由于小村等人的强烈反对，日本政府决定放弃与哈里曼的合作。当哈里曼刚刚回到美国，就接到日本的通告，合作暂缓。1906年1月，日本正式通告哈里曼，桂哈协议作废。这样，美国资本第一次企图介入南满铁路的计划宣告破灭。
于是，帝国主义列强在远东形成了新的争夺局面,特别是围绕中国东北日美关系日趋紧张,其矛盾的焦点集中在东北铁路问题上。日俄战争后，东北铁路形成了由英、日、俄控制的京奉铁路，南满铁路和中东铁路三大系统,而美国没有份额。哈里曼计划失败之后，美国继续图谋插足东北。1907年春，清政府拟修建新民至法库门铁路,英美对此表示了极大关心。美国驻奉天领事司戴德与奉天巡抚唐绍仪几经磋商，于8月签订了一项备忘录，拟定由美国资本（尤其是哈里曼）贷款，建立东三省银行，以兴办实业，修筑铁路。在司戴德的撺掇下，清政府于11月与英国公司签订了《新法铁路草合同》，决定新法铁路作为京奉铁路支线，由英国公司修建，并预定将来展修至齐齐哈尔。日本得知此事，竭力阻挠，日本向清政府多次提出抗义，声称该路是南满铁路平行线，损害了南满铁路的利益,要求中国停建该路。后又提出如果中国放弃新法铁路之修建，作为补偿可从满铁干线修一条至法库门的支线，结果由于日本干涉等原因，新法铁路夭折了。
之后，司戴德并不甘心，绕开“平行线”，制订了锦（州）瑷（珲）铁路计划。1909年8月，司戴德以美国银行代表的新面孔再次来到中国，经其斡旋，中英美达成默契，于10月签订了《锦瑷铁路草合同》，规定由中美英合办锦瑷铁路。与此同时，美国国务卿诺克斯也提出了一个“满洲铁路中立化”计划（亦称“诺克斯计划”）。其内容：一是为推行门户开放和机会均等，组建国际银行团，收买日俄在东北的铁路，实行国际共管。二是若前项方案实施困难，可先行就锦瑗铁路组建国际银行团，其后再图东北铁路中立化。美国的上述动向很明显是要打破日俄对东北铁路的垄断地位。对此，日俄表示拒绝。日本还威胁清政府“于决定办法之前务须商允敝国政府”，否则“两国关系上惹起何等事故殊难预料”。《六十年来中国与日本》（五）第270～273页。英国见日本态度强硬也不愿冒犯之。法国则表示“在中国与俄国达成妥协之前”，反对这一计划。陶文钊:《日美在中国东北的争夺》，第170页。只有德国支持这一计划。最终，锦瑷铁路计划和诺克斯计划均告失败。
美国积极介入东北的举动，促使日俄反而加紧了勾结。1910年7月，日俄签订第二次《日俄协定》和《密约》。这次改订较前次订约又前进了一步。一是只字未提“承认中国之独立与领土完整”;二是规定为保持满洲现状，两国有必要协商对策，共同采取防卫此种利益的办法;三是强调了日俄各自的特殊利益范围,进一步表明了日俄共同瓜分远东利益的企图。第二次日俄协定主要是针对美国的前述计划，从而使日美关系进一步恶化。
此后，美国当然不肯善罢甘休。1910年11月，在美国的倡议下，组成了美、英、德、法四国对清银行团。名义上是用于清政府改革币制和振兴实业，实际上是为挽救清政府的财政危机，以确保四国的在华利益，并带有明显抵制日俄的意图。1911年4月，清政府与四国银行团签订了借款合同，其中规定在对东北的企业投资上给予四国银行团以优先权。对此，日俄共同提出抗议，百般阻挠。不久辛亥革命爆发，日俄乘中国政局混乱之机，于1912年3月加入四国银行团，其目的是为了防止银行团染指其“满蒙”特殊利益。美国见日俄加入银行团，认为银行团已失去意义，遂于1913年3月退出银行团。银行团已经名存实亡。而后实力雄厚的列强便纷纷自由地进入中国。这对竞争力较弱的日本是一个打击。
在此期间，日本和英国从各自利益出发，签订了第三次日英同盟条约，其中重要的一点是，该条约限制不适用于对付美国。这对日本来说，受到很大掣肘。于是，日本加紧了与俄国的勾结，于1912年7月签订了第三次《日俄密约》，进一步瓜分了在中国内蒙的势力范围。第一次世界大战期间，日俄进一步勾结，于1916年7月签订了第三次《协定》和第四次《密约》。这次改订进一步强化了两国军事同盟的性质，并将整个中国划定为其势力范围。其“锋芒不仅指向中国，而且在一定程度上也指向英国”。《列宁全集》第23卷，第127页。
总之，日俄战争后，由于英法的重点在欧洲，在远东以支持日俄来确保其既得利益。日俄为确保其在远东的“双霸”地位，勾结更为密切。美国则企图在远东插进一只脚,但结果在日俄的对抗下未能如愿。特别是日本的态度十分强硬，与美国的扩张计划日益冲突，日美争霸渐次成为远东国际关系的中心。
