随着市场经济的发展和非国有部门的兴起，企业家阶层尤其是私营企业家阶层开始在中国社会扮演越来越重要的角色。因为政府的各种经济政策影响他们的利益，这个阶层自然有参与政治的强烈要求，人大系统成为他们参政议政的一个重要渠道。为了回应这种需求，执政党提出了“三个代表”的理论，把企业家参政加以合法化。“三个代表”理论提出后，企业家阶层参政几乎成为一个潮流。有主动参政的，也有被邀请参政的。结果，从中央到地方，人民代表大会（以及政协系统）中，企业家代表的比重越来越大。当然，在“三个代表”理论下，也有越来越多的社会名人，例如演艺人员，变成了人大代表或者政协委员。企业界人士的增多，加上本来比例就很高的官员，给外界一个非常特别的印象：一年一度的人大和政协“两会”成了官、商的大聚会。中国政治也给人一种“官商一体”的感觉。
社会群体须有公平比例
其他社会阶层比例增多，工人、农民的比例自然减少。这种情况如果持续下去，就会出现很多问题。在工人、农民还是占中国人口绝大多数的情况下，如果他们的利益得不到正常渠道的代表，无论社会正义还是政治社会稳定，都会失去社会基础，执政党的执政能力更会成为问题。
近年来，在“以人为本”的政策导向下，政府各方面的政策开始向包括工人、农民在内的社会弱势群体倾斜。不过，因为这些社会群体缺乏有效的渠道参与政治或者政府决策，较之其他社会群体，其利益仍很难得到制度性的保障。增加工人、农民等社会弱势群体的代表在人大系统中的比例相当重要，这可为他们提供一个利益表达并影响政府政策形成和实施的制度机制。这也应当是中国政治改革的一个方向。
但是，也应当看到，工人或者农民的利益不见得一定要工人和农民的代表才能表达。在人大代表构成中，达到或者保持各个社会群体的公平比例固然很重要，但如果没有其他方面的制度建设，这很可能只成为一个表象。人大系统要成为名副其实的利益代表机构，让各个人大代表能够代表其所代表的社会成员的利益才是关键。很多问题有待解决：人大代表如何产生？他们是否有产生他们的选民？他们和选民之间的关系如何？选民如何向他们的代表表达自己的利益要求？人大代表如何把选民的利益传达给政府，又如何保障政府能够解决选民要求解决的问题？所有这些问题都必须放在制度的构架内得到解决。
更为重要的是，各社会群体在人大构成中的比例不应当成为政策的随机产物。政策是随着社会经济的变化而变化的，但如果政策一变，社会群体在人大构成中的比例也就跟着变，这并不是一种积极的信号。这种变化只表明人大代表制度还不成熟，或者还没有制度化。成熟的人大代表制度不会随着政策的变化而变化。如何构造一种能够保障社会政治公平的人大代表制度，仍然是中国所面临的一项政治挑战。
原刊于《联合早报》2006年8月15日
政协改革与政治机构的协调
中共中央政治局1月25日召开会议，研究加强政协工作，胡锦涛总书记主持了会议。敏感的中国政治观察家已经对中国高层的这个举动产生了浓厚兴趣。政治局专门讨论政协工作的会议并不多见，在3月“两会”来临之前召开这样一次会议，更引起了外界对中国政治变迁的一些遐想。
在中国政治系统中，人民政协的作用很独特。说其重要，因为它是统一战线的组织，是各民主党派、人民团体和各民族各界人士等参与政治的最为重要的机制，是中国协商式民主的载体。说其不重要，是因为政协只有议论和讨论政治的权利，而没有投票权，即平常所说的“有口无手”，也就是说政协没有影响国家大政方针的决策权。
改革开放以来，政协的角色已经发生了很大的变化。在80年代，胡耀邦提倡要和民主党派“肝胆相照、荣辱与共”，政协的作用开始得到重视。90年代初以来，政协主席都由一名政治局常委来担任。政协也已经从从前的退休名人场所转变成为一个有效的议政论坛。近年来，政协提出了诸多相当好的政策建议，并为相关权力机构所认可和接受。
现在政协一年一度会议，数千政协委员有机会团聚一次。即使在这一两个星期里政协委员能够畅所欲言，也很难说政协具有实质性的政治意义。如何进一步发展政协，提升其在中国政治系统中的地位和作用，这越来越成为中国领导层所面临的一个问题。
实际上，在80年代提倡政治改革的时候，类似的问题已经被提了出来。当时问题提得很直截了当：政协能否改造（或者提升）成为中国的上议院？问题既然提了出来，提出者总有其合理的考量。但当时因为邓小平反对中国搞西方式的“三权分立”类型的政治制度，这个问题没有下文。此后因为80年代后期围绕政治改革而产生的种种风波，任何有关政治改革的理性讨论皆成为不可能。
