晋察冀地区的人民第一次看见了为自己撑腰作主的军队，第一次从封建剥削严重、苛捐杂税不断和世世代代的牛马生活中开始解放出来。他们欢欣鼓舞，抗日斗志高涨。军民一条心，困难再大也不怕。
革命的红旗，从此高高地插上了五台山！
为了加强各地区的武装和便于指挥，八路军总部指示聂荣臻，立即建立隶属于晋察冀军区的4 个军分区。
1937 年11 月13 日，隆冬的寒气袭人，但指战员们心中却热浪翻滚。聂司令员在五台石嘴普济寺宣布成立军分区的命令，并且在这座青瓦红墙的寺院里，召开了庆祝会。
第一军分区由杨成武任司令员，邓华任政治委员，所辖区域为雁北、察南、平西、平汉路保定至北平段以西的冀西地区。第二军分区由赵尔陆任司令员兼政治委员，所辖区域为晋东北和太原以北的晋北地区。第三军分区由陈漫远任司令员，王平任政治委员。所辖区域为平汉路保定至新乐以西地区及部分路东地区。第四军分区由周建屏任司令员，刘道生任政治委员，所辖区域为平汉路新乐至石家庄以西和正大路石家庄至寿阳以北地区。
各个军分区不仅有各自控制的区域，还有向纵深发展的活动范围，四周与敌接壤的广大地区，就是各自的游击区。
这就是晋察冀抗日根据地最初的规模。
在这次会议上，聂荣臻发表了激动人心的讲话，他特别讲述了创建晋察冀抗日根据地的必要性、可能性和艰巨性。他说：“这个地区的战略位置非常重要。它位于平汉、平绥、正太、同蒲四条铁路之间，如果我们在这里成功地创建一块抗日根据地，就会象一把尖刀插入敌人的心脏，直接威胁北平、天津、保定、石家庄、太原、张家口等敌人的战略要点。创建晋察冀根据地，有着重大和深远的战略意义。它可以拖住敌人，给其以致命的打击，成为敌人的心腹之患；它可以打击和摧毁汉奸组织，使丧心病狂的民族败类不能巩固其统治。另外，它也向全世界宣告：中华民族是不可侮的。它不仅今天配合全国军民进行战斗，以箝制日本侵略军的进攻，而且在将来会成为反攻敌人的最前线的有力阵地。”“摆在面前的困难是巨大的，但是，只要我们坚决执行党中央的指示，放手发动群众，组织人民武装自己，就能够克服一切困难，..”
聂荣臻特别强调指出：创建根据地，绝不能单从地形上看问题，决定性的因素是人民群众。创建根据地的可能性，就在于人民群众支持我们。当前，有比我们在内战时期建立根据地更为有利的条件。战争的性质变了，社会基础要比那时广泛得多。只要不是汉好，谁也不愿做亡国奴，我们高高举起抗日这面大旗，人民群众就会踊跃地聚拢在这面大旗之下。当然喽，能不能获得群众的广泛支持，还取决于我们执行一套什么样的政策。战争性质变了，社会基础变了，我们的政策也必须随之发生较大的变化。第一步，首先是要在各地贯彻统一战线、减租减息、合理负担等政策，群众就一定能够发动起来。所以，如果我们只从兵力和装备上看问题，就看不出前途来。敌人经过多年的准备，来势汹汹，枪多弹足，这一点，它占着绝对的优势。我们被隔绝在敌后，人少弹缺，不能与之相比。但从全面看，我们比敌人强，而且会越来越强。”
聂司令员站得高，看得远，想得深。他言简义明的分析，令人折服。到会的同志从战略、战术和方针、政策上以及如何落实上，深感思想上有了新的提高，斗志更加高昂。
在普济寺，聂荣臻挥笔题词：为保卫祖国而奋斗到底，誓与华北人民共存亡！
英明政策显威力
抗战开始后，人们在注目着八路军开辟五台山根据地的时候，也在关心着那些僧尼在民族危亡时刻的心绪和行动。
聂荣臻率部驻进五台寺庙之后，不仅明确地向部队提出尊重宗教、爱护庙宇的严格要求，而且还同寺庙的住持结交朋友。
五台山与四川的峨眉山、浙江的普陀山和安徽的九华山，合称中国佛教的四大名山，并且以其历史最久而被列为首位。除一部分汉族僧侣外，还有为数不少的蒙、藏、满、回等少数民族教徒。据1937 年10 月间的统计，各族僧侣共有2200 余人。一年一度的6 月庙会，进山拜佛的游僧居士、善男信女以及商贾旅客，人数就更多了。
115 师在平型关战斗后，大部分进驻五台山。聂荣臻说，部队经过平型关鏖战，伤亡又比较大，有这样一个休整的环境，那是非常理想的。五台的寺庙很大，前殿、后殿、旁殿，驻1 个团的兵力没问题。据金阁寺住持灵机法师回忆，他8 岁出家来到金阁寺，“七七”事变时，他刚二十一二岁，八路军严明的纪律，一直鲜明地留在他的记忆里。他说，八路军来到五台山时，山上已经开始下雪，将士们仍然是草鞋单衣，但他们有铁的纪律，驻进寺庙的部队不准烤火，不准在佛殿里乱走，不能影响僧侣们的佛事。不准在寺院随地大小便。当时，灵机法师每天都起得很早，当他准备打扫庭院时，却发现八路军战士已经把枯叶和杂草清除干净了。
