2所谓“建国运动”
1932年1月初，关东军侵占锦州后，认为在东北建立伪中央政权的时机已到。1月13日，板垣从日本回到东北，根据日本政府筹建伪国的指示，频繁同汉奸张景惠、熙洽、臧式毅、赵欣伯等密谋。1月22日，关东军参谋长三宅在其办公室，召开了所谓“建国幕僚会议”，进行了“新满蒙自由国最高机关”的研究。1月27日，板垣在汤岗子拟定了所谓《新国家建设顺序纲要》，对伪“中央政务委员会”的组成,所谓“独立宣言”,以及伪政权的样式等做了规定。《现代史资料》（7）,第356～357、367页。接着从2月上旬到下旬，关东军连续召开了“建国幕僚会议”。关东军顾问驹井德三和松木侠等参加了会议，会议期间讨论了如何建立伪政权，如何控制伪国行政、财政、军事、交通以及起用日本人充当伪国官吏和移民、警察制度等等问题。与此同时，2月16日晚，关东军又纠集伪奉天省长臧式毅、伪吉林省长熙洽、伪黑龙江省长张景惠及马占山，在沈阳举行伪建国会议，即“四巨头会议”。汉奸于冲汉、袁金铠及赵欣伯也出席了会议。关东军参谋长三宅、高级参谋板垣及顾问驹井德三列席了会议。会议在关东军的控制下，成立了伪“东北行政委员会”，张景惠为委员长，臧式毅、熙洽、马占山以及热河汤玉麟、哲里木盟的齐默特色木丕勒、呼伦贝尔盟的凌升为委员。并对伪国的国体、政体、元首、宣言等诸问题提出初步意见。18日，在关东军的操纵下，伪“东北行政委员会”又发表“独立宣言”。宣布同南京国民党政府脱离关系，东北完全“独立”。这个宣言虽然是以“东北行政委员会”7名委员名义发表的，但在这7名委员中，汤玉麟、齐默特色木丕勒及凌升并没有到场，马占山虽然到会，却没有签字。实际上在宣言上签字的只有张景惠、臧式毅及熙洽3个人。
奇怪的是，如此重要的“建国会议”，未来的元首溥仪却没有出席，而是在会后（2月23日）由关东军派板垣将会议讨论的“新国家”的情形通知给了溥仪。板垣说：“这个新国家名号是‘满洲国’，国都设在长春，因此，长春改名为‘新京’。这个国家由5个主要民族组成，即满族、汉族、蒙古族、日本族和朝鲜族。日本人在满洲花了几十年的心血，法律地位和政治地位自然和别的民族相同，比如同样可以充当新国家的官吏。”周君适:《伪满宫廷杂忆》第72页。板垣让溥仪出任元首，元首的称号为“执政”。一心想当皇帝的溥仪则“反复表示，不能放弃皇帝身份，不能就任执政”。第二天板垣把郑孝胥、罗振玉等叫到大和旅馆，让他们向溥仪传达：“军部的要求再不能有所更改，否则只能看作是敌对态度，只有用对待敌人的手段做答复。这是军部最后的话！”在关东军逼迫下，溥仪答应出任伪“执政”。
板垣从旅顺回来后，又与关东军参谋片仓、和知密谋，2月25日向“东北行政委员会”提出一个方案：国家政治——民本政治；元首——执政；国号——满洲国；国旗——新五色旗；年号——大同。《现代史资料》（7）,第391～392页。
根据上述方案，伪“东北行政委员会”发表了《新国家组织大纲》，其主要内容有：
伪国名，满洲国；伪国土，奉天、吉林、黑龙江、热河及内蒙自治领；伪国旗，红蓝白黑满地黄；伪元首，称执政，由溥仪担任；伪年号，大同；伪国都，长春，改称新京；伪国政治，民本主义。
在此同时，日本侵略者为了欺骗世界舆论，假造民意又指使汉奸大搞所谓“促进建国运动”。为此，关东军专门炮制了《建国促进宣传运动计划》，在各地方伪政权中设立了宣传机构，利用报纸、广播等媒体大造舆论。还通过社团和宗教团体进行集体宣传。至2月底，伪建国运动搞得丑态百出，乌烟瘴气，东北人民对此深恶痛绝。
3伪满政权出笼
在进行了上述准备之后，一个历史的怪胎——伪满洲国终于出笼了。第一步是于3月1日，以伪东北行政委员会的名义发表了伪“建国宣言”，声称：“满蒙旧时，本另一国，今以时局之必要，不能不谋自立，应即以三千万民众之意向，即日宣告与中华民国脱离关系，创立满洲国。”陈觉:《九·一八后国难痛史》上第705页。接着，日人及汉奸狂欢数日而止。
第二步，此时，溥仪还在旅顺等待。为使溥仪的就任更像是出于东三省的“民意”，在关东军的指挥下，汉奸们还上演了一出“恳请”溥仪出山的丑剧。1～5日，在关东军的导演下，一群汉奸、走狗分几批到旅顺“恳请”，溥仪表示“暂任执政一年”。辽宁档案馆编《溥仪私藏伪满秘档》第3页。
