自西奥多·罗斯福以来，还没有哪位总统如此系统地从理论上将国际秩序作为一个全球概念加以阐述。1971年与《时代》杂志编辑对话时，尼克松提出了这个概念。在他的想象中，五个主要政治和经济权力中心将在非正式承诺的基础上运行，都以克制的态度追求自己的利益。它们的雄心和克制相互交织，形成了均衡：
我们必须记住，世界历史上唯一一次拥有较长的和平时期，是在形成均势的时候。当一个国家相对其潜在竞争者实力无限大的时候，正是战争危险来临的时候。所以我希望美国在世界上是一个实力强大的国家。我认为，如果我们看到强大而健康的美国、欧洲、苏联、中国和日本形成合理的平衡，相互制衡，但不相互拆台，那么这将是一个更加安全的世界，更加美好的世界。19这篇讲话中最引人注目的是，“大国一致”中的两个国家其实是敌对国家：苏联和中国。美国与前者陷入冷战，与后者在中断关系20多年后刚刚恢复外交接触，美国与中国既没有互设大使馆，也没有正式外交关系。西奥多·罗斯福曾提出一种国际秩序设想，美国在其中充当全球均势的守卫者。尼克松更进一步，认为世界秩序千变万化，均势不会一成不变，美国不是平衡者，而是其中的组成部分。
尼克松在这段话中宣布放弃挑动均势中的一方斗另一方，这展示了他的策略技巧。警告潜在对手的微妙方式就是，公开声明放弃对方已知的我方能力，而这种能力实际上不受声明的影响。尼克松是在起程访问北京之前说这番话的。尼克松访华标志着两国关系显著改善，也是在任美国总统第一次访问中国。美国与这两个共产党巨人的关系比它们二者之间的关系更为紧密，用中国制衡苏联当然成为这项渐进战略的用心所在。1971年2月，尼克松的年度外交政策报告称中国为中华人民共和国（这是美国官方文件首次给予中国这一级别的承认），并宣称美国已经“准备好（在国家利益的基础上）与北京对话”20。
1971年7月我正在所谓的秘密访华途中，尼克松就中国的国内政策表达了类似的观点。在堪萨斯城的讲话中，尼克松认为：
中国的国内阵痛（即“文化大革命”）不会长久持续下去。因为当我们把中国人作为一个民族看待时（我在世界各地见到过他们），他们富有创造力，成就卓著，是世界上最能干的民族之一。8亿中国人民必定会成为巨大的经济力量。这就意味着，凭着这些特质，如果朝着这个方向前进，他们也能够在其他领域大显身手。21这些说法在今天已经是老生常谈，在当时却是革命性的。22这些是尼克松的即兴谈话，而我当时与华盛顿无法联络，所以我是在20多年来与北京的首次对话中从周恩来口中听到这番话的。尼克松尽管是一位坚定不移的反共产主义者，但他认定，地缘政治平衡的迫切性超过了意识形态纯洁性的需要，这一认识与他的中国同行不谋而合。
在1972年总统竞选中，尼克松的对手乔治·麦戈文曾经嘲弄地说：“回家吧，美国！”尼克松的回应是，如果美国逃避其国际责任，那么它肯定在国内也会失败。他宣称：“只有在履行海外责任方面有大作为，我们才能始终是一个伟大的国家；只有继续作为伟大的国家，我们才能在克服国内挑战方面有大作为。”23与此同时，他希望抑制“我们自恃高明，好为别人借箸代筹的本能”，从而不让“他们依赖我们为其定计”24。
为了达到这个目的，尼克松开启了编写世界现状年度报告的做法。就像所有的总统文件均由白宫同事起草，这类报告由我主管的国家安全委员会起草。不过，尼克松要确定文件的总体战略基调，并在定稿之前多次审阅。它们是政府部门的外交政策指南，更重要的是，它们向其他国家表明了美国的战略方向。
尼克松强调，美国不能把命运全部或部分寄托于他国的善意。在这一点上，尼克松可谓一个现实主义者。正如他在1970年的报告中强调的，和平需要谈判，也需要有寻求新型伙伴关系的意愿，但只有这些还不够：“持久和平的第二个元素必须是美国的实力。我们知道，和平不可能仅仅通过善意实现。”25他断定，通过持续展示美国的力量以及开展全球行动的明确意愿，和平就会得到巩固而不会被阻滞。这让人想起了西奥多·罗斯福1907~1909年派遣大白舰队进行的环球航行。同样，美国也不能期望其他国家把未来押在他人的善意之上。主导原则是努力建立权力与合法性相得益彰的国际秩序，做到使这一秩序的所有关键成员都认为这种安排公正合理：
