另一则史料，《晋书·李特传》记载了一则实际勘察资料：“秦并天下，以为黔中郡，薄赋敛之，口岁出钱四十。”
两则记载，一则是巴郡，一则是黔中郡，但数量却是一致的。这说明，秦帝国建立后，在天下三十六郡推行的都是“薄赋税”政策，每人每年的人头税是四十个秦半两。依据这两则资料，可知秦帝国的轻税政策是显然的。董仲舒的臆断式评判，则显然没有根据。
秦帝国整合民生，还有一个重大举措，就是全面推行重农不抑商的政策。
重农不抑商，是秦国在商鞅变法时期确立的国策。商鞅变法的重大举措之一是统一当时秦国的度量衡，目的便是规范当时的市场制度，推动商业发展。所谓抑商，只是指政治地位的限制而言，绝不是抑制商品交易与商旅活动。秦帝国建立之后，仍然奉行了这一既定政策。
关于秦帝国的重农政策，秦始皇时期的琅琊石刻这样概括：“皇帝之功，勤劳本事，上农除末，黔首是富。”《史记·秦始皇本纪》中，李斯这样表述：“今天下已定，法令出一，百姓当家，则力农工。”重农政策的法律及其与实践配套的政策，还有许多，譬如专门保护耕牛的法令《厩苑律》，专门保护粮食储存的法令《仓律》，专门调整土地关系的法令《田律》，专门保护山林水面的法令《山泽律》，等等。
关于秦帝国推动商业发展，主要有两大方面：一是全面统一度量衡，建立全面而规范的市场；二是颁布法令保护工商业，譬如保护工匠生产的《工律》、规范货币流通的《金布律》、规范市场活动的《关市律》、规范工程建造的《司空律》等。
上述举措与政策，都说明一个无可掩盖也无法扭曲的历史事实：秦帝国统一之后，对天下民生的盘整，是全力以赴的，是卓有成效的。当然，其中也包括了少部分的政治工程，譬如“写放”建造六国宫室于咸阳北阪、大修秦始皇陵墓、筹划修建阿房宫这三项大工程，都是远离民生的。历史主义地说，这是秦帝国不能摆脱时代局限的历史性缺陷，但却并不是帝国的基本面。
秦帝国整合民生的系统政策，是推翻秦暴政说的最基本事实。直至秦帝国灭亡之际，其财富积累与富庶程度，都要远远强于后来的西汉强盛时期。秦末之乱对文明与财富的毁灭，开了中国夺权“革命”大烧杀大毁灭的先例。
秦帝国创建统一文明
秦帝国最基本的历史功绩之一，是在统一中国之后，又统一了中国文明。
秦帝国创建的统一文明，最主要的框架由三个基本方面构成。其一，创建了以中央集权制、郡县制、统一法制为轴心的统一的政治文明；其二，创建了以统一文字为轴心的统一文化形式；其三，创建了以统一货币与统一度量衡为轴心的统一经济制度。
秦帝国所以能在统一中国疆域之后，再度爆发而创建中国统一文明，最为根本的历史原因，是秦帝国具有自觉的文明整合意识。《史记·秦始皇本纪》所引之泰山石刻，记载了秦始皇在统一中国后的思虑状态：“皇帝临位，作制明法，臣下修饬……皇帝躬圣，既平天下，不懈于治；夙兴夜寐，建设长利，专隆教诲……大义修明，垂于后世，顺承勿革。”
这些话的意思是：统一六国之后，始皇帝立即推动了创建统一文明的进程，臣下们也齐心协力地努力整顿制度。为什么如此？始皇帝辛劳不懈、日夜思虑的最大问题，就是天下的长远利益，以及如何将这种长远利益的建设，以法律制度的形式稳定巩固下来。故此，始皇帝专注于推崇文明教化——“专隆教诲”，力图使这种新文明推行天下并传之久远。
历史实践证明，泰山石刻对帝国最高权力层在统一中国之后精神方向的概括记载，是符合历史实际的，它已经被秦帝国在之后开始的大规模的文明统一工程所证实。
1.统一文明之序幕：依法封赏功臣
一个新的国家政权建立，首先是论功定职，这大约是古今中外的通则。因为，论功定职的实质是确立新的国家权力框架，将各个领域的奋战之士按照创业阶段的功勋大小，重新明确他们各自的权力位置，以更好实现新国家机器的职能。依据秦法，秦帝国的功勋评定，主要分为四种情形。
第一种，军功。秦自商鞅变法以来确立的最基本国家功勋。