走完了这“三顾之礼”过场，3月6日，溥仪及郑孝胥、罗振玉等人，在上角利一、甘粕正彦监视下，乘车秘密到达汤岗子，住进对翠阁旅馆。
第三步，举行所谓“开国典礼”。1932年3月8日，溥仪在上角利一、甘粕正彦等监视下，由张景惠、熙洽等一帮汉奸陪同乘专车由汤岗子前往长春。3月9日，由关东军操纵，在前吉长道尹公署衙门内举行了溥仪就任“执政”典礼，参加这个活动的有关东军司令官本庄繁、参谋长三宅光治、高级参谋板垣征四郎、统治部长驹井德三、日本驻奉天代理总领事森岛守人、伪奉天省政府首席顾问金井章次、伪黑龙江省政府首席顾问村田等一批日本人；参加典礼活动的还有汉奸郑孝胥、罗振玉、张景惠、臧式毅、熙洽、袁金铠、赵欣伯、张海鹏，已经投敌的内蒙古王公贵福、凌升、齐默特色木丕勒，以及清室余孽胡嗣瑗、陈曾寿、宝熙等人和关东军纠集的各伪省“民众代表”。当时溥仪身着西式大礼服，由伪侍从武官长张海鹏引入会场，张景惠、臧式毅代表“满洲民众”分别献上用黄绫包着的“满洲国印”和“执政印”。郑孝胥代为溥仪宣读了“执政宣言”，其文略云：“今吾立国，以道德仁爱为主，除去种族之见，国际之争；王道乐土，当可见诸事实。凡我国人，望共勉之。”《我的前半生》第313页。从宣言内容可见，它是打着“道德仁爱”的幌子，宣扬媚日思想，反对抗日斗争，鼓吹建立日本的殖民地——“王道乐土”而努力的汉奸卖国宣言。典礼进行约30分钟，即草草收场，而长达14年之久的傀儡戏却由此开场。
刺刀下的“新国家”关东军的法西斯统治体制
由关东军一手制造的伪满政权建立以后，关东军在这个“新国家”中处于什么地位？日本与“满洲国”是个什么样的关系呢？关东军又是怎样处理这个“新国家”的呢？本节对上述问题进行阐述。
一关东军与伪满政权的法基础及“日满”关系
1溥仪·本庄书简
伪满政权建立后，如何处理“日满”这种所谓的国际关系，是关东军必须解决的问题。其实早在伪满政权成立前，关东军已经策划好了阴谋。1932年3月6日，当溥仪在板垣等人的“陪同”下到达汤岗子温泉后，板垣拿出一份“书信式”的文件，迫使溥仪签了字。据日文资料记载，“这天板垣参谋到达汤岗子，决定了最后的人事并与溥仪签署了与军司令官之间的有关国防、交通等问题的文件”。《现代史资料》（7）,第407页。这份文件被称为《溥仪致本庄函》其内容如下：
径启者：此次满洲事变以来，贵国竭力维持满蒙全境之治安，以致贵军队及其人民均受重大之牺牲，本执政深表感谢，且确认关于以后敝国之安全及发展，贵国之援助并指导，绝对之必要。为此，对于左开各项特求贵国援助。
一、敝国关于敝国之国防及维持治安，委诸贵国，而所需经费，均由敝国负担。
二、敝国承认贵国军队认为国防上必要，已修铁路之管理并新路之布设，均委诸贵国或贵国所指定之机关。
三、敝国对于贵国军队认为必要之各种设施，竭力援助。
四、敝国参议府就贵国人选有达识名望者任为参议，其他中央及地方各官署有必要之官吏，亦会用贵国人，而其人物选定，委诸贵国军司令官，其解职应得贵军司令官之同意。前项参议人数参议总数更改时，若有贵国希望则依贵我国协议增减之。
五、希望并誓约于贵国希望之时期，由两国缔结正式条约时，即以上开各项之精神及规定为基础。
此致
大日本帝国关东军司令官本庄繁
大同元年三月十日
溥仪印
溥仪在上面签字盖章的这封“书简”，无异于签订一分卖身契。“书简”所开各项，即把东北的国防、治安、交通、官吏任免等权交与日本，也就是将整个东北卖给了日本做殖民地。这一“书简”是伪满后来与日本签订的“日满议定书”的母约，属绝密文件。溥仪签字于3月6日，而日期却署为3月10日。这是因为日本关东军考虑到，溥仪将在3月9日就任伪执政，把签字日期署在溥仪就任之后，可以使这一卖身契具有“合法性”。
值得注意的是本庄给溥仪的复函，是在时隔两个月后的5月12日，本庄在回函中写道：
3月10日的尊函确已收悉。
我方对此无异议。谨复。
《溥仪致本庄函》和本庄给溥仪的复函,合称“溥仪·本庄书简”,又称《溥仪·本庄密约》。
据日本学者研究，关于“书简”一事，日本枢密院审查委员会曾进行过讨论，但目前未发现文件记载。内阁方面也是经过审慎的议论之后，于4月15日才得以承认。看来本庄复函是日本统治者内部统一意见后做出的决定。其原因主要有两个方面：一是在东北中国人民的抗日武装斗争不断高涨，4月初马占山反戈一击，伪满政权极其不稳。二是国际舆论普遍谴责日本制造伪国的行径，国联调查团也将要到达东北。在这种情况下，日本不得不暂缓了“日满”关系的进展。
