“平时隗嚣自己说，他拥有军队是为了保全乡土和父母的坟墓，又说不过是为了厚待士大夫罢了。然而现在，乡土就要分裂丧失，父母坟墓将被毁掉，所要等待的却是将受到轻视。隗嚣曾羞辱公孙述而不接受他的爵位，今天却乖乖地去投靠他，应该有惭愧之色吧！假如公孙述也要求用长子做人质，隗嚣又怎能再得一个长子给他呢？从前，你拒绝公孙述封你为王。现在你年纪老了，还要低着头和小孩子们在一起吃饭，在怨家的朝中做官吗？
“现在朝廷对你有非常大的期待，你应该请牛邯和各位前辈尊长一起规劝隗嚣。假如还说服不了他，一定要离开他。天下有一百零六个郡和封国，如何能用区区两个郡对抗其余的一百零四个郡呢？你事奉隗嚣，既是君臣关系，又是朋友关系。君臣之间，本应该直言进谏；朋友之间，应该切磋协商。哪有明知他不能成功，却只是咬着舌头，跟他一起走入灾祸深渊的呢？趁现在定下大计还来得及，过了这一步，就不同了。况且，来歙以忠信闻名天下，朝廷尊重他，他对隗嚣感情很深，常独自为凉州说话。我认为朝廷肯定要在这件事情上建立信誉。我无法久留，愿你急速给我回信。”杨广没有答复。
隗嚣曾上书谢罪说：“我不能禁止吏民因大将军的突然到来而产生的惊恐和自救行为，军队虽有大胜，但我不敢不遵守为臣之道，亲自追回了军队。古代虞舜侍奉父亲，大杖则逃走，小杖则承受，我虽然不是很明智之人，但这一点还是记得的。现在我听从朝廷处治，赐死则死，加刑则受刑，如能有机会改正，我将死而无憾。”有人以隗嚣言语傲慢为由，要诛杀他作为人质的儿子，光武帝不忍心，再次派来歙到，赐给隗嚣书信要求隗嚣送次子入朝。隗嚣见自己的假意暴露，便派使者向公孙述称臣。
建武七年（公元31年）三月，隗嚣被公孙述立为朔宁王，并得到军队声援。秋，隗嚣率三万马步军进攻安定，到达阴，冯异率诸将迎击；隗嚣又命别的将领进攻祭遵，都遭到失败。
光武帝决定会合窦融将军的军队，亲自征讨隗嚣。因遇大雨，道路被冲断，又因隗嚣退兵，光武帝中止计划。于是令来歙写信招降王遵，王遵投降，封为太中大夫、向义侯。
建武八年（公元32年）春，二千余人领来歙之命伐山开道、辟水筑桥，从番须、回中直接袭击略阳，斩杀略阳守将金梁。隗嚣很惊奇地说：“汉军真神速啊！”光武帝听说来歙攻克了略阳，高兴地说：“略阳是隗嚣所依恃的险阻，也是隗嚣的腹心，腹心已坏，还担心整治不了他的肢体吗？”吴汉等将领听说略阳已被攻克，争着急速去会师。光武帝认为：“隗嚣没有要塞城池作为屏障，势必投入全部精锐来进攻，旷日持久而攻不下，士卒就会疲惫，我们就会有可乘之机。”于是派人把吴汉等人追回。隗嚣果然倾尽全力要夺回略阳，只留下王元守陇坻、行巡守番须口、王孟守鸡头道、牛邯驻军瓦亭。公孙述派遣李育、田率军协助，开山筑堤，用激水灌略阳。来歙与部下将士拼死坚守，兵器用尽，就拆房屋断木作为兵器。隗嚣数月的进攻毫无进展。
四月，光武帝亲自率军讨伐隗嚣。光禄勋郭宪劝谏说：“东方刚刚平定，陛下不可远征。”为了阻挡光武帝亲征，他用佩刀斩断了车前杆。光武帝不以为然，率军西进到漆，大多数将领认为王师应持重，不应该深入险阻之地。拿不定主意的光武帝向马援请教。马援分析战况，认为隗嚣将帅土崩瓦解在即，如果此时进军就一定能够成功，又把当地的山川形势用谷米摆出，给光武帝演示，各军的进攻路线和可能的情况，十分清楚，光武帝看了以后说：“敌军都在我目中了。”第二天一早，部队开始进发，走到高平，五郡太守及羌人、小月氏等少数民族军队数万人在窦融率领下，携粮草辎重五千余车，与汉军相会。当时军队还在初创阶段，诸将朝会礼仪制度还不规范，窦融先派从事问朝见的礼仪，光武帝对窦融的做法十分赞赏，置酒设宴以示对窦融的特殊礼遇，并在百官中宣扬此事。
光武帝指挥各军分兵几路，共同前进，让王遵写信招降牛邯。牛邯投降，拜为太中大夫。接连失去十余万军队、十六座县城的隗嚣带领妻子逃奔西城依附杨广，田、李育守上，略阳解围。光武帝慰劳来歙，酒席上的位置高出众将一等，又将一千匹缣赏赐给来歙的妻子。
光武帝又进军上，下诏书告诉隗嚣说：“如果学英布就只有死路一条，要是束手投降，可以保证他们父子相见。”隗嚣拒不投降，光武便杀了他的儿子隗恂，让吴汉、岑彭率军包围西城，耿、盖延围上。
