭到了辽宁人民和全国人民的强烈反对。同时，他们之间，勾心斗角，互相拆台，无法有效地贯彻关东军的意图。还有当时设在锦州的辽宁省政府仍以臧式毅为省长。因此关东军决定换马，加紧诱降臧式毅出山。在关东军的多方威胁和利诱下臧终于投敌变节。紧接着关东军于1931年12月16日，解散了伪“辽宁省地方维持委员会”，成立了伪奉天省政府，由臧式毅出任伪省长。同时关东军派出一批日本顾问，担任伪省政府顾问。通过这些日本顾问，关东军掌握了辽宁省政治、经济、交通、司法等大权；臧式毅等汉奸则成为日本关东军严密监视下的傀儡。
在吉林省，伪政权建立较早，而且也没有经过“地方维持会”阶段。它是在原东北边防军驻吉副司令长官公署参谋长熙洽投敌后，由关东军直接操纵而成立的。
熙洽，姓爱新觉罗，是清朝皇帝溥仪的本家。早年毕业于日本陆军士官学校，后在东北军及吉林省任要职。他还是进行复辟清朝活动的宗社党的头目之一，不仅与清朝遗老遗少来往密切，而且还和日本人暗中勾结，企图依靠日本的势力，复辟大清王朝。在“九·一八”事变后的第三天，即1931年9月21日关东军向吉林进犯，熙洽根本不做抵抗，迎接日军进入吉林省城，随即投降了关东军。
9月28日，在关东军操纵下，熙洽召集原吉林省军政两署要员及社会团体头面人物开会，正式宣布与南京国民政府和张学良政权脱离关系，将原军政两署合并成立伪吉林省军政长官公署，关东军向伪政权派遣了以大迫通贞为首的日本顾问。这样，关东军便通过日本顾问严密控制了吉林省军政大权，熙洽只不过是一个傀儡。
伪政权成立后，除少数汉奸附逆外，广大群众表示了强烈不满与反抗。许多爱国将领都不承认熙洽的伪政权。同时，张学良为反击伪政权，于1931年11月12日，在宾县另组了吉林省政府，与熙洽的伪政权对峙。吉林全省共42个县，熙洽伪政权当时只能控制10余个县。
在黑龙江省，事变初期，关东军兵力有限，又因碍于与苏联等国际关系，未立即对黑省武力进攻，而采取了先控制东省特区哈尔滨，进而攫取全省的策略。因为哈尔滨是北满的政治、经济中心。恰好事变时东省特区行政长官张景惠正在沈阳，在关东军板垣等人的诱降下，张景惠叛国投敌。于是，关东军出钱出枪，指使张景惠于9月27日在哈尔滨组织了治安维持会。但由于黑省政权的存在，张未敢公开投敌，但已成为关东军攫取北满的马前卒。1931年11月19日齐齐哈尔陷落后，关东军即授意汉奸赵仲仁、吉祥、李维周等成立了齐齐哈尔地方维持会，并由该会推荐在哈尔滨的特区行政长官张景惠为伪黑龙江省主席。张景惠鉴于黑省人民的抗日情绪高涨，并且汉奸内部的斗争也很尖锐，不愿前往赴任。因此，怂恿关东军诱降马占山，以马占山维持黑省局面。关东军也觉得马占山在黑龙江省享有威望，是理想的人物。于是，便加紧对马占山进行诱降工作。
1931年12月7日，关东军高级参谋板垣征四郎在与张景惠密议之后，径赴海伦与马占山会晤，企图诱降马占山未果。其后，关东军又利用张景惠继续诱降马占山。12月中下旬，在关东军的策划下，张景惠与马占山进行了极秘密的会晤和多次接触，但马的态度不十分明朗。关东军迫不及待，逼迫张景惠自行“独立”。1932年1月1日，张景惠在哈尔滨发表“黑龙江省独立宣言”，声称就任伪黑龙江省省长，与南京国民政府脱离关系。此时，马占山看到抗日形势的恶化，锦州即将不保，已经产生了动摇的心理。1月6日，再次与张景惠会晤，表示愿意与张景惠合作。翌日，张景惠在齐齐哈尔举行就职仪式。仪式结束后，返回哈尔滨，与马占山商量，以黑省富绅吉祥为伪代理省长。而将省长一职留给马占山，这样，伪黑省傀儡政权登场了。它的实权也完全操纵在日本顾问村田等人的手中。
