按照德国人在被占领国家实施的情况而言，法律主要是为了达到占领的目的，尤其是为了维护德国利益在当地人民各种竞争利益中的首要地位。在合并区和民政长官管辖区，使法律制度服从于德国政治目标的工作，已经推行到几乎完全废除了当地原来的法律和司法机构，并代之以德国法律和法院。因此，在合并区，最高立法权与其说是掌握在德国总督的手里，不如说是掌握在柏林的各个政府机关和部门的手里。拿波兰合并区来说，德国政府一开始就居于至高无上的地位——具体表现就是：希特勒颁布了１９３９年１０月８日法令，成立西普鲁士和波森两个新行政区（后来改称但泽一西普鲁士和瓦尔塔兰）。这项法令尽管允许不“与并入……德国的工作相抵触”的现行法律继续生效，却明确地授权德国内政部长， “在同有关的德国部长磋商后”，可在这些地区施行德国法律和普鲁士州的法律，并同德国财政部长合作，调整这些地区同德国其余地区的财政关系。虽然德国内政部长确实把自己的一部分权力授与当地的行政区长官和德国总督，但关于他们的立法权问题该法令却只字不提。在西方合并区——即欧本、马尔梅迪和莫雷斯纳——希特勒于１９４０年５月２３臼亲自发布命令，完全实施德国法律和普鲁士州的法律。根据这道命令的规定，１３３德国法律将于９月初生效，尽管各部部长“在同内政部长磋商后”，根据需要，有权展缓或修订某一法令的施行。另一方面，在民政长官管辖区，地区当局倾向于保有大得多的创议权。民政长官据称是“代表元首”行事的，而且只听从他的命令。因此，在民政长官管辖的地区内，他“执掌着立法、司法和裁判的大权”。只有在特殊的事务上（邮政、铁道和海关），德国政府才“直接接管”，因此，在所有其他领域里，民政长官的权力是决定性的。但是，象在合并区那样，主要目的是要尽快实施德国的基本法律，所以民政长官的立法政策也得相应地予以配合。此外，这些政策所遵循的方式似乎表明：从柏林方面获得了相当多的指示。例如，瓦格纳于１９４２年１月在阿尔萨斯施行了德国的刑法以及１９３４年的“禁止对党和国家进行恶毒攻击。的法律和其他各项保护彼国作战努力的法律后，洛林的比尔克尔和卢森堡的西蒙不久也采取了类似的步骤。后来，这三个地区又通过同样的方法实行了义务兵役制。另一方面，对这三个地区内在德国武装部队和武装党卫队里服役的人，或者被承认以其他方式“表明自己”是德国人的人，授与公民权——这一类补充立法不是由民政长官，而是由柏林的德国内政部长提出来的。
德国当局在立法方面的最高权力，在其他被占领国１３４家内多少也获得承认。就四年计划总负责人和德国内阁国防委员会主席戈林的立法权来说，这一点是特别正确的。而就劳动力动员全权代表绍克尔（名义上是戈林的下属）、军备与军火生产部长施佩尔和加强德意志民族委员会会长希姆莱等所行使的权力而言，这一点在相当程度上也是正确的。然而，这些德国权威人士所颁布的法律，通常普遍适用于整个德国占领下的欧洲，因此德国代表（即：军事司令官、德国专员等）在他们管辖的地区内名义上和实际上都是最高的立法人，也是所有新的司法机构的创建人。据官方的一篇评论说，德国代表的立法权是“政府权力中最重要的标志之一”，它“只受元首意志的限制，而在国际领域里则只受海牙公约第四十二条至第五十六条规定的限制”。从法律上说来，德国代表是最高级的“德国国家利益的保护人”（ＷａｈｒｅｒｄｅｒＲｅｉｃｈｓ－ｉｎｔｅｒｅｓｓｅｎ），他们以这种身分对负责保护国家利益的法院和其他机构（德国警察不在其内）行使绝对的控制权。
德国代表的立法权力一贯是载明在任命他们的命令里的，尽管实际采用的方式却各不相同。在１９３９年１０月１２日任命弗朗克为波兰占领区总督的命令中，有这样一项规定：“德国内阁国防委员会、四年计划总负责人和总／ＰＧＮ０２０９．ＴＸＴ／ＰＧＮ＞督都可以以命令的形式制定法律”，同时最高德国当局以及这些官员都可以在总督管辖的地区内颁布有关德国生存空间及经济领域规划的条例。但是，对挪威的特博文或是荷兰的赛斯－英夸特，则没有加上这类条件。对他们两个人只是说，“德国专员可以以命令的形式制定法律”。１３５虽然有明文规定，在总督辖区，“以前有效的法律”只要“同德国当局接管行政的工作不相抵触，就仍然有效”，而在挪威和荷兰，只要“同占领工作不相抵触”，就仍然有效，但是，德国代表和其他德国当局所颁布的法律都是至高无上的，这一点在三项命令中全不言而喻。同样，在对法国被占领区发布的相应的布告中，也明白指出：“德国军事司令官发布的一般命令和规定高于当地法律”，尽管不违反这些命令和规定的地方法令仍继续有效，但“同占领的目的不相容的则不在此例”。