日本帝国主义对我国东北的早期侵略日本侵略扩张的加剧
如果说日俄战争前日本在某种程度上还需要英美的支持来充当“远东宪兵”的话，那么日俄战争后日本已经成为远东霸主之一。其侵略扩张也随之疯狂起来。
一吞并朝鲜
日俄战争爆发后，日本立即强迫韩国签订了带有军事占领性质的《日韩议定书》（朝鲜于1897年改国号为“大韩帝国”）,8月又签订了第一次《日韩协约》，把持了韩国的内政、外交。日俄战争结束后，日本决心把朝鲜变为日本的殖民地。为取得西方列强特别是影响力较大的英国和美国的支持和谅解，日本于1905年7月与美国签订了《桂·塔夫脱密约》（备忘录），以日本承认美国对菲律宾的统治权，换取美国承认日本在朝鲜的统治权;8月与英国签订了第二次日英同盟，日本以担负协助英国在印度统治的义务，取得了英国承认日本在朝鲜的独占权益。之后，日本便加快了吞并朝鲜的步伐。
1905年11月，日本以武力威逼朝鲜签订了第二次《日韩协约》（亦称“乙巳保护条约”）,规定日本在朝鲜设立“统监”，掌管朝鲜的外交事务。但实际上，日本按照统监府官制已经把朝鲜的全部内政、外交都置于了日本的军事力量的威压之下。井上清：《日本帝国主义的形成》第229页。1907年7月，日本借“海牙事件”（朝鲜派使赴海牙，谋求万国政府和平会议干涉日本压迫朝鲜），迫使朝鲜国王让位，强迫朝鲜签订了第三次《日韩协约》（“丁未七约”），规定统监拥有“指导”内政的权力，朝鲜的法令、国策的制定，以及高级官吏的任免，都必须得到统监的同意。此后日本不断增加驻朝军队，解散了朝鲜军队，疯狂镇压朝鲜人民的反抗。1909年7月，日本政府正式决定吞并朝鲜，指使朝鲜卖国贼上书要求“日韩合并”。1910年8月，在日军的警戒下，迫使朝鲜签订了《日韩合并条约》。“大韩帝国”的国名被日本废除，称之为朝鲜，设置朝鲜总督府，实行赤裸裸的殖民统治。在政治上，总督直属于天皇，统帅驻朝日军，掌管朝鲜的立法、行政、司法大权，实行残酷的军事警察统治。在经济上，颁布“公司令”，压制朝鲜民族工商业；强制推行“土地调查”，掠夺土地，压迫朝鲜农民；设立东洋拓殖会社和朝鲜银行等，垄断了朝鲜的经济命脉；修建铁路，使之成为榨取朝鲜人民血汗和侵略中国的大动脉。总之，日本吞并朝鲜，“第一把朝鲜作为侵略中国的据点；第二向朝鲜输出资本攫取殖民地利润；第三独占朝鲜为本国资本主义工业的原料资源、粮食供给地和商品的销售市场”。井上清：《日本近代史》上，第284页。
二日本的“满洲经营”政策与“三头政治”的确立
日俄战争后日本推行大陆政策面临两方面的问题：一个是采取什么样的统治方式，一个是采取何种经营方式。
对于第一个问题，包含两种压力，一个是中国人民的反抗，一个是美英等列强的态度。日俄战争结束后，日本在南满迟迟不肯撤兵，并于1905年10月设立关东总督府，实行军事管制。对此，激起了中国人民的强烈反对，甚至公认的亲日派袁世凯等人也表示出极大的不满，一再催促日本撤兵。同时日本利用军事管制，为日本商人大开方便之门，而对英美商人严加限制，也引起了英美的不满。从1906年2月开始，英美接连提出抗议，要求日本履行保证“门户开放”的诺言。对于来自两方面的压力，日本必须做出抉择。或者甘冒与中国及英美激烈对抗，继续实行军事管制；或者撤回军队，解除军政统治，利用新近取得的条约徐图扩大在东北的利益。如何抉择？在日本统治阶级内部基本有两种意见。以军部为首的强硬派，认为所谓“满洲利益”是军队打出来的，绝不能拱手让出；而以外务省为主流的协调派，认为以目前日本的实力，难与英美相抗衡，如果强硬实行军政统治，恐怕会引起第二次干涉还辽事件，反而对日本不利。
于是采取什么样的方式在东北巩固和扩大其侵略利益，就成了继日俄和约和中日条约签订后的最重要的问题。为此，1906年2月，日本政界首脑及元老在大矶召开了“七巨头”会议。接着，4月首相西园寺秘密率团赴东北巡视日本占领区实况，与东三省总督赵尔巽举行了会谈，企图消除中国对日本的不满。在此基础上，1906年5月22日，由初任韩国统监的伊藤博文出面召集军政首脑及元老重臣，召开了“满洲问题协商会议”，这是日本关于处理中国东北问题的一次最高级决策会议。会上，以伊藤博文为首的协调派分析了日本面临的形势，认为如果继续蛮干下去，则不仅中国终将反对日本，而且面对俄国复仇的战争压力，得到英美的支持是不可缺少的，日本在“满洲”立足未稳，采取强硬态度绝非良策。而以儿玉源太郎为首的强硬派，显然不甘心放弃把“满洲作为日本的属地”的主张，但面对目前的局势及伊藤等人的反对，不得不同意对占领地的统治现状进行调整。会议决定：①从除旅大租借地以外的东北地区撤兵，撤销设在各地的军管机构，将主权交还中国；②将现时的关东总督改为关东都督，统管旅大租借地实行民政统治；③设立南满洲铁道株式会社，经营从俄国接收的南满铁路及其一切附属权益。