秦国军功分为两大类：一类是士兵的斩首之功，一类是军官的战胜之功。斩首之功称“首功”，是当时各大战国都普遍实行的军功之法，而不是秦国独有。后世以至当代社会意识，误以为“斩首记功”是秦国军功制的惟一方法，这是不符合历史实际的。秦国军功制的最大创造，是秦国对军功制的合理架构——三阶制军功。
第一阶，首功。士兵以斩首记功。这是今天我们所熟悉的，不用多说。
第二阶，群首功。中下级军官，以其所指挥士兵的斩首总数量为基础记功，而不是以军官自己的斩首数量记功。这是确保军官以指挥职能为重心，并同时防止军官利用权力而虚报冒功。《商君书·境内篇》提到了这种方法：百夫之旅，每战斩首三十三级，百夫长等同士兵斩首一级之功。
第三阶，战胜之功。都尉将军之上以至统帅，以战胜为根本，再参照战争规模、最终结局之影响等因素综合论功过，基本与斩首数量不发生联系。这是高阶军功，当时名称是“本赏”——以战胜为根本的一种功劳。当时山东六国的军功制，只有首功——斩首记功，而无本赏。就是说，对于将军统帅的战胜之功，山东六国不作为必赏之功对待，可以赏，也可以不赏，全凭君主决断。显然，这是不合理的，是不利于激发凝聚高端军人阶层的。
基于以上三种军功制度，《荀子·议兵篇》曾经总结说：“秦人……非斗无由也……功赏相长也……故四世有胜，非幸也，数也！”
第二种，政功。从政官员的政事功勋。
政功，是与军功相对的文职功勋。战国与秦帝国时代，武职与文职的区别，远远不像后世那样鲜明，文武兼备的大家很多，譬如吴起、商鞅、孙膑、尉缭、王翦、蒙恬等。故此，文职爵位在高端与武职重合。文职中低端有六级爵位，从低到高分别是：有秩吏、后子、君子、大夫、显大夫、客卿。客卿之上，进入高端的侯爵、君爵，与武职爵位重合。
政事之功，又有主事之功、谋划之功、建言之功、民治之功四大种类。主事之功，是中央部门大臣并郡守、县令等主管大员的功绩；谋划之功，具有一定的广泛性，但主要是在职官员提出可行性方略的功劳；建言之功，具有更大的广泛性，是官员、名士甚或民众，对国家提出有用建议的功劳；民治之功，主要是郡县官吏、经济民生诸官署作出的功绩。
第三种，民功。民众建立的功劳。
秦之“民功”，分为三大类：一是耕耘之功，二是商旅之功，三是百工之功。
在这三类功劳中，耕耘之功居于轴心地位，直接与战功并列。这就是“奖励耕战”的根本法度。秦国与秦帝国以什么样的耕耘量评定农民耕耘之功，史料未见清楚记载。可见的史料，是《秦始皇本纪》中关于救灾农爵的记载：秦王政四年，“天下疫，百姓内粟千石，拜爵一级。”由此可见，农民的耕耘之功，是以超额缴纳的粮食数量为依据评定的。
商人阶层，除依法缴纳赋税之外，则以对国家提供的自觉援助的多少论功。这种自觉援助，在战国时代被称之为“义商”，包括利用商旅活动之便，为本国及时提供敌国消息，或者某种实际支持。譬如春秋时代的郑国商人弦高智退秦军，对于郑国就是“义商之功”。秦国长期与六国竞争，素来重视义商活动。始皇帝前期（吕不韦领政），曾经对巴郡大商人寡妇清立过怀清台，记载并纪念其功劳；对北地郡救灾有功的大商人乌氏倮，也封过爵位。
百工之功是各种制造业的业主、工匠，以及治水、行医、营造等各个领域的工师们建立的功劳。战国时代的“工”，是一个相对宽泛的阶层名称，包括普通工匠，但更趋向于各种行业的业主与专业工师。“工功”之典型，是韩国水工郑国进入秦国之后，因为建造引泾灌溉工程而成为大功臣。
还有一种相对具有广泛性的“民功”，说的是民众在战争困难时期踊跃赴战，或大力支援作战，都可论功。譬如，长平大战初期，秦昭王征发河内男子十五岁以上者，全数赶赴战场，担负后勤支援，就曾经对每人拜爵一级。
在这种对民众赏功的法度激励下，秦国与秦帝国时期的民众，形成了浓厚的以获得国家爵位为最高荣誉感的社会风气。《晋书·庾峻传》，以贬斥的口吻记载了这种风气：“秦……时不知德，唯爵是闻。故，闾阎以公乘（爵位）侮其乡人，郎中以上爵敖其父兄。”这是说，秦时民众以获得爵位为惟一光荣。邻里之间，一个公乘中爵便可以欺侮乡人；从军后生只要爵位高，就可以傲视父兄。通过这则指斥性记载，我们可以看出秦人强烈的国家荣誉感，也可以看出秦国百余年坚持赏功制度所形成的强大国家信誉。