共产党的宗教政策和民族政策，八路军将士尊重宗教信仰，保护文物古迹，在五台山各族僧侣中深得其心，产生了极大的影响。
镇海寺章嘉活佛的顾问罗桑食图，将寺内原藏的200 多条枪支及弹药取出来，献给了刚刚建立起来的抗日民主政府。
台麓寺的二喇嘛带头实行合理负担，减租减息。后来，这位二喇嘛还被选为晋察冀边区的参议员。年轻的僧众隆慧等人，还积极报名参加了八路军。
台城城隍庙青年道士董化成，自幼丧失双亲，无家可归，被人一斗米卖到庙内。抗战爆发后，他积极投身抗日救亡运动，组织群众欢迎八路军人城，是五台动员委员会的早期成员。后来参加了共产党，担任了民族抗日先锋队的队长，还出任过五台县一区区委书记，一直活跃在抗日前线。
当时的五台山十分红火：“僧人们组织起来，执起刀枪，在山关隘口，为八路军站岗放哨。他们倾其寺院所存，为过往的抗日队伍提供给养。他们敲起钟磬，穿起袈裟，为抗战牺牲的英烈礼佛念经，超度英灵。
五台的僧人们至今不能忘怀聂荣臻对他们的评价和关心，那是他们第一次体会共产党员人肝胆相照的广阔胸怀。
如何看待五台僧众的抗日要求和表现，最初在抗日统一战线内部，曾出现过不同意见。在边区军政民代表大会筹备期间，在审查与会代表资格的时候，谈到五台山和尚、喇嘛代表权的问题，有一个代表发言说：和尚喇嘛是出家人，只能烧香念佛，对抗战恐怕不会有什么好处，不必吸收他们参政。
喇嘛代表刘三阳为此发表讲话说：“我们也是中华民族的一分子，在这全国一致抗日的期间，我们也是抗日的。我们虽然是出家人，但拿枪去杀日本鬼子，我们也肯于的！因为羊羔还有跪乳之情，乌鸦还有反哺之恩，庙里有个老佛爷，也还要给他烧香点灯，我们出家人就没良心和血性吗？日本鬼子把火烧到佛祖门口，我们岂能坐视不顾！”
参加筹备工作的黄敬、邓拓支持刘三阳的意见，邓拓说：“和尚喇嘛他们也是中国人，也是有着抗日的一致要求的。他们虽然出了家，但并没有出国，照样可以打日本。
这个问题提交给聂荣臻，要他表态。聂荣臻到筹备处专就这一问题作了发言，他说“我完全同意邓拓同志的发言。是的，在这全民抗战的时候，在这民族革命统一战线上，我们应该和各民族紧紧地携手，不分彼此，共同抗日！我们不应该因为和尚喇嘛们信仰和生活习惯的不同，便把他们摈弃在抗日的门外！一切不同信仰，不同种族的人们应该有坚定的团结。我们不能干涉任何人的宗教信仰，应尊重他们的信仰自由。少数民族的特殊利益，我们政府、军队和人民应当加以保护和尊重。他们也是中华民族的一个组成部分，他们并不甘心当亡国奴。他们也有抗日的要求。所以，我们应该对他们取同一待遇，把他们看成同其他的人一样，不可稍存歧视的心理！我们要消除中华民族各民族间的隔阂，我们反对自高自大、自私自利的大汉族主义，要各民族一致坚固的团结，起来争取中华民族的彻底解放。”
筹备处终于统一了意见，一致赞同和尚喇嘛作为正式代表出席军政民代表大会。当和尚喇嘛的代表走进大会会场的时候，与会的全体代表热烈鼓掌，还呼了欢迎的口号。
聂荣臻这番掷地有声的谈话，在五台山峦一座座寺院中广为传诵，从来被列为“三教九流下等人”的和尚喇嘛们感动得热泪盈眶，更有不少年轻的僧人毅然脱去袈裟，穿起戎装，参加抗日队伍，并响亮地喊出“我们出了家，但并没有出国”的口号。
五台山寺院在全国憎侣界是很有影响的，延安的新华社还为此发出快讯，说五台山和尚也参加抗敌了，动员的口号是“我们出了家，但并没有出国”，这一消息在全国僧侣界引起了震动。据报载，在新四军工作的陈毅，为动员安徽九华山寺院的僧侣起来抗日，还拿着这篇报道宣讲共产党的宗教政策。他说：“聂荣臻把五台山的和尚喇嘛动员起来了，希望九华山的僧众也照他们的榜样，走出经堂，破除杀戒，用刀枪来保证如来的爱。”
多年后，聂荣臻谈起对五台山僧侣的发动，讲述了当年他的一些想法。
他说：进入五台山之后，有一点我是非常明确的，绝大多数中国人都是非常爱国的，和尚喇嘛也不例外，他们也有一个起码的觉悟，就是不当亡国奴，有了这样一个基础，再加上党的尊重宗教信仰自由的政策，自然会得到一切爱国僧侣的拥护和爱戴。对五台山和尚喇嘛的态度，对五台寺庙和文物的保护，这是一个极为敏感的政策问题，也是在另一条战线上粉碎敌人的阴谋，战而胜之的问题。进入五台山后，我们反复对部队进行了宗教政策的教育。