高平第一城（在今宁夏固原）被隗嚣大将高峻拥兵把守，耿等人包围了高平，一年没有攻下。光武帝要亲征，寇恂进谏说：“长安处于中心位置，接应各处都很方便，安定、陇西都受到震慑，这样，从容地居于一处，可以牵制四方。现在兵马疲惫，四方地势险阻，有很大隐患，前年颍川反叛，可引以为戒。”光武帝顽固进军，仍没有打败高峻。光武帝派寇恂前去招降，寇恂携带玺书到高平第一城，高峻派军师皇甫文相见，言辞、礼节都极不礼貌。寇恂大怒，要杀死皇甫文，诸将劝道说：“高峻有精兵万人，又兵强马壮，掩护西边陇道，连年攻不下，今天万万不可想招降却诛杀使节呀？”寇恂不听，杀死了皇甫文，让副使回去报告高峻：“军师无礼已经被斩，降与不降，悉听尊便。”高峻深感恐慌，当天开门投降。诸将都来道贺，并问寇恂说：“杀了他的使者而让他投降，这是为什么呢？”寇恂说：“高峻的心腹之人就是皇甫文，他为高峻设定诸计，今作为使者辞意不屈，说明没有降心，保全他则他得计，杀死他则高峻失去左右手，所以投降了。”诸将都说：“您确在我辈之上呀。”
十一月，杨广死，隗嚣趋于灭亡，隗嚣的大将王捷在戎丘登城对汉军大叫说：“为隗王守城者，宁死也不屈服，请你们停止攻城，我自杀以明志。”说完自刎而死。
当初，光武帝嘱咐吴汉：“保留诸郡的兵士会耗费粮食，如果有人逃跑，军心又会受影响，应该全部遣返故里。”吴汉等将领贪图人多势众，就没有遣散郡县兵士，并力进攻隗嚣，粮食一天天减少，兵士疲于劳役，士气大降，很多人逃亡。岑彭引谷水灌西城，城还有一丈多就要被淹没，正好王元、行巡、周宗率领五千多西蜀救兵，突然来到，大喊说：“百万之众都已来到。”汉军大惊。王元等人冲破汉军尚未形成的阵势，将隗嚣从城中接回至冀。吴汉军粮草耗尽，只得焚烧了辎重，率兵下陇，盖延、耿也随之撤退，隗嚣命军队追击汉军。岑彭率军保护，诸将才得以全军东归，唯有祭遵驻守没退。吴汉等人再次屯兵长安，岑彭回到津乡。隗嚣再次占据陇西、天水、北地和安定。
建武九年（公元33年）正月，颍阳成侯祭遵病逝于军中，光武帝诏冯异接替祭遵。这时隗嚣又病又饿，只能吃发了霉的粮食，愤恨而死。隗嚣少子隗纯被王元、周宗立为王，总其兵将据守冀，公孙述派遣赵匡、田帮助隗纯，冯异领光武帝之命率军兴讨。
（5） 汉军击公孙述
公孙述派翼江王田戎、大司徒任满、南郡太守程率数万之众进攻江关，冯骏等部被击退，巫山以及夷道、夷陵等被攻克。他又以荆门、虎牙为基础，横跨长江建起浮桥、关楼，又断绝水道，跨山建立军营堵塞陆路，抵御汉兵。
六月，光武帝让来歙监护诸将，太中大夫马援为副手屯驻长安。来歙上书光武帝说：“公孙述以陇西、天水为藩蔽，才能苟延残喘，现在这两个郡荡平，公孙述已无计可施。此时，我们应该精选兵马，储积粮草，由于西州刚刚平定，可以用财谷招集疲惫饥饿的百姓。但是我知道国家开支项目很多，用度不足，也有不得已的地方。”光武帝认为来歙的分析有道理，下诏书在积谷六万斛。八月，冯异等六位将领在来歙的率领下向天水的隗纯发动进攻。
建武十年（公元34年），冯异等人力战一年，杀死赵匡、田等，仍没有打败隗纯。汉军诸将打算先撤回休整，冯异坚持不动，于是联合进攻落门，但没有攻取。夏天，冯异病逝于军中。
十月，来歙与诸将攻破落门，隗纯率周宗、行巡、苟宇、赵恢等投降，王元投奔蜀。隗嚣的后代被光武帝迁到京师以东，隗纯与宾客因为要逃入北方少数民族之中，所以被杀于武威。
建武十一年（公元35年）三月，岑彭屯军津乡，数次攻击田戎等人，均被打败。吴汉率诛虏将军刘隆等领光武帝命令，统率荆州军队六万多人，协助岑彭。岑彭装备数十艘战船，吴汉因诸郡船手太费粮食，打算遣散他们，岑彭认为蜀兵强盛，不能罢遣，双方争执不下，请示光武帝。光武帝回信说：“擅用步骑的大司马（吴汉），不了解水战，荆门之事，一切以征南公事为重就是了。”
闰月，岑彭以重奖征募军中勇于攻浮桥的勇士，偏将军鲁奇应募而出。当时刮着强劲的东风，鲁奇乘船逆流而上，直冲浮桥，可是鲁奇的船因为柱有反杷钩不能离开，鲁奇乘势进行殊死战斗，扔一些火把焚桥，火趁风势，浮桥、关楼焚烧崩塌。岑彭全军顺风并进，势不可当，蜀兵大乱，溺死数千人，公孙述的大将任满被杀，程被俘，田戎退保江州。
岑彭上书推荐刘隆出任南郡太守，自己率臧宫、刘歆进入江关，下令禁止掳掠，所经过的地方，老百姓携带酒肉迎接慰劳，岑彭都推辞了，百姓大喜，都争先开城门投降。光武帝让岑彭代理益州牧，所攻下的郡的太守都由他代理，如果出界，有权选定代理太守的将军，和选任官属代理州中长吏。
岑彭到江州，发现很难攻克广积多贮、城池坚固的江州，便留下冯骏围困江州，自己领兵向垫江进发，攻占平曲，没收城中粮米数十万石，将粮食带走，吴汉留在夷陵。