但是政协转型这个问题直到今天依然存在，并且随着政协作用的越来越大，如何重新界定其制度角色的问题变得越来越重要。笔者认为，应当对政协能否改革成为上议院这个问题进行理性的讨论，可以从如下几个方面来考量。
首先，把政协改造成为上议院和中国是否实行西方式的“三权分立”政治制度毫不相关。没有任何案例和政治理由可以把两院制和“三权分立”等同起来。“三权分立”指的是立法、行政和司法权力之间的分立，以达到权力之间的互相制衡，防止专制的出现。而“一院制”或者“两院制”涉及的只是立法机构本身，根本不涉及政体问题。
第二，把政协改造成为上议院可以说是中国政治机构理性化的关键一步。笔者一直认为，中国的政治发展必须先进行现代国家制度建设，后再进行民主化。如果民主化在先，很多现代国家制度就很难再建立。建设现代国家制度，一方面要有新制度的产生，另一方面要对现有的机构进行调整，使之合理化。相信机构的合理化会是今后相当长一段时间内中国政治改革的重要内容。
很多年来，中国的机构改革一直注重的是几大机构内部的改革和调整，如国务院系统、全国人大系统或者全国政协系统。这样的内部机构改革无疑是相当重要的，但这样的改革对整个政治体系的合理化来说远远不够。在几大机构内部改革以后，现在更要注重于这几大机构之间的关系的调整。全国人大和国务院之间关系的调整或者理顺在近年来已经提到议事日程，唯独政协还流离于调整之外。因此，“两会”（全国人大和全国政协）之间的关系的调整应当说是最为迫切的。
第三，立法机构内部有一定的权力制约机制是有积极意义的。从各国的政治发展经验来看，议会政治最可怕的就是演变成多数人的暴政。
无论是民主国家还是非民主国家，这个担心都是存在的。一个好的政体应当是既能代表绝大多数人民的利益，但又能保护少数人的权益。一部能够体现多数人利益的法律并不见得是好法律。好的法律应当能够平衡多方面的利益，这样才能有政治妥协和稳定。“两院制”既能够造成立法机构的内部制衡，也可以平衡多数人和少数人之间的利益。
第四，把政协改造成为上议院能够把中国政治发展向民主化方向推进。在和平建设时代，执政党必须注重代表各方面的利益。这些年来党一直在讲“利益代表”，说明已经认识到利益代表的重要性了。但要做到这一点，就必须为各方利益主体提供制度化的机制，容许他们把利益表达出来、聚集起来。而人民政协应当履行这个职能，因为人民政协是执政党联系各民主党派、社会团体和各民族的最重要的桥梁。
这次政治局会议强调人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化，这应当说是个很好的方向。但这“三化”不应只就政协内部改革而言，更应当包含政协和人大的关系。只要政协流离于中国政治的权力体系之外，不管有怎样有效的内部改革，也不能改变政协现在所具有的“论坛”性质。
原刊于《信报》2006年2月14日
公共财政制度和中国的政治改革
中国政治改革的目标是什么？这历来是一个具有非常争议性的问题。人们可以从各个不同的方面来考量这个问题，就是说，政治改革存在着很多切入口。但不管从哪一个入口进行，对政治改革不可过于理想化，因为每一项政治改革可能只解决一些问题，而不能解决之外的其他问题。更有甚者，如果选择不好，政治改革可能非但解决不了任何问题，而且会导致一系列新问题的产生。从政治改革是否具有可操作性的角度来看，政治改革的目标必须具有很强的现实性，也就是说要解决目前所面临的最棘手的并且是根源性的问题。一项重大的政治改革的目标应当是解决一系列相关的问题。
优先建立民主公共财政制度
从这个角度来说，建立一个民主的公共财政制度可以成为中国政治改革的优先目标。为什么这样说？在众多的原因中，如下两个非常显著。首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员腐败、政府权威减弱等，而这些都与中国公共财政制度的不完善有很大的关联。可以说，公共财政制度是解决这些问题的“纲”。在现代社会，财政是公共体系运作的血液。要对整个公共体系进行改革，从管治血液入手最为有效。其次，公共财政制度介于经济和政治之间，较之其他一些政治改革，敏感性较小，也容易操作。虽然政党体制的改革、人大制度的改革、选举制度的确立、自由媒体的发展，等等，都是民主化所需要的，但现实中往往很难从这些议题入手。从一些国家的发展历程经验来看，这些变革甚至可以是公共财政制度变革的副产品。
