相反，在阿富汗，当美国努力扩大战争范围，使其超越纯粹的军事行动的时候，它主要采取双边形式与其它国家开展合作，它们彼此交换情报，深化在识别与追踪恐怖分子上的早期协作，努力确定并切断恐怖组织的资金来源。自20世纪90年代以来，联邦调查局与其它联邦机构逐渐转向这类错综复杂的联络工作，他们认为，最好是通过双边渠道来解决。
但是，采取这一方式的困难几乎立即显现出来。首先，各国法律不同，因此，国与国之间对认定犯罪证据的定义和要素也不相同。另外，许多国际网络本身并未参与恐怖主义活动，而是给予各种各样的后勤和通讯网络支持，对于这类活动，很难成功地提起诉讼。对电子证据，例如，通过电话监听和无线电截听获得的谈话内容，法律程序的处理方式也有所不同。这些困难还搀杂着情报共享的老问题，诸如利用“敏感渠道和方法”获取的情报，或者有时还包括东道国所反对的情报收集活动等。
结果，一些非常明显的基地组织嫌疑犯仅仅被拘留起来，或者拘留后就释放了，在德国和西班牙更是如此，因为在这些国家，法律体系更为缜密。然而，对于一些国家，比如我们的盟国，美国不能选择动用军事力量，而基地组织成员则隐藏在这些国家，密谋和实施针对美国及其民众的军事行动。
曾经出现过一种局面，人们呼吁建立类似北约组织这样的统一机制。但是，各国不愿承受昂贵而又艰难的重担，如修改法律或诉讼程序，或者详细调查本国的居民。利他主义和友谊并不足以使其它国家全力以赴地反对恐怖主义。与之相反，他们的国际行动遵循着国内的政治议事日程。这正是北约组织的精妙之处，在北约内部，由于政府必须面对国内选民来确定自己的立场并保护选民利益，这样，国际问题就转化为国内政治问题。布什政府反对其它国家通过北约完全参与反恐行动，这既是对自身实力的过高估计，也反映了某种美国式的傲慢，同时，还缺乏对其它国家制度和政治程序的尊重。
美国只能与一百多个政府进行双边较量，这样，有些事情相当难办，与反恐战争一样复杂和敏感。因此，在一个松散的联盟内，那些在上层听起来容易的事情，在政府的基层，执行起来证明是相当的困难，因为要承受沉重的负担。结果，尽管在全世界有数以千计的基地组织嫌疑犯落网，但是，恐怖网络并未（现在也没有）被粉碎。
与此同时，在国内，美国首次采取行动，在情报和司法执行部门内部实现了信息共享，查找恐怖分子的踪迹。在爱国者法案和FBI行动程序变动的授权下，美国开始实施严格的信息分享，交换了上万名被怀疑的恐怖分子名单，并且与数据库信息进行了搜索和比对。国防部和情报部门拥有资料，它们与司法部、联邦调查局等部门协同工作。这样，反恐行动以几乎前所未有的强度和广度迅速展开了。
在同一时期，白宫的国土安全部负责领导各个政府机构，尝试处理更广泛的问题。迫切需要的是，在联邦、州和地方一级实施系统性的行动，而不仅仅是确认和拘禁潜在的恐怖分子，同时，还要降低社会面对恐怖袭击的脆弱性，强化袭击发生后的应变能力。国土安全部的首要任务是，评估并优先考虑机场、其它基础设施、船运集装箱、边境、互联网、生物危害等领域的脆弱性，同时，组织预防和应对措施，并提供相应的资源。这是一项庞大的任务，它涉及几十个机构、成千上万的人员和数十亿美元。
最初几周，依靠借来的工作人员、有限的资金，国土安全部组织那些遭到袭击的部门成立委员会，研究问题与相关政策，并且提出一些解决办法，忙得筋疲力尽。这些事件极为重要，对于每一个问题和行动，似乎都需要一个相当庞大而完整的工作班子来处理。在2002年度总统国情咨文的准备过程中，国土安全部工作人员要求掌管一些事务，获得相应的资金，但是在内阁中，这些早期的尝试遇到了挫折。同时，尽管没有产生明显的效果，但国土安全部继续利用紧急拨款的资助，建立一些示范项目并进行了试点。
而布什政府似乎把精力放在了未来对伊拉克的打击上。这仍然是“支持恐怖主义的国家”和“一次性解决”机会之类的老观念，虽然没有任何证据表明，伊拉克是9.11事件的支持者。推翻萨达姆·侯赛因的战争预示着一次具体而令人瞩目的军事行动，它依靠现成的手段，即美国的武装力量。如果还有恐怖分子认为，美国人是软弱的、不愿意还手，那么好吧，这将是一次有力的打击。在长达十年的严厉经济制裁下，伊拉克已经被削弱了，看起来，成功地对其实施打击肯定是有把握的。在伊拉克使用武力也会带来其它机会，如突破波斯湾地区十年之久的“双重遏制”政策；对该地区其它国家施加压力；在任何针对美国的重大威胁出现之前，在盛产石油的波斯湾，解决对美国地区性主导地位的潜在挑战。