第四种，外功。列国人士助秦之功。
列国人士之功，大体分为两种情况：一为“善秦”之功，一为“义举”之功。
秦统一前，纵横捭阖的邦交战非常激烈，秦国除了正当的国家邦交力量，对秘密战线的作战也非常自觉。尤其是统一战争开始之时，李斯、尉缭都曾经先后提出以重金分化、暗杀威胁为软硬两手，分化瓦解六国的方略。在这样的战略原则下，山东六国出现了许多以各种方式援助秦国的权力人物。
这种人，一般分为三种情况：一是滋生于本国的奸佞权臣，如赵国郭开、楚国李园、齐国后胜等。这些臭名昭著的权奸，秦国都是在权奸所在国灭亡之后，立即秘密处决了这些卖国奸佞，从没有留下使用过一个奸佞权臣。第二种情况，是具体的支持行为，譬如具体的消息提供、战场区域的向导之功、捐助之功、人力支持等。凡此行为，大体都是以即时赏赐的方式了结。第三种情况，是基于对本国的衰败腐朽严重不满，从而长期秘密支持秦国统一，或者率领一部分军队投降秦国者。秦帝国所要封赏的“外功”，主要指第三种情况的义士功绩。
虽然史料没有留下完整的功臣封赏资料。但是，通过对散落在种种史料中相关零星记载的整理，我们仍然可以大体了解秦帝国第一批高阶功臣的概况。从总体上说，秦始皇帝第一批封赏的高阶功臣群有32人，分为两个系列的爵位。
第一系列，侯爵阶位，三个梯次，共28人：
一等武功侯爵4人：。武成侯王翦 通武侯王贲 通侯蒙恬 通侯蒙武 一等政功侯爵4人：通侯李斯 彻侯王绾 关内侯尉缭 .. 关内侯郑国
二等武功侯爵6人：陇西侯李信 关内侯冯劫
..关内侯冯去疾。关内侯内史腾
...武安侯马兴 东陵侯召平
二等政功侯爵3人：关内侯顿弱 关内侯姚贾 文通君孔鲋 三等外功侯爵11人：五马侯令狐范 南阳侯杜赫
高武侯戚鳃 襄侯王陵 武信侯冯毋择莱侯崔意如 竹邑侯沈倧 汶阳侯崔仲牟 巴陵侯姜叔茂
......................伦侯赵亥伦侯韩成 第二系列，大庶长爵位，两个梯次，共4人：
一等武功大庶长爵位3人：将军杨端和 将军辛胜
将军章邯
一等政功大庶长爵位1人：长史蒙毅
上述功臣爵位之封，有几个特殊人物需要说明。
第一个，王翦的武成侯爵位，是惟一特许——可以被子孙承袭。此后不久，王翦辞世，其长孙王离承袭武成侯爵位。琅琊石刻上，“武成侯王离”的排名，尚在其父亲王贲之前，就是因为继承了祖父的爵位。就是说，王翦在统一战争中功劳最大，承袭权是极其特殊的特许权利。
第二个，外功侯爵中的王陵。此人不是秦昭王时期的名将王陵，而是山东六国某国的将军。楚汉之乱时，这个王陵归附刘邦，后来在西汉初被封为安国侯。
第三个，文通君孔鲋。此人被秦始皇帝封为与侯爵等同的君爵，实际是秦帝国在意识形态领域彰显百家并重方针，自觉确立的一个“文教”标记。在后来的六国贵族复辟思潮中，孔鲋不经辞职，秘密逃出咸阳，投身六国贵族的复辟活动，成为秦帝国罪犯。最后，孔鲋投奔陈胜农民军，死于陈胜军败亡的战场。
2.创建统一政治文明：中央集权制大系统
秦帝国统一中国文明的轴心，是创建了统一形态的政治文明。
统一政治文明见诸实际制度，是三个大系统：中央集权制，郡县制，统一法制。
（1）第一大系统，中央集权制——对整个国家统一行使治权的中央政权制度 中央集权，是相对于历史上曾经的诸侯分治（分权）而言。自从中国进入国家时代，夏商周三代都是王权统属下的诸侯分治——分权制。具体地说，夏、商两代一千年出头，是松散的邦联制国体。西周时代将近三百年，是相对紧密的联邦制国体。其后的春秋、战国两大时代共五百余年，王权衰落崩溃，中国由诸侯分治不断重新组合，进而以兼并形式强力简化，形成了七大战国完全分治的时代。
秦帝国统一中国后，面临的最直接与最重要的问题，就是建立什么样的国家政权的问题。历史提供的选择有两种：一、重新回到王权时代“封建诸侯，分治天下”的联邦制去；二、以已经推行百余年的郡县制为基础，创建中央集权制国体。从历史展现的实践进程看，秦帝国选择了后一条历史道路——创建新的中央集权制国体。
