鉴于德国宣传机关十分强调需要按照纳粹路线在欧１１９洲进行全面的政治革新，因此，可以料想，德国人从一开始就欢迎各占领国内同德国合作运动的成长。然而，实际情况往往井非如此。在许多事例中，这种运动就算没有公然遭到敌视，至少起初也遭到猜疑和冷落（大概是因为任何其他的政策必然会使当地另一部分人民同德国疏远）。只是在德国人发觉很难说服当地的其他人士来帮助管理这个国家后，他们才对合作运动当真加以鼓励。
１９４０年５月以后，德国人在荷兰遵循的方针也许最能说明德国政策在这方面所发挥的作用。那里，赛斯－英夸特最初所关心的是：设想出某种形式的德国监督机关，既可控制住当地的高级文官，又可监视其他级别较低的荷兰政府机关。因此，他设置了四个德国“委员会”（行政与司法、保安、财政与经济和特别事务等）以及各个科室，去指导荷兰的那些秘书长的工作，而后者则应“在各自活动的特殊领域里有条不紊地办理好自己部门的工作”，并对他负责。同时，他委派了一些委员去监督荷兰各省的行政机构以及阿姆斯特丹市和鹿特丹市的荷兰市长。他很细心地指出，这些委员不可以是“行政官员，甚至是有政治经验的人”。因此，他同搏尔曼（当时他在希特勒的副手赫斯手下工作）作好安排，“几乎完全从纳粹党内”挑选人去担任这些委员。
那时候，赛斯－英夸特对于促进荷兰国家社会主义运动的领袖米塞的政治鸿运已经不感兴趣，因为他认为，后者的才干“不符合德国一般行政长官的条件”。相反，他宁愿尽量使用一些“非政治人士”，甚至使用米塞的对头罗斯特?范?托宁根那样的人。赛斯－英夸特认为托宁根完全符合“思想意识方面的各项条件”，所以任命他为荷兰银行总裁和财政部秘书长。可是，在德国对俄国１２０发动进攻后，荷兰的抵抗加强了，米塞的前途于是光明起来。１９４１年１２ 月１４日，由他领导的荷兰国家社会主义运动成为荷兰唯一的政党。十二个月后，米塞本人终于获得了“荷兰元首”的称号，荷兰国家社会主义运动对荷兰的行政机构也取得了一定程度的控制。尽管如此，赛斯－英夸特对于“在目前情况下，必须考虑到占领国意见的各项事务”，仍然保有最后决定权，而且甚至在这么晚的时候，他似乎还直言不讳地承认，当他把米塞捧上台，只是为了必要时再把他抛弃掉。所以，１９４３年３月，他建立战时民兵（后称战时后备军）——“一支地区性防卫部队，旨在防止国内外敌人的破坏”—时他并不把这支军队交给米塞，却把它交给德国高级党卫队军官和警察头子劳特尔指挥，这也就不足为奇了。
甚至在挪威，德国人起初似乎也有点勉强，不肯使用那个大内奸吉斯林，特别是经过占领初期同他的倒霉政府合作过以后。因此，早在１９４０年８月，那个挪威民族统一党的领袖就不得不向希特勒哭诉说，德国专员“在那种政治局面里没有给予他充分的支持”。１９４０年，在拟订德国行政管理的细则时，特博文显然渴望尽司能多保持一些控制权在自己手里。因此，他在全国范围内增设德国专员办事处，并在诸如基尔克内斯、特罗姆瑟、纳尔维克、特隆赫姆、利勒哈梅尔、卑尔根、斯塔万格和克里斯蒂安松等分散得很开的地区，设立了区专员和区办事处。尽管他在１９４０年秋天承认挪威民族统一党为“该国的领导政党”，但是直到１９４２年２月１日，他才同意支持成立一个以吉斯林为首相的“挪威民族政府”。在这期１２１间，特博文先是通过 １９４０年４月 １５ 日挪威最高法院和德国公使设立的“行政 委员会”（Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｓｊｏｎｓｒａｄ）来治理挪威，后来从１９４０年９月开始，则是通过十三名“临时国务参议员”来治理。１９４１年９月２５日，他授予他们正式部长的头衔。然而，甚至到１９４２年２月，任命吉斯林的那项决定看来也不是出于他的本意，而是因为驻挪威的海军司令官雷德尔和鲍姆海军上将背着他向希特勒提出了请求才促成的。有人指控特博文，说他“破坏”
吉斯林的名声，使后者在挪威人民面前“信誉扫地”。