2001年11月，我又来到五角大楼，有机会与一位高级军方参谋人员交谈了一会儿。是的，我们仍计划攻打伊拉克，他说。但是，还有更多的事情要做。这仅仅是作为五年战争计划的一部分来讨论的，他说，总共还有七个国家，从伊拉克开始，然后是叙利亚、黎巴嫩、利比亚、伊朗、索马里和苏丹。因此，我认为，这就是他们谈到的“釜底抽薪”的含义吧。这是以色列固有思路的延伸：恐怖主义必然有一个“支持国”，由于有足够的信心拿下它，因此，与追踪单个恐怖分子、查找模糊不清的组织和暗中勾结相比，打击一个国家要有效得多。
在交谈的时候，他对反恐构想的广度、对构想的愚蠢给予了斥责，几乎持怀疑态度。我转移了话题，那不是我想听的事情。而且，也不是我希望看到的发展方向。
我仔细琢磨，尽管恐怖主义的确来自这些国家，但这也是大错特错的！好吧，可能真是伊朗在背后支持黎巴嫩真主党，暗中串通叙利亚对哈玛斯和真主党提供援助。但是，真主党和哈马斯都没有以美国为目标。为什么把哈玛斯和黎巴嫩真主党牵扯进来呢？假使我们先考虑某个对我们构成威胁的国家，那么，伊朗当然首当其冲，他们正在实施化学和生化武器计划，有明显的核抱负，并有组织良好的全球恐怖分子组织。
但是，对于美国在该地区的盟国，如埃及、巴基斯坦和沙特阿拉伯这些恐怖分子的真正来源国，又该如何对待呢？难道首先不是这些国家的高压政策，其次是腐败和贫穷，使众多愤怒的年青人沦落为恐怖分子的吗？对于沙特阿拉伯激进的意识形态与直接的资金援助，又该如何处理呢？他们难道不是共同在支持激进的伊斯兰运动吗？我们的北约盟国又怎样呢？他们的城市难道不是变成恐怖组织的集结基地和策划指挥部吗？我们没有直接打击基地组织，而是实施一系列军事冒险去颠覆外国的政府。
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布什政府四面树敌的策略
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在我看来，布什政府正把我们引入一个四面树敌的策略之中，这一策略看起来像是在鼓动一种“文明的冲突”，而不是赢得反恐战争。对于直接处理袭击美国的恐怖分子，颠覆这七个国家毫无用处，但是，它却使我们成为该地区每一国家和伊斯兰世界大多数群众的夙敌。打败恐怖分子是办法是消除他们的民众支持。应该单独以恐怖分子为目标，使他们丧失发动袭击的能力，将其组织连根拔起。我想，最好是把恐怖分子驱赶到不得不支持他们的几个国家，然后，迫使这些国家停止支持，将恐怖分子绳之以法。一开始就以一系列国家为敌，把恐怖分子分散到越来越反美的伊斯兰民众中，这是一种冒险，真是愚蠢至极。
而且，军事上的可行性也是一个问题。虽然伊朗会构成挑战，它有七千万人口，比伊拉克大得多，然而，要解决这些国家的常规武装部队，我们也许毫不费力。但是，我们进驻这些国家后又会发生什么呢？战后计划是什么呢？我们将如何管理和发展这些国家，为什么会认为，与以色列人在巴勒斯坦西岸相比，我们在这里能更好地防范恐怖分子活动呢？
1982年6月，以色列人在几天之内就一路攻入贝鲁特，但是最终陷于失败，随后是持续了18年的撤军。我们已经设法解决了索马里问题，但感觉并不令人愉快，在城市中，妇女、儿童和非正规武装在战斗着，这让人苦不堪言、举步维艰。
如果我们想打击那些支持恐怖主义的国家，为什么不先到联合国，提交打击基地组织的证据，并建立审判国际恐怖主义的特别法庭呢？为什么不形成决议，它将使我们的反恐行动获得国际法效力，使我们获得反对任何可能支持恐怖分子国家的重要手段，然后，利用国际法并提供证据，支持我们的想法，说服有细微分歧的欧洲参与进来，并且，继续保持与伊朗和其它国家公开的贸易往来呢？
那天下午，带着深深的忧虑，我离开了五角大楼。我希望那位参谋弄错了，或者政府会恢复理性。
2001年秋天，打击伊拉克的军事计划显然已在策划之中，它与美国政府最高层的政治倾向是完全一致的。到12月末，总统的演讲撰稿人已接受任务，要求“以一两句话阐明我们打击伊拉克最有力的论据”，为总统的国情咨文做好准备。而在总统发表了2002年度国情咨文后，政策便已牢牢地锁定了。
总统说，“我们的第二个目标是，阻止那些支持恐怖主义的政权用大规模杀伤性武器来威胁美国，或者我们的朋友和盟国。在9.11之后，其中一些国家非常老实，但是，他们的本性我们是清楚的。”总统也粗略地提到了北朝鲜和伊朗，但是，严厉的指责是针对伊拉克的，按照总统的措辞，伊拉克继续“炫耀其对美国的敌视，并且支持恐怖主义……密谋发展炭疽、神经毒剂和核武器……而且，曾使用毒气杀害了成千上万的本国平民……同意国际核查人员入境……后来，又将核查人员驱逐出境……它是一个对文明世界有所隐瞒的政权。”总统继续说，“这样的国家和它们的恐怖分子同伙，组成了一个邪恶的轴心，以武力威胁世界和平。他们可以把这些武器提供给恐怖分子……我不会袖手旁观……美国将不会允许世界上最危险的政权利用世界上最具毁灭性的武器来威胁我们。”
