香港的稳定繁荣，除了外在因素外，内部还有两个因素，一是英国的管制，二是当地华人的努力。这两个因素，主要是当地人，特别是华人的努力起作用。但从决策、管理等角度看，港英政府的管制促成了香港的稳定繁荣，这也是不应派出的客观事实。
香港政府有三个特色，一是殖民地性。英皇委派的港督，是集权的，他不仅掌握政权，而且是当地最高军事长官，还可能是这一地区情报系统的最高主管人员。香港政府不仅代表英国政府，也是英国资产阶级利益的代表，既有香港当地的英资财团代言人菜价，如汇丰、怡和集团代言人任行政局议员；也有英国本地财团的代表，如行政局内有太古、渣打的代表。（这是八三年以前的情况，怡和、渣打后几年在行政局已无议员。）
后来，香港政府开始吸收同英国关系良好的华资代表参加，中英联合声明发表后，这方面又有了新的发展，吸收的多为未来特区政府中，能与英方保持更多联系的人。在政府领导层中，也出现了非殖民化的变化。
第二，香港政府建立了一个精英咨询政制架构。
香港行政局、立法局明确作为港督的咨询机构，以港督为两局之主席。行政局是港督进行咨询决策的最重要机构，港府一切重要决策都由港督制定。港府所有最高级官员几乎都参加了行政局。
香港政府的立法局，除了委任一部分政府官员当“官守议员”外，还吸收了一部分社会的精英，包括工商界、专业界、一些社团的社会中上层精英。香港社会每年选举十大精英青年，其中很多精英分子被香港政府吸收参政，如李鹏飞、李柱铭等。
这些人士参加政府，还是咨询性质，不具决策权。行政局的议案交给立法局讨论，立法局可以提修改意见，至于是否接受，最后决定权在港督。
港府施政采取咨询制度，有利香港的经济发展。
香港政府组织了三百多个咨询会，委员由港府委任，囊括了各行各业的精英，所以尤德讲，他的政府是个精英政权。一般来说，某一问题，或某一行业有什么立法问题，政府有了方案，有关部门就会对咨询会征求意见。咨询会的意见，供有关部门、行政局、港督考虑采纳或修改。
这样一个咨询体制，实质上是在港督专权的政制架构里，港督在一定范围内，给了社会中、上层一点“民主”，给他们事先了解政府有什么决策的机会，也给他们表达意见的机会，可说是一定程度的“参政”、“议政”。
香港十九个区议会，也是一个咨询性质的架构，目的是让居民一定成都参与区域内的事务。区议会以联系基层的中层或下层为主，各区议会都推行“会见市民计划”，以便区内居民可以约见区议员，就区内任何问题发表意见，提出改善方法。
全港十九个区有七十一个咨询服务中心，免费解答有关政府工作的一般询问，一百二十七个分区委员会和四千多个屋屯组织，为政府与基层居民提供了一个既广泛又较有效率的联络网。
香港政府通过这些渠道来向市民咨询，因此，在香港政府政务司的掌握下，咨询组织成为重要的统治架构。
香港人讲，香港有三个港督，一是英皇委派的港督，二是汇丰董事长。汇丰以它在金融上举足轻重的实力和特权，成为香港金融上的“港督”。第三就是马会，可说是相当多数港人精神上的统治者。
马会一星期跑两次马，每年四个月（六月至九月），一场赛马投注额几千万，一个赛马日投注额便几亿；一九八三全年一百廿亿，到我离任前夕的八九年，已达三百多亿。香港有两个跑马场，老的在跑马地，新的在沙田，每次跑马不仅马场内几万人爆满，而且还有场外投注，吸引上百万人，大家都想中彩。每星期有两次机会在投注者中造就几个暴发户和中小富翁，也有人破产、跳楼。我认为大多数人可说是向政府“自愿缴税”。马会起了麻醉市民，使市民不自觉地满足现状的作用，许多人企图侥幸发财，不想另觅致富途径。
还有一个六合彩，每星期两次制造几个小富翁，几个暴发户，起了同样的作用。
英国在香港的统治比较成功，社会的中、上层基本上并未出现有组织的推倒殖民统治的心理，反而较普遍地存在依赖心理。香港的上层以至相当多的中层人士，在政治上缺乏独立性，不能不说英国这一套殖民统治的方法产生了效果。香港政府每年还颁发一些皇家勋章，分不同等级，如“太平绅士”、“OBE”等，由港督本人，甚至英皇授勋予社会各方面精英，以及港府内部“有成就、有贡献”的官员，以此笼络香港人心，使他们有荣誉感、归属感。但也有些港人从勋章的形状戏称，这是些“荷兰水（汽水）瓶盖”。
