植木枝盛激烈地反对以治安之名行压迫之实。1879年，他在《民权自由论》里雄辩滔滔：“如果必须牺牲人民幸福才能维持‘安宁’和‘秩序’的话，那么，这种‘安宁’和‘秩序’是否算得上安宁和秩序呢？不，这不但不能叫作安宁和秩序，相反地，这才是不折不扣的‘扰乱’。所谓‘乱’，不一定是枪林弹雨的战争状态，凡违背真理，不实行真正的法律，政府压迫人民，人民委曲忍受，甚至不敢发表正当的意见，这就是国家的‘乱’，而且也可以说是大乱。”
跟植木枝盛这些人有所不同，福泽谕吉则反反复复地强调官民调和，告诫朝野各界：“政府不可轻易推翻，人民不可轻易压制。”福泽谕吉鼓吹官民调和，宣扬告别革命，也是出于一番好心。可是事实上，自从西乡隆盛死后，直到大日本帝国烟消云散，也不存在政府会被民间武力轻易颠覆的危险。倒是连福泽谕吉那样名满天下的人，面对政府的威权，也战战兢兢。
在福泽谕吉看来，“屈从政府是不应该的”。虽说他自称“不喜欢世界上实行的专制政治”，但他又认为，“用实力对抗政府”，也“不能称为上策”。他列举了内乱带来的种种弊害，比如，导致流血恐怖；人民的力量常常要比政府弱，蚍蜉撼大树，除了流血添乱，还有什么意义呢？即便是“一旦轻举妄动地推翻了”旧政府，“仍难免以暴易暴，以愚代愚”。况且“无论那个旧政府怎样的坏，总还有些善政良法，不然就不会维持相当的岁月”。
屈从也不行，对抗也不行，那怎么办呢？福泽谕吉开出的方子是，“坚持真理，舍身力争，是说要坚信天理而不疑，不论处于何种暴政之下，身受怎样苛酷的法制，都能忍受痛苦，矢志不渝，不携寸铁，不使武力，只用真理来说服政府”。这是福泽谕吉眼里“上策中的上策”。为什么呢？他的理由是，“用真理来说服政府，丝毫不会妨害这个国家当时原有的善政良法，即或正论不被采用，只要理之所在，则天下人心自然悦服。因此，今年如行不通，可以期之来年”。即使“因忧世而苦其身心，甚至牺牲其生命的”，可这“殉道”“所丧失的不过一人之身，而其功能却远较杀千万人费千万金的内乱之师为好”。
乐于告别革命的，不只是福泽谕吉这样的民间知识分子。伊藤博文这样的明治权贵也想这样。在谈到法国革命的时候，伊藤博文就说：“由于法国国王专横，法国国民喜好暴乱，再加上卢梭那样的持错误观点的学者到处传播谬论，致使自由民权之说风靡全国，终导致革命，声势浩大。”于是在大日本帝国，自由民权思想被视为国家的祸害，就不足为奇了。不过，伊藤博文觉得革命要不得的同时，他们压根儿就不想告别专制，不想实行共和。
参议大隈重信主张采用英国的政党内阁制，建议1882年年末选举议员，1883年开设国会。在他看来，如果立宪只是“采其形体而舍其真精”，不仅是“国家之不幸”，还是“执政者之祸患”，并且贪恋权力的“污名”，也会“遗传于后世”。如果“今日之执政者，不眷恋势威，固定立宪政治之真体，则足垂其德于后世”。
要是按照大隈重信的设想改革，那不是要明治政府自我革命么？大隈重信这下子捅了马蜂窝，遭到了伊藤博文的强烈反对。在1881年政变中，大隈重信被参议伊藤博文和参议兼外务卿井上馨等人撵下了台。以至于福泽谕吉在给井上馨和伊藤博文的信里感慨，“今天想起过去10月的情形，犹觉得昔日三位之交如漆似胶，而今天却成了政敌，其变化之快何其速也”。
在日本帝国，岂止是把革命当成洪水猛兽！帝国当局的恐惧是双重的，既怕发生法国大革命式的造反，也怕政体发生向英国美国模式的和平转化。不仅像植木枝盛那样的观点被当局视为激进，就是大隈重信向英国学习的主张，也被当成激进。只要可能动摇政权，无论你认为多么平和，帝国权贵都会跟你急眼。
不采取激烈的行动不也可以吗
1881年10月，明治天皇发布诏书，决定1890年开设国会。
此前，伊藤博文致信岩仓具视，说服他“不要在期限的长短上进行争论，如强行争论一二年，则会失去收揽人心的效果，而且也是失策”。伊藤博文建议“先由圣上规定在明治23年开设国会，其后既宜缓又宜急”。
开设国会的敕谕一下，原来为此奔走呼吁的自由民权人士转而组织政党。敕谕颁布还不到一周，板垣退助任总理的自由党就成立起来了。第二年的四月，在野的大隈重信出任立宪改进党总理。
立宪党的宗旨书起头就说，“大诏降后，立宪之事已定。我等帝国臣民逢此百年一遇之盛世……”既然躬逢盛世，准备怎么做呢？立宪党称“激进之变革非我党所望”，因为“急邃变革，将扰乱社会秩序，反而危害政治”。无论是“为陋见所惑”“徒以保守为主”，还是“争相躁进，好发激昂之情”，“我党皆拒绝之”。立宪党希望“以正当之手段改良”，“以切实之方法使国家进步”。