这是不可避免的：我们将攻打伊拉克。
总统国情咨文的话语言简意赅、咄咄逼人。布什总统所谓的“邪恶轴心”，伊拉克、伊朗和北朝鲜之间并无明显的联系，除了怀疑他们都有获取大规模杀伤性武器和运载手段的野心。伊拉克与伊朗仍然不合，技术上讲，在他们之间的战斗已结束十多年后，仍然处于战争状态。人们相信，北朝鲜事实上会把它的军事技术卖给任何买主，但是，它与伊拉克和伊朗之间都没有供货安排。尽管所有这些国家均一度把恐怖袭击作为国家政策的工具之一，但是，只有伊朗通过黎巴嫩真主党拥有积极、有效的恐怖组织网络。当然，没有确凿证据证明，近期，伊朗与萨达姆政权以及基地组织有任何联系。所有联系似乎都是纯粹理论上的，是一种最坏情况下的假设而已。
实际上，在核扩散问题上，与伊拉克相比，伊朗和北朝鲜的威胁更大。几年来，在俄罗斯的援助下，伊朗以和平的核能计划为掩护，一直在积极寻求核武器。随后，布什政府披露了一些信息，它们在授权使用武力打击伊拉克的国会决议通过之前一直是保密的。其实，政府早已获悉，北朝鲜一直在积极从事一项新的铀浓缩计划，即使不对20世纪90年代中期的框架协定所要求封存的废燃料棒进行提炼，最终，该计划也会为北朝鲜提供生产核武器所必须的裂变材料。
总统使用“邪恶”一词也令许多欧洲人感到困惑。充其量，它使人们想起了前总统罗纳德·里根对苏联“邪恶帝国”的形容，在当时，这个词引起了欧洲的关注。居住在同一大洲上的欧洲人信奉实用的、而非意识形态的观点，他们寻求国家的生存、民主与繁荣。在极端的情况下，“邪恶轴心”的标签似乎预示着一场反对君主制国家的宗教战争，这不仅会损害国际商业，而且，在拥有大量伊斯兰民众的欧洲国家也会引发国内问题。
演讲的逻辑与措辞都是一种曲解。国际社会努力在9.11和伊拉克之间制造联系，而在美国和全世界重要盟友之间大部分的高层对话中，美国攻打伊拉克的决心成为主要话题。
当前，在古巴关塔那摩，美国关押了基地组织和塔利班的俘虏，这一行为加重人们对美国的担忧。在美国的基地，一个旧的难民营被重新启用，并且准备了小的户外牢房，很快，这个难民营就被500多名前塔利班和基地组织的武装人员塞满了。这些人没有获得战犯身份，他们接受审讯以获得相关信息。随后，似乎可能被设立的“军事法庭”而不是民事法庭来审判，后者或许会为被告提供权利，从而削弱了反恐战争力度。由于武装人员来自不同国家，甚至包括美国的几个盟国，国外的公开抗议此起彼伏。而且，拘禁政策本身不断占用着美国稀缺的军事警察部队。
政府现在面临它自己制造的另一个两难境地：继续将联合国和北约排除在反恐战争之外，那么，在拘禁、看守和审问恐怖嫌疑分子方面，美国将无法得到协助。这是个挥之不去的、代价高昂的问题。在理论上，审讯中得到的情报将使这些付出物有所值，但是这一点需要进一步核实。而收容这些人的代价确是实实在在的。
因此，反恐战争进行了仅仅六个月，方向已经基本确定。美国将倚仗其军事优势实施打击；美国将利用9.11袭击来解决更广泛的中东事务，这会使问题扩大化；美国将不顾情报的细微差别，依照自身的利益，努力使最为棘手的问题得到化解；美国的一意孤行，缺少正式盟友或联合国的全力支持，浪费了2001年9月以来所获得的巨大善意和同情。
就像布什政府所说，这样的情形会持续很多年。
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宝贵的演练
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从军事上来说，虽然在阿富汗针对塔利班政权的策略为随后到来的伊拉克战争提供了一次非常宝贵的演练，但是，真正教训是在战后的军事行动中。到2002年初，塔利班虽然垮台了，其残余分子四散而逃，但是，并没有被摧毁。基地组织或其中的一部分仍然在该地区存在，他们有时在巴基斯坦，有时越过边境进入阿富汗东部地区。仍然是一个潜在的威胁。
布什政府面临的挑战就是，使阿富汗稳定下来以实现真正的目标，攻打伊拉克。布什政府不得不承担风险。