2《日满议定书》及其密约
至1932年5月以后，日本斋藤内阁成立，法西斯军国主义势力进一步加强；日军在东北对义勇军的“讨伐”逐渐得手；国际社会正等待国联调查团的调查结果，对东北问题的关心暂时淡薄。日本遂认为承认傀儡政权的时机到来了，于是加紧了各项准备工作。当年6月14日，日本众议院首先通过了承认伪满洲国的决议。8月8日，日本政府任命武藤信义陆军大将担任关东军司令官兼驻伪满特命全权大使和关东厅长官。8月25日，内田康哉外相在日本第63届议会上发表臭名昭著的“焦土外交”演说，主张不惧一切外国干涉，承认伪满洲国。9月6日，日本内阁决定承认伪满洲国。9月13日，日本枢密院通过承认满的法案。
9月15日，日本政府代表关东军司令官兼驻伪满特命全权大使武藤信义和伪满洲国代表伪国务院总理郑孝胥在长春签订了《日满议定书》，日本正式承认伪满洲国。该议定书正文计两条：
（一）除日满两国将来另行签订的约款外，所有日本国及日本臣民，在满洲国领域依据既存之日中条约、协定、其他约款及公私合同所获得之权益，满洲国均应承认并尊重之。
（二）日本及满洲国确认：凡缔约国一方之领土与治安之威胁，同时亦是对缔约国他方之安宁与存在之威胁。双方约定，两国共同负担国家之防卫，为此一需要，日本军队应驻屯于满洲国境内。《日本外交年表和主要文书》［下］第215页。
《日满议定书》的正文虽只有这两条，但作用颇大，第一条是确定了日本先前在东北已经取得和正在取得的侵略权益，实即将东北的一切主权夺去。第二条是确定了日军在东北的驻军权和永久占领权。这样，就确定了伪满洲国作为日本的傀儡的地位和中国东北作为日本殖民地的地位。
《日满议定书》是公开的文件，此外，还有3个秘密附约。
（1）《关于满洲国政府铁路、港湾、航路、航空线等的管理和铁路线的敷设、管理的协定》（1932年8月7日本庄繁与郑孝胥签订）;
（2）《关于设立航空公司的协定》（1932年8月7日本庄繁与郑孝胥签订）;
（3）《关于规定国防上必需的矿业权的协定》（1932年9月9日武藤信义与郑孝胥签订）。
这3个秘密附约，具体确定了日本侵略者在交通、矿业等方面的侵略权益。密约内容参见《日本外交年表和主要文书》(下)，第217～233页。
《日满议定书》及其附约，是日本侵略者非法强加在中国人民头上的最富有侵略性的协定，它是日本霸占中国东北的罪证，也是伪满汉奸出卖中国东北主权和领土的罪证。
关于《日满议定书》签订的过程，参加过签订工作的时任日本驻伪满大使馆书记官的米泽菊二写道，当时场面十分紧张，到郑孝胥致答词时，竟一时语塞，“面部表情极度紧张，显出一副要哭的样子”，直到开始签字，郑“好像刚刚抽完羊角风”。《皇帝の密约》第129～130页。由此可见，卖国者心里也十分清楚，卖国是要承担历史责任的。
3“日满”关系及其变化
从日本侵略者来看，伪满政权是一个“独立国家”，通过签订《日满议定书》等条约，从国际法上确定了“两国”关系。其中很重要的一点是，“满洲国”的国家安全竟委之于日本国军队来防卫，这在法律上是不平等的。反映出了伪满政权的傀儡性，以及所谓“日满一体”的特征。那么这种“一体化”究意是怎样的呢？我们仅从“满洲国”元首（1934年改行帝制后，称为“满洲帝国皇帝”）溥仪与关东军等的关系可见一斑。 从溥仪当上“执政”之日起，到宣布“满洲皇帝”退位止，在他身边始终有一个特殊的日本“服务人员”，初期叫“侍从武官”，改行帝制后，名称叫做“帝室御用挂”，由日本现役军人担任。其中吉冈安直从1935年担任此职一直到1945年，10年间其军衔由中佐升到中将。这在日军晋升中是很罕见的，可见这一职务的重要。其实，吉冈一边挂着“帝室御用挂”的肩牌，一边又是关东军参谋，也就是说吉冈是关东军安插在溥仪身边的特别监视人。溥仪回忆说：“他的实际职能就是一根电线，关东军的每一个意思，都是通过这根电线传给我的。我出巡，接见宾客。训示臣民、举杯祝酒，以至点头微笑，都要在吉冈的指挥下行事。”《我的前半生》第354页。可以说溥仪的一言一行，都必须听从吉冈的吩咐。溥仪所居内宫，任何人不得随意进出。然而吉冈却是例外，而且只要吉冈来了，溥仪从来不敢延迟，立刻出见。那么溥仪为何对吉冈如此唯命是从呢？按吉冈的口头禅：“我是关东军的代表”。由此可知，溥仪与关东军的关系完全是一种奴仆与主人的关系。