正因为如此，我们才能在这个异常敏感的问题上避免了失误。
毛泽东对聂荣臻在五台山的行动，是很称赞的。他在延安接见即将奔赴晋察冀抗日根据地的加拿大著名外科医生白求恩时，说：“中国有一部很著名的古典小说，叫作《水浒传》。《水浒传》写了鲁智深大闹五台山的故事，五台山就在晋察冀。”接着，他又风趣他说：“五台山，前有鲁智深，今有聂荣臻，聂荣臻就是新的鲁智深。这个新鲁智深，同《水浒传》上的那个鲁智深可不一样。鲁智深醉打山门，把寺庙破坏了，聂荣臻却团结僧侣一道抗日，保护了五台的庙宇。”
五台山众僧奋起抗日，成为中国抗战史上流传的美谈。
聂荣臻及其率领的部队，不仅在五台山是这样做的，在其他的文物圣地，也是这样做的。
在五台山东北百余公里处，从滦源到易县的大路旁边，有一座清朝的皇陵——西陵。西陵始建于1729 年，埋葬着雍正、嘉庆、道光、光绪4 个皇帝及成群的皇后、王公、公主、妃子。在永灵山陵区内，立有宫殿1000 多间， 石雕100 余座。
晋察冀一分区司令员杨成武率队来到西陵地区。看到八路军武器差，供给困难，当地有人给部队出主意说，要解决部队的生存，可以从地下找宝，开挖西陵，武装八路军，让埋在地下的珍宝为民族的抗战服务。这些人还说，日本人已经占了易县城，说不定哪天就会占西陵，与其让敌人抢劫，还不如自己趁早动手。有人甚至建议挖雍正墓。因为人们传说，雍正有尸身而无头，头是用金脑袋顶替的，挖出这个金脑袋就是无价之宝。
杨成武听到这些议论后，断然谢绝。他说，西陵不光是封建帝王的陵墓，还是劳动人民费尽血汗修建的名胜古迹，八路军绝不做挖陵盗墓的事儿，还要千方百计保护好西陵。他向聂司令员汇报此事，聂荣臻当即赞扬他想得对，做得也对。聂荣臻说：“八路军不是孙殿英。土匪出身的孙殿英挖了清东陵，这是遗臭万年的事情。我们虽说是为了抗日，也决不能办此类事情。八路军不能做第二个孙殿英，绝对不能！清西陵和五台庙宇都是国家的文物，既不能让敌人破坏，我们也不能损害，要尽最大力量把它们保护好。待革命成功了，我们的子孙后代来这里浏览，他们会说，多亏八路军的保护，我们才看到了这样好的名胜古迹。”他还同杨成武商讨了保护西陵的措施：一，我军要立即撤出西陵陵区；二，要对部队普遍进行爱护国家文物的教育；三，发动群众，组织人民武装，协助八路军保护文物，使之免遭敌人破坏。
无论是五台，还是西陵，在抗日战争时期，都受到了八路军的保护。现在，凡是到过五台和西陵的人，都会对五台碧瓦红墙的古寺院，对松柏参天的西陵陵区留下极为深刻的印象。
胜利之花遍原野
从五台山向东南行，便是河北与山西交界的长城岭。长城岭是山西五台和河北阜平的分界地，它是阜平的高山，却又是五台的平地。从长城岭顺山而下，是阜平县的重镇龙泉关。从龙泉关沿崎岖的山路东行，在沙河边上，高入云天的大小太白山之间，有一座山城，这就是阜平县城。阜平东靠曲阳，南接平山。河北乡间流传：“平山不平，阜平不富。”是说平山是一个大山连绵的世界，阜平则是一个穷地方。
阜平县第一任抗日县长是知识分子出身的张苏。平型关大战胜利结束后，张苏随115 师685 团政治处开赴阜平，参加开辟敌后抗日根据地的工作。
一天，该师政治部主任罗荣桓从县城打来电话，要他立即赶到阜平当县长。
他立刻拎上仅有的一只小皮箱，匆忙赶到县城。
张苏当了华北敌后根据地第一个县长，做的头一件事，是颁发布告。他的书法造诣很高，找来一张大红纸，按照罗荣桓的指示，用文言写了一个官样告示：奉八路军总司令部电令，委任张苏为阜平县县长。此令，等因奉此。
遵于某月某日就职视事。张苏写好之后，盖上他自己的桦木印章，亲自把布告贴在县政府大门口，立即轰动了全城。有文化的人，看字看文，赞赏不已。
不识字的人，听到别人议论后，添枝加叶地说：“咱八路军里有能人，把国民党的县长比下去了。”一位国民党时期县政府的老司法科长翘起大拇指说：
“贵县长年轻有为，写作俱佳，堪称吾地方父母官也！”
不久，聂荣臻和他领导的晋察冀军区进驻阜平城。因为阜平处于冀西山地的腹心地区，西离五台不远，东距冀中平原又近，北靠平面、平北地区，对领导整个晋察冀地区的抗日战争，它是一个适中的地方。聂荣臻回忆说：