公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础。公共服务的范围随政府的能力大小而定，但基本上都要包括基础设施建设、福利制度、公共交通、公共医疗、公共教育和公共卫生等。这些公共服务的提供是政府调控社会群体之间收入差异的有效的制度性手段与机制。本栏曾经强调过，较之富人，穷人更需要政府所提供的这些公共服务。
公共参与使公共财政制度透明化
在这些方面，中国政府实际上已经做了不少努力，但效果并不是很佳。问题在于缺少有效的公共参与。政府提供怎样的公共服务？如何使用这些服务？这方面需要公共参与。否则，公共财政不能有效解决收入分配不公的情况。在目前的体制下，各级政府所提供的公共服务大多还是向富人群体倾斜的。在各种压力下，政府会拿出一些钱来救济穷人，但这种救济式的服务并非公共财政的本质部分。在没有公共参与的情况下，公共服务很难成为调节收入分配的有效机制。
没有公共参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。公共财政制度意味着政府部门要从企业和社会提取经济资源，再用于社会，从而保证社会的稳定和发展。但一个简单的道理是，交易机会越多，腐败的机会也越多。如果政府向社会提取资源和使用资源的过程是不透明的，这个过程能产生怎样的腐败是可想而知的。中国政府近年来对公共部门的审计所揭示出来的种种滥用公共财政的情况，就是和不透明的公共财政制度相关的。
从这个角度说，公共财政制度便是民主政治最重要的根源。预算是政府运作的血液，控制预算是制约政府的最有效手段。在民主国家，议会对政府的主要制约机制就是控制预算。尽管中国的政治体制不同，但没有理由说中国的人大制度不可以对各级政府的预算进行监督。
政府从企业和民间提取经济资源，这为有效的公共财政制度所必须。但这个过程也需要透明化，否则腐败在所难免。在一些地方，由于地方政府向社会提取经济资源的方式不当，经常导致社会和政府之间的关系处于紧张状态。但在一些地区，地方政府向社会提取经济资源的方式也有好的发展方向。例如，浙江等一些民营企业发达的地方，已经发展出各种形式的被称为“协商民主”的地方政治实践。协商的很重要一方面就是要当地政府论证经济资源提取和使用的合理性。
公共预算须保证基本公民权
更为重要的是，公共财政制度是否有效直接制约着中央政府的能力。近代以来，衡量中央政府权威最重要的一个指标，就是能否保证境内居民的平等公民权。中央政府要掌握庞大的公共预算，但这本身并不是目的，公共预算的最终目的是要保证最基本的公民权。中国一直没有发展出近代意义上的公民权概念，普通老百姓对中央权威的认同不高，主要是由于中央政府缺乏足够的财力向普通人民提供公共服务所致。全体居民的认同是中央政府权威的最重要的基础，而政府所提供的公共服务是人民认同感的一个重要来源。
在谈到公共财政时，人们常说“取之于民、用之于民”，但很少有人理解“取”和“用”这两个过程的民主化的重要性。尽管中国政府近年来在改革公共财政制度方面作了不少努力，但各种改革非常片面。虽然“取”和“用”都得到了强化，但忽视了“取”和“用”过程中的公共参与。正因为缺失公共参与，各方面的改革要么成效不大（如整治腐败），要么就是失败（如医疗和教育体制）。如何进一步改革现行的公共财政制度？看来光从经济的角度来改很难再进行下去，公共参与已经变得不可避免。而公共参与是中国政治改革的核心问题，也是民主化的核心问题。
原刊于《联合早报》2006年9月12日
中国要明确政治改革“路线图”
毫无疑问，中国政治改革的内外部压力正在迅速增加。就内部来说，中国的社会经济自改革开放以来已经发生了急剧的变化。根据马克思主义的说法，经济基础变化了，政治上层建筑也必须跟着变化。这个说法在当今社会还是真理。历史上，许许多多政权就是因为不能随着社会经济的变化而变化，最终导致解体。在中国，政治改革的目标就是改造现行的政治体制，不仅使之能够适应新的社会经济形势，更为重要的是强化现行政治体制的能力，以继续引导或者领导社会经济的发展。这后一点，中共和世界上其他很多政党不同。在民主国家，政党往往通过选举得到统治权，就是说选票是政党的合法性基础；而在中国，共产党是通过领导社会经济的发展，通过为民众提供福利和服务来取得合法性的。中共面临的一大挑战就是如何在新的社会经济形势下更新自身的执政能力。这显然是政治改革的主要内容。
此外，尽管很多年来中共采取了很多反腐败措施，但是党政干部的腐败依然严重。如果腐败不能得到遏制，共产党的实际执政能力及其内外合法性基础都会受到负面的影响。如何从制度上遏制腐败也是政治改革的问题。没有体制上的革新，腐败难以根除。在这一点上，中共党内应当说已经有了足够的共识。