阿富汗可以当作一个“划算”的任务来处理：“你想得到的这里都有；现在，你要全力以赴。”控制喀布尔；追捕基地组织残余分子；打击塔利班的任何复辟活动；努力支持战后的重建；但不提供地方安全保障。对于阿富汗人民来说，尽管可以畅谈众多新的机遇，但是，资金和安全力量都无法使这些机会变成现实。或许，针对伊拉克的战役影响了阿富汗的后续行动。
分散的阿富汗各团体拼凑在一起，成立了一个新政府。最终，英国领导的约4500人的多国维和部队（不包括美国）驻进喀布尔，以确保新任命的阿富汗领导人哈米德.卡尔扎伊的生命安全。国际稳定和协调部队并未授命在首都以外进行军事行动。尽管有卡尔扎伊总统和联合国秘书长科菲.安南的呼吁，但是，维和部队规模既没有增加，也没有承担更多的职责。
同时，虽然正在着手创建一支阿富汗警察部队，并且训练一支国家军队，但是，美军仍然在继续清剿基地组织的残余分子，此时，这些残余力量正在阿富汗东部地区聚集，显然，他们准备对卡尔扎伊总统领导下的阿富汗部落联盟发起进攻。美国发动了阿富汗战争中最大的一次军事行动：代号为“巨蟒”，它包括由美英特种部队协助的数百名阿富汗部落的士兵，还包括美军第101空降师的三个营。
巨蟒行动的战略部署反映了一种新型的战争。按照计划，美国的位置在高空层面，在这一位置上，对于任何企图逃离藏匿点的敌人，作战部队都能呼叫精确的确空中打击。美军就是一个铁砧。阿富汗各部落将进行侦察、进攻，并协助随行的特种部队寻找空中打击的目标：他们就是铁锤。具有实时电视联系的无人驾驶飞行器（UVAs）和载人飞机对战场实施监控，展开精确打击，一个阵地接着一个阵地，摧毁敌军，直至他们投降。
战争并没有按计划展开。在进入预定攻击位置前，至少有一支阿富汗推进部队遭遇了埋伏。有时，天气恶劣，情报信息不完整：基地组织和塔利班残余分子比预想的要多，一些残余分子甚至就在美军直升机空投部队的地点及其附近活动。美军被强大的火力所牵制，在第一天的战斗中，约有40名美军士兵负伤。强击机和阿帕奇攻击直升机投入了战斗。两架运送特种部队的直升机被严重击伤，8名特种兵遇难。第一天以后，美国情报、火炮和通信优势确保了预期的作战结果，就这一点而言，军事行动看起来是按计划展开的。12天后，作战计划完成，基地组织和塔利班残余分子被消灭了。唯一的问题是，到底消灭了多少敌人。
但是，在美军内部，军事行动遇到了困难。空军计划制定持续了数周之久，似乎到最后一刻才能成型。然后，根据先前的惯例，空军无法发射相应的火力以支持地面的部队。在随后几周里，抱怨、批评甚至反对不绝于耳，有一些已公开化了，这些问题最终提交到武装部队的高层。然而，此次军事行动明确证实，美军能够应付阿富汗复杂的地形和顽强的抵抗。在没有掩体或其它物质保障的情况下，美军能够坚持作战数天。他们能养护伤员继续战斗。并且，美军从每场战役中汲取教训；后来，在2003年的解放伊拉克军事行动中，空中支持得到显著的改善，这得益于此次战斗中获得的经验。
基地组织也汲取了教训。巨蟒行动之后，塔利班和基地组织残余力量分成更小的团伙，继续沿阿富汗和巴基斯坦边界活动。他们时常发动针对首都以外巡逻的美国特遣部队的军事行动。即使在喀布尔及其周边地区，美军仍然定期遭到迫击炮和火箭的袭击，偶尔还发生狙击和地雷爆炸事件。因此，局势处于一种令人不安的稳定之中，美军在阿富汗东南地区实施了反游击战役，而卡扎伊尔总统掌管着喀布尔，地方军阀则专心于重新恢复其权力。
当布什政府继续制定计划，为即将到来的伊拉克战争做准备的时候，一支以色列军队入侵了约旦河西岸的几个巴勒斯坦控制区，以色列和巴勒斯坦的持续冲突突然升级。阿拉伯世界掀起了愤怒和抗议的浪潮，他们威胁放弃支持美国计划的对伊战争。2002年3月，副总统狄克.切尼飞抵这一地区，进行斡旋。
切尼之行可看作是1990年8月他对沙特阿拉伯和海湾国家访问的重演，当时，切尼曾阐述了萨达姆.侯赛因入侵科威特形成的威胁，与忠诚的国家结成联盟，有利于获得支持，使美国能够进入该地区，并确证阿拉伯国家参与1991年的海湾战争。据报导，12年后，切尼之行的结果远远不能令人满意。美国在这一地区严重受挫，布什政府对于解决巴以冲突没有发挥什么作用；当以色列在巴勒斯地区横冲直撞时，美国针对一个阿拉伯领导人的军事行动很难得到阿拉伯国家的广泛支持。
同时，在美国国内，新闻媒体首次披露了与9.11事件相关的系统性的情报失败，这一曝光有引发政治问题危险，它会影响公众的信任度。看起来，对于其内部机构要求在飞行学校追查暗藏的恐怖分子的警告，联邦调查局没有认真地追查到底。随着国会对9.11事件情报失灵的秘密调查进一步展开，更多的真相会浮出水面。