“晋察冀军区成立后，我按照党中央创建敌后抗日根据地的指示，从军事上进行了部署。我们在一开始的时候，虽然选中了五台山，但是，与此同时，也部署了开辟其他地区的工作。仅仅局限于五台山，不能有宽阔的活动余地。
我们把活动的范围扩展到河北，后来选中了阜平这个地方。阜平虽然很穷，但地理位置很好，不久成了我们的落脚点。”
张苏对晋察冀军区机关迁往阜平很支持。他对聂荣臻说，冀西地形好，群众基础也好，供应部队没问题。军区机关抵达阜平城的时间是1937 年11月18 日下午。这个往昔无人注视的山城，一变而为华北新的政治军事中心， 城镇顿时繁盛起来，商业恢复而且比战前更加发达，充溢着新兴的气象，抗战的歌声在沙河两岸沸腾，新的抗日民主的社会政治秩序，从这里产生起来，扩大出去。从此，聂荣臻便在这个小山城里，运筹帷幄，度过了抗日战争最为艰苦，也最为辉煌的岁月，在晋察冀这一奇特的战场上，导演出一幕幕威武雄壮的抗日史诗。
50 年后，聂帅回忆起阜平——他一生中最值得怀念的这段历史，当年小山城的一切，他都记得清清楚楚。他不仅记得在那段日子里，与他朝夕相处的战友、乡亲的音容笑貌，而且记得阜平南街那两棵古老的槐树，沙河的流水和那座建造久远的石桥，那是他在紧张的战斗间隙中，得暇散步的地方。
他始终也没有忘记，就在抵达阜平的那天夜晚，他在阜平的十字街上，买过一碗豆腐脑，吃起来是那样味道鲜美。红军长征到达陕北后，他一直患着牙痛病，为此，他还曾到西安拔牙、镶牙。进入阜平、吃上一碗豆腐脑，实在软和可口。于是这碗豆腐脑，便与连天的烽火，晋察冀军民的伟大斗争一起，永不磨灭地留存在这位叱咤风云的著名将帅的心中了。
在阜平，聂荣臻还给边区部队起过一个响亮而贴切的名字——子弟兵。
土生土长的子弟，保卫家乡，保卫边区，保卫祖国，与生他养他的土地有着自然的血肉联系和亲缘关系。
在聂荣臻的记忆里，珍藏着晋察冀人民的优秀子弟热烈参军的场面：“母亲叫儿打东洋，妻子送郎上战场”。晋察冀群众把参加子弟兵看成是极为光荣的事情。每逢参军动员，区村干部、共产党员都带领青年成批报名，被批准入伍的青年，胸戴大红花，骑高头大马，村村敲锣打鼓放鞭炮，为之送行，场面就象过年一样热闹。
聂荣臻说：“晋察冀人民认识到子弟兵匝是自己的抗日武装，因而热烈地拥护子弟兵团，支持子弟兵团，同时积极地参加子弟兵团。”
子弟兵穿黄绿军装。绿色的千军万马，同晋察冀的青山绿水浑然一色，溶为一体。
说起黄绿军装的来历，山城阜平的人们是不会忘记的。1937 年年底，聂荣臻带领的队伍，从晋东北的五台山，进驻到当时还颇为萧条的阜平城。那时节，旱平城外的大小大自山已盖满皑皑积雪，清清的沙河水早已结成厚冰。
八路军将士挺立在凛冽的寒风中，在街头的石板路上开会，教歌，向群众宣传；在乱石滚滚的沙河滩上投弹，会操，练兵。他们身上穿的却是夏季8 月从陕北出征时匆忙发下的灰布单装，不少人的军衣还残留着平型关炮火烧穿的焦洞。
看着子弟兵革薄的军衣和冻裂的双手，还在挥汗演练的情景，山城的父者们心如刀剜。正在筹备成立的晋察冀边区政府发出号召：全面动员抗日群众，赶在严冬到来之前，让子弟兵穿上棉衣、棉鞋，戴上棉帽。
山区的乡亲们绑紧脚上的“老山鞋”，披着朦胧的夜色，越过日寇占领的平汉铁路，踏上了冀中乡野的田埂小道，从“土布之乡”高阳城肩挑手拎运来一捆捆上布。冀中几个县的老百姓推着吱吱扭扭的独轮车，把平原上盛产的棉花运到阜平城边的场院中。刚成立起来的晋察冀军区供给部，派出能干的采购员，化装下了天津卫，在爱国商人和青年学生的协助下，购来了黄、绿多种颜料。一位曾在东北军被服厂做过裁剪的老裁缝闻讯赶到阜平城关，说是在“有钱出钱，有力出力，有人出人”的抗日口号召唤下，要用自己的裁剪手艺，为抗日献一点微薄的力量。
一座小小的军服厂在阜平山拗里诞生了。子弟兵们乐呵呵的，心窝里流淌着一股暖流。
聂荣臻审定了军服的式样。他根据敌后游击战争的特点，选定黄绿色做为新军服的色彩。他说，黄色寓意着我们是黄河的子孙，中华民族的脊梁；绿色，则是生命长青的象征——身着黄绿军装的子弟兵，将如同得水的鱼儿一样，在华北的群山、丛林、青纱帐，展开一场执干戈以卫社稷的殊死斗争。
开始配调染布颜料时，新成立的被服厂对土布着色久攻不下，不是着色不匀，就是容易掉色、褪色。