大隈重信的想法并不孤立。在爱国公党成立前后，板垣退助在演说里也讲，“今日我们既然已成为实行议会制度的国家的人民，即应该放弃过去那种过激行动，而缔造一个稳重温和的政党，以便成为他党的模范”。
可见，伊藤博文所谓“收揽人心”云云，并非徒托空言。等有了帝国宪法，有了帝国议会，许多日本人更恭恭敬敬、有滋有味地走起了议会道路。
那个被当成乱臣贼子给处死的幸德秋水，是个社会主义者。高岛米峰在回忆起他的时候说，从1904年起，幸德秋水的思想“逐渐激化”。当时两人还争论过。高岛米峰对幸德秋水说过，“在已建立议会制度的社会中，不采用那么激烈的行动，不是也可以吗？”且不说幸德秋水言行的是是非非，倒是高岛米峰的这种说法，当可代表那时不少人见到取名议会的东西就礼拜的心态。
在日本自由民权派人士乐滋滋地走议会道路的同时，来自左翼的那些人，既反对现行体制，也对共和政体、政治自由不以为然。1910年，幸德秋水在东京监狱里写道：“现在欧美各国的议会都已经腐败，其中虽然也不能说没有好的议员，但属少数，起不了作用。”这些人更看重“一人一票”的“民主”。在1902年1月27日发表在《万朝报》上的文章里，幸德秋水说：“请想一想，假如我国人民早已获得公民投票和公民创制的权利，藩阀政客还能保持着今天这般好运吗？毫无道理的军备能够得到扩充吗？苛重的捐税能够被接受吗？高野问题能够拖延到今天还得不到解决吗？矿毒事件还用得着直接向天皇提出控诉吗？”
照幸德秋水这些人的看法，“衣食的自由是一切自由的根本”，而政治自由“在遭受冻馁的人们看来，难道不仅仅是一句空话吗”？将有钱花有饭吃跟政治自由对立起来的幸德秋水，似乎没有想过，为什么在他看来没有多大意义的政治自由，帝国当局死活就是不肯给自己的国民。具有讽刺意味的是，幸德秋水1911年死于非命，不是因为饥饿和贫穷，不是因为必须在挨饿和政治自由之间做出选择，而是因为政治不自由。
就像家产多少跟婚姻是否幸福没有必然的因果关系一样，经济的发展和私有财产的保护，也跟共和政体没有必然的因果联系。事实上，在某种条件下，发展经济，保护私产，也可能成为走向共和的障碍。当年明治当局就把殖产兴业作为对付民权家的一种手段。黑田清隆在1880年2月提出《开设国会尚早意见案》，认为“当全国人民欢欣鼓舞，竞相开发产业的时候，让无赖不平之徒空发无用之论，从事不急之务的人慢慢消耗他们的势力，而使实用的人材去发迹吧”。富裕了，也可以得到政府的保护。《明治宪法》第二十七条规定，“日本臣民不被侵犯所有权，至因公紧要之用，则依法律所定”。
有钱，就可以过“好日子”。就像中江兆民分析的那样，到明治维新之后，“假使有经济力量，就可以坐马车，就可以住高楼大厦，而没有界限或等级的差别。于是生活水平陡然提高，人人都希望追求超过自己的经济力量以上的娱乐，千方百计想得到它。于是乎做官吏的人，就接受礼品及贿赂以养肥自己。经营工商业的人，就钻营奔走，投靠背景，互相勾结，寻找牟取暴利的机会……”壮大的中产阶层，不见得就是专制政体的掘墓人，会去掀起英美历史上那种流血或不流血的所谓“资产阶级革命”。
实在有不想一门子心思发财，却试图挑战明治政治制度威权的人，就用暴力收拾。因为大逆事件，明治政府在1911年借口“取缔过激的社会运动”，警视厅新成立了“特别高等警察科”。到1923年，日本主要府县，如京都、大阪等地，也都增设了这特高科。1928年（昭和三年），全国各府县都设立了特高科。特高科是干什么的？就是思想警察、政治警察。对于那些一心发财的人，他们的财产基本有保障，有吃有喝，有出路，跟大日本帝国政府叫什么板呢？
虽然日本帝国是有一些人主张革命，可是和中国内战的烽烟不断相反，日本除了1877年西南战役的短暂冲突之外，从1877年之后到日本帝国投降，六十多年里就没有激荡过革命的洪流。换言之，大日本帝国实现了有些人梦寐以求的告别革命，没有内战的动荡，没有烽烟四起的惨剧。就朝野之间的关系而言，大日本帝国是一个社会稳定的帝国。革命的危险是没有了，可权力专横的危险却是时刻存在，实实在在。
一粒老鼠屎能坏一锅粥
日本帝国的崩溃，人们常说的民不聊生铤而走险、政治腐败、两极分化、内乱等等，都不是病因。
从美国海军准将佩里闯开日本的大门开始，尤其是明治维新开始之后，日本的变化可谓是一日千里，迅速成为世界强国之一。在甲午战争前，日本基本上还是一个农业国，可到了20世纪20年代末期，工业收入就超过了农业收入，1936年，农业收入所占比例，还不到全国总收入的20%；当然也不能不提，几十年下来，大日本帝国的皇军成了世界上最强大的军队之一……