六月，王元为将军之职，被公孙述派遣守河池。来歙与盖延等击溃王元、环安，攻克了下辨，乘胜前进。蜀人十分恐惧，派遣刺客将来歙刺成重伤，来歙在临死前召来盖延，盖延见状，十分伤心。来歙大声斥责盖延说：“虎牙将岂能如此？我遇到刺客，无法再报效国家，故想把军事托付给你，你却像小孩子啼哭不止。刀子虽扎在我身上，难道士兵还会不听我的命令杀死你吗？”盖延停止哀哭，接受来歙的嘱托。来歙在自己写给光武帝的信中说：“我在夜深人静的时候，被刺客刺中要害，我不敢爱惜自己，只恨自己没有尽到本份使朝廷蒙耻。治理国家要有贤才，太中大夫段襄，正直有魄力，可任以要职，愿陛下考察；还有我的兄弟不成器，最终恐怕要违法乱纪，望陛下哀怜，经常教训督察他。”写完投笔拔刀自尽。光武帝听说后大惊，看了遗表，流泪不止，下令来歙中郎将的职务由扬威将军马成代理。
光武帝亲征公孙述，七月，到达长安。公孙述派其将领延岑、吕鲔、王元、公孙恢统率大军驻守广汉和资中，又派遣侯丹率二万余人拒守黄石。为了抵御延岑，岑彭让臧宫率五万军队从涪水上平曲，自己率部分兵力顺浮江而下到江州，然后从都江逆流而上，击溃侯丹部队，又急行军二千余里，一举攻取武阳，接着派精骑袭击距成都只有几十里的广都，势如破竹，每到一处敌军纷纷逃散。起初，公孙述听说汉兵在平曲，所以派遣大军迎击。等岑彭到了武阳，绕到延岑军队后边，蜀郡上下一片惊恐，公孙述更是大惊，以杖击地说：“竟有这样的速度？”
延岑率大军驻守沅水。臧宫的士卒因人多粮少，又不能及时补给而想散离叛乱。当地郡邑都再次召集残部坚守，观望成败。臧宫想撤退，又担心延岑反击。这时光武帝派使者到岑彭军中去，有马七百匹，臧宫设计全部扣留，日夜进兵，一路插上旗帜，登山大声呼喊，右边是步兵，左边是骑兵，夹住中间的船队进发，呼喊声响彻整个山谷。延岑没想到汉军会突然出现，大为震恐，臧宫借机大举进攻，杀死淹死延岑军队一万多人，沅水因此变浊。延岑逃往成都，他的军队全被俘虏，臧宫获得全部粮草辎重，又乘胜追击，败军投降的有十几万。臧宫军到达阳乡，王元率军投降。
光武帝写信给公孙述，分析利害关系，用丹青表示信义，公孙述看信后叹息不止，让亲信传看。太常常少、光禄勋张隆都劝公孙述投降，公孙述说：“国家的兴旺发达自有老天安排，岂是个人力量能左右的？天子会因为国家的危难而投降吗？”左右都不敢再说什么。常少、张隆都忧郁而死。
（6） 吴汉灭公孙述
光武帝回到长安。十月，公孙述派人假装成逃亡的奴仆，投降岑彭，夜深人静之时刺杀了岑彭。其部下由太中大夫监军郑兴代为统领，等吴汉到达而交给吴汉。岑彭治军有方，所经地方秋毫无犯，邛谷王任贵钦佩岑彭，不远千里派人迎降，正赶上岑彭被刺杀，于是任贵奉献的财物全被光武帝赐给了岑彭的妻子，蜀人为岑彭立庙，四时祭祀。十二月，吴汉率军三万人从夷陵逆流而上，征伐公孙述。
建武十二年（公元36年）正月，公孙述的将领魏党、公孙永被吴汉击败，并且武阳也被吴汉包围在鱼涪津。公孙述派遣子婿史兴救援武阳，吴汉打败了史兴，进入犍为地界，诸县城都顽抗坚守不降，光武帝让吴汉直接进攻广都，将公孙述的心腹要地占为己有。吴汉攻取了广都，又烧毁了成都市桥，公孙述将帅受到很大震惊，许多人叛离。公孙述虽然残忍地诛灭叛离者家属，但仍不能禁止众人叛离。光武帝一定要公孙述投降，又下诏书劝公孙述说：“不要对来歙、岑彭受害的事产生顾虑，你现在来投降，全家可保不死。”公孙述始终没有投降的意思。
吴汉像
七月，冯骏攻下江州，抓捕了田戎。光武帝告诫吴汉说：“成都兵力尚有十余万人，不可轻敌，要坚守广都，以守代攻，不要与敌人争一时胜负。如果敌人不敢出兵，你可用计逼使他进攻，等到他精疲力尽，才可进攻。”吴汉凭借有利条件，自率军两万向成都进发，在离城十几里的江北扎营，架设一浮桥，让副将刘尚率一万多人驻扎江南，两营的距离有二十多里地。此事让光武帝大为惊恐，写信责备吴汉说：“我给你去信每次都是千叮万嘱，怎么临时改变主意。你既轻敌深入，又与刘尚分兵驻扎，如果有意外情况，难以互相顾及。敌人如果用军队牵制你，以大军进攻刘尚，刘尚被攻破，你也必定失败。幸运的是你还没有遇到麻烦，赶快回广都。”九月，诏书还未到达吴汉处。果然公孙述让大司徒谢丰、执金吾袁吉率十几万大军进攻吴汉，让别的将领率一万多人牵制刘尚，这样就限制了双方相互援救的可能。吴汉与谢丰大战一天，败退，进入围墙之内，谢丰进而将其包围。吴汉召集诸将说：“我与诸位历尽千辛万苦，才深入敌人心脏地带，现在与刘尚被分割包围，两军不能联结，其后果不堪设想。