正在指挥部队向辽阔敌后挺进的聂荣臻，得知染布失败的消息，他那镇静而娴雅的目光注视在山城父老乡亲的身上，那皂青、褚石、土黄的山里人衣装，那永不褪色的色调，使他得到了启发。他说，穷苦的太行山人民肯定有染布的土办法，要迈开双脚到群众中去，从土生土长的山区人民那里，寻找克服困难的办法。他还说，多用土办法，应该成为解决部队被装和其他装备问题的方向。八路军经费困难，要善于就地取材，土法上马。
聂荣臻的指示拨开了人们心中的阴影。果然，在阜平南街的大槐树下，几位正在染布的妇女，向前来访问的八路军献出了祖辈相传的染布“土方”：
将春季收获的槐花碾碎，调匀，和颜料拌在一起，染出的布不仅色调鲜艳，而且日晒雨淋不褪色。
热情的山城妇女还传授了操作技术：“用槐花染布，糟的时间要长一点儿，再把水挤出来，加上白矾和醋，白矾能上色，醋能保色，掺兑上黄绿染料，准保染出的布鲜亮，均匀，不掉色。”
她们还出主意说：“一捧槐花，能染三尺布呢！大行山满山遍野都有槐树，哪家年年都得打点槐花，收槐花是很容易的事儿。”
实践出真知，群众有经验，一下子有了好办法，被服厂的军工们兴奋极了。大家赶上毛驴，到阜平周围的小山村里，收购群众打晒的槐花。不几天功夫，被服厂的院落里，摆满了装着槐花的布袋和筐篮。
黄绿军装染制成功了！经过老裁缝的巧手，又经过山区妇女在昏暗油灯下一针一线地缝制，一身身新式军装送到了八路军队伍中。晋察冀子弟兵团的战士们，穿上新棉装，戴上新军帽，整洁而英俊，在聂荣臻的率领下，雄赳赳地迎着飘飘扬扬的大雪踏上征程，深入到太行山的前沿，迈向战火中的冀中平原，奋力去开辟建立新的敌后抗日根据地。
晋察冀子弟兵团用槐花配颜料染军装，还得到了八路军总部的赞扬和兄弟部队的推广。
那是1940 年春天，风和日丽，聂司令员率领晋察冀南下支队奔赴晋东南，同晋冀鲁豫部队一起粉碎顽固派朱怀冰的进攻。到达129 师师部所在地黎城时，朱总、彭总和刘伯承、邓小平同志前来迎接，他们对南下支队威武的英姿赞不绝口。总部和129 师的首长们还特别称赞南下支队的军服，说八路军将士穿上这样的军衣，显得更威武更精神了“刘伯承还专门找聂荣臻取经，当他得知这些军装是用土布加“土方”染成的，立刻指示129 师供给部长，派人到晋察冀部队学习染布技术。
晋察冀，这个具有伟大历史意义的抗日实体，最初所包含的区域与后来所指的范围，是有所不同的。1937 年11 月7 日，中共中央指示成立晋察冀军区时，聂荣臻所率领的八路军部队，活动区域还只是在山西、察哈尔和河北省的边界地带。到次年1 月10 日，晋察冀边区军政民代表大会在阜平开幕的时候，出席会议的代表已来自3 省39 个县了。到了1943 年1 月15 日， 晋察冀边区召开首届参议会时，晋察冀边区已辖有13 个专区，98 个县，650个区，15，366 个行政村的抗日政权了。
晋察冀边区，是晋察冀三省人民广泛发动、团结抗日的产物，是山西、察哈尔、河北三省广袤大地上抗日怒潮遍及山岳、平原、水淀、港湾的广阔战场。包括冀西（后称为北岳区）、冀中、冀东以及后来逐步开辟的平西、平北几个地区，有一个开创、发展和逐步壮大的过程。聂荣臻在他的回忆录中写道：“我们在创建根据地过程中，虽然最初选中了五台山区，但并不局限于这一区域。很快就扩展到冀西、冀中、雁北、察南、平北和冀东，形成了一个能够充分回旋的广阔战场，建起了星罗棋布的可靠根据地。各个根据地相互依靠，相互支援。山岳根据地是依托，是后方，平原根据地是前沿，是粮仓。山岳根据地为活动在平原上的部队，提供兵力转移、休整的场所；平原根据地为山区提供人力、物力、财力的支援。各个根据地在战略上的这种相互支援，有力地形成了对敌人占据的主要交通线和中心城市的战略包围，从而保证更有力地箱制敌人，使华北游击战争得以长期坚持。”
正当聂荣臻在五台和冀西山区发动群众，开创抗日根据地的时候，平汉路以东的冀中平原地区，抗日游击战争也迅速发展起来。
1937 年10 月上旬，东北军53 军691 团团长吕正操，根据中共北方局的指示，在国民党军向南溃退的时候，脱离该军，率部回师北上，改称人民自卫军，公开在中国共产党的领导下，在冀中地区开展抗日游击战争，对于这一地区抗日武装力量的发展壮大，起了极为重要的作用。
当吕正操的人民自卫军在金秋之际出现在平原上时，聂荣臻还在五台山。他得知冀中区留有东北军的一支部队，并且打开了高阳城的消息，迅即找原来在东北军做过党的地下工作、不久前来到晋察冀的孙志远了解情况。