对于所有国家，无论是敌人还是朋友，维护国际体系都与其利益攸关。他们必须感觉到他们的原则得到了尊重，他们的国家利益得到了维护……如果国际环境满足了他们的重要关切，他们就会努力去维护它。26正是这种国际秩序愿景为对华打开大门提供了最初动力。尼克松认为向中国开放是整个愿景中不可缺少的组成部分。向中国开放的一个原因是试图走出过去10年美国的国内争吵。尼克松接掌的美国已经被10年国内国际动荡和无休止的战争所动摇。至关重要的是，要向美国传递一个和平与国际礼让的愿景，鼓舞它去追求一个无愧于历史和价值观的愿景。同样重要的是，尼克松重新定义了美国的世界秩序概念。与中国改善关系将逐渐孤立苏联，或者迫使苏联寻求改善对美关系。只要美国小心行事，与这两个社会主义大国的关系胜过它们之间的关系，困扰美国外交政策20年的中苏合作追求世界霸权的噩梦将被驱散。（在适当的时候，苏联会发现在欧洲和亚洲两面受敌，与自己貌合神离的意识形态阵营里也出现了敌人。苏联已经无力驾驭这个自设的无解困局。）
尼克松力图让美国的理想主义更加实际，让美国的实用主义更具有长远眼光，结果却受到两面夹击，反映出美国人在实力和原则之间摇摆不定。理想主义者批评尼克松按照地缘政治原则推行外交政策。保守派对他提出质疑，声称缓和与苏联的紧张关系是在共产主义对西方文明的挑战面前畏缩退让。两派批评者都忽视了以下事实：尼克松在苏联周边部署了坚不可摧的防御措施；他是第一位访问东欧（南斯拉夫、波兰和罗马尼亚）的美国总统，象征着对苏联的控制发出了挑战；他让美国平安度过了与苏联的几次危机，其中两次（1970年10月和1973年10月）他义无反顾地让美军进入警戒状态。
在建立国际秩序的地缘政治方面，尼克松表现出了非同寻常的技巧。他不厌其烦地将各种战略要素联系起来，在抵御危机时表现出无与伦比的勇气，在追求外交政策长期目标时则坚韧不拔。他惯用的逻辑是：“半途而废与坚持到底要付出同样的代价，那干脆坚持到底好了。”结果，从1972年至1973年，在18个月之内，他结束了越南战争，对华打开了大门；为抵抗北越攻势而不断升级军事措施的同时就与苏联举行了峰会，让苏联盟国埃及转而与美国紧密合作；在中东促成了两份脱离接触协议（一份在以色列与埃及之间，另一份在以色列与叙利亚之间。以叙脱离接触协议持续至今，连目前的血腥内战都没有影响它）；启动了欧洲安全会议。长期来看，欧安会严重削弱了苏联对东欧的控制。
这些策略成果即将转化成长远的世界秩序概念，把令人鼓舞的愿景与切实可靠的均势联系起来。但就在这个节点上，悲剧发生了。越南战争让各方筋疲力尽。水门风暴纯粹是愚蠢的自作自受，又被尼克松的长期批评者无情利用，让整个行政部门陷入瘫痪。在正常时期，尼克松的政策多路并进，完全可以汇聚成美国新的长期战略。尼克松已经看见了希望与现实交汇的乐土（冷战结束、重新定义大西洋联盟、与中国建立真正的伙伴关系、大步迈向中东和平、苏联开始重新融入国际秩序），但他已经没有时间将地缘政治愿景与这些进展融合起来，这段旅程只能留给他人去走完了。
复兴的开端
历经20世纪60年代的痛苦和总统的下台，美国首先需要的是恢复凝聚力。幸运的是，应时势召唤来完成这一空前任务的人是杰拉尔德·福特。
福特从未涉足总统政治的复杂旋涡，却被推上了一个他想都没想过的职位。正因如此，他不受焦点群体和公共关系的困扰，能够在总统任期内实践善意的价值观和他自小培养起来的对国家的信念。他长期在众议院任职，身居重要的国防和情报小组委员会，熟谙外交政策挑战。
福特的历史任务是弥合美国内部的分歧。在外交政策方面，他努力——且通常成功地——将实力与原则相结合。他的政府见证了以色列与阿拉伯国家（这里指埃及）之间首份协议的签订，其条款在很大程度上是政治性的。第二次西奈停火协议标志着埃及不可逆转地转向支持和平协议。福特发起了积极的外交活动，促成南部非洲由多数人统治，这是第一位美国总统在此问题上采取明确行动。面对国内强烈的反对，他监督召开了欧洲安全会议，会议产生的一些条款把人权奉为欧洲安全原则之一。这些条款被波兰的莱赫·瓦文萨和捷克斯洛伐克的瓦茨拉夫·哈维尔等人大胆采用，在他们的国家引入了民主，开启了东欧剧变的序幕。
在杰拉尔德·福特的葬礼上，我致悼词，其中几句话是：
自古以来，尽管人类罪孽深重，上帝还是保留了人类，因为在任何时期，总会有十个正义之士来救赎人类，尽管他们没有意识到自己的角色。杰拉尔德·福特就是其中之一。由于美国还享有不可战胜的光环，印度支那的失败给美国带来了无法想象的挑战。吉米·卡特正是这时成为美国总统的。一直是中东地区秩序的支柱的伊朗被一些什叶派领袖接管。他们在政治和意识形态上向美国宣战，颠覆了中东的力量均势。其标志就是围困美国驻德黑兰外交使团400多天。几乎同时，苏联认为入侵并占领阿富汗的时机已到。