另一方面，就保护国而言，情况则较为复杂，因为根据希特勒１９３９年３月１６日颁布的法令（该法令将发布《法令公报》，１９３９年，第１部分，第２０７７—２０７８页；《文件，１９３９—１９４６年》（皇家国际事务学会），第２卷：《希特勒的欧洲》，第２４０—２４１页。《挪威德军占领区公报》，第１号，１９４０年５月６日，第１页。《法令公报》，１９４０年，第１部分，第７７８页；《文件，１９３９—１９４６年》（皇家国际事务学会），第２卷：《希特勒的欧洲》，第 ２０１ 页。《法国塞纳、塞纳—瓦兹和塞纳—马思地区德军占领区公报》（ Ｖｅｒ－ｏｒｄｎｕｎｇｓｂｌａｔｔｆｕｒｄａｓｂｅｓｅｔｚｔｅＧｅｂｉｅｔｄｅｒｆｒａｎｚｏｓｉｓｃｈｅｎＤｅｐａｒｔｅ－ｍｅｎｔｓＳｅｉｎｅ，Ｓｅｉｎｅ－ｅｔ－ＯｉｓｅｕｎｄＳｅｉｎｅ－ｅｔ－Ｍａｒｎｅ），第３号，１９４０年６月２１日，第１３页。
“具有成文法效力的命令”的权力保留给德国政府），柏林的德国政府各部门经明文规定，都有权为该地区制订法律。在德国当局不行使这项立法权的范围内，“波希米亚和摩拉维亚的现行法律和法令”则继续有效，除非它们“同德国政府的保护目的是不相容的”。关于德国保护长官的立法权力，除含糊地提到在紧急情况下他能“采取公共福利需要的一切步骤”外，根本没有规定。可是，根据１９３９年６月７日颁布的另一项法令，希特勒授给冯?牛赖特有限的立法权，规定他在德国和保护国的“共同利益”所需要的范围内，有权下令修改当地的法律，并在紧急情况下有权“发布具有法律效力的各种命令”。
在东方占领区，希特勒于１９４１年７月１７日颁布的法令，给了罗森贝格类似于波兰总督和挪威及荷兰德国专员所享有的那种立法权。同时，东方占领区事务部部长奉命把这种权力授予驻乌克兰和奥斯兰的德国专１３６员。他根据１９４２年２月２１日的一道命令终于这么办了。这些德国专员在次要的事务上可以把他们的权力再授给常务专员。可是，从法律上来看，东方占领区同西方国家，甚至同总督辖区之间却存在着一项重大的区别，即希特勒１９４１年７月１７日的法令没有规定东方占领区的现行法律可以继续生效。这是由于德国人认为苏联的法律同德国行政管理的总目的是水火不相容的，结果东方占领区有一大片地方——特别是德国专员管辖下的乌克兰以及白俄罗斯地区——一直都被置于德国法律的管辖之下。在其余的地区——即爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛地区——一度也完全使用德国法律，但是后来又作出规定，１９４０年６月以前有效的当地法律可以重新生效。德国人这样做时，他们明白表示，那个日期以前施行的法律只要“不违反德国政府所推行的新秩序的精神”，就将重新生效，不过在布尔什维克统治下生效的法律关系和取得的法律权利都将继续下去，除非有新的法律和法令明确地宣布它们无效。作为这一措施的必然结果，常务专员和德国专员从罗森贝格那里获得的立法权力，有一部分于１９４２年４月又授予这些地区的地方当局了。理论上讲，这使这些地区的地方当局在地方立法方面处于同荷兰的荷籍秘书长和挪威的吉斯林政府相等的地位。然而，实际上爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的“自治政府”要比西方地区相应的机构受到更为严密的监督。立法权（如同荷兰的那些秘书长的权力那样）只限于颁布“具有法律效力的规定和行政命令”，可是就连这些，事先也要获得德国当局的批准才能发出。