孙志远估计是吕正操的691 团，经派人了解，果然如此。于是，聂荣臻急派孙志远到人民自卫军工作，随后派专人送去电台呼号和密码。吕正操立即同聂荣臻通了电报，报告了冀中的情况。这样，晋察冀军区同吕正操领导的人民自卫军正式建立了关系。
聂荣臻抵达阜平后，为了把人民自卫军训练成八路军式的坚强队伍，他提出了调人民自卫军主力到平汉路西整训的建议。
同年12 月12 日，由吕正操、孙志远率领人民自卫军的两个步兵团及特务营，共两千三四百人，开赴路西整训。
初冬的阜平，虽然风吹雪飘，可是对刚刚组建的人民自卫军，特别是原691 团官兵来说，却有一股久别回乡的亲切感。在一座山石砌成的院落里， 聂荣臻和吕正操欣然会见了，他详细询问着冀中区的情况，听得十分人神。
吕正操向聂荣臻讲了自己的经历，在东北军的情况，以及和张学良的关系。
他特别讲到，自己在旧军队呆久了，对革命部队的许多东西很生疏，请聂司令员多多帮助。聂荣臻鼓励说：“你带领部队脱离国民党军，参加八路军，在很短的时间里，就和地方党的同志在冀中开创了一个新的局面，这第一步，就搞得很好嘛！特别是冀中那个地方是平原地区，这个意义就更大聂荣臻非常高兴，他当即把会见吕正操的情况向党中央和毛泽东发了电报，讲了吕正操所率部队的兵力，以及他对吕正操的初步的却是很好的印象和看法。
吕正操自然更感高兴，聂司令员待人以诚，亲切、严谨的作风，使他深受教益。聂荣臻让吕正操和孙志远就住在他的司令部，这样朝夕相处，可以随时交谈。他对吕正操，对人民自卫军，寄予厚望。
在吕正操和孙志远的陪同下，聂荣臻接见了到路西来参观学习的人民自卫军的干部，并发表了热情洋溢、感人至深的讲话。他说：人民自卫军挥戈北上和在冀中的工作，我已经向党中央和八路军总部作了报告，毛泽东主席知道了，很高兴。同志们以后有机会去延安，一定会见到毛主席。
人民自卫军指挥员们，是有生以来第一次听共产党和八路军高级领导人的讲话，他们极为振奋，受到极大鼓舞。
吕正操和孙志远还参加了晋察冀军区政工会议，听取了聂司令员对冀中区工作的指示。聂荣臻用手指着地图，对吕正操和孙志远说：“你们就在平津路、平汉路、津浦路之间，南边以郃阳河为界，搞冀中根据地吧！”
冀中，作为一个正式的军事、行政区，从此确定下来。在阜平，聂荣臻还和吕正操、孙志远等同志详尽地讨论了在平原地区开展游击战争的问题。
关于平原游击战，从红军的战史来看，还是一个崭新的课题。在第二次国内革命战争中，中国共产党所建立的根据地，可以说都在山地，甚至多在密林深山之中。因此，在一部分人的观念中，便以为只有在深山峻岭才能建立巩固的根据地“这样的认识，过分强调了地形的决定性作用。在晋察冀军区政工会议上，制定冀中区工作计划的时候，首先要突破的，就是这种传统的观念。
聂荣臻发表了重要的意见：“开展敌后游击战争，光靠山是不行的，首先要靠人民群众，只要有了人民群众的支持，不论是山地，还是平原，我们都可以牢牢地站住脚。人民群众比山靠得住。就说大山吧，如果山上没有群众，山路又很窄，敌人把山路一堵，我们根本不能坚持，不用说别的，吃的问题就没办法解决，没有群众供养我们，难道能吃石头吗！对于建设敌后根据地，首要的问题是发动群众，得到人民群众广泛的支持，地形的作用还是比较次要的，而且也是可以改变的。我们晋察冀这块根据地虽然发源于五台山，但我们不是有了五台山，才有了这块根据地，而是敌后的群众支持我们，拥护我们，才使我们能够得到这样大的发展。”
吕正操听了大受启发，他接着分析了冀中地区的特点和应采取的对策。
聂荣臻表示赞赏，又特别指出：“冀中这块抗日阵地，是我们党领导首创的平原根据地，意义非常深远。你们成功了，对于全国其他平原地区的抗战，将提供出借鉴的经验。”
聂荣臻司令员的话，对冀中区日后的抗日斗争，起了巨大的指导作用。
在北岳区和冀中区开辟的同时，晋察冀军区五支队打开了平西地区的局面，八路军四纵队挺进冀东建立了游击区，平北军分区也随后成立。这样，北岳、冀中、平西、冀东、平北等地区的相继开辟，使晋察冀边区抗日根据地大体具备了规模，为后来的建设和发展打下了坚实的基础。
1938 年1 月10 日，是太行山少有的一个温暖宜人的冬日。穿着翻毛皮袄的人们，今天也解开了搭包，把皮袄披在肩上。男女老幼，一齐涌到街上，惊奇而欣喜地看着并不宽阔的山城街道两侧贴出来的红红绿绿的标语：“庆祝晋察冀边区军政民代表大会召开！”“抗日第一！”“民族利益高于一切！”