在制度和社会层面，总的来说，日本帝国给人的印象，似乎是在迈向民主国家的行列。表面上看，日本的帝国议会也是两院制，跟英国美国挺像。进入明治时代之后，连政党也允许存在了，并且是一国多党。国会下议院议员不是政府指定，而是通过竞选产生。1890年7月，植木枝盛就是以绝对优势击败官方派候选人西尾无辅，当选为众议员，圆了进国会的梦想。
在实行多党制、实行竞选的日本帝国，选举权的覆盖范围，也是越来越高。从1890年国民中只有1.26%的人符合享有选举权的条件，到1919年大约1/4的家庭有一人有选举权，再到1925年，所有成年男子都有选举权。从这些现象来看，苗头似乎还不错。就连美国总统格兰特、英国学者斯宾塞那样声名显赫的人，都曾劝日本放慢民主试验进程。
即使是舆论管制最严厉之时，日本帝国也没有出现极权国家的那种舆论一律，民间办报的自由度，如今有些国家也还达不到。从国民的受教育程度来看，迎头赶超的日本也不比英美逊色。在1911年，学龄儿童的入学率已经达到98.2%，到1910年前后，日本的中学就学率是12%，而英国只有4%……
诸如此类的“发展”“进步”，实实在在。
在德富芦花那部未完成的小说《黑潮》里，桧山伯爵这样反驳东三郎的批评：“……不是当局的人，就不会知道当局者的苦心。站在局外，什么事情也不了解，一味不负责任地谩骂攻击，那是很容易的事情。想这样来博得人家的喝彩，那真是在做梦——不平党是任何时候都很多的。”桧山伯爵看不惯有人端起碗吃肉放下筷子骂娘。他有一套自己的“进步观”：“……从前的武士杀了人可以不问罪，今天确实四民平等；从前的时代，木内宗吾不得不被枭首示众，在今天，即使像×××，也可以一直上告到大理院；……对一般人民的情况来说，到底是哪一个时代好，哪一个时代幸福，恐怕用不到比较就可以知道了吧！”生活在这样一个时代，作为这样一个国家的子民，怎么能够那样不知好歹呢？！
如果说桧山伯爵的这番话，还只是要国民以仰视的眼光看待大日本帝国的方方面面，那么以伊藤博文为原型的藤泽伯爵的高论，则是杀气十足，霸气十足了：“凡是反对我的意见的人……我全都准备来对付。……我手里有的是警察，有的是国库，还有六个师团的兵力，随便什么时候都准备和你周旋！”这番话虽是小说家的虚构，却也入木三分地道出了日本帝国政治冷冰冰、硬梆梆的国强而民弱的现实。1881年，中江兆民曾在一篇文章里讲到，若对“自主之主这一个字加以解剖的话，乃是在‘王’字头上钉上一个钉子”。可是直到1945年，帝国的土地上，“王”字的头上没能钉上一个钉子，倒是国民头上悬着一把刀。
帝国国民有了宪法，有了议会，有了竞选，有了相当自由的言论环境，有了私有财产权的宪法保护……可这又能怎样？热热闹闹的竞选产生了议员，可是无论他们代表多少的民意，无论报刊多么自由地把国民的诉求表达给他们听，可是议会本身权力就十分有限，抓不住军权、财权这些至关重要的权力，议会辩论再怎么热烈，军力怎么使用，能听议会的？没有分权制衡机制，相对自由的言论，多党竞争的选举，就失去根本的依托。
穿制服的蛇
竞逐强权容易让人魔怔。福泽谕吉有日本的伏尔泰之称，就连他这样开风气的人物，也曾说：“我辈毕生之目的唯在扩张国权一点。至于内政权落于谁手之事，与国之利害相比，其微不足论也。其政治体制和名义即令类似专制，然若其政府能有力扩张国权，便可满足。”日后，日本帝国国权大大地扩张，并且成为强国中一员，但外争强权，内避共和，走的是一条强国弱民的赶超路子。到头来，只是一枕黄粱。
“使人民无寸铁尺兵”
在江户时代，天皇没有自己的军队，武士阶层都属于幕府和各地的大名，而“皇军”，仅仅只是千年前就有的一个提法而已。及至明治时期，“富国强兵”与“做列强一员”这两大目标，是“日本国家战略的起点”。但在明治之初，虽然说王政复古，可是天皇政权的支柱，是萨摩、长州尊王各藩的军队，自己并无一兵一卒。
明治元年（1868年）10月17日，也就是攻下会津城后不久，年轻的伊藤博文给政府出谋划策，说“朝廷兵权，有名无实，是故朝廷之力尚微，力微则不能御下”，在这种情势中，对有实力者，“朝廷只有唯唯诺诺而已”。他建议，应趁此机会，“将东北凯旋之兵改编为朝廷之常备军”，“由朝廷亲自统帅”，“对内可以镇压暴乱，对外可以不屈于外国”。