有改革路线图压力会小得多
外部的压力也在迅速增加。这里又有几个主要的因素。首先是西方世界在中国的巨大利益。经过数十年的开放政策，中国现在已经成为全球资本主义经济体系中的重要一环。一旦中国内部出了问题，全球经济体都会在不同程度上受到影响。全球资本对中国的政治具有两面性：一方面，全球资本进入中国，在促进中国内部经济发展的同时也促使中国和外在世界整合和相互依赖；另一方面，全球资本也会对中国的政治发展提出自身的要求，要求中国政治朝着他们认为“正确”的方向发展。最近几年来，西方流行的所谓的“中国不确定论”就反映了资本对中国内部政治变化的关切。
外在的压力也表现在欧美领导层的变化上。在美国，如果民主党上台，其对华关系的重点必然会转移到贸易，并且会把人权、民主和贸易联系起来。但即使共和党继续执政，美国政府也不会忽视对华贸易的巨额逆差。由于中国缺少美国政治人物所希望的政治改革，很多经济贸易甚至战略问题很容易被政治化。欧洲也有类似的情况。德国、法国和英国的领导层都已经发生了变化，环保、人权和民主在这些国家的对华贸易中会占据相当重要的位置。应当指出的是，正是因为中国和全球经济体之间已经达到了相当高的互相依赖程度，西方国家相信他们有能力来影响中国的政治发展方向。
在今天的全球经济体的主要成员国中，中国似乎是唯一一个未进行民主化的大国。尽管一些西方国家尤其是美国也不时地对俄罗斯表现出不满，但俄罗斯毕竟已经民主化，俄罗斯所需要的只是改善其民主的品质。这种情况对中国显然也是一种巨大的压力。如何应对可能来自于民主国家个别的或者是集体的压力？在今后相当长的时间里，这对中国会是个挑战。
中国自改革开放以来，并非没有政治改革，这方面实际上也是取得了一些成就的，尤其在机构改革、法制和公务员制度建设等方面，只不过中国的政治改革并不是西方世界所定义的那种。西方对中国政治变化的不理解从一个侧面表明，中国在政治改革方面没有自身的“话语权”，至少是缺乏西方可以理解的“话语”。这说明，中国需要确立面向国际社会的政治改革“话语”，至少必须说明为什么到现在为止的这些改革是与中国最终的民主化相关的。无论是机构改革还是法制建设，都是现代国家建设的一部分。中国不仅要发展民主，更要建设一个现代国家。现代国家制度是民主的制度基础。
应强调不同发展阶段的需求
无论内外部，人们对中国政治改革的不解在于，到目前为止中国还没有一张政治发展的路线图。所谓的路线图，简单地说，就是要确立类似于孙中山先生从前所强调过的政治发展阶段论。当然，时代变了，不可能再去重复孙中山先生的阶段论。但是如果中国能够呈现这样一张路线图，那么各方面对中国政治变化的理解就会容易得多，中国所面临的压力也会小得多。
因为中国的民主是发展中的民主，绘制这样一张路线图并非不可能。笔者在各个场合强调，中国的改革实践已经表明中国的改革是可以分阶段进行的。改革大体可分为经济、社会和政治三方面，但在各个阶段，改革的重点可以是不同的。中国改革的第一个阶段，可以说从上世纪70年代末到本世纪初，经济改革是主体改革。在经济改革为主体的阶段，中国也进行了社会改革和政治改革，不过社会和政治改革是辅助性的，是为了支持经济改革。
在第二个阶段，即自十六大以来，社会改革已经逐渐成为主体改革。社会改革一方面是为了消化由经济改革带来的负面效应，另一方面也是为了深化经济改革。而社会改革也要求政治改革，没有政治改革，社会改革就很难推行下去。在今后相当长的一段时间里，社会改革一直会是中国的主体改革。在社会改革基本完成之后，中国才会进入一个以政治改革为主体的改革阶段。社会经济发展到一定的阶段，政治民主才会有坚实的基础。这个逻辑既符合中国国情，也符合西方民主发展的逻辑。
中国也实在没有必要一而再、再而三地强调中国民主和西方的不同，就是说，没有必要过分强调中国特色。世界上没有两个民主是一模一样的，所有的民主都是具有国家特色的。中国如果最终发展出了民主，也必然具有中国特色。中国要强调的是西方和中国处于一个不同的发展阶段。民主是人类共同的价值，但这种价值的实现需要时间，需要社会经济发展作为基础。
进行政治改革主要并不是为了应付外在的压力，而是为了改革中国的政治体制。如果政治改革不可避免，那么就必须明确中国政治发展的远视和前景。在经过将近三十年的经济改革之后，现在的确需要确立一张政治改革的路线图了。
原刊于《联合早报》2007年7月17日
“顶层设计”克服中国改革的既得利益