这是阜平建城几百年来第一次召开这样盛大庄重的会议。与会的149 位代表，服装各异，有灰色的八路军服，绿色的国民革命军服，也有身着学生装、肩背武装带的年轻人，还有一身农民打扮、腰扎皮带的民兵，更有留着短发的女兵，披着袈裟的和尚喇嘛尤其引起人们的注目。
会场设在阜平旧日衙门的公堂里。
宋劭文是大会的主持人之一，据他回忆，大会连续开了6 天，各位代表都积极热情地发言，在军事、政治、金融、贸易、财政、经济、文化教育、生产建设、民众运动及人民武装备方面都进行了热烈讨论，并有了初步的明确的决议。
这次大会，最重大的贡献，是产生了晋察冀边区临时行政委员会，即边区政府。大会明确要求这一委员会“是以民族统一战线的政权形式，包含着各党、各派、各阶层及各种民族分子，它的实际内容是彻底抗日与真正民主”。
大会经过民主选举，推选出9 位委员：宋劭文、聂荣臻、胡仁奎、刘奠基、张苏、吕正操、孙志远、李杰庸、娄凝先。宋助文为主任委员，胡仁奎为副主任委员。
近半个世纪后，宋劭文回忆起边区临时政府成立的经过。那年他28 岁， 正是风华正茂的青年时代。他说，聂荣臻留在五台之后，就一直考虑成立抗日政府的问题。在晋察冀军区机关迁往阜平的头天夜晚，聂荣臻曾找到他，为成立政府的事宜，两个人谈了整整一个夜晚。
聂荣臻说，要想在敌后站稳脚跟，只搞发动群众，建立人民武装，还是不够的，必须建立统一的政权领导机构，结束敌后广大地区的无政府状态。
聂荣臻特别谈到中国老百姓的正统观念：“中国的老百姓很信奉自己的政府，国民党的旧政权剥削人民，残害人民，人民对它失去了信任。日本鬼子侵占了华北，国民党的旧政权彻底垮了，新的抗日政权必须迅速建立起来。这面大旗一竖，就使广大群众和各种抗日力量有了坚强的依靠。在老百姓看来，不仅八路军在这个地方，还有我们中国人自己的政府呢！这个作用与影响是很大的。”
宋劭文极其赞成聂荣臻的意见：“建立统一的抗日政权机构，已是势在必行。要抗日，要发动群众，要稳定社会秩序，没有一个统一的抗日政府作依靠是不行的。同时，部队要扩充，要吃饭，要穿衣，急需解决财政问题，这些，没有一个统一的政府进行领导和组织，是很难办到的。”
聂荣臻连连点头说：“坚持敌后抗战和建立抗日民主政权是联系在一起的。贯彻各种政策法令，掌握财政经济，进行文化教育工作，动员群众参军参战，都必须有一个职能健全的政府，而不能只由军队出面。”
聂荣臻和宋劭文还就抗日民主政权的性质、内容和政权建立之后推行的政策法令作了详细的议论和计议。
宋劭文说，晋察冀边区临时行政委员会，是敌后第一个由共产党领导的统一战线性质的抗日政权。国共两党，各抗日部队、各抗日团体，在边区政府中进行了密切真诚的合作，成为敌后战场民族团结的一段佳话。
临时政府的9 名委员，有共产党人，有国民党员，更有无党派抗日人士； 有抗日部队的指挥员，有善做群众工作的组织者，更有热心教育的“教书匠”。
刘奠基原是国民党改组派搞的山西人民监政会的秘书长，他作为国民党的代表，参加了边区政府的领导工作，一直受到边区政府各委员的信任，边区政府的工作人员也尊重他。
近50 年后，刘奠基讲起他任晋察冀边区临时行政委员会委员的事儿，还激动不已：“那是一段美好的回忆。在我的记忆里，那是国共两党合作得最好时期之一，也是我交朋友最多的时期。说实在的，我已是80 多岁快90 岁的人了，至今的许多朋友，都是那时结下的。”
聂荣臻虽然身兼边区党、政、军的领导工作，但他始终注意不去包办代替。有一次，国民党行政院长孙科派联络员到边区来，要同他商量关于边区政权方面的事情。他虽然是边区政府的委员，但政权方面的工作主要由宋劭文主任负责。他要联络员到边区政府同宋劭文主任商谈。政府的工作由宋助文、胡仁奎主持，都由他们出面来做。重大的问题，大家一起开会商定。
晋察冀边区临时行政委员会，是中国共产党领导的，具有抗日民族统一战线性质的第一个敌后抗日政权。这一政权，与中国土地革命时期的苏维埃政权是不同的。抗日战争爆发后，社会基础不同了，边区政府的成立，是晋察冀敌后地区全民族各阶层团结起来共同抗日的产物。
如何建设这一政权，是摆在晋察冀党政军各方面决策者面前的一个重要任务。
