但是，好景不长，上元二年（公元761年）五月，他草堂边的一棵有两百年寿命的树被暴风连根拔起，更不幸的是同年八月，他新建的草堂又遭一场暴风，房屋被破坏，一下雨就苦不堪言。他在不眠的长夜里，不禁从自家的苦难想到天下无数流离失所的人民：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山。呜呼，何时眼前突兀见此屋，吾庐独破受冻死亦足！”（《茅屋为秋风所破歌》）
同年十二月，老朋友严武由绵州刺史升任兼管东西两川的节度使。上元三年（公元762年）春夏，杜甫和严武往来互相拜访不止一两次，在唱和诗篇中，严武曾劝他重返仕途，他则希望严武能理解自己懒散的个性。同年四月，玄宗、肃宗父子两人相继去世，代宗即位，七月召严武入朝。杜甫亲自把严武送到绵州奉济驿才相互告别，谁想这时剑南兵马使徐知道就在成都发动了叛乱，严武被兵阻隔出不了剑门，杜甫也回不了成都，只得转到梓州，依靠李梓州、严二别驾等新朋友。八月，徐知道的叛乱被高适平定下去，但动乱未止，杜甫只得把家属移到梓州来，并打算离开东川，经过三峡，赶往长安。
此时战局已经扭转，唐军大为有利，代宗即位后命长子雍王李适为天下兵马元帅，仆固怀恩为副元帅，讨伐史朝义，大败叛军。
广德元年（公元763年）正月，史朝义被迫自杀，河南河北各州全部收复。消息传到梓州，杜甫兴奋得涕泪横流，写下了著名的《闻官军收河南河北》：“剑外忽传收蓟北，初闻涕泪满衣裳。却看妻子愁何在，漫卷诗书喜欲狂。白日放歌须纵酒，青春作伴好还乡。即从巴峡穿巫峡，便下襄阳向洛阳。”这是他平生最为快意的一首诗，末两句尤其写出他当时归心似箭的心情。但是，当时他全家逃难在梓州，要回乡谈何容易，他只能亲眼看见朋友一个个离去，而他只能独自留在原地。这一年高适任剑南节度使，吐蕃兵入大震关，代宗出奔陕州，高适率兵临吐蕃南境，欲牵制其主力，却无功而返，致松、维等州相继失陷。朝廷不得已，只得再派严武入蜀。
杜甫得知严武再度归来的消息，喜出望外，于是在广德二年（公元764年）春天，又从阆州领着妻子赶回成都，特意恭候老朋友。三月回到成都，严武就启奏他为节度参谋、检校工部员外郎。杜甫回到草堂，享受着美丽的山水，如沐春风。
他在幕府半年，每天早出晚归，生活拘束，与同僚之间也难免会因意见不合发生一些不愉快，于是在永泰元年（公元765年）正月三日辞幕府归浣花溪。四月严武因病逝世，杜甫在成都没有亲朋故友，毫无依靠。五月杜甫带着全家沿岷江东下，写下《去蜀》一诗：“五载客蜀郡，一年居梓州。如何关塞阻，转作潇湘游。世事已黄发，残生随白鸥。安危大臣在，不必泪长流。”
（5）晚年漂泊
杜甫随着东下的小船，五月到嘉州，六月到戎州、渝州，七月到忠州，秋天到云安。此时他的消渴病和疟疾都犯了，就在严明府的水阁过了一个冬春。
大历元年（公元766年）移居夔州白帝城。同年秋，从成都调来夔州任都督的柏茂琳到任，对他很是照顾，又不时派园官给他送些瓜菜。
在大历二年（公元767年）三月，他在夔州西买了四十亩果园，还带有几间房子，柏氏又委托他管理东屯稻田百亩，生活一天天好转了起来。
大历三年（公元768年）正月，正值早春季节，各种生物蓄势待发，杜甫把去年所买的果园草屋一并赠给吴南卿，就全家登舟出峡了。下水船走得快，不久他们就到了新建为南都的江陵府。江陵本来有郑审、李之芳和他比较亲近，郑任江陵少尹，李原任太子宾客，现任尚书，在夔州时就有诗歌互赠。但是到江陵后，只见他们和杜甫多次聚会一起作诗，但他的家眷却过着衣不果腹，而向别人乞讨的生活。
后来，李之芳又病故，四川又发生兵乱，渐渐波及川东。他感到江陵也非久居之地，受到兵乱的搔扰，人民流离失所，只得南下公安，也只暂住了两个月，年底又漂泊到岳阳。
大历四年（公元769年）春天，他又南下，三月到潭州，虽然他已经是一个白头老翁，耳聋目花，还是怀着激情游览了岳麓山道林二寺。接着他又南下投奔衡州刺史韦之晋，韦是他早年时在山西郇瑕认识的朋友，不料到衡州后，韦又调任潭州刺史，二人未能相见。不久，又传来韦之晋在潭州去世的消息，他悲痛欲绝，又折回潭州。
大历五年（公元770年）春天，也是杜甫在人间的最后一个春天，他在潭州写了好几首抒情诗，他追溯十年前高适赠给他的那首诗，感情真挚，哀悼高适，也是哀悼自己。
这年四月，湖南兵马使臧杀死湖南观察使崔，占据潭州作乱，杜甫全家逃到衡州。