如果说溥仪对吉冈带有某种惧怕的色彩的话，那么对关东军司令官则表现出一种毕恭毕敬的媚态。按照关东军的规定，关东军司令官平时每月都要按惯例“晋见”溥仪，实际是对溥仪进行训导。对此曾一身兼三职(日本驻伪满大使馆书记官， 伪“宫内府行走”，关东军嘱托)的林出贤次郎， 在其撰写的《严密会见录》中有过详细记载。其中在武藤信义任关东军司令官期间，一次“晋见”溥仪，谈到如何对待采访时，武藤大谈了一通日本如何“援助满洲国”的功绩，而后溥仪诺诺连声地说：“我也这样讲吧。”《皇帝の密约》第142～143页。溥仪与关东军司令官的关系，正如许多人所描述的那样，是“儿皇帝”与“太上皇”的关系。
另外，我们从称呼上也可以看出“日满”关系的变化。伪满初期称日本为“友邦”或“盟邦”，到1942年颁布《建国十周年诏书》时，便改称为“亲邦”了。“亲邦”意味着什么呢？它意味着一种长幼有序的亲子关系。按照吉冈的话说：“没有日本，便不会有满洲国。所以应该把日本看成是满洲国的父亲。所以满洲国就不能和别的国家一样，称日本为友邦、盟邦、应称做‘亲邦’……日本犹如陛下( 溥仪)的父亲，关东军是日本的代表，关东军司令官也等于是陛下的父亲。 ”《伪满宫廷杂忆》第136页。在1936年9月关东军炮制的《满洲国的根本理念和协和会的本质》中， 第三项专门阐述了“天皇、军司令官和皇帝之间的关系”，说溥仪是基于“天意(即天皇之意)”而即位的，因此必须“以天皇之意为己心”。文中还形象地把溥仪与天皇的关系形象地比喻为像月亮借太阳发光那样。而关东军作为“天意”的体现者和天皇的代理人，必须是“皇帝的师傅和监护人”。
关东军作为这种“监护人”，不仅对溥仪的政治活动和日常生活进行严密的控制，而且在精神上将“八弦一宇”的肇国精神强加于溥仪。关东军诱迫溥仪说，“日满亲善”也应该精神一体，“满洲国在宗教上也应该与日本一致”，应该“把日本的祖先迎过来，立为国教”。于是，1940年5月，溥仪以庆祝日本纪元2600 年庆典的名义，第二次访问日本，专门将日本的天照大神请到了东北，建立起“建国神庙”加以供奉。这样，“满洲国”完全在“天照大神之神庥”和“天皇陛下之保佑”之下了。
所谓“日满”关系，说到底，对溥仪等汉奸卖国贼来说，是一种唯命是从的主仆关系，对于中国人民来说，是一种被奴役被压迫的关系。
二关东军的法西斯殖民统治体制
伪满政权建立后，如何治理“满洲国”，是关东军的一个重大课题。一方面关东军要凭借武力镇压抗日运动，维持伪满政权；一方面又要治理好“满洲国”，为侵略战争服务。治理好“满洲国”，关东军需要解决好两个方面的问题，一个是如何解决所谓“在满机构”的统一问题，即完成以关东军为首的一元化统治体制，一个是如何贯彻“以华制华”的策略，打着“满人治满”的招牌，实际由关东军进行殖民统治。这两个问题相互交错，构成了关东军的法西斯殖民统治体制。
1关东军统一“四头政治”
伪满洲国建立前，日本在东北的侵略机构有关东军、关东厅、领事馆和南满洲铁道株式会社（简称“满铁”）等4个机构，分别受日本内阁和陆军、外务、拓务等省管辖和监督，当时称之为“四头政治”。
这4个机构在侵略东北的过程中相互勾结，共同干了不少坏事;但因所属系统不同，也常常不能协调一致，甚至争权夺利，各自为政，日本政府难以统一控制。对于“四头政治”，日本统治层中早就有人指出其对侵略东北的不利影响，并主张加以统一。但在日本发动“九·一八”事变前，这种统一“四头政治”的想法，一直未能实现。
“九·一八”事变后，关东军凭借武力侵略的功绩，其势力与野心急剧膨胀。日本政府和陆军中央部试图利用关东军的威力，改变“四头政治”的分立局面，实现以关东军为中心，对我国东北殖民统治的一元化。关东军本身则更为积极。1931年12月，关东军制定了“满洲都督府官制案”《现代史资料》（7）,第287页。，提出在东北实行都督制，由“满洲都督担负全满洲的国防和关东州及满铁附属地的行政”，主张把关东厅改为民政厅，把满铁改为铁道厅，作为其属下的“国家机关”。这是关东军统治东北的基本设想。1932年5月关东军炮制了《对满蒙方策》（第四次案）；6月炮制了《满洲国指导要领》（草案），提出了统一日本在东北的殖民机构的方案，主张以关东军司令部为中心，将关东厅、领事馆、满铁等方面统一起来。《现代史资料》（11）,第636～637页。日本政府采纳了关东军的意见。1932年7月26日，日本内阁做出决定，由关东军司令官兼任驻伪满洲国大使和关东长官。并于8月8日，发出兼任命令，迈出了统一“四头政治”的第一步。