有这种想法的，不止伊藤博文。军务官副知事大村益次郎也认为，“兵权归一，实当务之急”。他建议应该立即精选各路士兵，“编成不分藩籍之亲兵，作为常备军”。
明治二年，成立兵部省。大村益次郎转任兵部大辅。时任兵部少辅的山县有朋说：“欲完成维新之大业，必须打破列藩割据之弊，实行中央集权，巩固政府基础。而欲实行中央集权，巩固政府基础，就必须建设帝国陆军，统全国兵权于中央。”
帝国陆军创建于明治四年（1871年）。这年2月，萨摩、长州、土佐三藩献兵，组成大约一万人的“御亲兵”，即直属天皇的近卫部队。8月废除各藩的常备兵，设立东京、大阪、镇西、东北4个镇台，当时陆军总兵力为14000人。
次年2月，废兵部省，分设陆军省和海军省，陆、海军从而完全独立。3月，“御亲兵”改为近卫兵，山县有朋任近卫都督。11月28日，发布“全国募兵诏书”。诏书说，“我朝上古之制，海内皆为兵员”，“世上每一事物，莫不课税，以充国用，然则人人固应竭尽心力，报效国家，西人称之‘血税’。……且国家若有灾祸，人人必皆分受其殃，须知人人竭尽心力，防止国家之灾祸，亦即从根本上防御自己之灾祸。苟有国家，即有军备，既有军备，则人人即应服役”。同时发出的太政官的告示则称，作为报国的“血税”，决定“男子满20岁者皆编入兵籍”。
1873年，全国设6个镇台，14所兵营，陆军兵力扩充到31680人。这年1月4日，陆军卿山县有朋在汇报六管镇台募兵顺序的奏章里说：“至此兵制始告完备，内足以镇压草寇，外可与列强争衡。”8月，陆军省发布通告说，“除镇台外，不应再有军队名义”，即使出现暴动，也不准地方官擅自募集士族“加以军队名义”去镇压。至此，常备军制度已完全建立起来了。到明治二十七年（1894年），扩编的陆军已达7个师、69022人。
军备的重心首先不在于国防，而在于防内。日本的地理特征跟英国颇为相似，都是孤悬于大陆之外的岛国。从国防的角度来说，自然是该海军优先。海上安全了，日本国防也就安全了。早在幕府时代，林子平在他的《海国兵谈》中就说：“什么是海国？海国是无邻国接壤、四面环海的国家。因此海国须拥有与海国相称的武备……”1868年10月，明治天皇谕令：“海军建设为当今第一急务，应该从速奠定基础。”
1870年5月4日，兵部向太政官建议大办海军，提出“需要一支装备精良的海军，且要超过英国”。6月14日，兵部大丞船越卫致信兵部大丞山田显义，声称实难接受“今日不兴海军，则皇国即无以自保”一说，在他看来，“从我全国地形论之，目前确应以建设海军为当务之急，此虽三尺童子亦知之。……如欲以不足之经费完成建设海陆两军之大业，是犹缘木求鱼耳。是故莫若先专力于陆军，逐一解决，果能建成陆军，尚可防备国内”。1870年10月，太政官通告全国，海军仿效英国体制，陆军采用法国模式。
在国家武力愈益壮大的同时，竭力削弱地方和国民可能与国家抗衡的暴力基础。
早在明治元年6月8日，政府出台的一项规定声称，“近有歹徒私自纠合兵士，流浪之徒竞相聚集，在京畿附近进行操练，所需饷资，募自民间”，明令今后“定加取缔，严惩不贷”。且不说这些“私自纠合”真情实况如何，取缔禁止的一个后果，就是排斥非政府的武装力量出现。
不仅民间武装不能有，就是地方政府组织的武装力量也不容许存在。明治元年三月，神户裁判所征集市民，组织了市军；五月，箱馆府征集市民编成府军。到了八月二十四日，政府下令禁止各府县新建府县军，理由是：“因规章纷纷不一，有碍建立全国统一之兵制。”明治元年12月，军务官副知事长冈护美在建议书里，一面主张建立足以“称雄世界”的陆海军，一面主张禁止“各处随便募兵”；明治二年3月，长崎府判事井上馨，向中央政府发建议里，也有一条“应禁止新建军队”。
因为维持治安的需要，县厅再三请求批准建立县军，政府也只是指令由附近的藩精选少数“捕亡”来维持治安，不准称为军队。比如，宫谷县三面临海，出没极为便利，因为十分害怕“流浪之徒，潜入其中，酿成大患”，所以打报告要求批准它可以组建军队。就这件事，民部省明治四年5月给太政官的呈文里说：“查此项请求，固属不无理由，惟既有布告在先，且地处东京以南，舟行便利，出兵增援，亦极便捷，所请组织军队，应勿庸议。但查目前实际情况尚不稳定，拟据该县所请，暂由附近藩内选派‘捕亡’15名，责令认真取缔，似不致发生意外暴动。”