中央集权制的轴心，是创建新的中央政权系统。这个大系统，分为两个具有统属关系的权力系统——皇权权力系统，三公九卿制的中央政府权力系统。皇权系统是新国家政权的最高层面，是国家元首系统；中央政府系统，是统属于皇权系统之下的政务系统。这两大系统的具体构成，是四个层级——
第一层级 皇帝系统
最高决策者：皇帝
直接对皇帝负责的皇室政务机构与皇室事务机构，共计九个。——
1.郎中令，类似后世之元首办公厅，九卿之一，统率皇室日常事务；
2.尚书丞，类似后世秘书处，管理臣下奏章与皇室图书典籍；
3.奉常，九卿之一，总掌祭祀礼仪，辖太庙、太史、太宰、太卜、太祝等署；
4.宗正，九卿之一，总掌皇族人口之事务，重点在维护血统传承的宗法制；
5.太子傅，总掌以太子为中心的皇族子弟教育，同时兼领社会教育；
6.卫尉，九卿之一，总掌皇城及皇室护卫，辖卫令、公车司马等署；
7.太仆，九卿之一，总掌皇室交通车马，兼领天下路政；
8.将作少府，主掌皇室工程，下设五个校令（监工）署；
9.大内令，主掌皇室府库，兼领外邦及地方之进贡事务。
这九大机构中，辅助皇帝处置政事并有实际执掌的机构，主要是前五个机构：郎中令、尚书丞、奉常、宗正、太子傅；其余四个机构，是皇室事务系统。
第二层级 中央政府系统 三公九卿
总领国家政务者：丞相
三公系列：三大最高政府机构——
1.丞相，总领国政，设左、右丞相为辅助，丞相府下设官署若干；
2.太尉，总掌兵政，类似今日国防部长，以原国尉府为基础扩大设置；
3.御史大夫，总掌监察系统，监督中央与地方的一切政事；
九卿系列：分掌政事的九大机构——
1.廷尉，总掌法治领域，辖左监、右监、狱政三大官署；
2.治粟内史，总掌天下农业经济，是当时最主要的经济大臣；
3.典客，总掌邦交事务，类似今日外交部长，以原行人署为基础扩大设置；
4.郎中令，类似皇帝秘书长，沟通皇帝系统与政府系统；
5.奉常，总掌国家与皇室礼仪祭祀等，同时接受皇帝直辖；
6.少府，总掌国家工程，以原司空府为基础扩大设置；
7.太仆，总掌国家与皇室车马、交通、路政等，同时接受皇帝直辖；
8.宗正，总掌皇族事务，接受皇帝直辖；
9.卫尉，总掌皇城、皇室及所有京师官署之护卫，接受皇帝直辖。
第三层级 军队武职系列
1.军队最高统帅——大将军，实际统率全国作战军队，接受皇帝直辖。
2.战区将军，专设的战区统帅。帝国设有九原将军、陇西将军、南海将军、闽越将军等。岭南秦军的赵佗，后期担任南海尉，便是这种战区将军。
3.作战将军。军队的各级将领，类似今日之军长、师长等。
第四层级 中央散官系列
1.少傅，总掌全国社会教育，与执掌皇族教育的太傅对应；
2.博士仆射，执掌博士宫，国家最高学宫、最高智库；
3.客卿，才士在试用阶段的虚职，与闻国事；
4.中尉，掌京师治安，类似今日之公安系统；
5.内史，掌京师政务，属丞相府辖制。
以上四层级的中央权力系统，是实行中央集权制的权力平台，是国家机器的发动机。
（2）第二大系统，郡县制之地方权力系统
伴随着统一战争的进展，设立郡县官署几乎在同步进行着。统一战争基本结束时，除岭南三郡尚未实际设置外，当时中国大地的郡县官署，事实上已经基本全部建立了。所以，帝国建立之初，第一个战略举措便是整合地方治权，设立三十六郡，并进一步健全郡县官署。从历史的实际步骤说，统一创建郡县制在先，大论战之后又再度巩固了郡县制。在文明史的意义上看，我们对这一时间差可以忽略不计。
从权力系统的构建看，郡县制是中央集权制的下属系统。但是，从国家治式的本质看，郡县制（上为中央集权制）却是与封建诸侯制（上为联邦制王权）相对应的一种国体。所以，郡县制既是中央集权制的坚实基础，又是国体最为本质方面的规定。
秦帝国设立的三十六郡，自北向南分别是五个大区域——
阴山草原地区及辽水流域 七郡：
云中郡。 九原郡 。上谷郡 。渔阳郡 。右北平郡 辽西郡..辽东郡..