但是，这仅是驻“满”机关首脑的一体化，其下属的事务系统，依然是军事、外交、行政不相统一。而且其上的指挥系统陆军、外务、拓务3省，也难以步调一致，问题仍未解决。1934年9月14日，日本内阁决定将驻“满”机构改为“二位一体制”，废除关东长官，在关东州设敕任知事。关东军司令官兼任驻“满”全权大使。驻“满”全权大使在外交上接受外务大臣的命令和监督，拥有对关东州知事、满铁等行政监督权，设置关东局作为办事机构。此外，在日本内阁设置对满事务局统一调整各省对满行政事务；由陆军大臣兼任事务局总裁，并附设参与会议，由各省有关局长参加。至此，“四头政治”结束。“四头政治”的统一，加强了日本军部在日本统治中国东北中的地位和作用，确立了关东军主宰伪满傀儡政权的实权。
2所谓“内部指导”
伪满政权建立后，日本侵略者对其操纵的方法是：使其在外表上保持“独立国家”的姿态；而在内部，则在关东军司令官兼驻伪满大使的统辖下，通过参加伪政权的日系官吏，对其严加控制，这就是所谓的“内部指导”。“内部指导”主要是通过两种方式实现的。一是所谓“总务厅中心主义”，即伪满政权的实际操作，不是实行“总理或部长（后为大臣）责任制”，而是由其属下的总务厅掌握实权。二是“日系官吏要职制”。与“总务厅中心主义”相配合，伪满政权中的重要职务（如总务厅长官等）均由日系官吏担任。由此构成表面上是由以溥仪为元首的“满洲国”，实际上是关东军为最高统治者的法西斯殖民统治体系。这在近代政治史上可谓一大“奇观”。
“九·一八”事变后，日本关东军和政府就一直研究利用日本人参加伪政权，实行“内部指导”的方法。早在“溥仪·本庄书简”中，就取得了伪中央及地方各官署可任用日本人，并由关东军司令官直接任免的权力。3月12日，日本内阁通过《处理满蒙问题方针纲要》中又规定：“为了贯彻执行帝国有关满蒙的政策，必须迅速设置统治机关。应设法建立或改革新国家维持治安机关，特别要使日本人成为领导骨干。”《日本外交年表和主要文书》(下),第204～205页。同一天日本内阁通过的《满蒙新国家成立后对外关系处理要纲》中也提出：“为了在外交和内政上掌握实权，最初应尽可能使之采用少数日本人作为官吏或顾问，并逐步地加以充实。”《现代史资料》(7),第495页。同年6月，关东军参谋长桥本虎之助炮制了《指导满洲国纲要（草案）》，更提出了一整套如何控制伪满政权的办法，其中有：“为实行帝国对满洲国的国策，不特别设立文治机关，专使关东军担当其任；实施中，努力保持新国家为一独立国的体面，而在满洲国名义下通过日本人系统的官吏，特别是通过总务长官以求实现。”“在承认满洲国前，以关东军为中心，在我驻满政治机关的合作下，担任满洲国的指导与谈判；在承认满洲国之后，则改组或废除旧有我国行政官署，在关东军司令部内设置驻满政治指导机关，由关东军司令官负责指导满洲国政府；此外，关于外交手续，则由关东军司令官兼任驻满全权大使，使领事等为其下属，掌管外交事务；关东军司令官仍保留关于满洲国日系高级人事的决定权。”此外，关于日本对伪满的要求事项，“一切均由帝国政府通过关东军司令官（驻满全权大使），通知满洲国使之付诸实施”。伪满洲国政府的重要事务，不许脱离日本的监督。“其国务院会议之决定事项，于提交参议府会议前，必须使总务长官向关东军参谋长通报”。“日本人参议应经常领会关东军司令官的意图，参加参议府会议，加以指导”等。《现代史资料》(11),第640～641页。1933年8月8日，日本内阁又通过了一个《满洲国指导方针要钢》，即所谓“八·八决议”。该决议则更加明确地规定了对伪满的指导方针、指导重点、指导方法等问题。其指导方针是，“基于《日满议定书》的精神，把满洲国作为与大日本帝国有不可分的关系的独立国家”。