关东军除在省城相继建立了伪政权之外，还在一些地区和内蒙东部拼凑伪政权，搞“独立运动”。在辽宁西部拉拢洮辽镇守使张海鹏。张海鹏是奉系军阀元老之一，早在日俄战争时，就与日本有勾结。事变前拥兵于辽西，自霸一方，备受日本侵略者的青睐。事变后，关东军为进攻黑省，与满铁勾结派人拉拢张海鹏。张利欲熏心，于1931年10月自任边境保安司令，脱离张学良政权。而后在关东军的支持下，扩充兵力，充当了关东军进攻黑省的马前卒。在辽宁东部，东边镇守使于芷山，是个实力派人物。事变后，关东军派大矢进计拉拢于芷山，于初脚踏两只船，取观望态度。不久见日军势力强大，于10月15日成立“东边道自治保安司令部”，发表《独立宣言》，投入了关东军的怀抱。对于内蒙，早在“九·一八”事变前，关东军就利用蒙古族的个别败类，搞过“独立运动”;“九·一八”事变后，关东军又利用巴布扎布的两个儿子甘珠尔扎布和正珠尔扎布，继续搞所谓“蒙古独立”。先是供给其枪支，帮助筹建反动武装“蒙古独立军”，并派和田劲充当其顾问。后来又改编为“蒙古自治军”。在这支武装遭到当地抗日武装沉重打击后，关东军又派去退伍大佐松井清助接替和田劲，妄图挽回败局。其结果失败更惨，松井被击毙，“蒙古自治军”也垮了台。此外，关东军还指使呼伦贝尔盟副都统凌升在呼伦贝尔等地勾结土匪，发展武装，搞“独立”活动。同时，还利用伪“奉天地方维持委员会”下设“临时蒙旗维持委员会”，以图控制哲里木盟、卓索图盟和昭乌达盟等地。
“九·一八”事变后，关东军虽然操纵汉奸、卖国贼成立伪地方政府，控制了一些省、市的政权，但是由于各地抗日情绪高涨，各伪省政权的政令无法下达到所属各县。为了控制各县和指导筹建伪满傀儡政权，关东军决定成立“自治指导部”。1931年10月中旬，关东军与满洲青年联盟、大雄峰会等民间法西斯分子共同制定了成立“自治指导部”的方案。为了粉饰“自治”的门面，11月3日，关东军司令官本庄繁亲自出面指派于冲汉充当部长。11月10日，“自治指导部”在沈阳正式成立。指导部成员，除于冲汉、于静远父子外，都是日本人。
“自治指导部”表面上实行“自治”，实际上完全由关东军控制，不受省、市伪政权领导。其性质正如《国联调查团报告书》所指出的那样：“该部为日人所组织，虽有一中国人为领袖，但其中职员大部分为日本人，其功用在为关东军陆军总司令部第四部之机关，以扶助独立运动为主要目的。”“一切政策与活动，都必须得到关东军承诺。”《东京裁判》［上］第344～345页。
“自治指导部”主要任务是培训、监督和指导汉奸，组织“自治执行委员会”，夺取县级政权，同时成立县“自治指导委员会”，由日本人任委员长，控制县政权。其具体情况是：1931年11月27日，首先在沈阳县设置了伪自治执行委员会；接着，又先后在昌图、本溪、安东、开原、铁岭、凤城、梨树、盖平、沈阳、海城、洮南、营口、新民、锦县、绥中、兴城、北镇、抚顺、彰武、辽源、台安、法库等县设立了伪自治机关。到1932年3月初，设立伪自治机关的县已有30余个。
“自治指导部”还有一个重要任务，就是宣传、指导筹建伪满洲国傀儡政权。因此，其活动范围已超出了辽宁省，影响到了吉林、黑龙江及内蒙地区。“自治指导部”曾在东北各地伪造民意，大肆开展“促进建国活动”。