不仅有组织的武装力量不允许存在，就连个人持有武器的权利也给剥夺了。明治五年1月29日，颁布枪炮管理条例，“上至华族，下至平民”，一律不准持有军用枪支弹药等，并禁止私自制造；猎枪等类枪枝，只准指定特许商人贩卖，并由兵部省监督。1876年又颁布《废刀令》，不许非军人持有日本刀。这是革命性的一步棋，剥夺了平民掌握武器的权利。这样一来，朝野官民之间，就在潜在的力量对比上，处于绝对失衡的状态。后来，岩仓具视就说：“盖今日政府赖以建立重大权威者，实因手中握有海陆军，并使人民无寸铁尺兵所致也。”
面对明治政府的常备军从无到有，福泽谕吉在庆应义塾所做的明治七年元旦献词里，就说到了当时人民对待常备军的心态：“现在政府建立了常备军，人民本应视为护国的军队，兴高采烈地祝其壮大，然而事实上却反而把它看成是威吓人民的工具，只有心怀恐怖。”这可不是杞人忧天。毕竟，在帝国常备军从无到有，从弱小到强大的过程中，人民始终没有控制这支军队的机制可资利用。1877年的西南战役，凸显了政府的暴力能力，迫使不满者打消武装叛乱的念头，改用依靠言论和政治斗争的手段去反对政府。西乡隆盛，这个明治时代最受欢迎的英雄，他的自杀，标志着一个旧时代的结束和一个新时代的开始。此后，没有任何国内的反对势力可以让政府畏惧了。西乡隆盛的刀都能够制伏，板垣退助的笔又何足惧？只要军权在手，就像1881年岩仓具视那句态度强硬的话所说的那样——“陆海军与警视，皆吾物也”，靠嘴、笔、普选、多党竞争……从1868年到1945年，几代人也没有和平演变出一个共和政体来。
“军权永归至尊”
明治初期，军政大权通过太政大臣的辅佐来行使，陆军卿和海军卿没有直接辅佐天皇之权。1878年，设立参谋本部，把军令机关独立出来了。参谋本部主管对内对外的作战准备。参谋本部长既不受陆军卿管辖，也不受太政大臣管辖，而是直属天皇。1879年10月，陆军组织条例规定：“日本帝国陆军一律直属天皇陛下”“凡有关军令之事项，由参谋本部长负责上奏和策划，经天皇亲自裁决后，由陆军卿执行之”。这样一来，军令机关的独立，就成了不可动摇的原则。除了天皇以外，对于军部，任何人都没有命令它的权力，而天皇则可以依靠参谋本部长的辅佐下达任何命令。
不过，统帅权独立有个小插曲。
1874年4月，日本侵略台湾。陆军卿山县有朋当时对于对清战争缺乏信心，可是政府不顾他的反对，在7月9日下令陆、海军省做战争的准备。当时，陆军卿因为没有兼任参议，在决定国家最高决策时，根本不能置喙，据说，出于对这种状况的不满，后来就使他坚决要把统帅权独立出来。
统帅权的独立，意味着把军权从太政官掌管，变成了由直属天皇的参谋本部掌管，而不受太政官干预，使军队绝对服从天皇。因为按照1868年颁布的《政体书》，“天下之权力皆归太政官，使政令无出于二途之患”，而1871年《太政官制》又进一步明确了太政大臣“辅佐天皇，总揽庶政，统辖祭祀、外交、宣战、媾和、订约之权，海陆军之事务”。当时的重臣之中，只有大隈重信担心统帅权独立可能会导致军权压倒文权。
1885年，改太政官制为内阁制。伊藤博文出任第一任内阁总理大臣。按照《内阁职权》的规定，各省大臣须随时向内阁总理大臣汇报他们主管事务的情况，“但事关军机，应由参谋本部长直接上奏者，陆军大臣亦须将其事件报告内阁总理大臣”。在这一点上，总理大臣和太政大臣的地位有所不同，按照太政大臣三条实美的说法，在明治维新之初，“诸省唯仰太政官指令，太政官批示使之施行。凡文书之上奏者，皆经太政官……”
不过，为了防止日后的帝国议会难以染指军事大权，统帅权独立是不是会对帝国产生致命的危害，也就顾不得那么多了。1889年2月11日，明治天皇举行大典，颁布宪法。明治宪法规定，“天皇统帅陆海军”。为什么要这么规定呢？照伊藤博文的解释，这条规定是明确“军权永归至尊不容旁属”。
那么天皇的军权体现在哪里呢？明治宪法第十二条规定，“天皇编制陆军海军，定常备兵额”。依照伊藤博文解释，这条规定是明确了军制兵额都归天皇决定，没有议会什么事——“议会不预闻”。在伊藤博文眼里，从军队舰队的编制，军器的颁发，军人的教育、检阅、纪律、礼式、服制、卫戌、城寨、防海守港，以及出师准备之类的事情，到决定每年“征员之数”，都属于天皇的权力。
在军权上，明治宪法把帝国议会晾在一边的同时，内阁也沾不了统帅权的边。军部既独立于帝国议会，也独立于内阁。军部大臣既不向内阁会议提出纯粹的军令事宜，也不向内阁会议提出军队的编制等其他军政事宜，可以直接上奏天皇请求批准。这样一来，在政府内部就形成了一个总理大臣不能过问的特殊的行政机关，形成了事实上的二重内阁。