在比利时象在荷兰一样，当地的行政管理大部分仍然操纵在德国控制下进行工作的前政府各部的秘书长手里。德国人发觉他们的处境很为难，因为他们不得不在佛兰芒民族主义者和比利时瓦隆族人的两种对立的愿望之间作出选择，还在这两个民族集团内部主张彻底合并和其他一些合作者所主张的仅仅同德国结成联盟这两种对立的意见之间作出选择。因此，他们在施予恩惠时，在这一派和那一派之间举棋不定，这就不足为奇了。在佛兰德，他们起初看中了佛兰芒民族主义联盟（ＶＮＶ），在它把荷兰民族主义团结联盟（Ｖｅｒｄｉｎａｓｏ）和佛兰芒族的雷克斯党徒置于控制之下后，便于１９４１年５月承认它为佛兰芒省的唯一政党，并将内政部秘书长和布鲁塞尔市长这样重要的职位派给了它的成员。可是，到１９４２年底，佛兰芒民族主义联盟开始失宠了，那个主张合并的日耳曼—佛兰芒工人协会（Ｄｅｕｔｓｃｈ—Ｖｌ?ｍｉｓｃｈｅＡｒｂｅｉｔｓｇｅ－ｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ）反而受到垂青。在瓦隆地区，德国人也在雷克斯党徒和口头上叫得更响的亲德的大德意志帝国之友（ＡｍｉｓｄｕＧｒａｎｄＲｅｉｃｈＡｌｌｅｍａｎｄ）两者之间犹豫不定。他们有时候鼓励雷克斯党的领袖德格勒尔，甚至委派他的党徒担任重要的职务，可是有时候又对他的比利时人政策深为不满。其他一些运动，象瓦隆国家社会党等，虽然表面上是亲德的，对于德国当局却没有任何实际的价１２２值，所以即使没有正式遭到镇压，也受到了强大的阻碍。
在丹麦，德国人促使丹麦国家社会党参加处理国务的努力，最后完全失败了。这方面的主要尝试是在１９４２年１０月发生“外交危机”时作出的，当时希特勒决定：德国当局的日的“必须是尽可能迅速地成立一个由丹麦国家社会党领导的政权”。那时候，希特勒显然认为，“丹麦国家社会党的领袖弗里茨?克卢森博士是不是适当的人选，丹麦人民大部分还是小部分支持他”，这些都是“无关紧要的”问题。在前几个月里，德国驻哥本哈根的公使馆曾经给予克卢森相当多的财政援助，并且导致他希望自己有可能在德国人的支持下成为某种类型的丹麦“元首”，尽管从德国人入侵丹麦后，他们始终就没有以任何方式公开承认过他的地位。因此，在贝斯特达抵丹麦后最初提出的要求中，有一个就是：改组丹麦政府，让丹麦国家社会党党员担任一些部长的职位。但是，这个要求遭到丹麦政府的坚决拒绝。经过长时间的谈判，德国人终于决定不强加于人。在１９４３年３月的选举后，丹麦国家社会党只获得投票总数的百分之二点五，德国人对克卢森的信心无论如何从此大为减退了。在１９４３年８月的危机发生后，德国当局打定主意尽量通过直接的警察行动，而不是利用当地的内好去控制丹麦的事态（虽然党卫队仍旧利用当地的恐怖分子）。
在东方地区，总的趋势是：把中央政府完全控制在德国人手里，只把一些次要的行政事务留给纯地方性的团体。这种局面的形成，主要是由于德国人决心对这些国家进行最残酷的剥削，虽然部分也是因为当地（至少在苏联被占领区内）缺乏任何合适的行政机构（当地政府官１２３员，有的在德军入侵时牺牲了，有的则在他们到达前逃跑了，不过德国人对俄国的制度无论如何想必是很反感的）。就德国当局鼓励亲德运动来看，这么做往往是试图利用这些运动作为抵制其他民族集团的手段，而不是为了到时候要他们参加行政工作。例如，１９３９年９月，里宾特洛甫显然玩弄着用西部乌克兰人对付加利西亚的波兰人和犹太人的这种计划。后来，弗朗克的确也利用过／ＰＧＮ０１９０．ＴＸＴ／ＰＧＮ＞他们去抵制总督辖区的波兰人。在对苏联发动进攻后，罗森贝格的东方事务部积极培养乌克兰的流亡分子，虽然这些人在乌克兰当地总是遭到德国专员科赫的厌恶。然而，就俄国本土而论，主要的内奸安德烈?弗拉索夫将军到１９４４年底才获得一点重视，因为那时候俄国本土已经又回到了苏联人的手里。即使在那个时候，罗森贝格对弗拉索夫受到的重视还深为不满，因为他怕弗拉索夫的大俄国扩张主义的规划只会使东方其他国家的人民同德国疏远。
就东方地区的实际行政管理而论，当地人士参加的范围通常是极其有限的，因此至少从这点来看，德国人认为拥有大批合作者供他们使唤并没有什么好处。例如，在总督辖区，波兰官员只可以掌管城镇和地方小行政区。这些地方行政单位联合组成小规模的“地区自治协会”（Ｇｅ－ｍｅｉｎｄｅｖｅｒｂａｎｄｅ），并置于当地“督察”的管辖之下。这些“督察”，象德国人常常费尽心机指出的那样，是以“古老的日耳曼监督官制度”为依据的。然而，这些“地区自治协会”的管理权，与其说是掌握在波兰“督察”的手里，不如说是掌握在德国行政区长官的手里，这些行政区长官弗朗克的日记〔《纽伦堡国际军事法庭》，第２９卷，第３７３—３７４页，第３８０页和第５０３—５０４页（２２３３－ＰＳ）〕。