“自治指导部”的建立及活动，按其《条例》是在“依据善政主义，改善各县之县政，确立完全自治的制度”陈觉：《日本侵略东北史》商务印书馆，1933，第307页。,但这不过是打着“自治”的招牌，利用汉奸，进行殖民统治而已。其实，各县的“自治执行委员会”，都必须按日本人的旨意办事。
三“新国家”亮相
1溥仪登场
溥仪，姓爱新觉罗，满族，是清朝末代皇帝。他生于1906年，1908年被慈禧太后册立为帝，第二年即位，年号“宣统”。1911年辛亥革命爆发，清王朝被推翻。1924年冯玉祥把溥仪驱逐出宫，并废除了他的皇帝称号。后在日本侵略者帮助下移居天津，仍梦想恢复大清王朝。
“九·一八”事变后关东军根据建立“新国家”的构想，对未来“元首”规定了四项条件：一是满洲民众敬仰之德高望重者，二是家族为满洲世系者，三是与国民政府未有联系者，四是能与日本合作者。这些条件只有溥仪是最合适的（有材料表明，除溥仪之外，日本侵略者还物色过前清皇族和军阀，如溥伟、段祺瑞等）。因此，从事变一开始，关东军就着手进行了挟持溥仪的阴谋。首先，关东军要求天津军（驻华北日军俗称）将溥仪严密控制起来。接着从9月末开始，关东军制造一系列阴谋事件，把溥仪挟持到了东北。1931年9月30日，日本天津驻军司令官香椎浩平安排溥仪在其司令部会见了关东军派来的上角利一和罗振玉。上角鼓动溥仪前往东北，罗振玉还转交了汉奸熙洽给溥仪的信。信中诱劝溥仪：“勿失良机，立即到‘祖宗发祥地’主持大计”,“在日本人支持下，先据有满洲，再图关内”。但是溥仪周围的陈宝琛、胡嗣瑗、陈曾寿等亲信，怕上当受骗，反对去东北，溥仪也想再观望一下形势发展，决定“暂不出行”。《我的前半生》第266～276页。
关东军为急于把溥仪弄到东北加以利用,于1931年10月27日，又派土肥原去天津进行阴谋活动。11月3日夜，土肥原到“静园”秘密会见溥仪。欺骗溥仪说“关东军对满洲绝无领土野心，只是诚心诚意地要帮助满洲人民，建立自己的新国家”，希望溥仪“不要错过这个时机”，很快回到他祖先发祥地，“亲自领导这个国家”。当时溥仪问：“这个国家是共和，还是帝制？”土肥原答：“当然是帝国，这是没有问题的。”溥仪说：“如果是帝国，我可以去。”土肥原要求溥仪“早日动身”，“无论如何要在16日以前到达满洲”。《我的前半生》第280页。
第二天报纸登出了土肥原会见溥仪的消息，并揭发了他要溥仪去东北的阴谋，引起了各界的注意。同时日本统治集团内部对溥仪的看法也不一致。海军态度消极，外务省也采取了严密监视措施。
鉴于是上述情况，土肥原决定采取“特殊手段”，逼迫溥仪离开天津。几天之内，静园连续接到装炸弹的果篮、恐吓信、警告电话，令溥仪毛骨悚然。在人身安全受到威胁的情况下，溥仪终于同意随日本人出走。为了掩护溥仪出走的行动，土肥原制造了“天津事件”。11月8日晚，指使汉奸张璧、李际春等人组织便衣队在天津华界大肆骚扰，天津日军则乘机宣布戒严。随后，于11月10日晚，在混乱的烟幕中，由日本天津驻屯军翻译官吉田忠太郎将溥仪藏在一辆敞篷车的后箱里，偷偷地运出静园，与郑孝胥父子会合，登上一艘小型运输船，强行闯过白河上中国军队检查站，驶抵大沽口。又换乘日本“淡路丸”号商船，渡过渤海，于13日到达营口的满铁码头。当时，溥仪曾把此行视为“奔向海洋彼岸，寻找复辟外援的通路”《我的前半生》第285页。,因此，异常兴奋。但抵达营口后，却被关东军封锁起来。负责“迎接”的关东军特务甘粕正彦，先把溥仪送汤岗子温泉旅馆——一座日本风格的欧式洋楼，软禁起来。继而，又把溥仪迁到旅顺大和旅馆，限制其行动自由。溥仪在这里一直住到伪满傀儡政权成立前夕。