不仅如此，内阁还变得受制于军部。1900年5月，山县有朋内阁改订官制，陆海军大臣必须军方推荐，由现役上、中将担任，次官由现役中、少将担任。这样一来，内阁反过来得依赖军部的意志了。因为在组阁前，要是军部不乐意，不推荐陆、海军大臣人选，内阁就会难产；要是军部不满现任内阁，就让陆、海军大臣辞职，还不推荐继任人选，迫使内阁辞职；内阁辞职后，陆、海军大臣可以不和其他阁员共进退，好官我自为之！1912年12月，因为西园寺内阁不同意增设两个师团，陆相上原勇作中将辞职。由于陆军拒绝推荐继任人选，内阁因为没有继任的陆军大臣而总辞职，首开了利用陆海军大臣现役武官专任制搞垮内阁的先河。在这样的情势下，陆海军大臣岂能不只听命于军部，充当军部政见的代言人？
所谓的“军权永归至尊”，在实践中很容易变成军方至尊。可是照帝国的宪法学家穗积八束的说法，这样一种军制，不仅没有跟世界上的通行做法不矛盾，而且是与国际接轨。他说，“编制陆海军及统帅之大权，大抵皆属于君主”。
不过，日本帝国可不是只会跟在别国的屁股后面，亦步亦趋，而是吸取了他国的经验教训，有扬有弃有创新。明治宪法不仅明确规定统帅权属于天皇，而且连陆海军编制、常备兵额这样的事情，也规定属于君主的大权，就是吸取了普鲁士德国的教训，避免与议会在兵员和军费问题上出现纷争。明确规定编制和制定常备兵额也属于天皇的大权，这样一来，编制及兵额就绝不由国会所左右了。穗积八束说这是“日本宪法之特色，而为欧洲诸国所罕见”，倒也是事实。只不过这种特色是一种危险的特色，这种制度创新是一种可怕的创新。
这种潜在的危险并非没有人意识到。
宪法学家美浓部达吉在《宪法撮要》（1923年）里警告说，统帅权独立是大臣责任原则的一个重要例外，如果对它的范围进行不当扩大，“就会导致令出多门的两重政府，更有可能导致军队力量左右国政和引发军国主义的弊端”。这并非杞人忧天。1907年，军部曾把内阁和议会晾在一边，制定了《帝国国防方针》，规定日本“以俄、美、法之顺序作为假想敌国”，确定平时战时军备规模，这等于是直接插手国家大政方针。
为了遏制统帅权独立的危险，也有人做出过努力。1921-1922年华盛顿裁军会议期间，在捎给海军省的口信里，帝国全权代表加藤友三郎海相提出，裁军条约签订后，帝国海军机构应该顺应潮流，按照文官控制军队的原则进行改革：“由文职大臣来控制军队，这是历史发展的必然，应顺应这一历史潮流，做好这方面的准备，如同英帝国那样。”1923年，时任首相的加藤友三郎又在议会上明确表示，支持军部大臣文官制。革新俱乐部乘势提出废除军部大臣武官专任制议案，也获得全场一致通过。但是试图文官控制军队的努力最后还是以失败而告终。
军队只能姓“皇”。1933年，陆军大臣荒木贞夫在《告全日本国民书》里就说：“除天皇陛下之外，不奉任何人的命令。完全遵照天皇陛下的圣意行事，这就是日本的军队之特色，希望大家先要明白这个道理。”而此前一年陆军大学编的《统帅参考》则称，“帝国军队是天皇的军队”。那么，“皇军”跟天皇是什么关系呢？《统帅参考》是这样阐述的：
军队同国家及其元首的关系，因国体而异。法国和美国的军队都是国家的军队，而不是国家元首总统的军队；革命后的德国军队也是德国国家的军队，而不是国家元首总统的军队；总统在宪法上享有最高命令权，而其统帅命令，依据宪法则须由国务大臣副署。至于苏联工农红军，就其意识形态来说，既不是元首的军队，也不是所谓国家的军队，完全是共产党的军队。但是，日本帝国的军队，既是国家的军队，又是天皇的军队，和外国军队完全不同。
花谷少佐拔出长剑
早在1874年日本侵略台湾的时候，军阀的飞扬跋扈就已露端倪。
这年4月，明治政府发出征台布告，任命陆军大辅西乡从道中将为台湾蕃地事务都督，率兵出征。西乡从道是西乡隆盛的弟弟，大久保利通力挺他当都督时，西乡从道才28岁。
明治政府原本认为各国会袖手旁观，不会干预，不曾想，还真出现了干预。英国公使巴夏礼，反对日本出兵台湾，美国公使表示局外中立。在国内，反对征台的木户孝允也辞去了参议一职。一看形势不对头，明治政府改变方针，派人去长崎，传令停止出兵。
可是刚升任陆军中将没几天的西乡从道，拒绝服从停止征讨台湾的决定。他说：“今圣谕既下，征旗已离帝都，中途停兵，成何体统？从道奉行敕令，决心直捣生番巢穴，死而后已。倘中国提出异议，政府答以西乡所率皆系私自离船之贼徒可也！”
于是，西乡从道就成了日本近代历史上第一个违反天皇敕令的将军。急急忙忙赶到长崎的大久保利通，见木已成舟，只好跟西乡从道口头约定：到了台湾后不得妄自交兵。