对任何国家来说，不管是民主的还是非民主的，集权的还是分权的，改革尤其是政治改革，都是一件困难的事情。不过，不改则退，而退是没有出路的。近来中东、北非的政权动荡，和1997年亚洲金融危机期间印度尼西亚苏哈托政权的解体等，无不说明这一简单道理。这些国家尽管都有过相当辉煌的建设成就，但因缺乏政治改革，政权基础并不牢靠。任何一个非政治性的事件都能诱发出强大的政治能量，导致被人民力量所推翻。很显然，如果改革遇到困难而不去改革，最终都会导致政治悲剧。
在不同政治体制下，改革的动力很不相同。在多党制下，政党的轮流执政，多少可以化解民怨，避免民怨积累到一个非常高的程度。不过，政党轮流执政并不见得是改革。很多民主社会，多党政治和改革并不相关。通常的情况是，非但改革没有进步，政治反而会经常处于持续的不稳定之中。较之多党制国家，一党制国家，或者一党长期执政的国家，比较容易积累民怨。在这些国家，一党执政往往会演变成同一个领袖（党的领导人）长期执政。久而久之，人民就会感到不满。同时，也因为一党执政，既得利益容易形成，导致政治的封闭性。不过，一党执政也有非常成功的改革例子，那就是通过建设开放的一党制，或者维持执政党的开放性，通过竞争来吸纳人才，通过竞争为人民提供有效的参政管道。
较之其他政体，中国的政治制度表现出其自身独特的性质。和西方民主政治不一样，中国不实行多党之间的选举竞争，而是维持一党的长期执政，在党内进行竞争，或者实行党内民主。就是说，中国政治也具有竞争的特色，但竞争的表现方式是和西方不一样的。和其他权威主义政体下往往是同一个领导人终身执政的情况不一样，中国有退休制度，领导人到了规定的年龄，就必须退休。这不仅避免了政权的老龄化，更重要的是能源源不断地为政权补充新的血液，政治更新非常之快，甚至超过民主国家。党内民主和退休制度使得中国把自身区别于其他民主和权威主义政权，兼具了民主和权威两种类型国家的一些特质。没有西方式民主，但却实现了民主政治下的领导人（或者接班人）制度化的、定期的更替；同时因为是一党执政或者一党主导政治，中国的体制仍然维持着权威主义政治体制所具有的高度动员能力。
挑战在于维持体制的开放性
从这些特质看，中国政治体制最大的挑战就是如何克服既得利益而保持政治的开放性。如上所说，一党制体制往往导致政权的既得利益化，从而从开放走向封闭，从包容性转向排他性。一旦这个局面形成，改革就会遇到极大的困难，各方面的问题就会接踵而至。
目前的中国就处于这样一个局面之中。这些年来，在改革难以进展的同时，社会对政府的抱怨越来越甚。改革难以推行，原因很复杂，但既得利益的阻碍无疑是一个主要因素，可以从几个方面来看：第一，政府有改革计划，但受到既得利益的阻力很难推行下去；第二，改革政策因为既得利益的阻力而在实施过程中变形；第三，既得利益操纵改革议程，一些改革变成了增进既得利益的“改革”；第四，既得利益直接阻碍改革议程的出台，领导人的改革意图经常成为既得利益的嘲弄对象。一句话，在强大的既得利益面前，中央权威流失了，改革的动力消失了。
因此，问题在于如何克服既得利益。在列宁主义政党体制构架内，从以往的经验来看，克服既得利益有如下几种主要途径。苏联的改革模式，即直接诉诸民众，即所谓的民主化。这主要发生在苏联领导人戈尔巴乔夫时期。因为改革遇到了强大的官僚体制（苏联最大的既得利益）
的阻碍，戈尔巴乔夫就采用了激进（直接）民主化的手段。但现在看来，这样的改革并没有取得很大的成功。民主化促成了原来一党制的解体，为寡头政治和经济提供了条件。
中国自身也有很多的经验。在毛泽东时代，和苏联一样，由计划经济体制主导的官僚体制是最大的既得利益，所使用的克服既得利益的主要手段有两种：一是分权，即把权力从中央官僚集团手中分散到地方政府；二是群众运动，也就是群众动员式的“大民主”。这两种手段后来都出现了很大的问题。分权经常导致分权与集权的恶性循环，即一分就乱，一乱就收，一收就死，一死就分；而“大民主”则导致了国家的长期动乱。
改革开放以来，执政党领导人吸取了以往的教训，在推进改革方面找到了新的并且有效的方式，即开放。无论是政治过程还是经济过程，都向社会各种力量开放，这种开放当然不是西方式的开放，即多党制或者政治多元主义，而是把各种社会力量吸纳到执政党内，构成党内的竞争。
关键是再确立中央权威