我想率军队偷偷地到江南与刘尚会合，联合起来共同对敌，在两军的配合下，可立大功，如果不这样，必败无疑。成败在此一举。”诸将都认为只有这条路可走，遂令士兵养精蓄锐，闭营三日不出战，在第三天夜间偷偷出营和刘尚联合，谢丰等人没有发觉。第四天，谢丰留下部分兵力据守江北，自己率军进攻江南，汉军倾尽全力，混战自早晨开始到午后，谢丰、袁吉被杀死，谢丰军惨败而归。吴汉率军回到广都，刘尚留下抵御公孙述，把战况上报光武帝，并进行了深刻的自我检讨。光武帝回信说：“你回到广都，就很合适，公孙述一定不敢忽略刘尚而倾力向你进攻，若先进攻刘尚，你从五十里外的广都赴援，正赶上两军战斗疲倦之时，必定能打败公孙述。”后来，吴汉与公孙述在广都、成都进行八次交锋，吴汉八战全部胜利，在成都城郭之中驻扎军队。臧宫攻取了绵竹、涪城，杀死了公孙恢，又拿下繁、郫，与吴汉军顺利会合于成都。
公孙述已无计可施，问延岑说：“该怎么办？”延岑说：“男子汉大丈夫应不畏生死，坐以待毙不是我等所为。钱财乃身外之物，不应过分爱惜。”公孙述于是把储存的财物拿出来，召募一支五千余人的敢死队给延岑，延岑在市桥假装树起旗帜，向吴汉挑战，而暗地派奇兵偷偷绕到吴汉军背后发动突袭。吴汉被打入水中，幸亏抓住了马尾才爬上岸来。吴汉军粮食只够支撑七天，正偷偷地准备船只撤退，被蜀郡太守张堪知道后，立即前往见吴汉，说公孙述必败，千万不可撤退。吴汉听从了张堪的计策，故意向外放出消息，说自己兵力不足，以引诱敌人。
十一月，臧宫驻军咸阳门。公孙述亲率数万人进攻吴汉，让延岑牵制臧宫，延岑三战三胜，自黎明战至中午，军士一直都没有吃饭，双方军士都已疲惫不堪。吴汉让护军高午、唐邯率数万精锐之师进攻，公孙述军队一片混乱，高午直奔敌阵刺公孙述，公孙述脸上被刺了一个洞，被士兵接入城中。公孙述把军队托付给延岑的当夜便一命归西。第二天，延岑献城投降。吴汉诛灭公孙述整个家族，又诛杀延岑整个家族，焚烧了公孙述宫室，解除掠夺禁令。光武帝得知后龙颜大怒，谴责吴汉和刘尚说：“成都投降三天，老弱万余口，吏民服从，却放任兵士纵火，叫人听说后深感悲痛。刘尚是宗室后代，曾经在朝中担任过官职，怎么忍心做这种事？如此行为将失去民心啊。”
光武帝平定蜀后，下诏封曾经劝公孙述投降的常少为太常，张隆为光禄勋；不接受公孙述职务的费贻、任永、冯信等人也得到他的征聘，正逢任永、冯信因病死去，而只有费贻应征出仕。光武帝看到公孙述旧将程乌、李育有勇有谋，都加以提升任用，于是西土都心悦诚服，对汉政府忠心不二。
5.光武帝治国
自古以来，创业难，守业更难。统一大业完成以后，怎样巩固好政权是历代开国皇帝不得不花大力气考虑的大事。不同的统治者所采取的策略和措施也不同。光武帝刘秀扫平各地割据势力，统一中国以后，轻武重文，又设法让一些开国功臣辞官归隐，并提拔了一批文官，巩固了东汉政权，给后代封建统治者提供了一些可供借鉴的成功经验。
（1） 退功臣，抑外戚
建武十三年（公元37年）四月，吴汉平定西蜀，班师回朝。光武帝大规模犒劳将士，给予功臣高官厚禄，更改封号、增加封邑的有三百六十五人，又分封外戚、恩泽侯四十五人。其余各功臣按不同等级各有赏赐，对已经去世或战死沙场的功臣的子孙进行了提拔，有的甚至还分封了他的旁系亲属或庶出子孙。
经历了长期战争的光武帝，厌倦了戎马生涯，深知长期战争，国家经济十分萧条，人民饱经战乱之苦，想休养生息，因此，不准在没有紧急军情时谈论军队战争之事。有一次，皇太子向光武帝问起有关攻战的问题，光武帝回答说：“以前卫灵公向孔子请教战阵的问题，孔子没有回答，这也不是你所应该知道的事。”邓禹、贾复等知道光武帝想停止争战，注重文治，不愿让功臣聚集在京城，遂退职回家。同时光武也想保全功臣爵禄，担心这些功臣担任职事官会因此而失去爵邑，就罢除了左右将军等武职。交上大将军、将军印绶归家的有耿等人，光武帝都加以空衔，让他们可以参与朝会。
邓禹为人修养较好，敦厚，有十三个儿子，且都让他们学得一技之长。邓禹平时注重整顿门风，教养子孙，他所制订的许多家法门规为后世所效法，在经济上除了食用封邑，不再从事其他盈利性的生产。
贾复不轻意过问外事，为人也刚毅正直、重志节。朱等人向光武帝推荐说贾复可以出任宰相，光武帝注重让三公负责处理一般政事，但是功臣一概不用。一般情况下，邓禹、李通、贾复等人的意见才有可能被采纳，光武帝对他们三人格外照顾。
光武帝虽然剥夺了功臣的军政大权，但对功臣还称得上关心爱护，恩赏备至。对于功臣的小过失往往能原谅和赦免；对于远方进贡的物品，他常遍赐功臣列侯；同时还经常告诫功臣要珍重自爱，不要以身试法。