值此动荡之际，卡特大胆地推进中东和平进程，最终在白宫举行了签字仪式。埃以和平条约的签署是一个历史性事件。虽然这得益于前几届政府消除了苏联的影响，开启了和平进程，但在卡特任内结束谈判却是这一持久而坚定的外交努力的顶点。卡特与中国建立了全面外交关系，巩固了对华开放政策，就这一新方向形成了两党共识。而且他对苏联入侵阿富汗做出强烈反应，支持抵抗苏联占领的人。固然，直到任期结束，他在新的战略挑战面前曾经有过犹豫（寻找权力和合法性之间的平衡），但就是在这段极度痛苦的时期，卡特重申了人类尊严的价值，这对美国自身的形象至关重要。
罗纳德·里根和冷战的结束
罗纳德·里根生逢其时，这样的总统在美国历史上少之又少。早10年，里根可能显得过于好战，不够务实；晚10年，他的诉求可能显得过于肤浅。他就任总统期间，苏联经济陷入停滞，该国年迈的领导人接连去世。美国公众舆论急于摆脱一段幻灭的时期。于是里根把美国潜在的、有时看似不可调和的力量（理想主义、韧性、创造力和经济活力）整合起来。
里根意识到了苏联潜在的弱点，并对美国制度的优越性高度自信（他对美国政治哲学的理解比其国内批评者要深），他把19世纪让美国态度模棱两可的两种成分（权力与合法性）捏合在了一起。依托一些被国会长期搁置的计划，他向苏联发起挑战，使其陷入无法取胜的军备和技术竞赛。
同时，里根在演讲中或多或少地重提威尔逊的道德主义，激发了强大精神动力。1989年他离任时发表的告别演说也许是最深刻的例子。在这篇讲话中，他描述了对美国这个辉煌的山巅之城的憧憬：
在整个政治生涯中，我曾经一再谈起这座辉煌的山巅之城，但是我不知道是否清楚地表达了我的思想。在我的心目中，这是一座高大的、令人骄傲的城市，它建立在坚实的基石上，而绝非空中楼阁。上帝保佑着它，街上人来人往，各种肤色的人生活在和睦与和平之中。这是一座拥有自由港、商业繁荣并且富有创造力的城市。如果这座城市建有城墙，那么城门一定向所有梦寐以求来到这里的人们敞开。我过去这样认为，现在仍然这样认为。27对里根来说，美国作为辉煌的山巅之城不是一个比喻，而是一个真实存在，因为他决心把它变成现实。
这是罗纳德·里根与理查德·尼克松的一个重要区别。两人的实际政策并行不悖，但绝不相同。尼克松把外交政策当成没有终点的努力，就像一套需要跟上的音乐节拍。他像完成一位异常严厉的老师留下的作业一样，一丝不苟地理清其中的纷乱和矛盾。他希望美国大获全胜，但那可能是一项漫长、艰苦而且在他离任之后才能完成的事业。相形之下，1977年，里根用他特有的乐观口吻对其助手总结了他的冷战策略：“我们会获胜，他们将失败。”尼克松的决策风格对提升冷战外交的活力至关重要，里根的风格则对以外交方式结束冷战不可或缺。
在一个层面上，里根的言辞（包括他1983年3月称苏联为邪恶帝国的讲话）可能预示着东西方外交前途渺茫。在更深的层面上，它象征着一段过渡时期。苏联逐渐意识到军备竞赛徒劳无益，而年迈的领导层也面临着接班问题。里根化繁为简，提出了与苏联和解的设想，但尼克松可能永远不会那么直言不讳。
里根深信，共产主义者拒不妥协，是出于无知而不是恶意，是因为误解而不是敌对。尼克松认为对自身利益的深思熟虑可以促使美国与苏联达成和解，但里根不同，他认为，对手只要意识到美国原则的优越性，斗争就会结束。1984年，资深共产党人契尔年科被任命为苏联最高领导人。里根在日记中透露：“我有一种冲动，想跟他面对面地谈一下我们之间的问题，看看能不能让他相信，如果他们加入国际大家庭，苏联会得到实际利益。”28
一年后，米哈伊尔·戈尔巴乔夫接替契尔年科，里根的乐观情绪高涨起来。他告诉同事他有一个梦想，就是陪同这位新任苏联领导人参观美国工人阶级社区。一位传记作者回忆道，里根曾经设想：“直升机落地后，里根上前邀请戈尔巴乔夫去挨家挨户敲门，问这些居民，‘你们认为我们的制度怎么样？’工人们会告诉他生活在美国多么美好。”29这一切将会说服苏联加入全球民主运动，进而缔造和平，因为“得到被统治者认可的政府不会向邻国开战”30。这正是威尔逊国际秩序观的核心原则。