在此方针下，规定对伪满国的指导，“要顺应满洲国社会的特性，尊重其独立的体面和旧有习惯”,同时，“要保持帝国的指导威力不断地潜在跃动”。其指导的重点是，“关于满洲国的国家根本组织、国防、治安及外交方面的事项，以及关于日满经济运营方面的特别重要的基础事项，以及关于确立国家基础的重大内政事项”等等。其指导的方法是，“在现制关东军司令官兼驻满大使的内部统辖下，主要通过日系官吏来实质地进行”；同时要求“为了使日系官吏成为活动的中心，便于其统制，要维持以总务厅为中心的现行制度”。《现代史资料》(7),第589页。总之，“八·八”决议确定了关东军代表日本帝国主义对伪满傀儡政权进行“内部指导”的制度。这种制度是在日本既要把东北变为与日本有不可分的关系的殖民地，又要它在外表上保持“独立”的假象的情况下，所实行的新殖民统治的一种方式。这种制度的实行，充分表现了日本侵略者虚伪、阴险、狡猾的特性。
关东军对伪满洲国的“内部指导”，主要是以“总务厅中心主义”来实现的。伪满洲国的《国务院官制》规定，总务厅为伪国务院的幕僚机关，凡伪国务总理主管的内部机密、人事、财会、需用等事项，由总务厅处理。但实际上，由清一色日本官吏组成的总务厅，是伪国务院的真正主宰机关。总务长官的职权远远超过伪国务总理之上，伪国务总理要秉承总务长官的意旨行事。凡伪国的重大行政事务，一律须经总务长官裁决，方可施行。总务长官不但统辖伪国务院各部、局，还统辖各伪省公署的重大行政事务。伪国务院各部都设置总务司，由日本人担任司长；各局相应设总务处，由日本人担任处长；各伪省公署都设置总务厅，由日本人担任厅长。伪国务院总务长官对各伪部、局、省公署的统辖，就是通过这些日系司、处、厅长实现的。这种以总务厅为伪国务院中心的伪行政组织的特点，被称作“总务厅中心主义”。
日本侵略者自伪满政权成立之日起，就“在军部掌握下推行总务厅中心主义”，把伪国的实权掌握在自己手里，把满人官吏变成傀儡。对此，当时代理日本驻奉天总领事的森岛守人曾说：“虽然任命满洲人担任国务总理大臣和省长，但那不过是个傀儡，而实权是握在由日本人充任的总务长官和次长手里。”森岛守人：《阴谋·暗杀·军刀》，中文本，第83页。按照伪满国务院《官制》，凡属政策法令、条约、财政预算等重要国务，都必须经过伪国务院会议审议，即所谓“内阁会议”。然而实际上这个会议是徒有其名的。因为凡是提交到这个会议审议的议案，事先必须得到关东军的同意才能提交出来。为此，关东军别出心裁地搞了一个“火曜会议”，出席会议者主要是总务厅长官、各部次长、总务司长等日系官吏，关东军也派人列席。这个会议成为讨论决定伪满重要“国务”的常设会议，也是伪满最高决策会议。而“内阁会议”只是对“火曜会议”决定的事情举手通过罢了。难怪伪执政溥仪后来曾说：“国务院的真正‘总理’不是郑孝胥，而是总务长官驹井德三。”《我的前半生》第319页。
总务厅所以有这么大的权限，是因为其背后站着关东军。在关东军内设有负责统治伪满洲国的第三课（后改为第四课）。关东军司令官通过第三课，“利用总务厅作为窗口，对满洲国进行指导和统治”，第三课是统治伪满洲国的真正政治中枢。正如森岛守人所说：“主管指导满洲国事务的关东军第三课，事实上，就是满洲国政府这种说法，并不言过其实。”日本侵略者对伪满洲国的统治，实际上是凭借武力实现的。
这样，就形成了日本对伪满洲国的统治体系。即由关东军司令官兼驻伪满大使代表日本政府与军部，通过关东军第三课，以伪国务院总务厅为窗口，对伪国务院和所属各部、局及各伪省公署，进而对各市、县，进行操纵和统治。在这一体系中，日系官吏是真正的掌握实权的统治者，而“满人官吏”则是用以遮人耳目的傀儡。这一体系的维持，完全仰仗日本军国主义的刺刀。
关东军对伪满实行“内部指导”的另一条途径是，通过“日系官吏要职化”实现的。从伪满政权的人员组成看，大致可以分为“满系”和“日系”两个部分。无论何者，其人事决定权完全由关东军掌握。具体业务由关东军第3课(后为第4课)决定，再通过伪总务厅进行实施。按关东军的规定，荐任以上伪官吏的任命，都必须经过关东军司令官的批准。如果从日本国内任用课长以上官吏，必须由关东军与日本陆军省协商决定参见《现代史资料》(11)，《满洲国采用日本人重要职员要领》，第836～837页。,这个权力是不容改变的。