关于第二个问题，经营方式，1906年初西园寺内阁上台伊始，便把“满洲经营政策”列为议事日程，成立了以儿玉源太郎为委员长由政府各部门委员组成的“满洲经营委员会”。其任务就是研究侵略中国东北的任务，审议和起草所谓“经营满洲”，特别是利用铁路的计划和方案。在这个委员会中，儿玉首先将他委托后藤新平起草的题为《满洲经营策梗概》的方案提交出来。后藤时任日本的台湾“总督府”民政长官，颇受儿玉的赏识。早在日俄谈判期间，儿玉就让后藤来东北一次，专门就未来满洲经营问题进行考察，“梗概”就是这次考察的结果。其核心内容是，模仿英国的东印度公司，在南满设立殖民统治机关，即在掌管租借地的总督府之外，另设一个由政府直辖的表面上经营铁道，暗地里实行多种设施的公司。也就是，一是铁路官办，二是以铁路为核心多种经营。这个方案是典型的“官营方案”。
对于后藤的方案，外务省和大藏省的一些人，提出了不同意见，认为根据有关条约，不能采取官营方式，而以私立公司担任为宜，提出了所谓的“民营方案”。在外务省制定的《满洲铁道纪要》中，主张成立一个民间股份公司（株式会社），政府将获得的铁路及其他特权所附带的利益财产折价入股，在股东形式上，名义上作为日中(清政府)两国的共同事业。这个方案虽然以民营案为基础，但吸收了官营案中的以铁路为核心多种经营的方针，为日本在东北殖民侵略机构的设立奠定了基调。
根据“满洲问题协商会议”确定的原则，日本帝国主义在中国东北设立了若干侵略机关。主要有关东都督府(前身为关东总督府)、南满洲铁道株式会社(简称“满铁”)、日本领事馆，史称“三头政治”。
1906年8月，日本将关东总督府改为关东都督府，按其《官制》规定，关东都督由陆军大将或中将担任，掌管关东州(日本继俄国强占之旅大租借地)和满铁附属地的行政统治权；负有对租借地和南满铁路的守备权和军事指挥权；以及对满铁事务的现地监督权。它集殖民侵略的民政与军政于一身，其下设有民政部和陆军部。陆军部设参谋长，辅佐关东都督掌管军事，其职能是租借地的“哨兵”和南满铁路的“铁道卫士”。关东军就是从这里脱胎出来的。至1919年关东军独立，日本帝国主义对东北的内政干涉、军事侵略等活动，主要是由关东都督府指挥实施的。
关于满铁的设立，1906年6月7日，以敕令第142号公布了“南满洲铁道株式会社设立之件”，7月13日成立了满铁设立委员会，指定了儿玉源太郎为委员长及80名委员。8月1日以秘铁第14号向设立委员下达了由递信、大藏、外务三大臣签署的命令书。
敕令共22条，对会社做了框架性规定，其根本点在于确定了政府与会社的关系，诸如干部任命权，业务监督权，股票发行权，财务管理权，财产处理权等，都做了原则性规定。这样，从筹办开始就是完全由日本政府一手包办的会社，形式上虽然是株式会社(股份公司)，实质上必然成为日本帝国主义的殖民侵略机关。更为重要的是三大臣命令书，其特点是它所规定的许多内容是公开的敕令所不能公之于世的秘密事项，它才是满铁一切经营活动所必须遵循的根本大法。命令书共26条，从第1～6条是关于会社经营事业内容的规定。其事业除以铁路为核心的运输业之外，还附带有矿业、水道业、电业等经济性事业。值得注意的是第5、6条所规定的有关土木、教育、卫生等事业及其相应的行政权和征税权，这是对中国主权的明显侵犯。从第7～17条是关于会社股份及社债的规定。其中对资本规模规定为2亿日元，日本不出分文而以侵占的铁路等财产实物充占总资本的半数，以确保日本政府对会社的控制权。特别重要的是从第18～25条的规定，明确规定了日本政府对会社的强制性干涉权，会社经常的重要事项必须向政府报告，并根据政府的指示调整业务。正如日本学者所指出的那样，“会社完全是国家强力编制下的机构，会社对国家的行动（特别是军事行动）必须全面协助”。