对刘秀这种安置功臣的办法，王夫之评论说：“光武帝没有让功臣出任要职，诸将不做非分之想，光武帝的用意是深远的。自古以来，这种关系能处理得这样好，也只有东汉。”
外戚干政的问题自刘邦建汉以来始终没有解决，以致出现了西汉末年的外戚专权、王莽篡汉。刘秀重建汉政权后，为防止外戚专权再现，对后族、外戚干政进行了严密地防范，外戚一律不得封侯。如冯衍小时候就有奇才，九岁时就能背出很多诗，二十岁时就因知识渊博而小有名气。王莽时，虽多有举荐，冯衍都拒绝了。建武六年（公元30年），冯衍上书，建议光武帝采取注重文治、奖励功臣、安抚边境等一系列的措施，深得光武帝的赏识。后因外戚阴识、阴就也很看重冯衍，冯衍也就与他们结交。光武帝把外戚宾客抓起来绳之以法，借此打击外戚私交宾客。冯衍虽经光武帝下诏赦免，但也终不得用。光武帝名义上是打击宾客，但实际是在警告、震慑外戚不要有非分之想，所以，外戚在光武帝时都谦退以求自保。建武九年（公元33年），光武帝想要封阴兴，阴兴极力推辞说：“臣蒙陛下恩泽至厚，家贵已极，不可复加，至诚不愿。”刘秀对阴兴的这一举动感到十分高兴：“嘉兴之让，不夺其志。”事后，对于阴兴为何如此谦退，他说：“夫外戚之家苦不知谦退，嫁女欲配侯主，娶妇眄睨公主，愚心实不安也。富贵有极，人当知足。”光武帝的计划就是这样，既鼓励他们谦退，更不愿外戚势力增长，正因如此，在光武帝时代，外戚“皆奉遵绳墨，无党势之名。至或乘牛车齐于编人”。
汉光武帝刘秀像
武威《仪礼》简册 东汉
许多诸侯王在光武帝建国之初得到分封，但和西汉初年的诸侯王相比，东汉的诸侯王的领地小了很多，大多只有一个郡。同时，这些诸侯王，只有食封权，而无治民权。尽管如此，鉴于七国之乱，光武帝约束限制了各诸侯王的势力。建武二十四年（公元48年），光武帝重申了汉武帝的“阿附蕃王法”，严禁诸侯王私交宾客。但过了不长时间，沛王纠集宾客谋杀仇人，事后，光武帝将许多王侯宾客坐以刑罚，被处死的有千人之多。所以三国时的诸葛恪说：“自光武帝以来，诸王都很有节制，唯得自娱宫内，不得临民于与政事，其与交通，皆有重禁。”
（2） 改革政治机构
为了集权，以及尽可能地加强皇权，光武帝从建立东汉起，不断调整政治军事机构，加强了对官吏的法律监督，进一步强化了专制主义中央集权制度。
东汉初年设司徒、司空和太尉三公。司徒掌民事，司空掌水土工程，太尉掌军事，但实际上，三公没有实权。一方面，三公之下有九卿处理民政；另一方面，军事、法律等已转归尚书。当然，虽削弱了三公权力，但其地位却很高贵，上自天子，下至朝臣，会见三公，均礼教倍至。
在削弱三公以后，主要职权集中在尚书部门。光武帝设了一个主要政务机关尚书台，尚书台设尚书令一人，是一千石官吏；尚书仆射一人，尚书六人，都是六百石官吏。尚书令辅佐皇帝，对各方面政务均有管理权。光武帝为提高尚书令地位特地下了诏，在朝会时，尚书令与御史中丞、司隶校尉皆设专席，号称三独坐，以显示其尊贵地位。尚书仆射主要负责开启文书，并负有监察百官和谏诤的职责，如尚书令不在，可率尚书奏事。公卿、官吏、民政、外交、盗贼、狱论分别由尚书六人掌管。尚书下设左右丞、侍郎等，皇帝有事便命亲随告知尚书，尚书根据皇帝的意思拟定诏书，下发给主管部门或地方官府。尚书会先看全国各地及中央部门上奏的文书，再转达皇帝或保存。国家一般事务也经过尚书台报告皇帝，听候皇帝的处理意见。这样光武帝通过尚书台亲自管理吏治和天下政务。尚书虽位尊权重，但官职低下。光武帝选用人的原则和标准是任人唯贤、德才兼备，如前期的伏湛、侯霸、冯勤等人。
伏湛在西汉时为博士弟子，王莽时出任过绣衣执法。伏湛为名儒旧臣，因此被光武帝任命为尚书，负责典定制度。伏湛常在光武帝出征时留守京师，监察管理各级官吏，后来又取代邓禹出任大司徒，被封为阳都侯。伏湛对于东汉初期政事制度的建立有不少的贡献。
侯霸一心好学，西汉成帝时曾任太子的老师，精通《梁春秋》，于光武帝在位时被任命为尚书令。他以西汉典章政事作为制度损益的参考，在此基础上修订了东汉一些制度，后来代替伏湛出任大司徒，被封为关内侯，在位期间，勤身自勉，最后病死在任上。
冯勤善于算术，曾为姚期下属，以才能著称。冯勤由姚期推荐而被封为尚书，因做事精细勤快受到光武帝的赏识，称为佳吏。分封功臣为列侯就是冯勤主持的。冯勤根据功劳大小、封地肥瘠远近，综合考虑，分封得合理妥当，功臣都很满意。冯勤后来升为尚书令，又被任命为司徒。