这是他平生最后一次逃难，他的《入衡州》、《逃难》、《白马》、《舟中苦热遣怀奉呈阳中丞通简台省诸公》等诗中叙述了叛乱的发生，与全家被迫逃难，以及衡州刺史阳济联合各郡讨伐臧的过程。
随后他又带着全家沿湘江而上，想去郴州投靠舅父崔伟，船至耒阳方田驿，江水猛涨，无法前进，在这里被饿了五天。耒阳县令听到消息，派人给他们送来了牛肉白酒，总算没有被饿死。船既无法南行，只得返回潭州。
等到秋天，杜甫先后写了《回棹》、《登舟将适汉阳》、《暮秋将归秦留别湖南幕府亲友》，诸诗都表明了他的小船离潭州后将北上襄阳、秦中。
此后，直到冬天，杜甫又写了《风疾舟中伏枕书怀三十六韵奉呈湖南亲友》，这时他病卧舟中，饱受煎熬。此诗写成后不久，他就死在这条船上，家属把他先葬在岳阳。
四十三年后，他的孙子杜嗣业才把他的灵柩归葬河南偃师，并请诗人元稹写了墓志铭。
元稹在墓志中高度评价了杜甫在诗史上的地位：“至于子美，盖所谓上薄风骚，下该沈宋，言夺苏李，气吞曹刘，掩颜谢之孤高，杂徐庾之流丽，尽得古今之体势，而兼人人之所独专矣。使仲尼考锻其旨要，尚不知贵其多乎哉，苟以为能所不能，无可无不可，则诗人以来，未有如子美者。”
在这里元稹高度赞扬杜甫，认为杜甫在诗史上空前绝后，无人可比。确实如此，从杜甫的成就来看，“诗圣”的称号他当之无愧。
4.藩镇割据
安史之乱被平定后，安史余部还保持相当大的势力，唐代宗为了求得暂时安定，将河北分封给叛将。后来在平叛的过程中，朝廷对内地掌兵的制史也多加节度使称号。因此大历十二年（公元777年），形成了藩镇割剧的局面。
（1）魏博崛起
所谓藩镇割据就是地方节度使利用手中的军队，独霸一方，形成独立王国，成为对抗中央的分裂势力。
藩镇割据的出现与唐代的节度使制度直接相关。唐玄宗后期府兵制遭到破坏，士兵的来源很少。为了边防需要，玄宗时采用募兵制征兵，于是当兵成了一种职业；为了便于军队的管理，地方上又设置了节度使掌管当地军事，统帅军队。但因兵士十分固定，久而久之便与节度使形成了主从关系，节度使也依靠手中所掌握的兵马大权，不断地扩充自己的实力，控制了所在地的政治、军事大权，成为一方霸主。玄宗时的安史之乱，即是地方节度使对抗中央发动的叛乱。而在平定叛乱后，唐政府对叛军采取姑息态度，只要叛乱的军队投降中央，就不再追究其叛乱谋反之罪，并未对形成叛乱的根源加以铲除，很多叛乱军队的将领只要一投降朝廷，就成了唐朝廷的节度使了，为安史之乱后愈演愈烈的藩镇割据局面的形成起了推波助澜的作用。
安史之乱后割据地方的主要方镇有魏博镇、成德镇、卢龙镇、淄青镇、宣武镇、相卫镇、淮西镇等。这些方镇的节度使或父子相继，或依靠他们所掌握的兵马，自立为王，唐政府没有足够的实力去干涉这些独霸一方的节度使们的行动，迫于无奈只能承认既成事实。诸镇之间往往相互征战，或暂时联合共同对抗朝廷的命令，对朝廷稍有不满就率兵发难，成为唐后期战乱的直接祸根之一。
唐肃宗乾元元年（公元758年）十二月，平卢节度使王玄志去世，肃宗派遣宦官去安抚将士，顺便察探一下藩镇军中内部打算立谁为节度使，好把象征节度使的旌旗授予他，任命他为新的节度使。因为侯希逸的母亲是裨将李怀玉的姑母，所以李怀玉杀了王玄志的儿子，推立侯希逸为平卢军使。于是朝廷任命侯希逸为节度使。唐朝节度使的任命不再受朝廷过问，而由军中将士自行废立的情况便从此开始了。
代宗永泰元年（公元765年）五月，平卢节度使侯希逸坐镇淄青，好游猎，营建佛塔寺院，侯希逸所在地的人民受尽了这种骑在他们头上作威作福的节度使们的折磨。兵马使李怀玉深得人心，侯希逸忌恨他，随便找了一个借口，罢免了他的军职。侯希逸与巫师在城外住宿，士兵们关闭城门不让他回城，拥立李怀玉为主帅。侯希逸逃奔滑州，上书皇帝等待皇帝的处罚。代宗下诏赦免其罪，把他召回京师。秋季，七月初二，代宗任命郑王李邈为平卢、淄青节度大使，李怀玉担任留后，并赐名为李正己。这时承德节度使李宝臣、魏博节度使田承嗣、相卫节度使薛嵩、卢龙节度使李怀仙集结了参加安史之乱的叛乱军队的残余力量，各自拥精兵数万人，操练军队，修建城池，自行任命文武官员，不向朝廷上贡赋税，和山南东道节度使梁崇义以及平卢、淄青留后李正己联姻，遥相呼应，内外勾结。朝廷对于这样的情况没有任何办法，只得纵容其发展下去，已经不能再控制他们了，因而这些节度使虽然称为藩臣，但实际上这层关系已经名存实亡了。