回顾2002年春天和初夏，商界、新闻记者和华盛顿的政策分析家们逐渐知道了攻打伊拉克的计划。有关五角大楼制定计划的报导时常出现，电视谈话和新闻节目也在不断地讨论着。2002年6月，在美国西点军校毕业典礼致词中，布什总统首次引用了一个概念，即对于任何可能对我们构成威胁的国家或组织，美国有权采取先发制人的行动。先发制人的原则即在他们构成威胁之前先采取打击行动，是布什政府攻打伊拉克计划的核心思想。2002年7月底，时任参议院外事委员会主席的约瑟夫.拜登参议员宣布，对政府攻打伊拉克计划举行听证会。布什政府没能提供出证据。
事实上，布什政府似乎并不打算为其意图寻找证据。几天后，在得克萨斯州克劳福德农场度假时，布什总统就为何人们反对他的伊拉克政策提出了质疑。他说，自己是“一个有耐性的人”。国防部长拉姆斯菲尔德摈弃了制定攻伊计划是所谓“疯狂之举”的说法。但是，在这些烟幕的背后，所有相关工作都在有条不紊地进行着。而一个月后，布什的主要参谋安德鲁.卡德承认：“在五一节之前，绝不会改弦更张。”
在公共事务活动中，副总统切尼采取的下一个行动是，在2002年8月底的一次演讲中，他将萨达姆描绘成对美国的一个“致命威胁”，在某种程度上，是一个使美国和其它国家遭受核讹诈的“敌人”。副总统切尼的演说完成了政府的三段论演绎法：如果恐怖分子使用大规模杀伤性武器袭击美国，这将是更为致命的；美国有权先发制人地攻击那些可能威胁我们的人或国家；不论他们是恐怖分子，还是无赖国家；由于在寻求拥有核武器，萨达姆已经成为一个致命的威胁。在这个三段论演绎法中，核武器是关键，由于预计伊拉克会拥有核武器，采取先发制人的行动就是正当的。
每个人都能理解这里的逻辑，无疑，这是富有想象力的，特别是9.11事件之后。事实上没有证据表明萨达姆与这些恐怖活动有关，但不管萨达姆是否参与了这些恐怖袭击，9.11事件的教训如此震撼人心，可以想见，没有人希望美国人缓慢行事，承受再次遭受袭击的风险。
但是，就像开始出现的那样，只有附加三个因素之后，三段论演绎法才会有说服力。首先，有关萨达姆核武器威胁和运载手段的证据必须得到证实；第二，美国除了使用武力外别无选择；第三，情况危急，或者说我们必须尽快采取行动。
与此同时，在反恐战争进入第二年后，真正具有讽刺意味的是：布什政府不再公开谈论奥萨马.本.拉登，即使不攻打伊拉克，我们会继续也会采取一些行动。是的，如果诉诸国际法、利用正式的联盟机构，我们原本可以做得更为出色，然而，我们似乎也正在取得进展。对美国本土的袭击了不会再发生，阿富汗的基地组织安全营地已经被摧毁。塔利班政权垮台后，美国在国内外的反恐行动仍在继续。其中，大部分重要工作由在巴基斯坦的联邦调查局机构，在也门和北非、欧洲和东南亚一些国家的中央情报局机构，以及美国和东道国的员工合作完成的。但是，这些活动大部分都是隐蔽和无法公开的。相反，美国正在“超越目标”，完全按照国防部长拉姆斯菲尔德评价9.11事件时的建议去行动：努力以9.11事件为基础，按照另一个也许几年前就确定的程序来行动，即从伊拉克战争入手，要求美国利用其军事优势重新安排中东事务。
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满足了伊拉克战争的需要
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根据立法，美国总统每四年必须发表一份国家安全战略（在以《美国国家安全战略》为题的文件中进行正式概述）。众所周知，2002年度《美国国家安全战略》是对美国国家安全政策的权威性阐述，它是一份永久性的文件，长期以来，政府声明和制定决策均以该文件的表述为基础。每一个措辞都在政府内部进行了反复的斟酌。2002年9月，新的美国安全战略正式形成。起先，2002年6月，布什总统在西点军校的讲话中对此有所表述，随后，在2002年9月出版的文件中，该战略得以进一步确定。对于美国在全世界的行动，这是一个雄心勃勃而又模棱两可的规定，但是，其言辞和逻辑显然是满足了伊拉克战争的需要。
2002年度《国家安全战略》有许多地方非常陈旧，甚至不切合实际，这是克林顿以及此前的美国政府国际关系的延续。该战略优雅地论述了捍卫人类尊严的渴望，谈到人类尊严的无可争辩性，主张利用国外援助推进争取民主的非暴力斗争，它把民主制度的发展作为双边关系的主旋律。战略的其它部分还论述了以下方面的必要性，如与盟国的合作，制止冲突，以自由市场和自由贸易掀开经济增长的新时代，形成同其它主要国家协调行动的议程，实施一系列的创新以加强美国政府的情报、外交和军事能力等等。