关东军通过这种权力，打着“五族协和”的旗号，将大量日本人充任为伪满高级官吏，并占据了重要岗位。日本政府最初的设想是，以较少的日本人官吏把伪满洲国控制起来。在伪满初期的约700～800名高级官吏中，计划日本人官吏占70～80人，为10%。这就是所谓的“比例制”。与此相适应，日本人官吏必须充任重要职位，如总分厅长官以及伪中央政府各部门副职等重要岗位均由日本人官吏垄断。“日系”官吏占据的职位是不能更改为“满系”官吏的。这就是所谓的“定位制”。在伪满初期，日本政府规定的在伪满中央政府机关必须任用日本人的高等职位就有71个。其中伪国务院总务厅长和各总务司长是最重要的日本人人事。伪满初期，到伪政权中任职的日籍官吏一般都是由关东军选派的。而被选派的人大都是积极支持关东军侵占东北的投机分子，包括退役军人、关东厅职员、法西斯团体“满洲青年联盟”和“大雄峰会”成员、满铁的职员等，其中人数最多的是满铁职员。据统计，到1933年3月，关东军已从满铁抽调244人充任伪政权中的日系官吏，有11人担任伪国要职。由于这些人素质较低，不适于在伪中央政权从事政治与经济管理工作，不久，日本政府便和关东军协商调换了这部分日籍官吏。1932年6月，日本政府从大藏省抽调星野直树等7人进入东北，分别充任伪满洲国政府财政部次长、主计处长、文书以及关税、会计司长等职。此后日本政府又陆续选派一些行政和技术人员到伪政权中任职，从而加强了日系官吏的力量。
3伪满行政机构的演变
由关东军炮制的伪满傀儡政权，在其存在的14年中，所谓“国体”以及行政机构也发生了一些变化。大致可以分为两大时期若干阶段。
(1)在“国体”方面，伪满成立初期，实行所谓“民本主义”的民主共和制，元首称为“执政”。根据《组织法》(伪满政权没有宪法，最高法律是《组织法》），执政之下设伪国务院、立法院、监察院、法院和作为执政咨询机关的参议府。这种体制在形式上效仿西方资产阶级国家和三权分立，并保持了中国所独有的监察权，实行所谓“四权分立”。然而实际上这些机构都是虚伪的点缀，在很大程度上形同虚设。
1934年3月，伪满政体由共和制改为君主立宪制。根据新的伪《组织法》，“满洲帝国由皇帝统治之”，“皇帝的尊严神圣不可侵犯”，皇帝不负刑事责任，在国务上实行无回答制，还拥有统帅权等等。这些与原《组织法》相比，明显增加了封建专制色彩。按新《组织法》，伪国务总理改称为国务总理大臣，各部总长改称为各部大臣，伪国务总理大臣是皇帝辅弼者，统辖各部大臣，并在认为必要时可以停止或取消各部大臣的命令。原有四院一府继续保留，又增设了宫内府、尚书府、侍从武官处，军事咨议院等机关。
(2)随着伪满国体的改变，伪中央行政机关也不断调整。作为伪满政权最高行政机关——伪国务院，在伪满成立时，下设有民政部、军政部、财政部、外交部、实业部、交通部、司法部等7个部。1933年初又增设伪文教部。1934年实行帝制时，仍沿袭8个部。1935年初将原直属于伪国务院的伪兴安总署改为专门处理蒙族事务的伪蒙政部。
以实行帝制为契机，关东军着手在行政人事上进行了大手术。伪满成立时，为了拉拢汉奸，关东军平衡各地区势力，使其各得其位。但这种格局并不利于关东军推行的中央集权制。于是，1935年5月，关东军对伪满从中央到地方的各重要职位又进行大换血。伪国务总理大臣由死心塌地的汉奸张景惠接任，原辽吉两派汉奸巨头臧式毅、熙洽被调离重要岗位，臧转任参议府议长，熙担任了毫无实权的伪宫内府大臣。其他各部都相应做了很大变动。这次人事大调整使伪满政权更加傀儡化了。
1937年，为进一步加强法西斯殖民统治，日伪当局进行了所谓“行政大改革”，5月8日伪满政府公布了《行政改革大纲》，6月5日，又发表了修改后的《组织法》，同时公布了新的《国务院官制》、《国务院各部官制》和《省官制》、《兴安省官制》、《新京特别市官制》等，从7月1日开始实施。
这次行政机构改组的宗旨，表面上是为实现伪满机构的“简素化”、“一元化”、和“效率化”，特别要防止政治上的“分立化”；实际上是要进一步强化日本殖民统治者对伪满各级政权机构的全面控制，使之日本化。为此，日本殖民统治者把目标放在加强伪国务院对各部局的横的控制和对内外的纵的控制上，即加强伪总务厅对伪满政权进行横的和纵的统辖权力，使总务长官更有效地总揽伪满的一切行政大权。在政治与军事方面，为了加强对抗日力量的镇压和对人民的统治，对一些机构也进行了调整、合并与加强，并协调军警与行政间的关系。在经济方面，为适应大规模经济掠夺计划的推行，强化了经济机构对一些重要工业及农产品的统制职能。此外，还强化了地方行政机构的职能，加强了中央与地方的联系。