如果说敕令和命令书是满铁产生的指导理念上的精神母体，那么满铁设立委员会则是满铁的组织母体。在所任命的80名委员中，有22名政府高官，其他主要是两院议员及大资本家，而委员长的要职初由参谋总长儿玉源太郎担任，后由于儿玉于7月突然死去，改由陆军大臣寺内正毅继任。这样，委员会的最高职位始终由军阀头目把持，说明军部在制定侵略东北政策的优越地位，这就使得满铁的产生必然带有较强的国策性和军事性的色彩。满铁设立委员会与京釜铁路发起人会相比，其成员结构明显不同，政府官员特别是军部成员占有重要地位，寺内所指定的8名常务委员全部是政府官员，13名定款调查委员中，政府官员近半数。可见，这样由政府官员控制的委员会，所产生出来的满铁，其国策性质是一目了然的。而且，设立委员中的民间代表，或是经常参与国事的特权大资本家，或是与殖民地经营有密切关系的财界巨头，他们在根本利益上是与政府一致的。这种所谓“官财抱合”的财阀体制，是日本资本主义的一个重要特征。因此，第一银行的涩泽荣一被推举为定款调查特别委员长也就不足为怪了。
作为日本外务省的派出机关，于1906年5月正式设立了“驻奉天总领事馆”，其职责是负责对中国东三省的外交事务，除一般外交权力之外，满铁附属地的警察权也归其掌管。
这样，日本形成了关东都督府、满铁、领事馆三个平行的机构，史学界将其称为“三头政治”，它们之间职权虽有分工，也有交叉之处，三者都企图扩大自己的权力，因此也经常围绕权力之争产生矛盾，使得日本在“经营满洲”政策上或方法上也出现了某种不协调或者意见不统一的情况。例如满铁监督权问题，成为后藤就任满铁总裁的最大难题。从敕令到章程都对满铁监督权做了规定，监督实体来自中央和现地两方面。最初在中央由递信、大藏、外务三大臣共同监督，在现地由关东都督负责。后来在中央又先后改为递信大臣、总理大臣、铁道大臣、拓务大臣等负责监督，在现地继关东都督之后又有关东长官和“驻满全权大使”的监督时代。这种对满铁监督权的实施及其变化，是与日本在中国东北的殖民侵略机关联系在一起的。应该说，在“九·一八”事变之前，日本“满洲经营”政策的核心，是获取和扩大在经济上的权益，置于首位的乃是铁路权益，因此，满铁的核心地位和突出作用十分明显。但是，满铁又位于“三头政治”之中，也必然受到来自都督府和领事馆的影响，在1919年以前的“三头政治”体制中，1916年因后藤进入寺内内阁，在他的力促下，当时的满铁总裁中村雄二郎被任命为关东都督，暂时形成了所谓“一元化”经营时代。但是这个体制仅仅存在了三年便解体了。
三日本对中国侵略的加剧
从日俄战争后到1919年日本关东军成立前后，中国社会和世界格局发生了重要变化。1911年中国爆发辛亥革命，中国最后的封建王朝——清朝垮台，中国社会进入北洋军阀统治时期。在东北以张作霖为首的奉系军阀逐渐形成。东北局势处于错综复杂的局面。1914年第一次世界大战爆发，世界局势极大震荡。1917年俄国爆发十月革命，社会主义国家苏联诞生，对整个世界格局产生了巨大影响。在这种时代变化、世界动荡的形势下，日本对中国东北的侵略扩张疯狂起来。日本以“两地一线”为据点，即由关东州（旅大租借地）、满铁附属地和南满铁路，展开蛇形扩张阵势，以满铁和关东都督府等为侵略的主导力量，加快了侵略东北的步伐。这一期间日本侵华活动主要有：攫取东北的铁路权益，逼迫北洋政府签订“二十一条”，进行“西原借款”，制造所谓“满蒙独立运动”，强拉中国搞军事同盟等。在这些侵华活动中，解决“满蒙问题”是日本侵略者的突出目标。
1攫取东北铁路权益
根据《东三省事宜条约》，清政府承认日本继承俄国转让的权益，但同时规定日本政府须遵守中俄原约，根据中俄原约，中东铁路（包括南满支线）系中俄合办铁路，中国拥有部分投资权和经营权。而日本根本无视上述条约，擅自成立满铁。成立满铁时，日本表面上打着“日中合办事业”的旗号，实际上事先根本未与中国商讨，待天皇敕令发布后才将满铁章程抄送清政府，并假惺惺地询问清政府是否应募满铁股份。清政府虽然有人力陈日本设立满铁之弊害（如盛京将军赵尔巽等），但清政府只是发出了一个软弱的照会，而日本未予理睬之后，便坐视其成了。参见苏崇民《满铁史》第26～31页。这样，满铁成了日本独家经营的公司，南满铁路成了在东北的日本铁路。此后，满铁以南满铁路为基干，大肆攫取东北铁路权益。
日本在日俄战争中强行修筑了安奉（安东至奉天）、新奉（新民至奉天）军用轻便铁路，战后便欲图加以霸占。安奉铁路是联接中国与朝鲜的所谓“满韩联络铁路”的重要线路，是日本将侵略势力由朝鲜向东北扩张的重要通道。在中日北京会议上，日本便强迫清政府同意日本改良并经营安奉铁路。而后日本偷梁换柱，将“改良”改为“改筑”，于1909年8月，出动军警，强行改筑。使之成为继南满铁路之后日本霸占的又一条铁路。