此事虽未对日本酿成大祸，但其所反映的问题，对一国而言，却是生死攸关。然而，明治政府并没有能够因此吸取教训，反而出现了统帅权独立。等到甲午战争的时候，作为总理大臣的伊藤博文，也尝到了统帅权独立的滋味。
1893年5月19日，以敕令名义公布《战时大本营条例》。战时大本营，是天皇战时指挥军队的最高统帅部，成员由陆海军将校组成。该条例把统帅权独立具体化，形成了指导战争的机构。这样一来，就把战争作为纯粹的军事上的事情，排除了内阁对军事的指导。
1894年6月5日，大本营成立。按照《战时大本营条例》，即使是内阁首相，也无权出席大本营会议。这意味着，伊藤博文身为首相，将被排斥在战时大本营之外，无法统揽全局。可是，战争并非只是军人的事情，没有任何一场战争仅仅是军事行动或者说只涉及军事，哪里能够跟政治和外交分开？而军方人士，如山县有朋，就像他自己所说的那样，是“历来偏重军事”。
当时，大本营的核心人物是参谋次长川上操六，以他为中心的军部，主张早日入朝与大清帝国开战，可是内阁却担心开战过早会遭致欧美干涉，坚持先继续进行外交准备，主张推迟开战。伊藤博文要求自己和外相陆奥宗光出席大本营会议。7月26日，也就是在大本营成立一个多月之后，才敕命伊藤博文和陆奥宗光出席大本营会议。此时，联合舰队在首相还被排斥在大本营会议之外的时候，已经不宣而战。
在日清开战后不久，伊滕博文起草了一份意见书，提出一要速战速决，二要政治策略与战略一致。他强调，忽视第二点，“仅仅靠单方面的军事力量是不能完成任务的，必须见机行动，始终要谨慎考虑外交关系，不使国家陷于危险境地”，这是今天最大的“国家要务”。因此，绝对有必要“文武配合”。
伊藤博文的愿望落空了。
1894年8月，应枢密院议长山县有朋的强烈请求，任命他为新编的第一军司令官。该军是在第五师团的基础上增加第三师团组建的。由枢密院的议长兼任前线的司令官，这在日本帝国空前绝后，况且山县有朋人称“陆军之父”，陆军就是以他为主的一帮子人搞起来的，军中地位无人可比，朝中资历也不比首相伊藤博文浅，再加上统帅权独立，因此能够约束他的，就只有天皇。
伊藤博文担心山县有朋一旦将在外，我行我素会坏事。于是，明治天皇根据伊滕博文的建议，在送山县有朋军出征时，特意让首相也出席作陪，并训示他一番，要他注意文武配合、遵守大本营的指示、在交战地要与外交官合作云云。
1894年11月3日，山县有朋向大本营提出了《征清三策》，积极主张冬季作战。但大本营命令就地冬季宿营。这让求战心切的山县有朋心怀不满。11月21日，第二军只用了1天的时间，就占领了旅顺。这让本来就对大本营命令不满的山县有朋更受刺激，别人打胜仗，自己却要呆着，这算什么事呀？在11月25日，他扩大解释川上操六参谋次长所属的盐屋兵站监督所下达的命令，擅自下令进攻海城。
伊藤博文也算是有先见之明。他当初担心的事情终于发生了。尽管山县有朋无视军纪，可大本营并没有立即一道命令解除这个战地集团军司令官的职务。第三师团长桂太郎哭着求首相伊藤博文想办法解决这事。伊滕博文请求天皇以疗养疾病为名，下令召回山县有朋。11月29日，天皇客客气气地向山县有朋下达了敕命：“朕与卿不见久矣。今又闻卿身染疾病，不堪轸念。朕更欲亲闻卿述敌军之全部情况。卿宜迅速归朝，奏之。”
事情到了这个份上，山县有朋居然回电大本营，说自己病已经好转，很快就康复了，要求转奏天皇，准许他不回国。大本营没有答应他的要求。12月6日，山县有朋不得不卸职回国。
召回山县有朋，保证了统帅权的一元化，起到了抑制驻外人员独断专行的作用。可是军政之间的关系，并没有因此在制度上有什么实质性的改进。军方依然把军权视为不容政府和议会染制的禁脔。伊藤博文将再一次领教军方的霸气。
1905年9月5日，日俄签订《朴茨茅斯条约》，俄国承认朝鲜是日本的保护国。1906年2月，日本设置统监府，伊藤博文出任第一任统监。统监拥有命令日本驻韩国守备司令官使用兵力的权限。尽管伊藤博文是深受明治天皇器重的重臣，可他这样的元老出任统监，仍然踩了陆军的尾巴。陆军强烈反对把军队指挥权交给文官统监，主张统监武官制。
军部成了国中之国。虽曰“皇军”，在某种意义上来说，其实是军人自己的军队。他们自行其是，将日本帝国拖进了战争的深渊。1931年9月18日，关东军在柳条沟炸毁南满铁路，第二天早晨，外相币原喜重郎在家吃早饭看报，才得知发生了柳条沟事件。首相田中义一得知暗杀张作霖的事件时，非常愤怒。军政之间的关系，由此可见一斑。九一八事变后，森岛代领事去拜访关东军高级参谋板垣大佐，请军方中止行动。这时，在座的花谷少佐拔出长剑威胁森岛：“再干涉统帅权，不能置之不理。”