里根把这一设想应用到了核军备控制上。1986年，他与戈尔巴乔夫在雷克雅未克举行峰会，提议销毁所有核武器运载系统，只保留和建设反导弹系统。这样的结果将实现里根经常强调的一个目标，即废除进攻能力，消除发生核战争的可能性；建设导弹防御系统，牵制违反协议的国家。这个想法超出了戈尔巴乔夫的想象，所以他在一个无关紧要的问题上努力讨价还价，要求把导弹防御系统的试验限制在“实验室里”。（销毁核武器运载系统的提议无论如何也没有可操作性，因为英国首相玛格丽特·撒切尔和法国总统弗朗索瓦·密特朗会强烈反对。他们深信如果没有核武器，欧洲将无法防御，而他们的独立威慑力量则是最后的保障。）多年以后，我问苏联驻美大使阿纳托利·多勃雷宁，苏联为什么不在核试验问题上做出妥协。他回答：“因为我们没想到里根会拂袖而去。”
戈尔巴乔夫想用苏联的改革概念对抗里根的设想。可是，到20世纪80年代，苏联领导人几十年来一直挂在嘴上的“力量对比”已经对他们不利。运转不灵的经济模式已经支撑不了这个帝国长达40多年的四面扩张。美国虽然有分裂和摇摆，但保留了实力地位的关键要素：在两代人的时间里，它已经建立了由主要工业中心和多数发展中国家组成的非正式反苏联盟。戈尔巴乔夫意识到苏联无法维持现行路线，但低估了苏联制度的脆弱性。他的改革呼吁释放出来的力量杂乱无章，无法进行真正的改革，也打击了士气，无法继续实施极权主义领导。这验证了半个世纪前凯南的预测。
只靠里根对民主的理想主义承诺不可能产生这种结果。强大的国防和经济政策、对苏联弱点的精准分析、极为有利的外部环境，都是他的政策成功的必要条件。不过，没有里根的理想主义（有时近于藐视历史），苏联的挑战也不会在全世界都支持民主的氛围中终结。
40年前以及之后的数十年里，人们一直认为建立和平国际秩序的主要挑战来自苏联。这背后的逻辑是，共产主义的崩溃（只是想象，要在遥远的将来才会发生）将开启一个社会稳定和国家友好的时代。但事实很快表明，历史运行的周期通常更长一些。在新的国际秩序建立之前，必须先清理冷战的断壁残垣。
这个任务落在了乔治·H·W·布什的肩上。他靠节制和智慧保持着美国的优势地位。布什在康涅狄格接受了良好教育，却在美国较质朴、重创业的得克萨斯州起家。布什拥有政府各个层级的任职经验，运用娴熟的技巧处理了一系列让人目不暇接的危机。这些危机既考验着美国价值观的适用性，也考验着美国巨大实力的极限。上任几个月后，中国1989年的政治风波引发的动荡挑战了美国的基本价值取向，也凸显了美中关系对维持全球平衡的重要性。布什曾经（在中美建交之前）担任美国驻北京联络处主任，他的处事方式既维护了美国的原则，也保留了最终走向合作的前景。他以巧妙的外交手段应对德国统一，在那之前，人们一直以为德国统一会引发战争，他决定不在苏联帝国崩溃时落井下石，也使得德国统一之路更加顺畅。在这种精神指导下，当柏林墙1989年倒塌时，布什拒绝了所有提议，没有飞往柏林去庆祝苏联政策的失败。
布什终结冷战的老练手法掩盖了国内的争议。美国从这些争议中一路走来，且争议仍是下一阶段面临的挑战。随着冷战落下帷幕，美国人形成了共识，认为意识形态演变的主要工作已经完成。只要民主国家潜心帮助仍处于威权统治之下的国家进行最后一波民主转型，和平的世界秩序就会浮现，威尔逊的终极愿景就会实现，自由的政治和经济体制将会扩展，埋葬过时的对抗态势，实现更大范围的和谐。
秉持这种精神，布什在第一次海湾战争中通过联合国组建了自愿者联盟，击退了伊拉克对科威特的侵略。这是朝鲜战争以来大国首次采取联合行动。一旦达到了联合国决议中的授权界限，他就停止了军事行动（也许曾任美国驻联合国代表的他想吸取麦克阿瑟将军的教训，不愿意重蹈麦克阿瑟仁川大捷后决定跨过南北朝鲜分界线的覆辙）。
美国1991年率军击退萨达姆·侯赛因军事占领科威特，这背后有强大的全球共识。在一段时间里，这好像证明美国多年来希望建立的以原则为基础的国际秩序确已存在。1990年11月在布拉格，布什提出了“自由联合体”概念，联合体将接受法治管理，是“一个致力于自由理想的道义共同体”31。所有国家都能参加联合体，也许有一天，它将包括全世界的每一个国家。就其本身而言，这个“自由联合体伟大且日益壮大的力量”将“为所有国家打造一个新世界秩序，它比我们已知的秩序更加稳定、更加安全”32。美国及其盟国将“超越遏制政策，实行积极接触政策”33。