黄河流域。十五郡：
内史郡 陇西郡 北地郡 上。郡 雁门郡 代 郡 太原郡。上党郡 巨鹿郡。邯郸郡 河东郡 三川郡 南阳郡 琅琊郡 齐 郡
淮水流域 五郡：
颍川郡 南 郡 砀 郡 泗水郡 薛 郡
长江流域 六郡：
巴 郡 蜀 郡 汉中郡 九江郡 会稽郡 长沙郡 珠江流域 三郡：
南海郡。桂林郡 象 郡
秦帝国之郡县数量，另一种历史说法，是四十八郡。
当代出土的简帛文物，也间或有秦帝国新郡名被发现。历史地分析，产生这种差异的可能性是，《史记》所载的三十六郡数量，是帝国法令颁布的第一批郡治。其余被后世发现的郡名，则是后来继续设立的郡治。后来发现的新郡名，先后有十二个：东郡、黔中郡、广阳郡、洞庭郡、陈郡、闽中郡、东海郡、常山郡、济北郡、胶东郡、河内郡、衡山郡。
三十六郡之下，秦帝国究竟有多少县，已经没有清楚的记载了。据秦史专家马非百先生的《秦始皇帝传》中引用杨守敬《秦郡县图序》的记载推算：西汉有县一千五百余，秦帝国大约应该有县一千个上下。这是史料推算的概貌数字，我们不必再做考证了。
郡级官署的权力框架
郡府系统：郡守，中央政权任命的最高行政官员，总掌政事 下设九个属署：
1.郡丞，辅政，郡守之副；
2.都尉，掌郡府护卫及地方军事；
3.监御史，掌监察，后世改称刺史；
4.郡法官，掌法典保存及法令答问；
5.郡卒史，掌文书，下有书吏数人；
6.郡主簿，掌财政及赋税征发；
7.断狱都尉，掌司法，同时接受中央廷尉府辖制；
8.牧师令，掌畜牧及耕牛保护等；
9.郡长史，掌兵员征发，多在边疆郡设置。
县级官署的权力框架
县级政权，诞生于郡治之先，是春秋时代最重要的地方政权。秦帝国统一推行郡县制，县作为郡下政权，必然连带设立。需要注意的是，战国时代以至秦帝国，县府是民治要害，县令县长地位非常重要。大县之县令，爵位等同于郡守，是当时的普遍现象。
帝国县署政权的权力框架如下——
县府系统：县令，中央政权任命的最高行政官员，总掌政事民治 下设属官九个：
1.县丞，县令副手，辅助政务；
2.县尉，掌护卫、军事及相关事务；
3.县法官，掌法典保存，及官员民众之法令答问；
4.狱掾，掌司法及罪犯监管；
5.道啬夫，掌道路修建并维护；
6.田啬夫，掌农田耕耘之督导；
7.仓啬夫，掌谷仓，及民户粮食缴纳；
8.苑啬夫，掌山林水面之保护；
9.厩啬夫，掌牛马牲畜之繁殖、养育、保护。
（3）第三大系统，基层权力系统——乡、亭、里三级 这三级是最基层权力。我们先从最基层政权——里说起。
秦帝国的里，类似于今天的行政村，不一定与自然村重合。
里，设里正一人，行法施政。里正之下，设三个属员：
里宰一人，掌管家畜宰杀及均平分肉。汉初陈平，秦时曾经做过里宰。
里监门一人，看守里治所的庭院。
伍老一人，掌连坐事务与纠纷排解等。
秦帝国的亭，辖制十个里（行政村），设吏五人。
亭长一人，统管施政事务，下设属员四人：
亭卒一人，掌亭所门户、传邮、洒扫庭除等事务；
求盗一人，掌治安及捕拿盗贼事务；
田典一人，督导民户农事，以按照节令耕耘为轴心；
牛长一人，督察耕牛饲养保护，每四年举办一次耕牛评比，牛优者上报赏功。
秦帝国的乡，辖制十亭，其权力构成比较特殊。
有秩一人 乡官，执掌民治政事
三老三人，年高德劭的三位老人，组成民风民俗教化组织，地位最尊；
乡啬夫一人，掌诉讼、赋税等事务；
游徼一人，掌治安、传邮等事务。
总体上说，秦帝国的中央集权统一施治制度，彻底推翻了诸侯分治的状态。从中央到最基层的村庄，都由国家依据统一法令，统一治理。推行统一治权的权力系统，就是三大层级系统：中央政权系统——郡县政权系统——基层政权系统。在两千多年前，这种严密的大国权力系统，在整个人类史上都是绝无仅有的。
3.创建国家礼法规范：典则统一
秦帝国创建新的政治文明，其中一个重要方面，是创新或统一各种国家标志物与最基本的礼法制度。从根本上说，这是对国家礼法的新创建。这种统一，当时的说法叫做“典则统一”，其基本内容，主要有14个方面。
1.国号，秦。
2.国运，水德之运，水性阴平，奉法以合。
3.国历，以颛顼历为帝国标准历法。