代宗大历三年（公元768年）六月，幽州兵马使与经略副使朱杀节度使李怀仙，自任留后。朝廷对此事毫无办法，正式下诏令朱希彩为节度使。但朱希彩为人残暴，激怒部将，被手下人杀死。朱便利用机会窃取了权力，大历七年（公元762年）十月，朝廷又下诏书任命朱为幽州卢龙节度使。
魏博镇田承嗣依仗自己强大的实力，一向不把周边其他藩镇放在眼里。大历十年（公元775年），田承嗣出师攻袭相州，在昭义兵马使裴志清的配合下，占据了相、卫等四州之地，势力更强。魏博镇的势力日益强大，破坏了藩镇之间的平衡，引起其他藩镇的不满。
（2）藩镇勾心斗角
从前，对于成德军节度使李宝臣与淄青节度使李正己，田承嗣都没把他们放在眼里。李宝臣的弟弟李宝正娶田承嗣的女儿，在魏州与田承嗣的儿子田维打马球，马受了惊，误将田维踢死。田承嗣对此非常不满，囚禁了李宝正，然后告诉李宝臣。李宝臣为此深表歉意，把搁置多年的棍棒交给田承嗣，让他杖责李宝正。于是田承嗣打死李宝正，从此两镇结仇。及至田承嗣拒从皇命，李宝臣和李正己都上表请求征讨他，唐代宗也想趁这些藩镇之间有裂痕，利用他们各自之间的矛盾、对立进行讨伐，以削弱他们的实力。夏四月，代宗下敕贬田承嗣为永州刺史，仍旧下令河东、成德、幽州、淄青、淮西、永平、汴军、河阳、泽潞各道调动军队前去魏博，如果田承嗣还违抗圣命，即命令他们进军征讨；只惩治田承嗣和他的侄子田悦的罪行，其他的将领、士兵、弟侄如果能够幡然醒悟而不同流合污的话，一概不追究他们的罪名。
五月，李正己攻克了德州。六月，李宝臣攻克冀州。九月，李正己、李宝臣在枣强会师，一起合兵包围了贝州。
李宝臣与李正己在枣强县将双方的部队集结到了一起，随即围攻贝州，田承嗣出兵援助。李宝臣和李正己两军分别犒赏士兵，成德军犒赏丰厚，平卢军犒赏微薄；犒赏完毕，平卢军士兵颇有怨言，李正己害怕他们突然变卦，倒戈一击，于是带军撤退，李宝臣也退兵。李忠臣得到这个情报以后，就放弃进攻卫州的计划，向南走渡过黄河，将部队驻扎在阳武防守。李宝臣与朱浮进攻沧州，田承嗣的堂弟田庭镇守沧州，李宝臣并没有能够攻下沧州。但在十月份，李宝臣与昭义留后李承昭在清水与进攻磁州的卢子期进行战斗，并大败敌军，河南诸将又在陈留大破田悦，形势很是有利。
田承嗣采取分化的手段，笼络李正己，重点对付李宝臣。他厚待李正己的使者，又绘制李正己的图像，点香跪拜，表示自己已有八十六岁，诸子没有才干，不能够委以重任，继承位置的儿子体弱多病，死后愿将地盘让与李正己。
代宗为了表彰李宝臣，派中使马承倩前去慰劳。将回朝廷的时候，李宝臣到馆舍送给马承倩一百匹缣，被承倩大骂一通，礼缣也被扔在路上，让李宝臣非常难堪，不知道如何是好。兵马使王武俊说：“你在军中新立大功，都还被朝廷派来的使者瞧不起，平了田承嗣后，你到了长安，境遇恐怕还不如现在，不如放田承嗣一条生路，我们也可拥兵自保。”这样李宝臣也不再认真作战，只是马马虎虎，能够勉强应付朝廷就行了。
田承嗣得知范阳是李宝臣的故乡，心里很想攻占范阳，端掉李宝臣的老窝。因而在石头上刻下预言未来凶吉得失的文字：“二帝同功势万全，将田为侣入幽燕。”密令部下把石头埋在李宝臣的境内，让阴阳先生说那里有帝王之气，李宝臣便掘得此石。田承嗣又派人去说服李宝臣让他听取田承嗣的意见：“您与朱滔一同攻取沧州，倘若攻克，那么该地归国所有，而非你所有。如果你能够赦免田承嗣曾经与你为敌的罪过，与田承嗣联手的话，请把沧州让给你，他还是愿意跟随你攻打范阳，亲自为你效犬马之劳，你率领精锐骑兵先行，田承嗣带领步兵随后赶到，没有攻不破的。”李宝臣得到这番话后非常的高兴，说这件事与石头上刻的预言一致，于是和田承嗣互相勾结，秘密图谋范阳，田承嗣也调动军队到自己的边境。
李宝臣跟朱滔的使者说：“听说朱公容貌仪表如同神仙一般，我希望看看他的画像。”朱滔给了他画像。李宝臣将画像挂在习射堂，和各位将领一同观赏，说道：“这真是神人啊！”朱滔在瓦桥驻扎，李宝臣挑选两千精锐骑兵，连夜狂奔三百里，打算趁朱滔没有防备，一举干掉他。李宝臣告诫士兵说：“杀掉那个相貌与习射堂画相相同的人。”那时两军刚和睦，朱滔没有料到情况有变，狼狈出战，遭到失败，恰巧朱滔身穿别的衣服才没有被偷袭的部队杀掉。李宝臣想乘胜攻取范阳，朱滔派雄武军使昌平人刘怦镇守节度留府。李宝臣知道朱滔已经有防范，不敢再贸然派兵攻打朱滔了。
田承嗣得知幽州、恒州二军交兵，马上带军南归，他派人告诉李宝臣说：“河内有紧急情况，没有时间跟从你出战范阳，石头上的预言文字，是我做游戏刻的！”李宝臣既羞愧又愤怒，退兵离去。虽是如此，李宝臣和朱滔也结下了仇，李宝臣便让李孝忠担任易州刺史，由他带领七千精锐骑兵来防备朱滔。