由于1992年大选失败，布什的任期戛然而止。在某种意义上，他之所以败选是因为他是以熟谙外交政策的总统形象参加选举的。而竞选对手比尔·克林顿承诺集中精力处理国内事务，受到厌战民众的欢迎。尽管如此，新当选总统很快重申了与布什相差无几的外交政策使命。在1993年联合国大会发言时，克林顿表达了时代的自信。他把自己的外交政策理念描述成“扩大”而不是遏制。34他宣称：“我们最重要的目标必须是扩大和加强世界上以市场为基础的民主国家的共同体。”这种观点认为，“从波兰到厄立特里亚，从危地马拉到韩国”，这种政治和经济自由原则是普世性的，所以它的传播无须使用武力。在描述推动这个不可避免的历史演变时，克林顿保证美国的政策将致力于建立“一个民主国家茁壮成长的世界，各国互帮互助，和平相处”35。
当国务卿沃伦·克里斯托弗将扩大理论应用到中国，试图以中国制度的调整作为条件发展经济关系时，他遭到了断然回绝。中国领导人坚持对美关系只能按照地缘政治现实来推进，不能像美国建议的那样，以所谓的“中国政治自由化进程”为基础。进入执政第三年时，克林顿处理世界秩序的手法开始变得灵活起来，不再一成不变。
同时，“扩大”理论遭遇了一个更加好战的对手。“圣战”运动千方百计地传播自己的信息，将西方尤其是美国的价值观和体制视为主要障碍，对其发动攻击。克林顿在联合国大会发表讲话几个月前，一群国际极端分子（包括一名美国公民）袭击了纽约市的世界贸易中心。如果第一个目标失手，他们的第二个目标是联合国秘书处大楼。“国家”和“国际法”等威斯特伐利亚概念所依据的规则在《古兰经》里没有明确指示，所以成了“圣战”运动憎恨的对象。同样令他们反感的是民主，因为它允许在伊斯兰教义之外再行立法。在“圣战”分子眼中，穆斯林要完成自己的全球使命，而美国却是穆斯林的压迫者。随着2001年9月11日纽约和华盛顿遭遇袭击，这一挑战大白于天下。冷战结束开启的不是梦寐以求的民主共识时代，而是又一个意识形态和军事对抗时代。
阿富汗战争与伊拉克战争
关于“越战教训”的痛苦讨论结束30年后，同样严峻的困境再次出现在阿富汗和伊拉克战争中。两场冲突都源于国际秩序的瓦解。对美国而言，两场冲突都以撤出而告终。
阿富汗
基地组织寄身于阿富汗，阿富汗统治当局塔利班拒绝将其头目和战士驱逐出境。基地组织1998年即发出伊斯兰教令，号召不加区分地屠杀世界各地的美国人和犹太人。美国的领土被袭，美国必然要反击，也得到了全世界的广泛理解。
一个新的挑战几乎马上浮现出来：当主要对手是没有特定领土、拒绝既有合法性原则的非国家组织时，应该如何建立国际秩序？
在美国举国一致、国际支持的氛围中，阿富汗战争开始了。当北约在历史上第一次使用《北大西洋公约》第5条（规定欧洲或北美洲的一个或多个北约盟国遭到武装袭击时，应被视为对所有盟国的袭击）时，以规则为基础的国际秩序好像得到了维护。“9·11”恐怖袭击事件发生9天后，乔治·W·布什总统向庇护基地组织的阿富汗塔利班政权发出最后通牒：“把藏在你们领土上的基地组织所有头目交给美国……允许美国不受限制地接近恐怖分子训练营，以便确保结束它们的运作。”36塔利班没有遵从，于是美国及其盟国发动了战争。正如布什10月7日谈到战争的目标时所说，“这些目标明确的行动旨在阻止阿富汗被用作恐怖分子行动基地，并打击塔利班政权的军事能力”37。
起初，有人警告称阿富汗是“帝国的坟墓”，但好像有些杞人忧天。在美、英和阿富汗盟军的快速行动下，塔利班被赶下了台。2001年12月，在德国波恩召开的国际会议宣布成立阿富汗过渡政府，哈米德·卡尔扎伊担任首脑并开始召集传统部落会议，设计和审议战后阿富汗的体制。盟国的作战目标好像已经实现。
参加波恩磋商的人士乐观地推出一个宏大愿景：“建立基础广泛、尊重性别、多民族且具有完全代表性的政府。”38 2003年，联合国安理会决议授权扩大北约国际安全援助部队：
支持阿富汗过渡政府及其继任者维护喀布尔及郊区以外地区的安全。确保阿富汗政府及联合国人员……在安全的环境中工作。39美国及盟国的工作重心变成了“重建阿富汗”，即建设民主、多元和透明的阿富汗政府，使其政令通行全国。建设阿富汗国防军，使其能够在全国范围履行安全职责。这些工作都带有浓重的理想主义色彩，几乎可以与“二战”后德国和日本的民主建设相提并论。
阿富汗的历史或阿富汗任何一地都无法为这项基础广泛的工作提供先例。40传统上，阿富汗还算不上一个常规意义上的国家，只是一个从未被单一政权连续施政的地理符号。在大多数有记载的历史中，阿富汗各部落和教派不断交战，只是偶尔团结起来抵抗外来侵略，或者联手对邻国发动劫掠。喀布尔的精英或许会不定期地开展议会制实验，但在首都之外，古老的部落准则大行其道。外国人无意之间促成了阿富汗的统一，因为他们的入侵使得各部落和各教派联合起来进行对抗。