如此我行我素，就连研究音乐的学者伊庭孝都看出了，这不是什么好事。他曾预言，“干这种事，军人说了算，日本就会灭亡”。
“自己养的狗，咬了自己手……”
在柏拉图的《理想国》里，说城邦的护卫者“应该对自己人温和，对敌人凶狠”。可这只是一种理想的目标，实际上，本国的军、警照样可能对自己人凶狠，甚至比外国占领军还要狠。
这并不是什么稀奇古怪的事。
日本有这样一句谚语：“自己养的狗，咬了自己手……”说的就是这个道理。这话用在日本帝国的军、警身上，那是再贴切不过了。
曾任东京警视厅大警视的川路利良有句名言：“警察者，民众之保姆也。”不过，这话也说明不了什么。谁见过有哪个国家的警察头子公开叫喊“警察者，民众之克星也”？1874年1月14日的“警保寮组织制度及事务章程”称，警保寮是“预防人民免遭伤害、维护其权利，保护其健康、使其安心于工作，保全生命等有关行政警察一切事务之处”。话说得够好听了吧？
不过，帝国的警察可不是只对付强盗窃贼之类的“坏蛋”。
《从此以后》是夏目漱石的一部名作。书中的人物平冈，在1909年给中学时代的好友长井代助讲了这样一件事：“……政府最害怕幸德秋水这样的社会主义者。幸德秋水的住宅周围，每天都有两三名警察昼夜站岗，有时张其帷幕，从中监视他的行动。秋水每逢外出，总有警察尾随其后，一旦断线，整个东京都要骚动起来，电话接连不断地报告情况。‘刚才还在本乡，现在又到神田去了。……’”
幸德秋水何许人也？日本早期社会主义运动的先驱人物之一。也许，夏目漱石的这段绘声绘色的描述有小说家的艺术夸张成分在里头，但明治政府的警察会干这种事，却绝非文人的捏造。
不同的人眼里有不同的“坏人”，每个人往往都希望警察能够对付自己眼中的“坏人”，保一方平安。对于那些家财万贯的人来说，或许真的认为社会主义者是一种威胁，希望幸德秋水这种人被警察看得牢牢的，免得他们惹事生非。可是在大日本帝国，警察敲响的丧钟只为社会主义者而鸣吗？
大隈重信是早稻田大学的创始人。东京专门学校是早稻田的前身，创办于1882年10月，这年的11月，政府就在学生宿舍安插了密探。为什么要这么干呢？1902年10月19日，在学校成立20周年的纪念日上，大隈重信说：“在政府看来，这所学校是培养造反者之地方，因此密探终日在校游动……”
明治当局为这种事情动用警力，可不含糊。
1887年12月，就“言论自由”“减轻地税”“刷新外交”，出现了“三大事件建议运动”，大有自由民权运动再兴之势。比如，12月2日，中江兆民就执笔写出了《后藤象二郎关于三件大事呈给天皇的秘密奏折》。政府的反应是用《官报》号外在12月25日发布施行保安条例，针锋相对。
保安条例第四条规定，“皇宫或行宫周围三里以内之居住者或滞留者，倘阴谋或唆使内乱，或被认定有妨害治安之虞，警视总监或地方长官经内务大臣批准，得限时限刻令其离开，三年以内禁止在同一距离之内出入、滞留或居住”。日本的三里相当于近12公里。570人上了政府公布的放逐离京的名单。星亨、片冈键吉、中江兆民等人榜上有名。
在警察押送下，中江兆民抱着才几个月大的女儿被赶出了东京。尾崎行雄当时在《朝野新闻》当记者，也被责令必须离开东京三年。事后他说，当警署告诉他以三十一日下午三点为期，限期离京三年时，“我因事出非常，一下子惊呆了”。
谁抵制，就对谁不客气。安艺喜代香等向首相伊藤博文提出反对保安条例的意见书，声称“当国家即将灭亡之际，不忍袖手旁观，宁愿进而为法律的罪人，不愿退而作亡国的奴隶”。警察当场就把他们逮捕下狱。
放逐了，也就放逐了。帝国并没有天翻地覆。毕竟，570个人，相对于东京，相对于整个日本帝国，只是极少数，只是不足道的一小撮。百分之九十九点九九以上国民，并不会因为保安条例的颁布而受到警察的骚扰。他们是“安全”的。所以，只要放手收拾那一小撮，不会起什么波澜。
在放逐事件的前一天晚上，内相山县有朋悄悄地把警视厅的头头三岛通庸找来，让他执行保安条例。可连曾被人称为魔鬼的三岛通庸，对干这事也有点犯怵，以至于山县向他大喝道：“想什么？你若干不了，我便派遣军队。”无毒不专制。最后三岛通庸还是下了手。警察当时接到的命令是，“倘有违背命令者，立地斩决”。为了以防万一，山县有朋也把手下的军队布置在市内各处。陆军医院、宪兵，也作好了相应的准备。