十一月，田承嗣部将吴希光献瀛州，以此表示愿意为朝廷效命。从十二月到第二年二月，田承嗣一再上表，表示愿意归顺朝廷，洗心革面效忠朝廷。而讨伐田承嗣的军事行动早已中止，加上李正己一再为他讲好话，于是朝廷表示同意他和家属入朝，同时赦免田承嗣，恢复他的官职。对于田承嗣的部下违抗朝廷命令的作为也都既往不咎。
大历十一年（公元776年）十二月四日，朝廷进一步加李宝臣、李正己为同平章事，同时保留其原有官职。
田承嗣其实根本不想离开地方藩镇，放弃手中的兵权而到朝廷中当官。五月，汴宋留后田神玉去世。都虞侯李灵曜把兵马使、濮州刺史孟鉴杀了，并且勾结了北面的田承嗣以作为他的后援。七日，代宗任命永平节度使李勉兼汴宋等八州留后。九日，代宗任命李灵曜为濮州刺史，李灵曜不接受诏令。六月二日，代宗任命李灵曜为汴宋留后，派遣使者安抚李灵曜。田承嗣派兵攻打滑州，李勉不敌，惨遭失败。
李灵曜做了留后之后，效法河北藩镇，让其亲信担任八州的刺史和县令。于是朝廷再令淮西节度使李忠臣、永平节度使李勉、河阳三城使马燧讨伐李灵曜；淮南节度使陈少游和淄青节度使李正己也都发兵帮助他们作战。
汴宋兵马使、代理节度副使李僧惠是李灵曜的主谋人。和尚神表受宋州牙门将刘昌的派遣偷偷地跑去劝李僧惠，李僧惠召见刘昌询问对策，刘昌哭着陈述违背和顺从朝廷的利害关系。李僧惠与汴宋牙将高戚、石隐金派遣神表请求下令讨伐李灵曜，临行时带上写给皇上的奏表。九月初八，代宗任命李僧惠为宋州刺史，高戚为曹州刺史，石隐金为郓州刺史。
十一日，李忠臣、马燧驻军郑州，李灵曜率军迎战，李忠臣、马燧两军都对他们的到来始料不及，于是退守荥泽，淮西的士兵十之五六都溃逃了。住在郑州的百姓和有识之士都感到十分惊慌，纷纷逃到东都洛阳。李忠臣想要撤军回淮西。马燧坚决反对，说道：“邪不能胜正，用正义讨伐不义，何必担心不能战胜敌人，为什么自己要放弃呢！”他坚守壁垒不动。李忠臣听到他这么说后，在几天的时间里把散兵全部聚集起来了，这大大地振作了军队的声威。
十四日，李正己奏称攻下郓州和濮州。十八日，李僧惠在雍丘打败李灵曜的军队。冬十月，李忠臣、马燧进攻李灵曜，李忠臣在汴州城南行动，马燧在汴州城北行动，多次打败李灵曜的军队。十八日，他们与陈少游的前军会合，在汴州城西和李灵曜打了一场很艰苦的大仗，最后把李灵曜打败并且把他逼到了汴州城里。十九日，李忠臣等人包围汴州。
田承嗣派田悦前来救援，田悦在匡城打败永平、淄青联军，趁着胜利向汴州进军，但在汴州被忠臣裨将李重倩夜袭，田悦不战而溃，狼狈逃回。李灵曜见援军败去，难再固守，趁夜开城逃遁。永平军的将领杜如江把他抓住送到京师斩首。
田承嗣不入朝，又支持李灵曜对抗官军，朝廷自然还想下诏征讨，但实际上已没有力量继续再战。所以当田承嗣主动出击，上表向朝廷谢罪时，朝廷仍旧恢复田承嗣的官爵，同时作出让步，答应他不必入朝。
平卢节度使李正己起先占有淄、青、齐、海、登、莱、沂、密、德和棣等十州地区，等到李灵曜叛乱，各路军队合起兵力共同发起进攻，取得的地方各自据为己有，李正己又得到曹、濮、徐、兖和郓等五州，因此将治所从青州迁到郓州，派他的儿子前淄州刺史李纳镇守青州。李正己使用严酷的刑法，当地人们都不敢相对私语。但是他统一了法制命令，所收的赋税公平、均等，并且也不重。同时他凭借手中的十万军队雄据在东方，与他邻近的藩和镇都十分害怕他。此时，田承嗣占据魏、博、相、卫、兖、贝和澶等七州，李宝臣占据恒、易、赵、定、深、冀和沧等七州，名自拥五万军队；梁崇义占据襄、邓、均、房、复和郢等六州，拥有两万军队。他们相互之间既依赖又勾结，对朝廷虽然表面上仍然十分拥戴，但却不使用朝廷的法令，官爵、士兵、租赋和刑杀都由自己掌握。代宗为人宽厚，听任他们为所欲为。朝廷有时修补一城，增加一兵，他们就有怨言，以为朝廷怀疑他们有异心，朝廷通常因此而罢役。而他们自己在境内天天修筑堡垒，整治军队。因此，他们在名义上虽然是唐朝的藩臣，实际上却如同境外的荒蛮异族一样危险，实是“国中之国”。
后来，成德镇李宝臣死，其子李惟岳为了世代能担任节度使，联合魏博节度使田悦等人兴兵反唐，造成“四镇之乱”。总之，藩镇割据成为唐后期最为尖锐的社会问题之一。
5.杨炎创行两税法
建中元年（公元780年）正月，唐德宗诏令实行杨炎的两税法。
（1）杨炎拜相