见下文，原着第６４０—６４１页。
参阅１９４４年１０月１２日致拉默斯的信和附件〔《纽伦堡国际军事法庭》，第４１卷，第１８５页以后（罗森贝格－１４）〕。
杜?普雷（编）：《总督辖区》，第１６页。
则听从地区总督公署内主管内政的部门指挥。在这一级以上的行政机构，完全由德国人管理，尽管弗朗克显然认为：在行政结构的最高一级设立波兰人和乌克兰人这两个“主要委员会”（Ｈａｕｐｔａｕｓｓｃｈｕｓｓｅ）以代表当地地方团体的领袖，从而使他可以了解当地人民在各项民族事务上的愿望，这还是对他有利的。根据他本人的陈述，１２４ 他规定他的德国部属在“所有一般性问题”上必须同这些主要委员会进行磋商，而他本人也同他们经常保持接触。在１９４４年华沙起义的时候，他甚至玩弄这样一个计划：把波兰人主要委员会改组为“波兰民族委员会”，由“督察”在每一行政区里充作委员会的代表，而他们则将成为“真正的行政官吏”。乌克兰人委员会有两个分会（一个在克拉科夫，一个在利沃夫）和一个驻柏林的“办事处”。它已经取得了单独“协调”加利西亚地区乌克兰民族生活的任务，所以正在走向获得上述那种地位。在德国专员管辖下的乌克兰，当地行政机关的用途也同样受到限制，尽管罗森贝格有着成立一个自治的乌克兰国的宏伟计划。当地人士参加行政管理的范闲始终没有超过乌克兰的“区长”一级——大体上相当于总督辖区的波兰”督察”。在德国专员管辖下的奥斯兰，各个地区的情况全都不同。由于白俄罗斯东部的那一半从１９１７年以后一直在苏联的统治之下，该地区被认为是政治上最落后的。因此，德国人并不试图成立任何由当地人组成的中央行政机构，行政管理的责任主要落在明辨克德国常务专员的工作人员和明斯克及巴拉诺维奇的两个低级专员身上，尽管象在总督辖区那样，也设有一个代表“委员会”，在德国当局认为有必要考虑到当地人民的愿望的事务上向他们提供意见。另一方面，由于爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛三个地区被苏联统治的时期较短，德国民政机关几乎一开始就利用了当地的自治维持机构。这种使用当地行政机构的办法，经过适当时期由罗森贝格于 １９４２年３月７日发布了一项命令正式予以批准。该命令并指定国务委员、执政和议长分别为爱沙尼１２５亚、拉脱维亚和立陶宛的“民族的最高当局”。然而，所有这些机构都应由当地的常务专员任命，并经德国专员洛泽批准。正如不久以后罗森贝格向希特勒说明的那样，他吕经把某些“保安条款”写入了他的法令，从而很周密地作出保证，未经这些德国官员同意，爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的自治机构便不能采取任何行动。德国之所以决定授予这些地方自治机构这一审慎而具有约束力的职责，事实上主要是由于它“缺乏官员，因此不得不大力节约使用人力”。可是，在罗森贝格看来，这项措施的优点在于为德国人制造了“一种历史性的辩解”（大概暗示他们的方法比实际上要开明点），并使波罗的海国家人民看到，德国人准备采取主动态度去满足他们的愿望。如果当地人民没有按照这种精神来接受这项决议，那么德国人仍然可以——引用罗森贝格的话——“用较为严厉的措施进行恰当的干涉”。
罗森贝格呈给希特勒的关于建立波罗的海自治机构的报告中所强调的这几点理由，使人可以很感兴趣地看到通常影响德国行政政策的一些因素。在德国人比较坦率的时候，他们爽直地承认，这是一种“甜面包与皮鞭”的政策：它的基本原则是交替使用劝诱和高压的办法以取得合作。由于各个占领区在执行这项政策时需要因地制宜有所改动，他们总斟酌这两种办法的比重予以调整。在西方，往往是先给（但决不是始终如此）“姜饼”，及至“姜饼”不能收到预期的效果时，再拿出那种不大可口的代用品来。另一方面，在东方地区（即波兰和俄国被占领区），倾向于一直使用“皮鞭”，只是到了最后，德国人要想利用全部反对布尔什维克的情绪去同俄国人作垂死挣扎时，他们才试用了劝诱的办法。