同时，光武帝在秦、西汉的基础上，完善、加强了监察制度，对行政系统实行有效的监督。
秦朝时，御史大夫负责监察，到东汉初年，御史大夫改称司空，负责水土工程事。光武帝又设了御史台，由御史中丞主管，下设治书御史二人，其职责是解释法律条文；由十五个侍御史去纠察违法官吏，接受群吏奏事；皇帝直接控制御史台。
西汉武帝时，曾设置司隶校尉，负责纠察京师及周围地区的百官，成帝时，司隶校尉被废除。光武帝把新设的司隶校尉的监察权扩大了，在京师，百官中除三公外都可纠察，在地方，扩大到所有诸郡。司隶校尉是独立的监察官员，享有“三独坐”的尊崇地位。
建武十八年（公元42年），光武恢复和完善了刺史制度，刺史可以督察从地方到中央的各级官吏。除京师及周围地区外，其他地区被划分为十二个州，每州设刺史一人，食禄六百石，他们按照皇帝的规定，每年八月出巡所辖区域，按照朝廷规定的六条标准查访各地，平反冤狱，对地方官吏的政绩进行全面考察，每年年底向朝廷汇报。对地方官升降、赏罚均根据刺史的汇报。光武帝把赏罚之权划归刺史，并规定刺史每年必须举茂才一人。西汉时期刺史没有固定治所，光武帝又为刺史设置固定治所，并明确规定，父母即使去世，在任期间的刺史也不许请假。刺史大多都是严明正直的文士。刺史的设立进一步加强了对地方的控制。
（3） 改革军事制度
军队是封建统治的支柱，更是皇帝维护、强化皇权的重要工具。光武帝建东汉后，对军事制度作了重大的改革。
建武七年（公元31年），光武帝下诏废除了一些地方军队以利于集中军权。诏书说：“天下郡国都有军队，兵多而精，许多轻车、骑士及相关军吏都应回乡种田。”这些军队都是汉高祖刘邦时命天下郡国在平原、山地、河泽等地区编制的地方军队。光武帝让这些部队复员，既节约开支，又为恢复农村经济提供了劳动力，并且集中军权，一举数得。
地方军队复员后，光武帝开始对京城卫戍军队进行整顿。光武帝在京师设南北军：北军警卫京城，由原来的胡骑、虎贲二校合并成五营而成，设北军中侯一人，官俸六百石，取代原来的中垒校尉，统率五营京城卫戍军。南军为宫廷禁卫军，设光禄勋一人，官俸为二千石，统率殿门内的宿卫军；卫尉一人，官俸二千石，统率殿门外的宫门卫士。南北军是东汉军队主力，重大的军事行动、皇帝宿卫、京城治安都由这两支军队担任，重大典礼或仪式，也由这些军队充当仪仗队。皇帝直接掌握这两支军队的使用权。
光武帝摒除功臣武将不用，广泛征求文人儒士，吸收他们从政，在即位之初，即注意网罗各地的士人。卓茂是西汉元帝时期的通儒，性情宽厚，西汉末任密县县令，王莽篡权后，隐居不仕。光武帝继位后曾下诏说：“前密县县令卓茂，注重个人修养，志节淳固，能做别人不能做之事，名声为天下之冠，应当受天下重赏，值得效法以前武王伐纣时封赠比干之墓、表彰商容故里。现在特任命卓茂为太傅，封宣德侯，食邑二千户，赐给几杖、车马和衣服一套，棉絮五百斤。”张堪十六岁时去长安太学学习，因品学兼优被誉为神童。张堪在早年就给光武帝留下很深的印象，后来来歙推荐张堪，光武帝把张堪留在身边，出任郎中，不久又提升为谒者，专门传达诏命。吴汉征伐公孙述，张堪又被任命为蜀都太守。成都攻下，张堪将入城所查珠宝全部上报朝廷，没有丝毫隐瞒，而且安抚新征服的地区，使蜀人都安心归服，直到离任时，仍穿一身布衣，乘坐一辆断了辕的马车。光武帝听说后，感叹不已，后来任命张堪为渔阳太守。在张堪率领下，边境百姓抵御匈奴、开垦土地，得以安居乐业，因此纷纷歌颂张堪说：“张堪当政，是我们的幸福。”正是这些文人儒士在战争期间帮助光武帝稳固了占领地区的统治。光武帝为选拔更多的文人入仕帮助治理国家，对文人儒士参政的制度也开始了改革。
严光像
（4） 理国以得贤为本
光武帝深知“理国以得贤为本”的道理，为此，他非常注意对官吏的选拔和任用。
对官吏的选拔，光武帝吸取了西汉后期察举征辟制度的教训，颁布了“四科取士”的诏书。“四科”是选拔官吏的标准。一是志节清白，品德高尚；二是有知识，熟谙经书的博士；三是熟悉法令，能够熟练地依法办事；四是有魄力才干，办事干练，能独当一面。诏书中说：“征召人才，必须严格执行四科标准，各地必须从自己的辖地严格选择年轻有为、德才兼备的人才，授予官职，举荐者要对举荐不实负连带责任。”
光武帝严格要求选拔上来的官吏，不仅要求他们严守法规，勤于职守，还经常亲自考核他们，选优汰劣。对违法的官吏，即使是尚书近臣也要给予严惩。