总体来说，香港政府以法律、警察、驻军、咨询组织，配合马会等的社会团体、慈善团体、教会等，形成了港府统治香港的结构。英国在香港的统治，实施了一种所谓“仁慈”的独裁统治，换言之，是怀柔性质的统治——有很大的自由度，没有民主，但又可以让人们在不危及英国殖民统治的程度下，有各种机会来宣泄他们的不满或意见，而这些不满和意见在一定程度上也得到了倾听和改善。
香港政府的第三个特点，是实行文官制。香港政府各部门的组成人员基本上是固定的，他们需具备一定条件（如专业知识），经过一定程序，历经内部培训、升迁、终身雇用。并且官吏宣誓效忠英皇即可，不存在须在党派斗争中保持中立的问题，更促使他们有事业感。
香港政府这三大特点，证明英国在香港一百多年来，特别是后几十年的统治，在保持香港稳定——尤其是近二十年来的经济发展，是成功的。因此，我们在制定基本法时应该予以重视、加以利用；扬弃其殖民性，吸纳其自由性，发展其民主性，作为“九七”后建立一个高度自治的民主制度，繁荣、稳定局面的主要根据之一。
政制方案，即九七年以后，香港特别行政区实行什么样的政治体制，是基本法制定过程中争论最大、情况最复杂、难度最大，因而费时最长、前后变化也最多的问题。
中国政府对香港“九七”后政治体制的设想，是维持港英政府现状，基本不动。廖承志“换面国旗”、“港督换成港人，由中国委任”的说法，形象地表达了中国政府的想法。
中英联合声明的附件一，关于特别行政区政治体制的条文，与中国政府原有设想比较，实际有了改变。
在起草基本法时，引起激烈争论，主要表现在两方面，一是关于“香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权，和终审权”。二是关于“香港特别行政区立法机关由选举产生，行政机关必须遵守法律，对立法机构负责”。争论的焦点在于：特别行政区的政体，是否实行三权鼎立，相互制衡？是“行政主导”？还是“立法主导”？
我没有参与中英会谈（前阶段李菊生对我封锁会谈情况），能见到的记录多属“结论”，很难看出争论所在。到草拟基本法时，争论出现。我当时估计，中方考虑到“九七”后，原殖民政府非民主性质，总须有所改变；中方有某些民主设想，引致英方推销代议制。或英方在会谈中，提出代议制设想。但不论是谁方引导，可以肯定的，中国在谈判时，未曾估计到英国在双方签订协议前“偷步”，在它管制的十二年期间，“抢步”推行代议制，改变在中英联合声明中的承诺，不是“还政于中”，而变成“还政于民”。（中英联合声明：“联合王国声明，联合王国政府于一九九七年七月一日将香港交还给中华人民共和国。”，英方却推出《白皮书》：“要在政府中央阶层逐步建立一个更直接向港人负责，而又稳固立根于香港的代议制。”）
李后开始似乎不明白英国的图谋。在他主持的基本法政制小组厦门会议上，提出特区政府未来实行“三权分立”方案，行政、立法、司法，三权分立，互相制衡。这和当时港澳工委所了解的中央意见不符。果然，邓小平不久表示不同意见。
关于行政机关对立法机关“负责”一词，鲁平向香港记者解释说，与现在港英政府和立法局关系一样，是实施立法咨询。社会上要求英国政府解释，他们也含糊其辞。我当时对中英会谈，中国负责筹划会谈的“高级参谋”，是否搞清楚问题，产生疑问。因为在讨论“十二年大变，五十年不变”那次港澳工作会上，“主帅”姬鹏飞对“立法机关由选举产生”的规定，感慨地对我讲：“当时没有也加上‘协商’一词，对英国（意图）估计不够。”（中英联合声明中，对特区行政长官，规定由选举或协商产生。）
港英政府“偷步、抢步”推行代议制，引发香港有史以来从未有过的民主浪潮。这是港英政府“民意牌”的高招，加深了香港社会的分化和动荡，对中国无信心、对社会现状以及自己处境不满的中间阶层、基层中的精英，脱颖而出，为民主奔走呼号，他们中有些人既依靠港英施予，又感不足。当然，也有不少是利用中英斗争之机，向双方争取民主。以致各类主题的民主浪潮澎湃而起。虽然，“沉默的人”可能仍属多数。