因此，美国和北约部队在21世纪初遇到的局面，与年轻的温斯顿·丘吉尔在1897年遇到的情况大致相同：
除了收获季节出于自卫的需要各派暂时停火之外，帕坦（普什图）部落一直处于秘密或公开交战状态。每个人都是战士、政治家和神学家，每一所大房子都是领地要塞……每一个村庄都有防御设施。每一个家庭都有未偿的血债，每一个宗族都有世仇。众多部落和部落群体之间都有账要算。任何事情都无法淡忘，任何债务都要偿还。41在这种情况下，打造所谓的联合政府，以及联合国试图建立透明、民主、在安全环境中运转的阿富汗中央政府，无异于彻底改写阿富汗的历史。这实际上是抬高一个宗族（哈米德·卡尔扎伊的普什图波帕尔扎伊部落）压低其他宗族，并要求它通过武力（自己的军队或国际联合部队），或者通过分发外国援助的物资，或两种手段并用，来号令全国。强制推行这些制度将不可避免地剥夺历史形成的特权，重组千变万化的部落联盟。任何外来力量都很难理解和掌控这种局面。
2008年的美国选举给这种复杂性又增添了矛盾性。新总统巴拉克·奥巴马的竞选主张是打算结束在伊拉克的“不智”战争，把部分兵力调去打“必要的”阿富汗战争。但一上台，他就决心结束战争，聚焦于国内的重大改革议题。结果，“二战”后与美国军事行动如影随形的矛盾再次出现：再向阿富汗“增兵”3万，同时又公开了18个月后开始撤军的最后期限。有人认为，公开最后期限的目的是刺激卡尔扎伊政府加速建立现代中央政府和军队，以取代美军。但塔利班等武装游击战略的目标就是和美军耗时间。对喀布尔的领导层来说，宣布失去外来支持的固定日期则开启了包括塔利班在内的各派系间的明争暗斗。
这一时期阿富汗的大踏步前进是非常重要而且来之不易的。民众实施了选举制度，这需要很大的勇气，因为塔利班一直对参加民主架构的人发出死亡威胁。美国也实现了寻找和除掉奥萨马·本·拉登的目标，发出了美国全球出击、暴行必惩的强势信号。
然而该地区的前景依然充满挑战。美国撤出（本书写作之时已经日益临近）以后，阿富汗政府的政令可能只会在喀布尔及其郊区执行，在其他地区得不到统一实施。在外部国家争相施加影响的情况下，阿富汗可能会以民族画线，组成一个半自治的封建地区同盟。如果这样，独立的阿富汗与地区政治秩序能否相容，将依然不得而知。
促进阿富汗团结、使其远离“圣战”，这对于阿富汗的邻国的国家利益至少与对美国的国家利益一样重要，从长期来看，对邻国的重要性要大得多。如果阿富汗回到战前状态，成为非国家“圣战”组织的基地，或者成为一个遵循“圣战”政策的国家，那么每个邻国都有发生境内动荡的风险。巴基斯坦首当其冲，整个国内架构都面临风险。俄罗斯有部分穆斯林居住在南部和西部。中国有大量穆斯林居住在新疆地区。甚至什叶派的伊朗也会受到逊尼派原教旨主义趋势的影响。从战略角度看，如果阿富汗倒向恐怖主义，那么所有这些国家受到的威胁都比美国严重。（也许伊朗除外。伊朗会认为，境外局势的动荡可以让它操纵各派之间的争斗，就像它在叙利亚、黎巴嫩和伊拉克所做的那样。）
最具讽刺意味的也许是，备受战争蹂躏的阿富汗将成为一块试金石，检验能否从各种不同的安全利益和历史角度中生成地区秩序。关于阿富汗安全，如果没有可持续的国际计划，每个重要邻国只能以古老的民族和宗派画线，支持不同的派别相互争斗。最可能的结果是一个事实上的分裂局面，巴基斯坦控制南部的普什图族，印度、俄罗斯（有可能还有中国）支持民族混杂的北方。为了防止出现真空，需要做出重大外交努力，明确地区秩序，防止阿富汗再次成为“圣战”主义中心。19世纪，各大国确保了比利时的中立。这种担保结果持续了近百年。42这个概念做出适当调整后有可能适用于阿富汗吗？如果不积极探索这种想法（或类似的想法），阿富汗很可能将世界拖回永无休止的战争。
伊拉克
“9·11”恐怖袭击事件发生之后，乔治·W·布什总统旋即宣布了抗击“圣战”极端主义的全球战略，通过承诺支持民主转型来巩固现有国际秩序。2002年白宫的《国家安全战略》指出，“20世纪的伟大斗争”已经展示了“唯一可持续的国家成功模式：自由、民主和自由企业”。
《国家安全战略》文件强调，当前这个时刻，整个世界被前所未有的恐怖暴行所震惊，所有大国“都团结在一起，共同面对恐怖暴力和混乱的危险”。自由制度和大国合作关系提供了自17世纪民族国家兴起以来前所未有的“机遇，可以建立大国和平竞争而非不断扩军备战的世界”43。所谓“自由纲领”的核心任务，是将伊拉克从中东最不自由的国家转型为多党制民主国家，进而激励整个地区的民主转型：“伊拉克的民主将会成功。这一成功将传递明确的信息，从大马士革到德黑兰，自由将属于每个国家的未来。”44