..4.国朔，奉十月为正朔岁首，朝贺之期，类似今日之国庆日。
..5.国纪，六为诸物之纪，法冠六寸、车长六尺、帝车六马、六尺为步。
..6.国色，黑为国色，合水德。衣裳、旌旗、旄节等，皆以黑色尊。
7.国水，大河（黄河）为国水，更名德水。
..8.君号，皇帝，废除谥法，自始皇帝以至二世三世万世，永不重复。
9.侯爵名号，皇帝所封列侯，均以“教”统一名号。
10.人民名号，民众名号繁多，统一更名为“黔首”。
11.皇帝诸事正名12项：
皇帝自称朕，皇帝命称制，皇帝令称诏，皇帝印称玺，车马服饰百物称舆，皇帝所在称行在，皇帝居所称禁中，皇帝所至称幸，皇帝所进称御，皇帝冠称通天冠（高九寸），臣民称皇帝为陛下，史官纪事称皇帝为上。
..12..臣下上书称奏，废除“书”的称谓，不能叫上书，要叫上奏。
13.书文正名，凡书写的文章，均称“字”。
14.文具正名，凡书写文具，统称“笔”。
上述典则统一，都出于那个时代的认识水平与价值观念、尊卑理念等；体现了秦统一中国之后追求“凡事皆有法式”的秩序精神。文具名称、文章名称、民众名号等等，都要统一制定。实践证明，这种过分细密的规范，将社会生活捆得过死，反倒弄巧成拙。在文明继承的意义上，这些东西可以忽略不计。
4.关于诸侯制与郡县制的大论战
在秦帝国创建统一政治文明的过程中，曾经发生过两次高层大论争。这两次论争，在中国文明史上具有政治标志的意义。
（1）第一次大论争，否定了诸侯制，确立了郡县制 它发生在秦统一中国的当年，也就是公元前221年。用秦国纪年，这一年就是秦王政二十六年，秦始皇帝元年。这次大论争，是帝国最高决策层第一次关于建立什么样的国家统治方式的论战。这一年灭齐之后，秦国举行了第一次大朝会。
这种很少召开的大朝会，是一个会期，而不是一次会议便告结束。在这次大朝会上，秦王嬴政首先向大臣们简要报告了统一六国之战的胜利概况，宣布天下大定，要确定新的政权名号与诸般典则，使国家具有新政面貌。
之后，在事先已经有充分筹划的情况下，由丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯三大臣领衔，代表大臣们上书，提出了名号、典则方面的一系列更新主张。宣读了这一奏章之后，群臣们同声拥戴。于是，秦王嬴政正式批准了这一文件，并立即颁布实施。自这第一次会议之后，秦王嬴政开始成为秦始皇帝，新的帝国宣布建立。
大朝会第二阶段，就是第二次会议，主要讨论国家治式的选择。新帝国是要实行封建诸侯制，还是实行郡县制？丞相王绾首先代表一批大臣说话，提出了“封建诸侯”的主张，步骤是：首先将始皇帝的儿子们封建到燕、齐、楚三个边远大国，分别作为诸侯王，以填充这些地方的权力空虚。始皇帝没有明确态度，下令所有大臣展开讨论，这就是“下其议于群臣”——将王绾等人的奏章交给了大臣们讨论。
讨论期结束后，再度举行集中会议。郎中令归总禀报说，大臣们都赞同王绾的封建主张。这时候，廷尉李斯说话了。李斯的主张是，依据周代的历史经验，封建诸多王子为诸侯，只能带来相互疏远，相互攻击，以至仇恨不可化解，王权则因不能禁止诸侯相争而崩溃。方今天下，已经随着统一战争的实际进展而全面设置了郡县，治情很顺当，天下并没有怨声异动出现。当此之时，郡县制是安宁之术，封建诸侯很不妥当，很可能带来新的祸乱。
李斯之后，始皇帝正式表明了态度：“天下共苦，战斗不休，以有侯王（之故也）；赖宗庙（护佑），天下初定；（若）又复立国（封建诸侯），是树兵也；（届时）求其宁息，岂不难哉！廷尉议，是（对的）。”
始皇帝的态度很清楚，很坚定——廷尉的意见，我是赞成的。
虽然，可能还有一些不同声音。但是，始皇帝的巨大声望及其所申明的理由，以及李斯所论述的历史经验，都具有强大坚实的根基。所以，帝国上层很快获得了统一，作出了最后决策——实行郡县制，建立中央集权制。值得注意的一个事实是，廷尉李斯应该在此之后，在大朝封赏之前，就被擢升为丞相了。总体上说，第一次论争，是比较纯正的大朝会决策，虽有分歧争论，但还没有搅进更为复杂的六国复辟因素。
（2）第二次大论争，博士主张复辟诸侯制，主流力量大反击 八年之后，是秦始皇帝三十四年，公元前213年。