租庸调制是唐代前期实行的基本赋役制度，这一制度是建立在均田制的基础之上的。唐中期以后，均田制破坏，租庸调制亦随之无法施行。据记载，天宝年间，全国总人口有五千两百万，而因为是皇亲国戚、官户、僧尼、孝子贤孙而免除租调的就有四千四百多万人，显然，封建国家的赋税负担全落在少数人身上，虽然赋税大大增加，封建国家的收入却反而锐减。为了增加收入，其他杂税，如地税、户税、青苗钱就日益增多。各地又巧立名目，加重搜刮，各藩镇时有加派，随意征收，百姓不堪重负。有的逃入豪强地主庄园，这使应纳税的人更加减少，造成恶性循环，使唐政府的财政收入成为一大难题。
财政上的困难，致使唐统治者不得不另想办法，承认均田制、租庸调制被破坏的现实，改变现行赋税制度，实行两税法。
两税法是中国古代赋税制度的一次重大变革，唐德宗时的宰相杨炎是这一制度的倡导者。
杨炎，字公南，陕西凤翔府天兴县人。其曾祖父杨大宝，武德初年任龙门县令。刘武周进攻龙门，杨大宝守城战死了，因此赠官为全节侯。他祖父杨哲，因孝道闻名。他父亲杨播，科举中了进士，却隐居不做官，唐玄宗征诏任命为谏议大夫，他又放弃官职回家奉养父母。唐肃宗时，亲自到他家里来任命他为散骑常侍，赐称玄靖先生。
杨炎相貌英俊，风度翩翩，文章优美而有说服力，但性格豪放任性。河西节度使吕崇贲提升他做掌书记官。神乌县县令李太简曾酒后侮辱了他，他命部下将李太简反绑起来，痛打两百多板子，险些打死。吕崇贲欣赏他的才干，不责问他。李光弼任命他为判官，他坚决推辞了。皇帝召他去任起居舍人，他不接受。父亲去世后，他在墓边守墓，不住地哭喊，灵芝、白鸟出现，皇上下诏在他家处设立牌坊匾额。杨炎三代以行孝出名，所以门前树有六座牌坊。服丧期满后，任司勋员外郎，后任中书舍人，又和常衮一起任知制诰官。常衮擅长写任命官员的诏令，而杨炎擅长写恩诏，开元以后人们谈到写诏命好的，都说“常、杨”。
杨炎曾为李楷洛撰写碑文，当时人人称颂；其后杨炎又任吏部侍郎，奉命修撰国史。
代宗大历年间，元载担任宰相，提升重用杨炎，后来元载被杀，杨炎因受牵连，被贬为道州司马。
德宗继位以后，命群臣举荐宰相，有人推举杨炎。德宗对杨炎早有所闻，知其才行出众，便于大历十四年（公元779年）八月，任命杨炎为门下侍郎、同平章事。因杨炎素有文才，德行又高，故天下士人对他当宰相寄予厚望。
杨炎拜相之时，唐政府面临的首要问题就是国家收入逐年减少，入不敷出的财政危机日趋加深。
（2）创行两税法
按过去的制度，全国赋税都送交左藏库，太库每季度上报数额，尚书省比部审核收支，所以账目清楚。到第五琦任度支、盐铁使，京城里的大将不断索取，第五琦无法禁止，就把所有赋税都放进宫内大盈库。皇帝认为支取方便，就不再交出了。从此全国赋税成了私人财产。宦官以各种名义管理账目，从中偷拿，互相勾结，致使国库钱财物大量流失。到杨炎任宰相，对皇帝说：“赋税是国家的命脉，百姓的根本，国家兴衰成败与它密切相连。前代作临时措施，命宦官但任管理，故小小宦官掌握了国家的命脉，赋税情况就是重臣也不能知晓，因此无法规划国家的安排。皇上品德最高尚，一心关怀百姓，现今存在的问题，没有比这更严重的了。我请求把赋税收入移到宫外，划归有关部门管理。算出宫中一年花销是多少，按数额提供，不敢欠缺。像这样，才能评论朝政利弊，请皇上审查。”于是皇上下诏命每年按足数交大盈库，度支先奏报全国收入数。
当初国家规定有租庸调法，从开元后太平时间长了，不按时清查户口，记载混乱。人口大量流亡，土地买卖，贫富变化都与以前大不相同，但户部仍每年按原来的记载上报。还有驻守边境的士兵，按规定免去租、庸、六年通役。玄宗时期，边境兵死了很多，将领忌讳失败不报死亡，户口不注销。天宝年间，王任户口使，一心只是搜刮民财，认为只要有户籍，人就走不了，若是逃避不交，就查旧有记载，扣除六年应免的，累计三十年，追收租、庸，人民痛苦而无处申诉，因此法制混乱。至德年以后，天下大乱，加上天灾疾病，劳役繁多，以致人口减少，租税无着落。军队和国家的开支，依靠度支、转运使；各地驻军，又各自依靠节度、都团练使。收赋税的部门有几个，互相不能管辖，因此制度大乱。中央不能审查各转运使，转运使不能审查各州。各地贡品租税，都收进了他们自己的仓库，奸滑的官吏都在里面做假，假托上缴，实际贪污盗窃的不知有多少。河南、山东、荆襄、剑南驻扎军队的地方，很少向国家上交，大部分留给自己。向人民征收的税共有几百种，废弃了的不停收，重复的不去掉，新旧累积，没有止境。百姓流尽血汗，卖儿卖女，还不足以交纳赋税。官吏苛酷地勒索百姓。富人家男丁多的，往往因读书、作官、当僧人道士而免交，贫困人没有收入，却要按丁纳税。皇帝免税，百姓的税却越来越多，赤贫之人到处流浪，留在本地的人口不足50%。