不像后来有人所言，“自由纲领”是一个总统及其身边人士的主观发明。它的基本内容是对美国重大问题的详细阐述。2002年的《国家安全战略》文件首次宣布了这一政策，实际上重申了1950年明确美国冷战使命的NSC-68号文件的主旨，尽管两者间有一个关键性区别。1950年的文件援引美国的价值观来捍卫自由世界。2002年的文件主张，为了普世性的自由价值，要终结世界各地的暴政。
1991年联合国安理会687号决议要求伊拉克销毁所有大规模杀伤性武器库存，承诺永远不再发展此类武器。45自那之后安理会通过了10项决议，都确认伊拉克实质性违反了决议。
在伊拉克军事行动的独特之处，在于美国决定把在伊拉克的强制行动当成传播自由和民主工程的一项内容，这也是传统的美国方式。美国回应日益增长的极端伊斯兰普世主义浪潮的方法是，重申美国自身价值观和世界秩序观的普世性。
这一切起初得到了美国民众的强烈支持，尤其是支持除掉萨达姆·侯赛因。1998年，在两党压倒性的支持下，美国国会通过了《伊拉克解放法案》（众议院360票对38票，参议院全票通过），宣称：“美国的政策应当是，在伊拉克支持废除以萨达姆·侯赛因为首的政权，帮助促成一个民主政府，取代萨达姆政权。”10月31日，在参议院通过的同一天，克林顿总统就签署了这项法案，使之成为法律。克林顿表达了两党的共识：
美国希望伊拉克重新加入国家大家庭，成为热爱自由、安分守法的成员。这符合我们的利益，也符合本地区盟国的利益……美国正向伊拉克社会各界的反对派提供支持，以最终形成一个得到普遍支持的政府。46在伊拉克，除了萨达姆·侯赛因铁腕控制之下的阿拉伯复兴社会党执掌政权，不允许存在其他政治党派，因而也不存在正式的反对党。所以美国总统的言下之意是，美国将实施一个隐蔽计划，推翻伊拉克的独裁者。
军事介入伊拉克之后，在2003年11月纪念“美国国家民主基金”会成立20周年时，布什发表演讲，详细阐述了这一行动更广泛的意义。布什谴责美国以往对这个地区的政策是以自由为代价寻求稳定：
中东没有自由，西方国家对此辩解和迁就了60年，却根本没有为我们带来安全——因为从长远来看，以自由为代价不可能换来稳定。在21世纪已经变化了的环境中，传统的政策手段带来了无法接受的风险。因此，这届政府将从稳定政策转向“中东自由的推进战略”47。美国在欧洲和亚洲的经验表明，“推动自由会带来和平”。
我赞成在伊拉克实施政权更迭的决定。但我也曾在公开或政府的论坛上表达过疑虑，我不确定是否应该将其扩展到国家建设领域，把摊子铺得如此之大。在和盘托出我的保留意见之前，我想在此对乔治·W·布什总统表示我一如既往的尊敬和欣赏。他在一段风雨飘摇的时期，以勇气、尊严和信仰领导着美国。他确定的目标和为之做出的努力给这个国家带来了荣耀，虽然在某些情况下，由于美国的政治周期，这些目标无法实现。布什在卸任总统之后仍孜孜不倦地从事这一事业，并把这当成达拉斯总统图书馆的重要主题，体现了他对“自由纲领”做出的贡献。
我童年时在极权制度下备受种族歧视，后来移民到美国，亲身体验了美国价值观的自由一面。像马歇尔计划等经济援助计划一样，通过树立榜样和民间援助传播这些价值，是美国传统中光荣而重要的组成部分。可是事实证明，在这些价值观没有历史根基的地方，试图通过军事干预来传播它们，指望在一段政治上极其重要的时期内实现根本性改变，这是伊拉克事业的许多支持者和批评者设定的标准。美国公众无法支持，伊拉克社会也无法适应。
伊拉克逊尼派与什叶派之间长期不和，有着千年纷争冲突，以巴格达市中心为界，教派分野泾渭分明。要在冲突环境中推翻这些历史遗留的问题，再加上美国国内争论不休，使美国在伊拉克的努力看不到尽头。邻国政权的坚决反对使之难上加难。这成了一项永无休止、胜利无望的事业。
事实证明，以多元民主取代萨达姆·侯赛因的残暴统治比推翻这个独裁者要困难得多。在萨达姆几十年压迫之下，什叶派被长期剥夺公民权，积怨极深，把民主等同于认可他们的人数优势。而逊尼派认为民主是压制他们的外来阴谋。因此，多数逊尼派教徒抵制了2004年有利于确定战后宪政秩序的选举。北部的库尔德人一直不忘巴格达对他们的残暴攻击，试图提高自己的军事能力，努力控制油田，提高收入，不再依赖国库。他们的自治定义与民族独立几乎没有什么区别。