这时，秦帝国已经进军岭南，对匈奴大反击也刚刚取得辉煌胜利，总体形势非常好。但是，六国旧贵族的复辟活动，也在不断地秘密蔓延着，各种预言流言纷纷流传。同时，帝国博士学宫的博士们，也开始弥漫出一股呼应复辟诸侯制的思潮。此前，始皇帝在咸阳近郊的兰池夜巡，突然遭遇了一次非常严重的暗杀行动。当此之时，秦帝国一方面加紧了对复辟势力的盘查追捕，另一方面也在正面庆贺安定南北的两大胜利。为此，这一年的正月初一，始皇帝在咸阳宫举行了盛大的新年宴会。
大约谁也没有料到，就在这场宴会上，一场大论战爆发了。
让我们以情景再现的方式，来看看这次惊心动魄的大论战——
气象宏大的咸阳宫。坐案连绵，每案旁燎炉火红。中央高台，皇帝坐案区，始皇帝须发灰白，神色焕发。阶下首席三公三案：李斯、冯去疾、王贲。外围九卿坐案区。再外围，大臣坐席层层排列在大柱之间。大臣们高冠朝服，整肃壮阔。博士群坐案区靠九卿区很近，与中央皇帝遥遥相望。
钟鸣三响，乐声阵阵。
郎中令蒙毅站立皇帝区边缘，高声宣布：“置酒大宴，始皇帝致贺！——”
乐声止。始皇帝举爵：“诸位大臣，倏忽一年过去，我大秦已平定岭南，大胜匈奴！而今，一元复始，天下更新，朕与诸位共干一爵！”
举座起立，齐举酒爵：“万岁！一元复始，天下更新，臣等与陛下共贺！”
一爵饮尽，大臣们齐齐落座。
博士仆射周青臣站起：“正月正日，始皇帝寿辰也，臣周青臣有祝寿颂词！”
始皇帝面色肃然：“大秦国法，向不为君王贺寿。”
周青臣：“臣之颂寿，实则论政，敢请陛下允准。”
始皇帝：“如此，朕姑且听之。”
周青臣展开一卷竹简，高声念诵：“臣颂曰，他时，秦地不过千里。赖陛下神灵明圣，平定海内，放逐蛮夷，日月所照，莫不宾服。以诸侯为郡县，人人自安乐，无战争之患，传之万世。自上古迄今，不及陛下威德也！臣周青臣是颂。”
整个宫殿肃然一片，无人应和。
博士区突然站起一人：“臣淳于越有奏！”
始皇帝：“国家政事，谁都说得。”
淳于越慷慨激昂：“周青臣之颂，面谀陛下之过也，非忠臣！陛下过在何处？便在不行封建。臣闻，殷周之王千余岁，封建子弟，封建功臣，自为枝辅屏障。方今，陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无枝辅障，何以相救哉！事不师古而能长久者，非所闻也！”
始皇帝点头思忖：“此说事关根本。诸位大臣一议。”
三公区。李斯沉稳站起：“陛下有令，议淳于越之说。如此，老夫有说。”
淳于越：“愿闻丞相之说。”
李斯：“淳于越之言，乃夏商周三代之事，不足法也。五帝不相复，三代不相袭，各有其治，非其相反，时变异也。之后，诸侯并争，厚招游学之士，各自力行变法。方今，陛下创大业，建万世之功，固非愚儒所知也！今天下已定，法令出一；百姓当家，则力事农工；士则学习法令，以避禁止。今日，诸生不师今而学古，以非当世，惑乱黔首，何能放任焉！”
殿中一片肃杀之气。
李斯转身对始皇帝拱手：“臣李斯身为丞相，昧死奏对。古者三代，天下散乱，莫之能一；是以诸侯并作，言论皆道古以害今，尚虚而乱实；人皆善其所私学，以非议皇帝之创建。今皇帝一统天下，别黑白而定一尊；私学而相与，非法教也；人闻官府令下，各以其私学议之，入则心非，出则巷议，夸主以为名，异取以为高，率群下以造诽谤。如此乱象不禁，则主势降乎上，朋党成乎下。禁之，则妥当。”
冯劫肃然：“如何禁止，得有办法。”
李斯抽出一卷竹简，捧起对皇帝：“臣有奏请。史官之书，秦国史书之外者，皆烧之；天下藏书，除博士官藏书之外，凡民间所藏诗、书，及诸子之书，下令郡县收缴，分期烧之；另外，以诗书议论国事者，斩首弃市；以古非今者，灭族；各级官吏有意不举发者，与之同罪；令下三十日不烧书者，黥刑，并罚为劳役。不禁不烧之书，是医药、卜筮、种树等实用之书；民众欲学法令，以吏为师，以法为教。臣，奏完。”
郎中令蒙毅接过李斯书简，捧到始皇帝案头展开。
始皇帝肃然提笔，在简书批下了三个大字：“制曰，可。”
这场大宴论争之后，秦帝国开始公开镇压六国贵族的复辟活动，推行铁血整肃政策。
首先，秦帝国取消了议事制度，以防止“以古非今”的复辟言论弥漫到高层。