聂荣臻的想法是：敌后抗日根据地的建设，决不单纯是一个武装斗争的问题，它包括了民主政治的建设，政权机构的改革，经济政策的规划，人民生活的改善，文化教育事业的发展诸领域的内容，既是对一个旧社会的改造，又是对一个新社会的开创，具有建设新民主主义新中国雏型这样一个广泛而深刻的性质。
边区政府成立不久，有8000 个乡村根据边区临时行政委员会的村选命令，第一次进行了选举。
村选的场面热烈而激动。村选时，各村贴满了红红绿绿的标语，上面写着“选举真正的代表”，“选举认真办事，不怕困难的先进分子作村长”，“选举代表群众利益的村长”，“选举坚决抗日的村长”，等等。有的村庄还搭起高高的五彩牌坊，无论男女老少都换上新的衣裳，每一个选民都戴着红花。那红火热闹的场面，就象是赶集上庙一样。
由于边区政府和各级抗日政权的工作人员，是民主选举产生的，他们没有旧政府官吏那种鱼肉百姓的作风，而是把自己当作人民的公仆。边区政府的委员们，和八路军的抗日将士一样，没有薪俸，过的是战时共产主义的生活，吃的是“救国公粮”。在边区政府成立两周年的纪念大会上，晋察冀军区政治部送给边区政府一面锦旗，上面写着四个大字：廉洁政府。
抗日战争是全民族战争，而最基本的力量又是农民群众。如何改善农民群众的生活，这是晋察冀边区政府成立后迫切需要解决的重大问题之一。
为了最大限度地团结各阶层人民抗日，同时又要使基本群众的生活得到初步改善，边区政府采取了逐步限制和削弱封建剥削势力的政策，这是兼顾到各阶层利益的稳妥措施。为了便于各级工作人员理解，聂司令员做了生动形象的比喻：假如我们把封建势力比作一头奶牛，我们究竟是经常地“挤牛奶”、“喝牛奶”好呢，还是干脆“吃牛肉”好？聂荣臻说，“吃牛肉”，把地主的土地统统分光了，一下子就吃完了，这当然很痛快。但是，以后你还吃什么呢？不光群众吃饭困难，我们部队也会没饭吃。“挤牛奶”，今天挤一点，明天挤一点，贫苦农民的生活得到了一些改善，对封建剥削势力也没有根本消灭它，农民高兴，地主富农也是可以接受的。另外，“吃牛肉”，把土地过早地分给贫苦农民，我们的一切负担就要全部摊派在农民身上，要收税，要征收公粮，要伸手向农民要钱。农民还没喘过气来，猛然增加这么沉重的负担，农民反而对我们不满了。我们暂时不分土地，一步一步地改善贫苦农民的生活，一方面使农民得到喘气，一方面又使他们对将来寄予希望，清楚革命的任务还没完成，抗日的热情会长久不衰。边区政府和各界群众对此问题进行充分讨论，大家统一了认识，一致的看法是：不能“吃牛肉”，还是“挤牛奶”好。
晋察冀边区普遍实行了“减租减息”。边区内的地主、富农，对“减租减息”有过消极的抵抗，但经过宣传教育后，最终还是接受了。边区政府执行的政策比较稳妥，不搞“打土豪”。不管地主也好，富农也好，只要愿意抗日，就真诚团结，不把他们推到侵略者一边去。
不久，边区政府的政策就更趋向完善了，普遍地实行了“合理负担”和“救国公粮”。这是根据每个家庭的土地、财产、收入和消费计算的，消除了过去贫苦农民既出钱又出力的现象。因为公平合理，所以在抗战期间，得以长期持久的坚持，成为根据地财政建设上的一项重大措施。
依照“新中国雏型”或“新中国的模型”来进行边区各方面的建设，其意义是极为深远的，它符合毛泽东在洛川会议上提出的目标，打败了日本帝国主义以后，还要建立新民主主义的新中国。因此，晋察冀边区政权的建设，也为革命事业的深入发展奠定了坚实的基础。
长夜漫漫话抗战
长城岭位于山西和河北交界的地方。古长城沿着山脊的外坡筑起，在群山突凡的脊骨之上，把晋东北和冀西明显地划分开来。晋东北的群山，在渐渐凸起的高原之上；冀西的峰峦，则排列在凹地之中，云雾迷蒙，就象滚滚翻动的大海。抗日战士行经这里，总愿在关口停下，攀过布满青苔的巨石，拂着身边的流云，站在经过无数争战的墩台上眺望，一股不可遏止的力量，就在血液里鼓荡起来。
1938 年2 月1 日晨，聂司令员陪同埃文斯·卡尔逊从长城岭下的龙泉关招提寺动身，午后到了台麓寺。
聂荣臻穿一身草绿色的军服，马裤，脚上穿着一双草绿色的布底圆口鞋，扣着风纪扣，左胸袋的上端挂着第十八集团军的圆徽章，显得英姿勃勃，格外整洁朴素。埃文斯·卡尔逊上尉是美军情报观察员，身穿美军便装，蓝眼睛，长鼻子，满面皱纹，因为人高马大，特别引人注目。他比聂荣臻略大些，40 刚刚出头。