那么如何促成政治和经济过程的再开放呢？这里，确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要，但从制度建设的角度看，自下而上的社会压力，也必须通过中央权威来发生有效作用。就是说，有效的改革取决于自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。
现在中央政府权威的流失不仅仅是因为强人政治已经成为过去，更是因为一些顶层结构性因素的变化，使得责任和权力出现不一致性。从中央层面看，政治局常委一直处于扩大之中，从20世纪80年代的5人扩大到90年代的7人，后来再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需，但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门（或者“口”），专人负责，形成了实际上的国事方面的“劳动分工”。有分工，就要有协调。在分工缺少协调的情况下，就会出现很多负面的结果。
最近，中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用，避免改革议程和过程的既得利益集团化，更重要的是希望中央政府协调改革的执行和实施。
那么如何实现“顶层设计”呢？这里可以结合其他国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组，但这些小组都是虚体，非实体，主要为协调各官僚机构的利益，没有实质性的制度意义。国家委员会则不同，其目的是要在决策过程中吸收社会力量，超越官僚体制利益（或者其他既得利益者的利益），而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。（应当指出的是，日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策，而官僚体制回归其工具职能。）
国家级委员会统筹改革
设立国家安全委员会主要是进行国际关系和外交事务的决策与实施。这方面，笔者已经在本栏多次提到过，不再重复。
国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。设立这样一个机构的实际需要早就体现出来了。朱镕基任总理时期所设立的国家经济与贸易委员会，现在的发展与改革委员会都是这种需要的体现。不过，无论是经贸委还是发改委，机构设置的初衷都是要负责设计改革，而最终演变成了一个具有深厚的自身利益的另外一个官僚机构。要这些机构设计改革难度可想而知，诚如前审计长李金华所言，发改委本身必须是被改革的对象，要它设计改革，如何可能？
因为缺少类似国家经济委员会这样的“顶层设计”机构，中国的改革“部门化”的现象越来越严重。很多改革，包括住房改革、教育改革、卫生改革、税收体制改革等，都成为部门自己设计改革、自己改革自己的闹剧。结果，部门自己改革自己是假（因为不可能有自己改革自己的局面），所谓的“改革”也就是一而再、再而三地“折腾”社会罢了。这就是医疗、教育、住房“改革”不但没有成效，反而越来越糟糕的主要原因。要超越部门化，就必须进行“顶层设计”；要“顶层设计”，就必须有这样一个有能力超越官僚利益的机构。同时，改革政策的实施也不是一个部门的事情，而需要非常整合的力量，这也需要这样一个机构的存在。
对中国来说，设立国家政治委员会的意义更大。执政党要长期执政，政治是关键。但现在的实际情形是，执政党对自己的定位不清楚，甚至失去了自己的定位。党权本来应当是关乎政治，但现在大多数党权变成了行政权。党的干部不去从事政治，而是拼命地挤占和抢占行政权。这既影响党权本身，也影响行政权。大家都想挤进官僚既得利益集团，结果执政党党内既得利益集团日益壮大，其开放性自然减低甚至消失。
在中国，政治的要务是保持执政党的开放性，尤其是其和社会的联系。现在干部都搞行政权去了，没有人关心和社会的联系。与社会的脱节是任何一个执政党应当最担忧的事情，无论是民主还是非民主社会。在民主国家，执政党得不到选票就要下台；在非民主国家，如果和社会脱节，执政党得不到确切的信息，不能了解社会的真相，就没有能力来及时调整政策，最终也避免不了走向衰落的命运。
因此，无论从哪个角度看，政治改革都不可避免。不过，现在国家政治发展方向并不明确；即使是高层释放出来的信息，也没有一致性。很多政治问题没有得到研究、讨论，没有共识。各种既得利益想方设法要把国家政治体制诱导到对他们自己利益最大化的方向。社会积怨已久，却没有有效的参与管道，各种变相的抗议和抗争不断。社会和官僚既得利益集团的矛盾已经日益显现化。