为了推行文治，光武帝很注意吸收更多的文人儒士参加政权，网罗天下隐士，尽力访求，以礼相待，当时经常能在山林中看见征求隐士的车辆。有些隐士入仕为官，而其他如严光、薛方、逢萌、周党、王霸等人就坚决不入仕。
严光，字子陵，年轻的时候名声就很好。光武帝在求学的时候和他是同学，两人关系不错。等到光武帝当上皇帝后，其他同学都跑去攀交情，想捞点好处。只有严子陵隐姓埋名，悄悄躲了起来，不去高攀富贵。光武帝一直很欣赏他的贤明，想让他出来辅佐自己，于是让人画好严子陵的像，派人到处查访他的下落。
齐国报告说：“有个男子披着羊皮衣服在大泽里面垂钓。”光武帝怀疑那个人就是严子陵，派人前去打探，果然就是他。光武帝很高兴，专门准备了舒适的车马和官服，派人去聘请他。请了一次又一次，严子陵实在躲不过去了，这才肯出来。他被安排在北军居住，光武帝赐给他床和被褥，还命令掌管百官饮食的人专门为他提供膳食。
司徒侯霸和严子陵也是老朋友了，他派人给严子陵送信。那个送信的人告诉严子陵：“司徒大人听说先生您到了洛阳，他诚心诚意想亲自来拜访您。不过呢，司徒大人现在身居要职，如果前来的话很不方便，怕别人说闲话，况且公务也实在繁忙。所以想请您老人家晚上委屈一下，到司徒大人那儿说说话。”严子陵懒得理他，那封信他看都没看就扔还给他了。然后口述了回信：“足下现在已经权倾朝野，举足轻重，这很好。您怀着仁慈之心辅佐朝政，天下人都很高兴。但是您阿谀奉承、溜须拍马的功夫也达到了绝妙的境界啊！”侯霸得到回信后把信封好交给了光武帝。光武帝看了信后笑着说：“这就是那个狂妄之人的一贯脾性！”
汉光武帝当天就坐着车来到严子陵的住处看望他。严子陵知道光武帝来了，却躺在床上不起来。光武帝也没怪他，走到床边摸着他的肚子说：“你这个咄咄逼人的严子陵啊，你就不能出来帮助我治理天下吗？”严子陵闭上眼睛不说话，过了很久他才慢慢睁开眼睛，看了光武帝老半天，才开口说道：“以前唐尧德行那么高尚，他让许由、巢父出来做官辅佐他，他们听到这话后恶心得都去洗耳朵，嫌让他们出来做官的话弄脏了他们的耳朵。每个人的志向本来就不一样，大家都有自己的志向，你为什么非要来强迫我呢？”光武帝很失望，说：“子陵啊，我到最后也不能让你降服于我吗？”只好坐上车叹着气回去了。
后来光武帝叫人把严子陵带到皇宫里，两人一起聊天，谈论以前的老朋友们的事，两人面对面地坐着，一连聊了好几天。光武帝突然问道：“我和以前相比，有没有什么变化？”光武帝是想让严子陵夸他当了皇帝后气质和威严变了。可严子陵并不吃他那一套，而是回答：“陛下比以前稍微胖了一点。”光武帝于是就转换了话题。晚上两个人像同学时候那样睡在一起，严子陵睡熟后一个翻身，就把脚放在光武帝的肚子上了，光武帝也没有在意。第二天，主管观测天象的太史前来报告，说有客星侵犯帝星的征兆，而且非常急迫。光武帝笑着说：“哪有什么事啊，不过是昨天晚上我和老朋友严子陵睡在一起，他把脚放我肚子上了而已。”
光武帝想拜严子陵为谏议大夫，但严子陵没有接受。光武帝见实在没有办法让严子陵出山辅佐他，就放他回去了。严子陵回到富春江从事农业劳动，时不时地还去江边钓鱼，过着悠闲的生活。后来人们把严子陵钓鱼的地方称为严陵濑，现在那个地方被称作严子陵钓台，是一处风景名胜。
建武十七年（公元41年）的时候，光武帝又想起了严子陵，又一次请他出来做官，这一次严子陵还是没有同意。严子陵80岁那年死在家里，光武帝非常悲痛，感到很惋惜，于是下诏书给当地官府，赐给严子陵的后人100万钱和一千斗谷子，让他们给严子陵筹办丧事。
太原广武人周党和严光几乎是同时代人，西汉末年也曾去长安游学，光武帝征他入仕封为议郎，他以身体不好为由推辞了，和妻子隐居渑池。之后光武帝再次聘他出仕，周党无奈之下，只得穿了短布单衣，戴着用树皮做的帽子，出来见前来征聘的尚书。朝见光武帝时，周党跪在地上，只陈述自己不愿出仕，愿守志隐居，连姓名都不报。光武帝没有办法，只得让他回去。博士范升看不惯这些隐士的行为，上奏说：“周党等人见陛下不行臣下之礼，使者三次征聘才肯应聘，他们文不能演义，武不能为君主死节，只会沽名钓誉。臣想考考他们，看看他们有什么本领，如果没有真才实学，便是盗窃虚名，应以大不敬、虚妄之罪处罚他们。”光武帝把范升的意见交给公卿议论，因为当时并不是范升一个人有这种想法。最后光武帝下诏说：“自古以来，即使圣明君主时期，也会有不归顺的士人，伯夷、叔齐不吃周王朝粮食，太原周党不受朕禄，人各有志，不必强求。赐他四十匹帛，让他回家吧！”