新奉铁路在当初修建时，并没有多大军事价值，日本急于修建新奉铁路的真正用意在于战后经营。特别是为向辽西发展创造条件。原来这条线路是以英国资本为背景的京奉铁路的预定线，由于俄国的阻挠，只修到了新民。日俄战争后，这条铁路的归属及连通，就成了英日对抗的最初问题。在东三省善后会议上，日本企图独占新奉铁路，遭到中方拒绝，至会议结束未有定论，只是达成如下谅解：新奉铁路公平议价售与中国，另由中国改造，其辽河以东所需款项允日本公司借贷半数。后在英美的抗议下，日本估计到难以取得新奉铁路经营权，便以该路作为攫取其他铁路权益的筹码，提出将新奉铁路与吉长铁路进行对等交换。直到1907年4月和1908的11月，中日签订了《新奉、吉长铁路协定》和《新奉、吉长铁路借款续约》，中国以吉长铁路的巨大让步，以及高额售价和高息借款等苛刻条件，才收回了新奉铁路。但京奉铁路展修至奉天城以及与南满铁路相联通，又成为新的问题。直到1911年9月，中日签订《京奉铁路延长协定》，才使这一问题得到解决。
这样，日本通过在日俄战争中强行修筑的军用铁路，攫取了在东北的部分铁路权益。
2“满蒙五路”计划
1911年辛亥革命爆发，日本在企图保持清朝统治的打算破灭后，转而以袁世凯北洋军阀新政府为对手，展开了新的对华侵略攻势。1912年11月，日本外务省制订了《关于对华外交政策的纲领》，其中“关于满蒙的方针”，规定为“以我现有的地位为基础，在经济方面确保和平的发展”。其主要内容有两个方面，一个是使既得利益永久化，即解决租借地和南满铁路等的租借、使用延长问题。第二个方面是，向辽西和东蒙及北满扩大新利益。其首要的一条，就是计划新建一条从南满铁路的四平街向东蒙的洮南府的铁路。恰在这时，英美也在积极策划将京奉铁路向东北腹地延伸以及其他支线的建设。1913年2月，英国向日本打探修建锦州至朝阳的铁路的可能性。这条铁路是以前争论过的锦瑷铁路的一种变向铁路，即向热河地区发展的铁路。对于英美的这种新动向，日本担心落在后面，立即决定了一项有关南满与东蒙铁路的方针。3月12日，日本外务省就这一方针征求满铁的意见，要求满铁搞清，第一，日本在南满及将来向东蒙应建的铁路；第二，对于中国及其他列强要建的铁路，确定哪些是应当阻止的。3月26日，满铁很快做出答复，提出希望修筑的铁路如下：
一是四郑线，由南满铁路的四平街向西北至郑家屯的铁路。
二是郑洮线，由郑家屯向北延伸至辽西重镇洮南府的铁路。
三是开海线，由南满铁路的开原向东至海龙县城的铁路。
四是吉海线，由海龙向北通到吉林省城的铁路。
五是从南满铁路抚顺向东至山城子或兴京的铁路。
此外，还提出了一个新铁路构想：从南满铁路经过辽西，再转向热河，最后通达长城地方的铁路。
坚决阻止的铁路是，以奉天为起点的任何铁路。
这个计划是所谓“满蒙铁路网计划”的开端，其特点是，以奉天以北的南满铁路为基轴，路西向东蒙扩张，路东将吉林省的富饶地区联通起来。同时，很明显是针对英美的以京奉铁路为基干的向吉林的延长线和向热河的锦朝支线的计划，采取的对抗措施。
于是，日本政府根据满铁的新计划，向袁世凯政府展开了攫取新权益的攻势。而袁世凯为了获取日本的承认，以便推行“武力统一”的政策，很快与日本达成一笔政治交易，于1913年10月双方互换了《借款修造铁路预约之办法大纲》，即所谓“满蒙五路秘密换文”。根据换文，日本取得了四洮、开海、长洮（长春至洮南）三路的借款修筑权，及洮热（洮南至承德）、吉海（吉林至海龙）两路的借款优先权，完全满足了满铁计划的铁路建设和构想的全部要求。这是继东三省五案协定之后，日本在东北获得的最大一笔权益，或者说是从北洋军阀手中获得的第一笔铁路权益。但是，后来中国发生了反对“二十一条”的运动，五路合同的交涉不得不中断，北洋政府与日本仅签订了《四郑铁路借款合同》，其余四路均未签订合同。日本向东北腹地和内蒙扩张的计划，虽然暂时未能实现，但“五路换文”却成为后来日本继续扩张的所谓依据。其中前三条是以满铁干线的一站为起点的培养线，后两条与前两条延长线联接，成为与纵向的满铁干线相平行的卫星线。