为了改变这种不利局面，宰相杨炎于建中元年（公元780年）向德宗建议，废除租庸调制，实行两税法。
杨炎在奏书中，分析了当时的经济形势，指出了租庸调制的弊端已经显露，已经不能再实行下去了，建议废止租庸调制，而推行两税法。
同时他还提出了实行两税法的几个原则：改变租庸调制以人丁为本的征收办法，而一律按财产多少作为征收依据。首先，由有司作出财政预算，根据支出来制定收取的赋税额，再根据支出情况将赋税分摊至各地。实行两税法，不再进行土断，不再区分土著户与外来户，民户一律在居地交纳赋税，这叫户无主客，以居地为簿。另外将民户按财产多少，分为不同等次，根据户等交税，这叫人无丁中，以贫富为差。
民户应交地税和户税。地税就是地租，按亩征收；户税为财产税，按户等征收。赋税分为夏、秋两季征收。夏税在六月内征收完，秋税在十一月内征收完。如果天下户数增加，每户的负担酌情减轻。其他杂税，一律并入两税，此外再加收赋税的，就触犯法律。
德宗极为赞赏杨炎的建议，深信不疑，便不顾部分反对派的阻挠，下诏天下，正式实行两税法。
两税法的实行给唐中央政权带来明显的收益，减轻了人民负担，增加了国家收入，贪官污吏亦无机可乘。刘晏理财时，政府收入增加，史载当时政府年收入为一千三百万缗，其中盐税占一半以上，而行两税法后，政府收入为一千六百多万缗，还不算盐税，若加上盐税，就达三千万缗，可见这一制度是多么有效。
杨炎在其他方面也做了一些有益的工作。如上文提及的，他上书德宗建议恢复旧制，将国家府库收归左藏库，由朝廷官员管理，以便根据库藏情况调度。这一措施改变了二十年来由宦官把持国库、操纵国本现象，政府重掌财权。
两税法是中国封建赋税史上的重大改革，具有积极的历史意义。
地税和户税，源于唐朝初年。地税从义仓转变而来，开始每亩交粮二升，以预防荒年的需要。玄宗时将交粮改为折物，变地方留用为转运京师。户税初时将户分为三等征收，后来改为九等。起初地税户税在总的赋税中比重很小，后来随着租庸调制的破坏，这两种税收作为赋税差额的补偿在总税额中所占比重越来越大。
杨炎实行的两税法就是将本来是附加税的地税和户税作为正税征收，同时废止租庸调制和其他一切杂税。
两税法实施后，纳税面大大扩展，皇亲国戚、官僚地主们不但丧失了免税特权，而且因为他们土地广、财产多，而多交纳大笔税款。另外，还查出了一百三十多万户居住于庄园的客户，因此纳税对象增加了好几倍。
两税法以财富、土地为征税对象，改变了以人身为本的旧传统，比较合理，另外规定商人也要在所在地纳税，主客户同样交税，负担也比较平均。
另外，两税法免除了徭役，以税代赋，封建国家对农民的控制在一定范围内放松了，有利于生产的发展，具有历史进步意义。
总之，两税法增加了政府的收入，增强了中央政府控制财政的能力，整顿了财政制度，基本上消除了财政上的无序状态。
两税法虽然具有不少优点，但没过多长时间，在腐败的政治统治下，两税法又生出了许多弊端。十几年后，不仅杂税、摊派重生，而且已经由两税取代的徭役又加到了人民头上。
6.刘晏理财
建中元年（公元780年）七月，一代理财专家刘晏为杨炎构陷，德宗下诏赐死，天下冤之。
（1）施展才能
安史之乱使唐朝由盛转衰。经过长达八年的战乱，北方社会经济遭受严重破坏，人民流离失所，叛军所到之处，大肆烧杀劫掠，不少地方成为废墟，百姓死于刀剑之下。战乱以前，唐朝拥有人口五千二百八十八万，战乱后期，仅剩下一千六百九十余万人。由于军费激增，战争破坏，人口减少，税收混乱，唐朝政府经常发生财政危机，不得不着手整顿财政。在这种形势下，出现了一位著名的理财家。他，就是刘晏。
刘晏，字士安，曹州南华人。八岁的时候，刘晏就以文章优美而著称，唐玄宗到泰山封禅，看了他的颂十分赞赏。玄宗看到颂文后本以为是一个老年儒生所作，等到一见，方知是个小孩，颇为吃惊，命宰相张说当堂面试。张说面试时，见刘晏对答如流，也很吃惊，即授太子正字。朝中公卿大臣，竞相与刘晏相见，称之为神童，声名远扬。天宝年间，刘晏先后担任夏县县令、温县县令、侍御史，在任期间颇受百姓爱戴。安史叛乱后，刘晏被唐朝政府任命为度支郎中，兼侍御史，领江淮租庸事，得以施展理财的才能。
唐肃宗上元元年（公元760年），刘晏因为善于理财被任命为京兆尹，之后加户部侍郎，兼御史中丞，并充度支、铸钱、盐铁等使，掌管全国范围内的财政工作。但不久被人陷害，贬为通州刺史。