应该说，香港以往不问政治的社会风气，从此起了根本变化，逐步演进成当前世界上少有的、政治敏感度最高的地区之一。
对民主潮流，社会上层多数人忧心忡忡。香港华人大资产阶级经济上多数依赖英人起家，后来有些人在市场竞争中虽然战胜英资，甚至某些方面取而代之，但至少在金融方面还没有完全摆脱依赖。他们在政治上缺乏独立性，主要愿望是维持现状。对待日渐汹涌的民主浪潮，他们开始无思想准备，更没有准备参加民主游戏，继而担心中下层参政、执政、改变现状，大搞“免费午餐”，大量增税，丧失香港赚钱天堂的优势。但民主是潮流，在“理”上无法反对，在“势”上无法阻挡，他们相当时间处于苦闷、彷徨中，在草拟基本法过程中，他们之中有人产生依靠中国，以应对香港民主潮流的思想和行动。
英资财团的大资本家，同华人大资本家立场类似。嘉道理赞成和支持我“本子风波”的讲话；“六四”之后，又当面向我表示，支持商界罗康瑞等人所提的中间方案。西门·凯瑟两次向我表示，对香港民主激进派的主张不满。
他们认为，香港是靠稳定起家的，实行民主过快，可能会引起动荡，产生投资信心问题。
中国从港英政府发表《绿皮书》开始，逐步认识英国“偷步”、“抢步”推行代议制的策略，于是制定代议制须与基本法“衔接”的策略，以制约英国政改步伐，即须“按本子办事”。
在一个没有民主传统的社会，多数人对民主无思想准备，不能适应，特别是社会上层不能适应，心有忧虑。但推行民主既已成现实，只得退而求其次，考虑其推行速度，就顺理成章了。
基本法草拟过后，政制争执的焦点，在于民主“快”“慢”，与“多”“少”之争。我在广州基本法草委全会期间，答复香港记者关于民主派、保守派问题时说：香港在民主问题上的分页，是激进民主和缓进民主之分，不存在民主、保守的问题（原话记不起来了，大意如此）。但这种争议，确实形成中英之间、中港之间相互交叉混合、错综复杂的争议局面，扑朔迷离，使人不易看清真面目。
中国按照邓小平“普选”“要一步一步走”的思想，设计香港政体改革步骤。后来英国基本上接受了。卫奕信公开用词是“循序渐进”，邓小平立即公开表示赞同。“循序渐进”就代替了“一步一步走”的提法。
民主激进派人士多属中间（中产）阶层的中层和中下层，他们要求在政治、经济与人的价值上平等向上发展。这样的要求无可厚非，理应在政体设计上，有这样民主性质的架构；基本法应该考虑他们的要求。民主缓进派多位社会的上层和部分中上层，他们中相当一部分人原是不赞成民主政制的，后来见民主既不可免，只得逆来顺受，转而担心民主过多过快。起草基本法过程中，又引发新的期望；通过民主以维护既得利益，甚至争取政治、经济、人的价值上更大的利益、更新的享受。“一步一步走”或“循序渐进”实施民主政体的方针，是估计民主激进和民主缓进双方，谋求妥协的方针，也是为了减少动荡因素。
社会各阶层组织动员程度不一，也是问题。
香港当时的情况是：社会的上层、中层、基层中的某些人，虽已有民主从政、参政的愿望，但多数人还没有组织起来。而中下层组织的“压力团体”已具雏型。在中英谈判过程中，社会上各种力量，主要是中间阶层的中下层纷纷组织各种新的社会团体，并逐步走上合流。
我当时在内部分析：这种情况就好像内地抗日战争初期的形势，各种力量纷纷起来组织游击队，几条枪就可以当“司令”，一时“司令如牛毛”。在游击队发展过程中，大吃小，强吞弱，逐步合并，成为大游击队，以至“正规”部队；香港这些团体的发展，也可能走类似过程，向政党发展。
可是，资产阶级上层多数没有觉悟，社会中下层已经行动起来了，社会缺少有组织的制衡力量。
李后所提议的香港未来特区实行“三权分立”，在西方国家，多以政党政治为基础，经多党精选，多数党执政。政府在国会有多数党支持，因而能保证政令通过。香港没有政党，而大中资产阶级基本上还未组织起来，即使组织起来，短期内也很难成气候。而代表社会中下层的民主激进派，已有组织雏型（经过“六四”，民主激进势力果然进一步膨胀，并以政党形态出现）。当时估计，这样发展下去，很可能九七之前，立法会出现一党独大形势，九七后就可能出现行政长官、行政部门与立法会对立，致使任何议案得不到通过或通过困难，造成香港政府原有的高效率荡然无存，引起政治、社会，以及政府内部的动荡。所以“三权分立”方案不符合香港实际情况。不久，八七年四月十六日，邓小平在会见香港草委时公开表示，不同意“三权分立”，表明李后他们的设想也不符合中央精神。