日本原拟定的四洮路，由于交涉困难，暂时变成了其中一段四郑路的修建问题。1915年8月开始交涉，至12月签订了《四郑铁路借款合同》。规定由日本正金银行贷款500万元；铁路总会计师、总工程师、行车总管等都要由日本人充当，实际上成了日本控制的铁路。四郑路于1917年4月开工，11月铺路结束，1918年1月开始临时营业。不久即同满铁签订了货物联运章程和直通货车暂行合同。1919年9月，又由满铁直接出面与北洋政府签订了《四洮铁路借款合同》，完成了“满蒙五路”中第一条铁路的最后法律形式。这个合同基本沿袭了《四郑铁路借款合同》，只是债权人由正金银行变成了满铁。借款额为4500万日元。满铁首先于1921年4月开始，修建了郑通（郑家屯至通辽）支线。并准备由通辽向北展修至洮南，这实际上成了原英美锦瑷铁路的一段。后来由于中国的强烈反对，满铁不得不让步，按原案（郑家屯至洮南）修建四洮路。至1923年10月全线完工，1924年7月正式营业。四郑路和郑通路同并于四洮路。
四洮路的建成影响十分重大。第一，它是继吉长铁路之后，日本以借款方式取得的第二条铁路，作为满铁的重要培养线，可以将北满中东路附近的货物，尤其是粮食重要产地安达附近的货物吸收到南满铁路。第二，它是满铁干线西侧通向内蒙的第一条铁路干线，对于日本向内蒙扩张势力有着极为重要的作用。这条铁路继续往北延伸（即后来的洮昂铁路），可以穿越中东铁路，到达北满的黑龙江省会齐齐哈尔，是原英美设想的锦瑷铁路的重要组成部分，在对俄抗争上具有极其重要的战略价值。
3对华“廿一条”与满蒙权益
与上述以“满蒙五路”为中心的日本殖民权益扩大化相对应，辛亥革命后日本侵华的另一个动向是殖民权益的长久化,也就是将已获得的殖民权益永远为日本所霸占。日本在中国东北所获得的殖民权益，主要是根据日俄和约和中日条约取得的。根据条约，旅大租借地、南满铁路等殖民权益，是有时间限度的，到一定期限必须归还中国。对此日本帝国主义是不会心甘情愿的。
首先，南满铁路是根据日俄和约由俄国将中东铁路南满支路的一段转让给日本的，日本经营期限和中东铁路的租借期限是相同的。根据1896年中俄原约第11条规定，中东铁路开始营业后80年无偿返还中国，36年后中国有权收买。中东铁路是1903年开始营业的，36年后即到1939年，中国有权收买该路。又根据中日条约，中国只承认俄国转让给日本的权益，而没有赋予日本新的租借期限。因此，日本经营南满铁路的期限，只能继续俄国的经营期限，即从1903年开始到1939年为止。
其次，日本在日俄战争中强行修筑的安奉铁路，根据中日条约，该路改良期三年，改良竣工后由日本经营15年，即至1923年须估价售与中国。其后日本虽然强行改筑安奉路，但并没有改变安奉路的经营期限。
再次，作为日本在中国东北的侵略基地，所谓“满洲入口”的旅大租借地，也是由日俄和约转让，由中日条约承认得到的，但不得超过中俄原约，即租借期限为25年，从1898年起至1923年到期。
这样，从1912年算起，日本还可以经营南满铁路27年（至1939年），安奉铁路和旅大租借地都是再经11年至1923年到期。这对于日本帝国主义来说，是绝对不能允许的。一些狂妄的侵略分子叫嚣：满洲权益是以“20万国帑和10万人的鲜血”为代价得到的，日本绝不放弃。他们从获得这些权益之始，就根本没想交还中国，企图把这些权益永久由日本保持。辛亥革命爆发后，日本帝国主义便企图乘中国混乱，使他们的殖民权益永久化。武昌起义后10多天，日本西园寺内阁就决定了乘中国混乱之机，根本解决满洲问题的方针。首要的课题就是延长南满铁路，安奉铁路和旅大租借地等殖民权益的期限。
在1913年日本政府制定的对华外交方针中，提出以南满所有的铁路及满洲和内蒙古的权益为基干，不仅满铁本线，而且所有支线，都要由日本永久掌握经营权，因此必须抓住时机与中国交涉，延长其租借期限。1914年第一次世界大战爆发，日本认为此乃“大正时代之天佑良机”，必须抓住机会，确立对东洋之权利。于是，日本以英日同盟为招牌，对德宣战，将德国在我国山东等地的权益侵吞。进而日本认为确立它在中国的优越地位和“根本解决满洲问题”的时机到来了。1914年11月，日本政府制定了以灭亡中国为目标的“二十一条”对华要求，于1915年1月向袁世凯政府正式提出。其中有关“满蒙权益”的要求集中在第二号，主要内容是，将旅大租借地并南满铁路及安奉铁路，均展至99年为期；及其他在满蒙的特殊权益。“二十一条”的具体内容参见王芸生《六十年来中国与日本》第六卷,第73～77页。此后，中日交涉数月，20余次，至5月7日，日本发出最后通牒。9日袁世凯屈服，25日签订了有关山东、福建、满蒙等大量权益的两个条约及13件换文。在《关于南满洲及东部内蒙古之条约》及相关换文中，规定南满铁路等展限99年，这等于宣布日本要永远占有这些权益，是“满蒙权益”永久化的重要表现。此外，有关铁路的权益还有改订吉长铁路借款合同，南满与东蒙铁路借款和税课抵押借款优先权等等。