宝应元年（公元762年），唐代宗即位，任命刘晏为户部尚书、同平章事，领度支、盐铁、转运、租庸使，成为当时宰相中的一员。其后刘晏一度担任太子宾客，但不久又被提升为御史大夫，领东都、河南、江淮、山南等道转运、租庸、盐铁、常平使。这样，刘晏连续十几年的理财生涯就开始了。
安史之乱刚刚平息，农业生产遭到严重破坏，粮食匮乏，京城长安的米价竟至每斗一千钱，皇帝御膳供应也不能保证。禁军吃不上饭，长安附近州县官员只好命令农民把未成熟的麦穗搓下来上交。刘晏上任后，马上采取有力措施，力图扭转这种不利局势。那么，刘晏到底采取了什么措施呢？
首先，大力整顿漕运。长期以来，唐朝政府的经济便全靠江淮。安史之乱，由于黄河流域及关中成为战场，流亡人数增多，江淮更成为全国费用的主要来源。江淮地区的粮食及其他物资是从水路运来的，安史之乱后，漕运制度遭到破坏，汴渠多年未用，已经废弛，由淮、泗入汴水再进黄河的线路不通，运输船只只得由长江进入汉水再到关中，不但运输量小，耗资巨大，还十分危险。刘晏经过现场考察，认为打通汴水漕运事关国计民生，一定要做好。在给宰相元载的一封信中，刘晏认为：“大体上漕运的有利和困难各有四点：京城关中地区百姓的赋税繁重，如淮河、洞庭湖地区的粮食运到，可以减少一半赋役，这是有利的第一点；洛阳残破，幸存户不到百分之一，如漕运开通，那么村镇会逐渐恢复生机，这是有利的第二点；藩镇中有叛意的，异族中有想入侵的，如果听说我国贡品、货物纷纷进京，军粮有保证，这能镇服中外，这是有利的第三点；如运输畅通，各种物资汇集，海边山上都有贸易往来，可接近贞观、永徽盛世，这是有利的第四点。从宜阳、熊耳，到虎牢、成皋五百里中，现在才一千多住户，没有房屋居住，也没有做饭的炊烟，野兽经常出没，而要派人驾车拉纤，事情也难办，这是困难的第一点；黄河、汴河从叛乱以后，没再疏通，堤岸被冲塌，树木被卷走，到处淤塞，泗河航道很长一段，犹如在没水的河中行船，这是困难的第二点；东垣、底柱、渑池、北河之间六百里久无军队驻防，盗贼猖獗，强盗出没，这是困难的第三点；淮阴到蒲坂，连绵三千里，驻军遍布，统帅都是三公王侯，常说缺衣穿、粮食不够，运船经过，就扣留货物供军用，不是一位使臣凭公文就能阻止的，这是困难的第四点。”当时朝中元载专权，收到信后，便把事务完全交给刘晏，因而刘晏得以发挥其才能。皇帝见货物到了，十分高兴，派卫士奏乐到东渭桥迎接，又派使者慰劳说：“你真是我的萧何啊！”由于每年四十万斛的运粮，关中即使遭受旱涝之灾，粮价也不那么高了。
唐代宗广德二年（公元764年）三月，刘晏集中人力物力，开挖汴水，打通了由淮、泗入汴水，再进黄河的水路交通；又根据各段水力的不同特点，命人建造相适应的船只，分段转运，并将十艘船编为一纲，派将校率领。又用盐利收入雇用船夫，不再要州县征发丁役。这样既减少了运费，又确保了行船安全，提高了运输效率。刘晏在任期间，很少有漕运粮船沉没，每年运到长安的粮食有数十万石之多，最多时超过一百万石，彻底改变了过去漕运的艰难状况。史称唐朝漕运治理最好者，就是刘晏。
其次，改革盐法。当时，唐王朝为解决财政危机，对食盐等物品实行专卖制度。唐肃宗时，江淮租庸使第五琦任山南五道度支使，作榷盐法，规定：在产盐之地设置盐院，盐户生产的盐都由官府垄断经营，严禁买卖私盐。还规定许、汝、郑、邓之西的地方都吃河东产的池盐，而汴、滑、唐、蔡之东都吃海盐。出任盐铁使后，刘晏管理江淮海盐，并且改革了榷盐法。他针对食盐专卖制度存在的弊端，实行了一种比较有效的官营商销的办法，即在产盐地设置盐官，收购亭户制成的盐加价后再转卖给商人，允许他们自由贩卖，不再征税，各州县不再设置盐官。这样一来，由于海盐产量大，价格低，销路广，因而获利极大。当初江淮盐税每年只四十万缗，推行新盐法后激增到六百万缗，相当于国库收入的二分之一。在那些距离产盐地比较远的地方，就把官盐运到那里，并贮存起来。等到商盐脱销，盐价上涨，就平价卖出去。这样政府既获得巨利，老百姓又可免受盐商高价盘剥。
（2）成功因素