这次机构改组的具体内容是：将伪国务院的原9个部减为6个部，即治安、民生、司法等行政3部和产业、经济、交通等经济3部，将原来的实业部改为产业部，财政部改为经济部，军政部改为治安部，取消民政部、文教部、外交部与蒙政部，新设民生部，同时在伪国务院内设置内务、外务、兴安等3个直属局和审计局。
此后，到太平洋战争爆发前，伪满的行政机构，还有一些小的变动，主要有：1939年1月设立直属于伪皇帝的军事咨议院；1940年6月将产业部改为兴农部，7月设立直属于伪皇帝的祭祀府。太平洋战争爆发后，伪满行政机构随着时局的变化，又做过一些变动。主要有：1942年外务局再次升格为外交部；1943年4月将治安部改为军事部，警察业务移归总务厅所属的新设的警务总局，同时，恢复文教部；9月设立了司法矫正局；1944年8月在总务厅设立防空部；1945年3月，民生部改为厚生部，国民勤劳奉公局变为国民勤劳部等。
(3)与伪满政体变更、中央机关改革相适应，地方伪政权机构也发生了变化，伪满刚成立时，只有辽、吉、黑三省，1933年日军占领热河后增至4省，此外，还有兴安三个分省，北满特别区,伪新京、哈尔滨两个特别市等。对于地方政权，关东军确定的原则是，伪满政权实行高度中央集权统治，“不得擅政于地方”。为此，在省级伪政权，开始即实行军、政、财分权，限制地方的“自立”倾向。但为笼络汉奸，也采取了某些退让措施。主要是伪省长兼任伪中央某部总长。实际上，在伪满初期，一些地方实力派仍然各霸一方。特别是吉林的熙洽拒绝将省库纳入伪国库，还养私兵3000人，曾引起关东军的不安。
伪满实行帝制后，于1934年10月公布了新的《省官制》，原地方公署不再是地方最高行政机关，而成了伪中央与县旗间的中间机关。一些地方实力派的伪省长之职也被解除，并将省细分化，即将原4省划分为14省，以关东军信任的汉奸充任省长。通过新省制，伪满加强了中央集权。
1937年伪满进行行政改革时，地方行政机构也做了较大的变动。在原有的14个省的基础上，又增设了伪通化、牡丹江两省，以及安东、抚顺等10个普通市。而后又增设了伪北安省、东安省和四平省，以及阜新、海拉尔两个普通市，至此，伪满地方行政机构由19个省、1个特别市、17个普通市组成。在这次行政机构改革中，一个重要的动向是在各地方机构推行了次长制，原总务厅（司）长一律改为省次长、副县长、副市长等，这些职位仍由日本官吏担任，把持着各地方行政的实权。
伪满行政机构虽经几次整顿、改组，但目的仍是为了巩固和完善法西斯殖民统治。随着日本殖民统治体系的形成，伪满政权的中央集权性也不断得到加强，伪满的傀儡化也日趋加深了。
三关东军法西斯殖民统治的“国民组织化”
法西斯主义的基本特征就是独裁。法西斯主义的政治独裁，就是由法西斯政治集团垄断国家政治权力，实行法西斯统治。其中很重要的一个特征，就是“国民组织化”。即法西斯通过由其操纵和控制的各种“国民团体”，强行将人民的生产劳动和日常生活纳入到法西斯统治体系之中，对人民实行专制独裁统治。这一点日本法西斯表现得尤为突出。从日本国内到日本占领下的殖民地，都广泛地推行了“国民组织化”。可以说日本法西斯在中国东北所实行的法西斯“国民组织化”是最为典型的。其中由关东军一手炮制和操纵的伪满协和会，是最突出的代表。它作为关东军和伪满政权的别动队，在日本法西斯对东北进行殖民统治的过程中发挥了极其重要的作用。
“九·一八”事变之前，在东北就有“满洲青年联盟”、“大雄峰会”等日本民间法西斯团体，他们与关东军勾结密切，大力鼓吹“满蒙危机”，支持发动侵略战争。“九·一八”事变后，这批人成为关东军制造伪满政权的最得力的干将。伪满政权建立前后，虽然关东军倾注全力镇压抗日武装斗争，但抗日烽火仍然如火如荼。这使关东军认识到，单靠军事力量根本无法维持其殖民统治。于是，关东军决定利用民间法西斯，推行“国民组织化”政策，通过宣传以所谓“建国精神”、“民族协和”为核心的思想战，来保证其法西斯殖民统治。