在描述反对国际恐怖主义的斗争时，2002年度《国家安全战略》扼要说明了前一届政府的观点，特别提到“对全球恐怖主义的斗争将不同于我们历史上的任何斗争……是多条战线上的……持续很长时期的战斗”。首先，美国将“通过逮捕他们的领导人，破坏其指挥、控制和通讯系统，阻断其物质和金钱上的支持，瓦解和摧毁全球范围内的恐怖组织”。2002年度《国家安全战略》还呼吁，应与盟国共同努力，通过公开的外交活动发起一场思想战争，同时，它重申了早期关于最好的防御就是进攻的主题，主张强化美国的国土安全。
但是，这一战略的核心内容可以在总统的介绍中看到，他将之称为“激进主义和技术相结合”。在提到如何防止武器扩散时，该战略将先发制人的反扩散战略放在优先的地位上，它认为，敌对的无赖国家或恐怖主义组织所使用的大规模性武器的威胁，是一种新近认识到的威胁，并且“我们不能允许我们的敌人先发起进攻”。反过来，这就需要依靠先发制人的行动……不是在任何情况下，而是要“谨慎从事”，并且认识到，“在危险增加时，美国不能视而不见”。正如布什总统在介绍中解释的那样，“对正在出现的威胁，美国将在它们完全形成之前采取行动”。
这是一个大胆的声明，如果整个国家处于危险之中，通常，美国总统确实拥有先发制人，即进行自卫的选择权。但是，该政策的含义远远超出了政策本身。它已成为美国国家安全战略的核心部分。不仅战略的重点与以往完全不同，而且，它直接指明攻打伊拉克的必要性，准确地说，这正是布什总统几个月以来所暗示的。
这样，在2002年度《国家安全战略》中，所有对美国的手段和动机的最坏预想都得到了证实。这一战略完全基于美国的利益，它狭隘地以国家的实力来说话。全世界的头条新闻都对美国单边主义的正当性提出了质疑，它们警告说，美国自己已宣布，要成为世界的检察官、法官和陪审团，确定在国际安全事务中，哪些是可以接受的。虽然，在历史上，我们是国际合法性和国际法最热心的支持者，也是最大的受益者，但是，安全战略中并未提到这些。在对预想的伊拉克战争展开的全方位外交努力中，对盟国和友好国家而言，单边主义教条的发表是一个沉重的主题。
2002年9月，美国开始加强了针对伊拉克的外交活动，这与2002年度《国家安全战略》的发表大体上是吻合的。2002年9月11日，布什总统在纽约发表演讲，9月12日在联合国致词。一星期后，布什与国会领导人会面。9月24日，总统要求国会通过一项决议。10月2日，总统和白宫领导人已经就伊拉克决议达成一致，10月11日，白宫和参议院投票支持美国对伊拉克的军事行动。
在布什总统讲话的字里行间，有两点至关重要：第一，暗示萨达姆与基地组织存在联系；第二，伊拉克核计划重新启动的威胁迫在眉睫。总统说，至少在十年前，伊拉克和基地组织之间就有过高层接触。而且，布什指出，通过与恐怖分子结盟，伊拉克能够向他们提供生物或化学武器，这样一来，伊拉克就可以不留痕迹地进行攻击。布什总统的努力得到了一些人的支持，白宫情报组织与之相呼应。实际上，奇谈怪论甚嚣尘上，如果不采取行动，“枪口冒出的可能是蘑菇云”之类的警告对那些怀疑论者给予了严厉叱责。为伊拉克战争进行舆论准备，并且把它与反恐战争密切联系起来，这类活动已紧锣密鼓地持续了一年，它在美国国内有着深厚的土壤。
美国人先入为主，把萨达姆与恐怖主义和反美活动联系在一起。2001年9月，也就是9.11事件之后，大多数公众认为，基地恐怖组织应对此负责，但是，沃斯林民意调查数据显示，约90%的被调查美国人认为，萨达姆支持了恐怖主义。2001年11月，调查数据表明，绝大部分的美国人认为，在反恐战争中，攻打萨达姆将是“有效的”或“非常有效的”。截止到2002年8月，美国有线电视网和盖洛普民意调查发现，53%的被调查美国人相信，萨达姆本人卷入了恐怖分子发动的9.11袭击。
但是，布什政府的理由是不充分的。伊拉克核威胁不是以现有的事实，而是以相当不可信的报道为出发点的，诸如伊拉克试图从非洲购买铀矿；20世纪70年代以来伊拉克对核武器感兴趣的历史档案；众所周知的、已经放弃的海湾战争核计划草案；还有萨达姆出于其它意图与核专家会晤的报导等等。即使五角大楼和情报部门付出了一年的努力，但是，萨达姆与9.11恐怖分子之间的联系仍未得到证实。布什总统在其10月7日演讲中有关萨达姆与基地组织的勾结，早在十年前就有人提出过，显然没有什么新内容。没有任何可靠证据表明，在获取大规模杀伤性武器方面，萨达姆曾给基地组织提供了任何的帮助。就像2002年10月，在中央情报局给参议员鲍勃.格莱汉姆的一封信中所说的那样，美国情报部门一致认为，如果美国打算入侵伊拉克，那么，基地组织与伊拉克勾结起来袭击美国将是“最后的机会”，是作为最后手段来实施的“极端措施”。因此，布什政府还没证实伊拉克威胁的严重性。