刘晏理财的最大特点，也是他成功的最重要的原因，即他在为国兴利的同时兼顾民众的利益。他认为国库充实的前提是增加税收，而只有户口增多才能扩大税源，因此他比较重视农业生产。他在诸道设置巡院，由廉洁勤奋的士人做知院官加以管理。这些知院官每旬都必须将其辖区内的降水情况、庄稼好坏等详细情况报告给刘晏。如果知院官说当地丰收了，刘晏就在那里用较高的价钱购买谷物，并把它们在歉收地区出售，或者用以换进杂货供官府使用，多余的再运到歉收的地区卖出。这样调剂，使得物价基本稳定。如果知院官看到当地要闹饥荒，便预先申报，在某月需要蠲免赋税，某月需要救助。到了一定的时期，刘晏就放粮赈灾，使百姓免受贫穷困苦而流离失所。刘晏的理财措施有效得当，致使社会秩序稳定，人们能够安居乐业，在一定程度上促进了江淮地区经济的发展。
作为一位杰出的理财家，刘晏很善于提拔重用有才之士，从而为国家培训了一大批理财专家。一个人的能力毕竟是有限的，即便刘晏再有才干，也不能自己掌握天下所有的经济事务。正如他说的那样，“为国办事，在于用人，一定要任用精明能干廉洁奉公的人”。他是这么说的，也的确是这么做的。刘晏任用贤人，使他们担当要职，先后选拔了几百名有经济才干的人充当各道租庸使及其僚属。在刘晏死后二十多年中，一些掌管财政颇有名气的官员便出自其中，比如元、韩洄、包佶、裴腆、卢征、李衡等人。
在几十年的官场生涯中，刘晏一向勤勤恳恳，小心翼翼，深怕得罪权贵以致断送自己理财报国的大业，可由于他久掌财政大权，劳苦功高，还是遭到一些大臣的忌恨。不过，由于刘晏得到代宗的信任，加上他理财能力强，无人能比，谗言始终未得逞。大历年间，刘晏由户部尚书升至仆射，一直受到唐代宗信任，这也是他理财成功的重要原因。
大历十四年（公元779年）五月，唐代宗去世，太子李适即位，为唐德宗。俗话说“一朝天子一朝臣”，新皇帝即位后，自然要培植自己的一班亲信大臣。八月，唐德宗任命道州司马杨炎为门下侍郎、同平章事。当初，杨炎任吏部侍郎，刘晏任吏部尚书，互相谁也不服气，看不起对方。刘晏审讯元载案件，杨炎被牵连贬官。后来杨炎掌握了大权，还记着原来的仇恨，想为元载报仇。这之前，唐德宗做太子时，唐代宗宠爱独孤妃，因此宠爱她的儿子韩王。宦官刘清潭和皇帝亲信请求立独孤妃为皇后，并说韩王多次有吉兆，想废弃太子，另立储君。当时，有人攻击说刘晏也参加了密谋。到这时，杨炎拜见皇帝哭着说：“因为有祖宗的保佑，先皇和皇帝没有被那些奸臣挑起矛盾，如果不是这样，刘晏、黎危害国家的阴谋就实现了。现黎已被治罪，但刘晏还在任，我任宰相，不能治他的罪，真是罪该万死。”崔甫说：“皇上已大赦天下，不应听信谗言，判人有罪。”朱、崔宁也极力替刘晏求情，崔宁的言语尤为激烈。杨炎发怒，把崔宁贬出京城，于是罢免了刘晏的使职。后来又因为上交的账薄和实物不一致，被降职为忠州刺史，并且由宦官押送他赴任。杨炎一心要搜集他的罪状，知道庾和刘晏有旧仇，就提拔他任荆南节度使。庾准就奏报刘晏给朱写信，有很多发泄对朝廷不满的意见，而且选拔训练军队，私自动用国家财产，并且威胁那些皇帝派来宣布诏书的使者，他的意图很明显，就是想叛变。杨炎作证，刘晏的罪名就成立了。
建中元年（公元780年）七月，皇帝下命宦官处死刘晏。十几天后，处死刘晏的诏书才发出，并宣布了他的罪状，他的亲人被发配到岭南，朝中受牵连的达几十人，全国上下都认为刘晏是被冤枉的。当时杨炎兼任删定使，提议没收家产，大家认为没有理由这样做，杨炎才撤回他的提议。但已经命官员清点了家产，只有各种书两车，几斛粮食，人们都佩服刘晏的清廉。淄青节度使李正己上奏说杀刘晏太过分，没有可以证明他准备造反的事实证据，而且是先杀的人后来才发布的诏书，国人都感到很吃惊，也替刘晏惋惜，一致要求把刘晏的妻子儿女接回来，然而这种请求没有得到批准。兴元元年（公元784年）皇帝开始清醒，才准许他们回来安葬刘晏。贞元五年（公元789年），又任命刘晏的儿子刘执经为太常博士、刘宗经为秘书郎。刘执经捐出官职，请求追赠父亲，皇帝下诏追赠刘晏为郑州刺史，又加封为司徒。
一位杰出的理财家，就这样走完了他的生命旅程。但他的业迹与理财才能，却在中国历史上留下了辉煌的一页。
7.四镇连兵
建中三年（公元782年）十一月，朱滔、田悦、王武俊、李纳结盟称王，成连兵之势。
安禄山、史思明死后，安史部下纷纷降唐。由于唐政府无力彻底平乱，就把当地的官位让给了归降的人中比较有实力的人，这就造成许多安史旧部一跃成了朝廷正式任命的节度使。河北地区是安史发动叛乱的老巢，节度使多为安史旧部。他们在动乱时，已经知道手中把持军事力量才可以维护自己现有的地位。因此，一开始他们就把所辖军镇搞成私人势力的据点，拥兵自重。这些藩镇不仅有自己的军队，而且自行任命地方官吏，自收赋税，自立法规，朝廷对他们也没有办法。