这样，日本通过1913年的“满蒙五路换文”，获取了满蒙铁路新权益，而“二十一条”则侧重于满蒙权益永久化。两者相辅相成，使以满铁为主导形式的日本对中国东北及内蒙的侵略大大推进了一步。在这一过程中，值得注意的是，由于“一战”，欧美无暇东顾，是造成日本如此猖狂的原因之一。但是，“二十一条”之签订，仍然引起了英美的极大关注，并使英美与日本的矛盾进一步加大。在“一战”后的巴黎和会和华盛顿会议上，英美强烈反对“二十一条”，迫使日本不得不放弃了所谓“第五号要求”。
4“满蒙四路”与“满鲜统一”政策
“二十一条”签订之后，袁世凯企图依靠日本推行帝制，但复辟不得人心，反袁运动兴起。日本也见风使舵，转向支持倒袁，并在东北策划了第二次“满蒙独立运动”，企图侵占东北，但又遭到失败。日本大隈内阁一片狼藉，终于倒台。继之，1916年10月，寺内正毅上台组阁。针对大隈内阁露骨的侵华政策，寺内改变策略方针，决定采取从财政上支持皖系军阀段祺瑞政府以武力统一中国的方针。寺内的股肱大藏大臣胜田主计将这种政策比作“菊分根”，意即日本利用“一战”中捞取的大量资本，以秘密政治借款方式提供给北洋政府，从而获得更大的在华权益。“西原借款”就是这种政策最突出的产物。在这笔以经办人西原龟三而得名的庞大借款中，涉及东北权益者，主要有吉会铁路垫款，吉黑两省金矿及森林借款，满蒙四铁路借款等。
日本寺内政府与中国段祺瑞政府，最先达成的铁路交易是，1917年10月签订的“吉长铁路借款续约”，这在“二十一条”中已经有所规定。接着，1918年6月，中日签订《吉会铁路借款预备合同》(后述)，日本为实现“满鲜联络铁路第二通道”，向前迈进了一大步。9月，在寺内政府临近垮台之前，先由中国驻日公使章宗祥与日本外相后藤新平(即满铁首任总裁)签订了“满蒙四铁路换文”，后又签订了《满蒙四铁路借款预备合同》。所谓“满蒙四铁路”是指，①开吉线，开原——海龙——吉林；②长洮线，长春——洮南；③洮热线，洮南——热河；④洮热路某一点到达某海港的铁路。这四条铁路是日本满蒙铁路计划的重要发展，即对1913年“满蒙五路换文”的扩充和确认。原“满蒙五路”中，只有四洮路的一部分四郑路已经修建，其余四路尚未订立合同。而这次的“满蒙四路”在重申和确认原“满蒙五路”的基础上，新增了从洮热路之一点至某海港间的铁路，表明日本欲把铁路权益向辽西扩展，并为掠夺内蒙资源，寻求新的出海口。后来因段祺瑞政府垮台，正式合同未能签订。而且“满蒙四路”垫款，是以“西原借款”为形式的日本垄断财阀借款之一，引起了英美的强烈抗议。1920年10月，由英法美日组成的新四国借款团成立时，日本不得不把“满蒙四路”中的洮热线和洮热路一点至某海港铁路的借款权转让给新四国借款团。
与上述以铁路为核心的满蒙权益扩大化政策相适应，寺内政府调整大陆政策，推出了“满鲜统一”的新政策。这个政策的主旨是，强化以满铁为主导的日本在东北亚的殖民侵略体系。其重点是统一“在满”机关，解决所谓“三头政治”问题。如前所述，早在满铁设立之时，儿玉和后藤就主张在中国东北实行“满铁一元化”的殖民体系，并将鲜铁划入满铁经营范围，企图同时推进朝鲜和中国东北的殖民地化进程。但由于日本政界意见不一，未能实现，而形成了关东都督府、满铁和领事馆的三头政治殖民体系。后来随着安奉铁路和鸭绿江桥的修成，形成了“日满鲜满联络通道”，即从日本过海峡与朝鲜釜山联接，再通过朝鲜半岛纵贯铁路，越过鸭绿江，经安奉铁路到达南满中心奉天，使“满鲜一体化”的重要性突出起来。但是，满铁主张坚持大连中心主义的经营方针，将主要精力倾注于强化阪神、大连港、长大线的运输网，对“满鲜一体化”没有重视起来。然而到“一战”前后，满铁进入了中村雄次郎时代，再次出现了“满鲜统一化”倾向，最突出的问题就是所谓“三线”(日本国铁、满铁、鲜铁)联运问题，最积极的策动者是时任朝鲜总督的寺内正毅。1913年寺内提出了三线联运统一方案，其重点是强化朝鲜铁路与安奉铁路的联络运输，寺内企图将在朝鲜的日本资本打入满洲，由朝鲜市场来推动满洲市场。