而且，除了经常暗示，要通过地下活动从内部推翻萨达姆外，美国从来没有真正考虑过武力手段以外的其它选择。在强制核查配合下，实施更长期的遏制政策，这一方案没有经过认真讨论就被否决了。政府高级官员的声明使得武器核查的期限一再缩短，他们认为，原则上，核查是不起作用的。因此，这不是萨达姆是否遵守联合国安理会决议的问题，因为服从安理会决议不足以减轻布什政府对其隐藏的军事能力的关注。
也没有任何证据表明，伊拉克会对美国及其盟国构成现实的威胁。
布什政府试图证明是有理由的，要让美国公众事先接受它，但是，确凿的证据并不存在。这一次，美国将基于恐惧和直觉而攻打伊拉克。这样，即使按照先发制人的观点，这场战争也完全不是所谓的正当自卫。相反，它是一场“预防性”战争，这是美国自身一贯反对并且指责其它国家的一种观点。
然而，在美国国内，在娴熟的公众沟通、恐惧心理、爱国主义以及对主要指挥官的信任的共同影响下，发动战争的理由还是被接受了。布什政府通过各种渠道，一直在发出警告，进行暗示。国务卿科林.鲍威尔是真正的权威，他在美国国内外享有极高的可信度。鲍威尔的权威使大多数退役军人保持沉默，例如已退役的诺曼.施瓦茨科普夫将军和其它温和主义者。许多美国人认为，与国会和公众相比，政府掌握了更多的信息，他们也信任总统。政府要急切地证明，评论家们又咄咄逼人，此时，怀疑者面临着直接的压力。
媒体的作用尤其令人困惑。尽管在新闻界反复强调“自由倾向”，但是，当政府反复强调其理由、没能获得第二份联合国决议、自己匆忙将三月底设为最后期限的时候，对战争的批评却少得惊人。一些人认为，媒体普遍的默许源于民主党领导人的失败，他们在伊拉克战争的必要性方面发生了严重分裂。还有人认为，媒体为大商业集团所拥有，商业媒体所需要的是，不要过分质疑公众的情感，要吸引大家参与。还有人认为，与别人一样，媒体也陷入了一种情感之中，即关注安全，对伊拉克核武器的影响和恐怖主义威胁感到困惑，害怕等得时间太长而不采取行动。
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遭到反对
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但是，美国的许多主张遭到世界大多数地区的舆论，包括几个盟国的反对。他们对证据提出疑问，认为美国未考虑其它选择是错误的，并且质疑军事行动的紧迫性。特别是阿拉伯世界，它们认为，萨达姆的威胁仅仅是美国的敌视政策和侵略行动的借口，通常，美国在伊拉克的利益是出于石油考虑和对以色列的偏袒，这并不奇怪。对像北约这类强大的国际组织，在联合国长达五个多月的斗争是对它的又一个打击，如果我们想有效地打击恐怖主义，北约的合作与力量是必不可少的。另外，具有讽刺意味的是，一个对联合国的作用持怀疑态度的政府，却要在缺乏同情和支持的情况下，从联合国寻求发动战争的合法授权。除了对伊拉克的军事行动外，布什政府非常狭隘地将其努力集中于反恐战争上：它直接追查恐怖分子及其资金来源，而忽视许多更为广泛的预防问题。事实上，2002年度《国家安全战略》的大部分主要观点、联合国的决议和其它合法的条款，只不过是一些想法和机会而已，它们苦于缺乏资金和支持。随后，2003年2月，另一份名为《反对恐怖主义的国家战略》的出版物发表。由于拨款减少，对国际教育发展的援助停滞不前。国务院仍然资金短缺。由于与其它一些外交政策目标相矛盾，对民主和人权的呼吁举步维艰。在乌兹别克斯坦，美国为获得军事存在方面的微小支持，停止对俄罗斯在车臣行动上的批评。政府放弃了联合国反腐败公约所提出的原则，在发展中国家反腐败工作方面，美国不得不做出妥协。
甚至对“激进主义和技术相结合”的关注也被降到最低程度，因此，许多防止前苏联武器技术扩散的重要计划停滞不前。尽管在化学武器销毁、战略核武器控制和核物质储存安全等方面的要求尚未得到满足，但实际上，尤其是对纳恩-卢格计划的拨款根本就不够。虽然美国声称要进一步加强美俄关系，但是，俄罗斯拒绝让美国进入四个秘密的生物战军事研究机构。当美国政府的精力集中于伊拉克时，最令人担忧的可能是北朝鲜，它肯定已经出售了大部分所开发的军事技术。北朝鲜正在积极准备并对一些已使用过的铀燃料棒进行提炼，这些燃料棒能使北朝鲜提炼出供多达6枚核武器使用的裂变材料。虽然，布什政府明白这一问题，但是，对美国人民和国会基本上隐瞒了这一情况，直到总统获得国会授权，可以使用武力攻打伊拉克行动之后，才将之公布于众。