其次，禁止民众议论国家政事，力图堵塞复辟言论的传播途径。
再次，焚烧民间收藏的与政治相关的各种图书。
第四，禁止私学，根除旧政治理念的传播。
第五，设立官学，“以法为教，以吏为师”，正面巩固社会法治意识。
第六，在博士群呼应复辟势力的事件中，以追查方士贪污经费案为起因，坑杀了涉案的四百余名方士，以及数目不详的儒生。
这一系列的铁血整肃政策，都发生在帝国创建统一政治文明的历史进程中，其直接的政策目标，无疑是反复辟，反倒退。从古今中外的历史法则来说，任何进步新政权的反复辟政策，都有其非常残酷的一面。后世法国大革命中出现的雅各宾专政的革命恐怖，是这种反复辟行为的近现代历史形式；新中国成立后的大规模肃反与镇压反革命，是反复辟行为的当代历史形式。从这个意义上说，秦帝国在政治上的反复辟、反倒退，是一场维护帝国统一新政权的政治反击战。在当时的历史条件下，它有着最为充分的历史合理性。
但是，从文明史的意义上看，这无疑是秦帝国在创建统一文明中出现的特殊的历史退步，它给我们带来的，是一种深重的历史教训。国家行为选择的正义性，不能以一种历史退步政策，去反制另外一种历史倒退行为。不能以文化专制的政策，去反制复辟势力的弥漫传播。在审视文明历史发展的意义上，我们既没有必要为秦帝国的文化专制政策辩护，更没有必要为六国贵族掀起的复辟倒退辩护，同样没有必要为当时卷入复辟活动并为之鼓呼的儒家势力辩护。在这场政治文明战役中，主要的三方都没有留下有价值的文明遗产。
历史的经验是，我们应该寻求一种正义的途径，去反制历史的倒退力量；而不是为复辟倒退辩护，同时斥责反复辟一方的专制政策，最终陷入历史虚无主义。
秦帝国在反复辟领域中的历史缺陷，是我们民族一面永恒的历史镜子。
5.全面推行统一法治
秦帝国创建统一政治文明的第三个基本方面，是全面推行统一法治。
作为一种统治方式，统一法治所以成为秦帝国的必然选择，其实际的历史逻辑是：秦帝国创建中央集权制与郡县制，必然要延伸到统治方式的选择上。因为，中央集权制与郡县制，都只是权力框架，它们不会自动产生一种社会治理方式。既然秦帝国确定了全国疆域要由中央政权系统及其下辖的郡县政权系统、基层政权系统来统辖治理，那么，就必须确定一个基本问题：这个权力大系统依据什么方式来治理社会？
这是一个基本的历史逻辑。
依据当时历史经验的积累，可见的道路有两条：一是选择西周王室开创的“礼治天下”的方式，本质上回归人治；二是以秦国法治实践为依据，选择在帝国全境推行秦法，实行统一的法治。历史的实践是，秦帝国选择了后一条历史道路，推行了统一法治。在推行统一法治方面，秦始皇帝具有高度的自觉意识。始皇帝崇尚法治，既有秦国自商鞅变法之后形成的坚实传统，又有着他本人对推行法治的自觉追求。对始皇帝的法治追求与法治实践，历史上有三种基本评判。
第一种，秦帝国遗留的石刻文字的基本评判：
皇帝作始，端平法度，万物之纪……欢欣奉教，尽知法式。
——琅琊石刻
皇帝临位，作制明法，臣下修饬。治道运行，诸产得宜，皆有法式。
——泰山石刻
大圣作治，建定法度，显著纲纪。
圣法初兴，清理疆内，外诛暴强……各知所行，事无嫌疑。
——之罘石刻
第二种，《史记·秦始皇本纪》及《李斯列传》的基本评判：
始皇以为水德之始，刚戾毅深，事皆决于法；
刻削，毋仁恩和义，然后合五德之数；于是，急法，久者不赦。
明法度，定律令，皆以始皇起。
第三种，《汉书·刑法志》的基本评判——
秦始皇并吞战国，遂毁先王之法，灭礼谊之官，专任刑法；
躬操文墨，昼断狱，夜理书，自程决事，日悬石之一；
而奸邪并生，赭衣塞路，囹圄成市，天下愁怨，溃而叛之。
从上述三种历史评判中，我们可以发现三个方面的基本事实：
首先，依据秦帝国刻石的当时叙述，帝国推行统一法治，其根源在于“清理疆内，运行治道”，而不是为了什么符合水德。必须注意到的一个事实是，在政策理念上，秦帝国是将山东六国看做“暴政”的，是将推行统一法治，看做“圣治仁义”的。峄山石刻，将秦统一中国的战争，归结为“灭六暴强”。在泰山石刻之后的君臣会议上，始皇帝申明的认识是：只有推行统一法治，才能使天下和平。