当寺内上台组阁后，便积极展开“满鲜统一”政策。首先，统一殖民地行政，在日本中央政府新设拓殖局，统一掌握殖民地行政；在东北，指令关东都督统掌满铁业务，满铁不设总裁，改设理事长秉承都督之命执行业务。领事业务设特别任用制度，使之与都督和满铁相协调。其次，加强在东北的金融力量，使东洋拓殖会社在奉天开设支店，总揽在东北的日本不动产金融业务；使朝鲜银行增设分行和营业所，成为专门的商业金融机构。再次，由上述两点作为保证，实现满鲜铁路统一化。寺内沿袭满铁设立之初的国营化方案，提出由政府与满铁订立协定的方式，实行满鲜铁路及附属事业的委托经营，使满铁在职能上作为国家在殖民地的铁路管理机关，在奉天设立铁道厅，在东北和朝鲜分设铁路管理局，确立以铁路为核心的“满鲜统一化”殖民体系。
但是，寺内的“满鲜统一化”政策，受到日本政府中稳健派的批评。他们认为，这种政策容易引起与欧美列强矛盾的激化，不赞成以满铁为主导形式的“满鲜统一”。最后，双方达成妥协，确定了满铁委托经营案。1917年7月，日本政府以敕令第90号宣布，以满铁与朝鲜总督府缔结委托契约的形式，将朝鲜总督所辖的朝鲜铁路的一切业务转由满铁委托经营。一直到1925年，满铁才将委托经营权交还给朝鲜总督府。从企业经营的角度来看，满铁在委托经营的7年多时间里，虽然取得了3800万日元的总收益，但按照契约中必须确保朝鲜总督府投资6%的利润的规定，反而要拿出230万日元，向总督府上缴4070万日元的缴纳金，满铁等于做了亏本的买卖。但是，由于满铁委托经营的实质，在于强化侵略的大陆政策的整体效益，所以让满铁做出一点牺牲也就不足为怪了。实际上，在满铁委托经营期间，修建了朝鲜北部的咸镜、京元和南部的湖南铁路，并增强了釜山港的运转能力，使“朝鲜联络通道”向前推进了一大步。同时，这期间又是日本出兵西伯利亚，干涉苏联社会主义革命的时期，满铁的委托经营在保证军事运输上发挥了极其重要的作用。
横卧东北腹地的吉长铁路是日本所要攫取的重要目标之一。在日本推行大陆政策的陆海交通构想中，提出了所谓“三港三线”体系。即由大连港通过南满铁路伸向东北，由釜山港经京釜路、京义路、过鸭绿江再经安奉路到达中国东北的政治、经济中心，这条线路也称为“满鲜联络第一通道”；由清津港经中朝边境的会宁跨图们江，再经吉林通往东北腹地长春，这条线路又称“满鲜联络第二通道”。吉长铁路是“满鲜联络第二通道”中十分重要的一段。日俄战争后，日本利用中国急于收回新奉路的心理，提出将新奉路与吉长路一并解决，几经交涉，于1907年签订了《新奉·吉长铁路协定》，规定吉长路所需资金的半额向日本借款。1908年又签订了《续约》，规定借款额为215万日元，并附加了进款存入日本银行，任用日本为技师长、会计主任等条件，从而使日本控制了技术和财会大权。后在吉长铁路的修筑和经营中，多次遇到资金困难，日本又乘机于1917年10月签订了《改订吉长铁路借款合同》日本增加借款451万日元，作为交换条件，日本接管了吉长铁路经营权。吉长铁路是中日间第一条借款铁路，为后来日本以借款方式控制中国铁路开了先河。日本不仅利用这条铁路进行军事侵略，而且还进行资源掠夺。
5所谓“满蒙独立运动”
1911年辛亥革命爆发后，日本帝国主义企图乘中国局势动荡之机，图谋分裂中国，吞并东北。武昌起义不久，日本政府就决定了《关于对华政策》，声称“为根本解决满蒙问题，帝国政府必须不懈地策划，待有可乘之机，则采取断然措施加以利用”《日本外交年表及主要文书》(上),第356页。。在革命开始时，形势不明朗，因此日本统治阶级内部意见也不一致。而且由于统治机构的多元化，元老、军部、政府等大都各行其是。但以军部和民间右翼最为活跃。军部很快就制定了《关于对华用兵问题》的文件，决定向东北增派兵力，以便形势有变之时占领各地要冲，同时派出大批军事间谍刺探情报。
在东北的关东都督府和满铁也十分积极，他们以满铁附属地作为策源地，通过给“革命党人”提供资金和武器，企图造成东北局势动荡，为日本出兵创造机会，对此军部中央十分支持。12月初军部拟定了《满洲派遣师团编制要领》，计划向东北增派一个师团，并与关东都督府商讨了用兵事宜。参见井上清《日本军国主义》（三）,第98～99页。但是革命形势急转直下，1912年2月清朝宣统皇帝逊位，军部和关东都督府感到“利用革命党扰乱满洲的阴谋也到了限度”，遂放弃了出兵东北的打算。