如同国家经济委员会，国家政治委员会就是要负责政治改革的“顶层设计”。同样的道理，“顶层设计”就是要超越既得利益集团的狭隘利益，从执政党和社会的整体利益出发来设计政治改革。如果执政党不能有效吸纳社会的力量，而继续让现存体制内官僚力量和既得利益主导改革，那么就不会有任何有效的政治改革方案，更谈不上改革的实施了。时间一久，改革会变得越来越不可能，最终导致社会的激进化甚至革命。
改革开放以来，人们称之为“体制改革”的大多数改革都发生在政府领域，执政党体制本身很少有触动。不过，各方面改革难以推行的困局表明，执政党本身的体制也必须与时俱进，社会经济变化了，顶层体制也要变化。
原刊于《联合早报》2011年4月12日
第九部分 政治改革的挑战
中国制度创新的核心当为政治改革
如果要找一个词来形容现实中国政治所面临的挑战，那么没有比“制度创新”更合适的了。自从中国政府提出要建立“创新型国家”的概念以来，“创新”已经成为最为流行的政策术语。不过，在中国的政策话语体系里，“创新型国家”主要是针对科学技术和经济方面而言的。尽管还没有在政治层面来讨论创新，但实际上谁都知道，没有任何事情要比政治上的创新更为重要了。
很少有人会怀疑中国要通过改革来进行制度创新，但人们经常会简单地把政治创新和民主政治联系起来。实际上政治创新并不是说要仿效任何西方民主制度。民主制度是仿效不来的，并且也并不存在一个固定的民主政治模式。尽管民主政治是个大方向，但民主只能是中国政治发展和政治创新的结果。
中国政治创新三层次意义
对中国而言，政治创新至少包含有三个层面的意义。第一，改革现有的政治机制来推动和配合其他各方面的改革。第二，改革现行制度来适应新的情况，消化社会经济变迁给政治体制构成的压力，从而求得可持续发展。第三，也是最为重要的就是，通过制度创新来建设新型的国家制度。尽管第一和第二层面的变革也会涉及政治创新，但这两个层面的制度创新仅仅停留在防守态势，政治改革不是整体改革的主体，只有在第三个层面，政治创新或者改革本身才能成为主体。
从中国的发展经验来看，迄今为止政治改革的重点应当说在前面两个层面上。中国并非如一些人所认为的那样，只有经济改革而没有任何政治改革；但也应当承认以往的政治改革是辅助性的。宏观地看，可以把到目前为止的改革分为两个阶段。第一阶段（从1978年十一届三中全会到2002年中共十六大）是经济改革为主，政治改革为辅；第二阶段（十六大以来）是社会和经济改革为主，政治改革为辅。从80年代的先农村改革再城市工业改革，到1992年中共十四大正式确立“社会主义市场经济”地位，再到1997年十五大“抓大放小”改革战略的确立，经济改革一直是中国改革话语的主体。
自中共十六大以来，中国已经进入了第二阶段的改革，这个阶段的改革重点已经超越经济改革范畴，重点转移到了社会改革上。在“和谐社会”、“以人为本”和“科学发展观”等概念指导下，中国开始了各方面的社会改革，涉及医疗卫生、社会保障、环保和教育等领域。社会改革一方面要消化和解决经济发展所带来的种种问题，另一方面又要推进经济的进一步发展，也就是人们所说的可持续发展。
经济改革不能代替政改
经济和社会改革本身不是也不能替代政治改革，但这些改革对政治改革极其重要。如果说政治改革的最终目标在于民主化，那么经济和社会改革的意义在于为未来的民主政治打下一个经济社会基础。没有这样一个基础，民主政治就没有生存的空间和机会。这已经为民主发展的历史所证实，一些西方国家在全球各地进行民主试验所出现的问题甚至失败更是说明了这一点。
第二层面的政治改革的重要性也是很显然的。用中国的术语讲，这个层面的改革就是要使得政治体系尤其是执政党能够“与时俱进”。这个层面的改革体现在历次国务院机构改革和宪改等方面：从毛泽东时代的排斥市场经济到接受市场经济，从排斥私有财产到为正当的私有财产提供宪法和法律的保护，从不容许民营企业家参政到把这个社会新群体吸纳到政治过程之中，等等。这些方面的变化具有高度的政治敏感性，但它们已经实现了，并且都已经体现在制度上。
但也应当看到，这些改革有局限性。改革开放政策已经将近三十年，中国社会已经积聚了巨大的变革能量。越来越多的因素在冲击着以往的渐进改革模式。渐进改革模式是否能维持下去，主要取决于现存政治体制能否应对中国社会所存在的各种各样的问题和挑战。但是，很明显，目前的问题和挑战已经不是以往具有防守性的改革和局部性制度调整所能应付的。国家层面上的制度供应不足已经成为中国政治所面临的最具有根本性意义的问题。