当时李后、鲁平还公开讲不赞成香港出现政党。这也不符合邓小平的想法，不符合香港现实。记者就李后、鲁平的说法问我，我只能表示，“这是他们个人的意见。”
来港前，廖承志对我讲，要把香港工商界像日本“经团连”那样组织起来。日本“经团连”是日本大资产阶级的组织，它是执政党自民党的后台老板，通过执政党来影响政府。
七八年，国务院组织政府访日代表团，团长为副总理谷牧，我为副团长，在日本会见了前后三任首相，和几大财团首脑。在会见号称“经营之神”的松下幸之助时，老人以自傲口吻说：“我们把一流人才留在企业，自己使用；第二流人才，才输送给政府。”显示日本大资产阶级，对日本政府的影响。
廖承志还告诉我，邓小平也有此想法。这说明了中央考虑的是：一、香港的政权主要让资产阶级起影响，二、要有政党，不是个别资产阶级而是组织起来的资产阶级。廖承志吩咐我要支持某巨商组党活动。说明中央领导层是主张组织政党的。某巨商当时想组织一个政党，还想了一个类似英国保守党的名字。后来发展有困难，转而支持另一个社团。我在香港的活动中，曾经对一些上、中层人物讲过，主张要“组织起来”，组织政党，我对杨森、罗康瑞、司徒华都谈过，也对包玉刚、李嘉诚谈过。可是上层积极性都不太高，我设想以港澳国际投资公司为雏型，把华人大资本家——特别是各种势力的大资本家——组织到一起，结果，他们都没有合作的愿望，只得“散伙”。
有人批评我保守，倾向资产阶级。我认为香港的特殊情况是：政治上它确实是不平等的资本主义政权，政权目前仍掌握在英国手中，而港英政府主要是维护资产阶级利益的；但在经济上，它采取的路线和政策都比较让人有“公平”发展的机会。因此草拟基本法，要维持让现在香港政府不干预、少干预，经济上充分自由的政策能够保持基本不变，政治上的“公平”发展，即民主进程采循序渐进原则，一步一步走。让香港政治体制的发展适应“组织起来”，适应港人对民主的认识和实践的过程，不致影响香港政治稳定、经济繁荣。香港经济如果“垮了”，对谁都没有好处。
围绕民主进程的争论异乎寻常地激烈，从各界频繁提出的各种方案可见一斑。从工商界提出五十七人方案，民主激进派反弹推出十九人方案开始，政治方案的对立就形成了。不久，中间派又推出三十八人方案。五十七人方案，演变成八十九人方案；十九人方案发展成“一九零”方案，英国推动的“两局共识”；加上“双查”、“双罗”、“四、四二”等等，到“六四”以后并列的方案很多。[注]
因为政治方案的妥协，以及基本法的通过都是“六四”以后的事情，不能不受到“六四”事件的影响，为了便于叙述，这些问题我将在后文“中英关系的新低潮”一章中再做交代。
注：基本法起草阶段，港人对政制问题意见纷纷，争论焦点主要是围绕民主发展的速度，也就是立法机构中各阶层人士的议席比例，及直选议席发展的速度问题；另外的争论是行政和立法的关系、行政长官应如何产生的问题。基本法草拟初期，社会上把不同意见者主要分为“民主派”、“工商派”及“中间派”等。所谓“一九零方案”就是指当时社会上一百九十个团体或个人连署支援的政制方案，这派意见代表当时“民主派”人士的想法，主要是要求政制设计，包括选举立法会议员、行政长官，要朝一人一票全面普选的方向发展。
至于“工商界八十九人方案”是指当时咨委会的工商及专业界咨委支持的政制建议，最后定案时有八十九名咨委支持，所以就称为“八十九人方案”，建议重点是成立由各界人士组成的“大选举团”，由大选举团选出行政长官及部分立法会议员，大选举团内以工商专业界人士占多数。
“三十八人方案”就是三十八名咨委支持的构想，他们综合各派特点，协调各派意见。例如行政长官提名，由提名团负责，再经一人一票选出，而立法机关议席比例也是中间落墨，在“民主派”及“工商派”提议中提出折衷。
这些方案内容在起草过程中不断变化，后来也冒出更多方案，但总的来说，都是在议席比例、直选进度上做文章。