在一系列以恐怖分子为直接打击对象的行动中，美国已经取得了一些重要成果。在2003年3月国会作证前，美国司法部长约翰.阿什克罗夫特列举了他的战绩：在美国全国，已经确认和追捕了成百上千名恐怖分子；情报部门人员增加了一倍；在布法罗、底特律、西雅图和波特兰，一些所谓的恐怖分子基地被摧毁，在200多项犯罪指控中，有100多项已被定罪并表示认罪；与9.11调查相关的驱逐事件约有500项。在确定和瓦解恐怖分子资金网络方面也取得了大量进展，涉及70多项调查，在全球冻结了1.24亿美元的资产。恐怖袭击活动得到遏制：十多家机场接受了排查；1200多人因伪造身份证和相关文件而被捕；摧毁了主要的国外走私网络；禁止身份不明的外国人和重罪犯进入美国。
但是，国内外仍然存在不少问题。特别是在移民控制领域，现行体制根本不够完善。例如，追查外国学生的新制度还未有效实施；一年过后，出现了令人尴尬的事情，9.11中一个关键的劫机犯的签证得以延期，而且，有十多个在调查名单上的恐怖分子曾被允许进入美国。
阿什克罗夫特的办法面临的一个重要问题是，公民的自由会受到侵害。这触及到了反恐战争的核心：如果我们放弃自己的权利和自由，那么“赢得”这场自由之战又意味着什么呢？在9.11之后，国会通过了美国爱国者法案，这已经放松了对电话窃听和隐私权的限制。这些限制是在20世纪70年代初制定的，当时，政府对公民权利的侵犯让人心寒，它给美国民主制度留下了挥之不去的阴影。获取广泛公共记录的渠道日益增多，还有被称为“偷窥”的保密条款、搜查条款等等，都引起了人们的特别关注。但是，到目前为止，在理论上，爱国者法案影响最大的是美国的穆斯林、许多向美国移民的国家、还有其它一些来自伊斯兰国家的团体。过去的几个月里，各个不同民族的人都被要求留下指纹、确认身份；对签证和入籍问题的处理非常严厉，现在，若某人被怀疑与恐怖分子有关联时，在没有指控的情况下就可以被监控，实质上是单独囚禁。但是，至少在表面上，爱国者法案每年都可能“寿终正寝”，在扩充条款之前，该法案每年都要接受公众审查并且进行重新确认。
虽然非常强调“松散联盟”的价值，但是，外国政府与美国的合作仍然存在问题。训练菲律宾士兵，协助与恐怖分子作战的行动已经启动。在采取行动时，美国还必须与自身留在菲律宾的殖民主义遗产做顽强的斗争，这包括20世纪90年代初，美国最后撤出菲律宾而引发的复杂情感。美国军队未被允许直接参与战斗，美军仅仅是扮演支援者的角色。然而，对于打击劫持两名美国人的伊斯兰恐怖分子和游击活动而言，600名美军特种兵和空中支援是有效的。但是，在菲律宾南部，不断的挑衅依然存在，零星的恐怖分子爆炸事件和其它恐怖活动表明，这些地方的恐怖威胁会长期存在。
在也门，从20世纪90年代后期开始，双方恢复邦交的模式还在继续。2002年和2003年初，美军部队在也门确定并打击了一个恐怖分子团伙，还逮捕了其它一些在该地区活动和藏匿的恐怖分子。但是，一些被也门拘捕的恐怖分子逃跑了，这或许得到了官方的默许。
摩洛哥则长期与美国开展合作，在解决阿-以分歧的长期努力中是一个有价值的合作伙伴。显然，它与美国情报部门的合作，粉碎了袭击直布罗陀海峡过往军舰的阴谋，它还移交了其它一些嫌疑犯。像埃及和许多海湾国家一样，长期以来，约旦也积极支持美国。
另一方面，美国与巴基斯坦的关系更为暧昧。巴基斯坦是美国在阿富汗行动的关键，它一直保持合作，移交了一些恐怖嫌疑犯，积极配合美国的反恐行动，在一定范围内协助美国在阿富汗的军事行动。2003年6月，巴基斯坦发动了最大一次军事行动，参加的部队约有七万人，它们进入部族控制地区，消灭塔利班和基地组织的残余分子。但是，强硬的原教旨主义力量已严重渗透到该国的安全和情报网络中，内部的争执使得巴基斯坦政权正处于危险之中。巴基斯坦也是圣战学校所在地，其中一些学校非常激进，并且招募年轻人参加恐怖组织。圣战学校接受伊斯兰慈善机构的资金援助，经常散布极端思想，在未来几年里，它始终是一股主要的祸水。到目前为止，巴基斯坦对学校实施了课程改革，降低其作为恐怖分子招募中心的作用，但实际收效甚小。只有完成了这些工作，巴基斯坦内部才会稳定，才不会成为我们所面对的恐怖威胁的来源。