在很大程度上，中国社会并不缺少制度创新。改革开放之所以有这样的成就，和上面所说的种种创新分不开。然而，应当看到，由于改革开放以来的一波又一波的激进分权运动，中国社会的制度创新大多在地方和社会层面进行。作为执政党，中共一方面推动着分权运动，但另一方面也一直处于防守地位，通过各种制度调整来对付不断产生的新问题和新挑战。在很大意义上，这种防守式的改革是制度短缺的一个重要根源。很简单，在中国的现实世界里，尽管存在着不同的创新角色，但执政党仍然是唯一的国家层面的创新主体。从中外历史经验来看，尽管创新的压力来自国内外的方方面面，但所有现代国家体制的建设都是自上而下的制度创新的结果。
中共须承担起制度创新责任
中共要承担起制度创新的责任，这不仅对国家制度建设很重要，对执政党本身的转型也极为重要。任何政党能否得到多数人民的支持，其合法性基础最为关键。改革开放以来，中共的合法性已经从毛泽东时代基于革命的合法性转移到基于推动经济发展的合法性。中共和前苏联等国的共产党的区别在于，前者有能力为社会提供经济利益，而后者则没有。但现在，中共的发展又到了一个关键的发展点，就是要把自身从一个推动经济发展的政党，转型成为能够为社会的大多数提供基本社会公平和正义的政党。所以，一方面，中共开始在逐渐把经济发展的责任移交给市场和社会的同时，把国家转型成为规制型国家，从而为经济的可持续发展造就一个良好的政治基础；另一方面，也开始把提高保证基本社会公平和正义的能力作为提高执政党执政能力的核心。而这种能力的提高所依靠的并非是简单的政治或者政策概念，而是一整套新型的国家制度。可以相信，以国家制度建设为核心的政治创新，会在今后相当长时间里成为执政党的首要议程。
原刊于《联合早报》2006年12月19日
中国转型使执政党面对新挑战
中国有关方面日前发表了“中国社会形势分析与预测”课题组在中共中央党校一部分学员中所进行的一份“民意调查”，调查发现，多数受访者最为关切的问题依次为社会治安、收入差异、腐败、社会风气、失业、地区发展差异、看病难看病贵、农民负担、教育不公平等问题。有关政治改革的议题受到冷遇，大多数受访者并不认为政治改革具有迫切性。在中共十五大和十六大前后，各种调查表明大多数中共干部和市民把政治改革放在首要位置。中共十七大即将在秋季举行，在中央党校进行的这个调查所反映出来的一些信息不可忽视。尽管这个调查涉及面不广，但因为中央党校是中共政治精英们聚集的地方，学员的看法具有代表性，在很大程度上能够反映出党员干部对中国改革的总体看法。
一方面，这个调研的结果并不令人惊讶。受访者所关切的问题的确是中国社会目前所面临的最主要问题。应当说，最近这些方面的问题较之往年有很大的恶化，已经到了不得不给予关注的程度。再者，受访者的看法也与中国目前所进行的社会改革相当一致。改革开放以后，中国的改革重点一直在经济面，直到近年，改革重点才转移到社会改革，试图通过社会改革努力推动进一步的经济发展，同时消化经济改革所产生的诸多负面效应。
另一方面，这个调查也包含着值得注意和令人担忧的信息，那就是中共是否在转变成为一个保守的政党？正当中国迫切需要政治改革的时候，政治改革在官员当中失去了迫切性。很显然，所有这些问题是要通过政治改革得到解决的，而执政党是政治改革的主体。
转型要求提高执政能力
在毛泽东时代，中共是世界上少数几个最具革命性也是最激进的政党。这是历史所决定的。毛泽东那一代中共领导人的主要任务是破除一个旧国家，建设一个新国家。从历史的角度看，不管出现过什么样的问题，毛泽东领导的革命给今天的中国构建了一个基本国家制度。到了邓小平时代，中共的重点转移到了经济建设，但邓小平同样把中国的改革称为“第二次革命”。邓小平认识到从一个搞革命的政党到一个专注经济建设的政党的转型本身就是一次革命。在80年代，邓小平在很多场合强调政治改革的重要性。六四事件以后，尽管政治改革的声音消失了，但中国仍不失激进的经济改革。
现在，随着中国进入中等经济发展水平，国家又到了一个新的发展阶段，中共也进入了一个新的转型时期，即向执政党转型。提高执政党的执政能力已经成为中共面对的主要议题。这个转型是历史必然。改革开放、全球化、经济的持续快速发展等因素已经导致中国社会质的变化，经济社会的转型要求治理的转型，也就是说要建立人们所说的“良治”。建设“良治”的努力既表现在执政党本身的建设上，也表现在执政党和社会的关系的改变上。党内改革和社会改革因此是近几年来中国改革的主轴。