在革命和外国占领的氛围中，民族激情已经高涨，2003年之后无情地被外来势力点燃和利用。伊朗支持什叶派破坏新生政府的独立性。叙利亚支持通过其领土转运军火和“圣战”分子（最终对本国的团结造成了灾难性影响）。基地组织开始有计划地攻击什叶派。各个团体都越来越把战后秩序当成争夺权力、领土和石油收入的零和战场。
在这种氛围中，布什于2007年1月大胆地做出“增兵”决定，部署更多军队平息暴力事件。结果众议院246名议员投票通过了不赞成这一决定的非约束性决议。这一决议在参议院因程序原因未获通过，但有56名参议员联名反对增兵。参议院多数党领袖马上宣布，“战争已经失败，增兵于事无补”48。同月，众议院和参议院通过了要求美国一年内开始撤军的议案，被总统否决。
据报道，布什在2007年一次规划会议结束时问道：“如果不去打胜仗，那我们去那儿干什么？”49这句话体现了总统性格的坚毅，也是一个国家的悲剧。这个国家的人民在长达半个多世纪的时间内，只要需要就送自己的儿女到世界遥远的角落去捍卫自由，但它的政治制度却无法凝聚起同样统一坚定的意志。布什毅然下达了增兵的命令，大卫·彼得雷乌斯将军出色地执行了命令，在风雨欲来之际赢得了一个体面的结局。但是，这时美国人的心态已经发生变化。巴拉克·奥巴马获得了民主党提名，部分是因为他强烈反对伊拉克战争。就职之时，他依然公开批评其前任，并采取了一个“重退出、轻战略的退出战略”。撰写本书时，伊拉克再次成为地区教派争夺的主战场，政府倒向伊朗，部分逊尼派教徒与政府军事对抗，两个教派的成员都支持叙利亚的“圣战”分子，恐怖组织“伊斯兰国”企图在其大半领土上建立哈里发政权。
上述问题超越了关于“伊斯兰国”来历的政治争论。一个“圣战”实体在阿拉伯世界的心脏地带站稳脚跟，拥有大量缴获的武器和跨国作战部队，与伊朗和伊拉克的什叶派进行宗教战争。这些都要求国际社会做出一致强烈的反应，否则它就会扩散到其他地方。美国以及安理会其他常任理事国，可能还有美国在这一地区的对手，都需要做出持久的外交努力。
目标与可能
当苏联崛起成为威斯特伐利亚国家体系的挑战之时，人们对国际秩序的本质众说纷纭。回顾这几十年，人们可以争论美国所寻求的平衡是否理想，但难以否认，在一个充满大规模杀伤性武器和政治社会动荡的世界里，美国维护了和平，帮助恢复了欧洲的活力，给新兴国家提供了关键的经济援助。
但在“热”战过程中，美国难以处理好目标与可能性的关系。在“二战”后美国所打的五场战争（朝鲜战争、越南战争、海湾战争、伊拉克战争和阿富汗战争）中，只有乔治·H·W·布什总统领导的第一次海湾战争实现了美国开战时提出的目标，国内也没有出现显著的分歧。其他战争的结局（从僵局到单方面撤出）是何时注定的，是另一个争论话题。目前，我们完全可以说，在寻求世界秩序的过程中，一个作用不可或缺的国家在履行职责前，必须对这个职责以及自身有清醒的认识。
身处历史事件之中，对其本质总是当局者迷。伊拉克战争可被视为地区大转型的催化剂。这个地区转型的根本性质至今仍不清晰，还要等待“阿拉伯之春”、伊朗构成的核挑战和地缘政治挑战以及“圣战”分子对伊拉克和叙利亚的袭击等问题尘埃落定。2004年伊拉克实现了选举政治，必然激起本地区其他国家建立参与式制度的要求；但这些要求能否与和平妥协和宽容精神结合起来，还要拭目以待。
美国总结21世纪战争教训的时候不应忘记，除了美国，没有其他大国能把改善人类境遇作为战略目标之一。美国的战争目标不仅是惩罚敌人，还要改善人民的生活，追求胜利不是为了占领土地而是分享自由的果实，这样的国家必定与众不同。如果放弃这一重要的理想主义，美国就是背叛自己。不理会国家经历中这一核心内容，美国也无法安抚朋友，战胜敌人。然而，要想取得成效，雄心勃勃的政策离不开对深层因素客观冷静的分析。这些深层因素包括其他地区的文化和地缘政治结构，反对美国利益和价值观的敌人的决心和策略。实现美国的道德愿望，要依靠可行的方法，要考虑政策的战略要素，赢得美国人民的支持，并延续多个政治周期。
前国务卿乔治·舒尔茨曾经一针见血地阐述了美国的矛盾心态：
美国人是讲道义的人民，希望外交政策反映举国拥护的价值观；但是美国人也是务实的人民，希望外交政策收到成效。50美国的国内辩论经常被描述为理想主义与现实主义之争。对美国和世界来说，两者之争的结果也许是：如果美国不能二者兼顾，二者都会落空。