东汉初期，还有逢萌、王霸、井丹等人也始终不肯入仕，一生都在山林度过。
光武帝为实行文治，选拔一些主张用文德教化社会的文人入仕，对东汉社会的稳定和政权的巩固起了很大作用。
重视教育是光武帝提倡文治的一个重要内容。更始时期，天下混乱，许多文人儒士怀抱典籍，隐居山林。士人出身的光武帝爱好经术，出行时经常下车访求儒雅之士。政权稳定后，许多文人儒士纷纷来到京师，建议光武帝重儒兴学。如范升、陈元、郑兴、杜林、卫宏、桓荣等人会集洛阳，光武帝对这些人以礼相待，采纳了他们的建议，西汉武帝时期的博士制度得到了恢复和完善。五经立十四博士，精通经学的儒士为博士，其中《易》有施、孟、梁丘、京四家博士，《尚书》有欧阳及大、小夏侯三家博士，《礼》有大、小戴两家博士，《春秋》设严、颜两家博士；又在洛阳设立太学，召收学生随博士受业。进入太学学习的太学生称为诸生，或称博士弟子。太学生在太学期间，要严格遵守太学的各项制度，开始先专门学习一经，学习一年后进行考试，成绩优秀的可以直接入仕为官。光武帝常去慰问学生，或与博士谈论经义。建武十九年（公元43年），光武帝再次到太学，让博士辩论经义。《尚书》欧阳博士桓荣身穿儒衣，温文尔雅，把经义解得清晰而有条理，论驳有据，因桓荣不以辞胜人、而是以理服人，所以参加辩论的都很佩服他的讲论。光武帝十分赏识桓荣，给予特别的赏赐。光武帝又命诸生演奏《雅》、《颂》之乐以助兴致。后来，桓荣被光武帝召进宫为太子讲经，并升为太子少傅。
（5） 贤吏治事
光武帝“理国以得贤为本”的原则，加之所实行的一系列措施，使东汉开国初的很多官员都是忠正耿直之臣。
建武五年（公元29年），陈留人刘昆被举为孝廉，后来相继被任命为江陵（今湖北江陵）县令和弘农（治所在今河南灵宝北）太守。江陵火灾频繁，弘农境内的崤渑驿道老虎成患。刘昆为政勤勉，治理了火灾和虎患，使商旅畅通。有一次，光武帝召见刘昆，问道：“朕听说你在江陵时，有一次发生火灾，被一阵反方向吹来的风把火吹灭了；在弘农时，因为你的仁慈感化，连老虎都带着虎子渡河而去。这些现象你是怎样施用德政才出现的呢？”刘昆答道：“这些大概都是巧合吧。”在场的人都笑刘昆过于老实。光武帝听后感慨地说：“这真是长者的质朴之言啊！”然后回过头命史官把这段话记入史册。
陈留人董宣，是司徒侯霸的僚属，后任北海（今山东昌乐）相。董宣到北海后，任命当地一个大族成员公孙丹为助手。公孙丹非常迷信，他新盖了栋房子，请人来占卜，占卜的人说这个地方肯定会死人。公孙丹相信了卜者的话，心里惶惶不安。他唆使儿子偷偷杀了个过路人，然后把尸体放到新房子里面，认为这样就算死过人，那么就不会再死人了，为自己的这一招暗自得意。董宣知道这事后火冒三丈，自己的助手居然敢公开杀人，他决心要杀一儆百。于是派人把公孙丹父子抓了起来，然后处死。公孙丹家族是当地的大家族，平时嚣张惯了，这次被董宣抓了个正着，心里非常不满。有三十多个家族成员拿着武器到官府喊冤闹事。董宣知道公孙丹曾经依附过王莽，怕他家里和海贼有勾结，这件事他担心海贼也牵涉在里面，于是把那三十多个人全部抓了起来，然后命令手下的一个小吏水丘岑把他们全部杀掉。董宣的顶头上司青州刺史因为他杀人过多，上书控告这事，并把水丘岑抓起来拷问。董宣也被传讯到廷尉那里，被关进了监狱。
董宣和其他喊冤哭闹的犯人不同，他在监狱里一直安安静静的，从早到晚都安心读书，丝毫没有忧虑的神情。最后他被判了死刑，到了行刑那天，他过去的下属们安排了酒菜来送他。董宣严厉地说：“我董宣这辈子从来没有吃过别人的饭菜，何况现在就要死了呢！”从容上了囚车被拉到刑场。
当时和他一起处刑的共有9人，依次处决，轮到董宣的时候，汉光武帝派来赦免董宣的使者及时赶到，救下了董宣，把他送回了监狱。汉光武帝派人责问董宣滥杀无辜的事，董宣把事实一五一十地告诉了使者，并说水丘岑是执行我的命令，不能怪他，有什么罪都由我来承担，我请求把我杀了，赦免水丘岑。使者把董宣的话带给了光武帝，光武帝敬佩董宣，于是只把他贬为怀县令，并下令青州不要追究水丘岑的罪责。水丘岑逃过一劫，日后一直升到司隶校尉一职。
后来江夏出现了一个叫夏喜的大盗，他在江夏一带到处抢掠，成为当地一害。朝廷知道董宣对付盗贼很有办法，就任命他为江夏太守。董宣刚上任就发布公告：“朝廷因为我能够擒拿盗贼，所以让我来担任这个职务。现在我已经把兵带到郡内了，捕盗的檄文也发下去了，希望那些盗贼好好考虑下如何保全自己吧！”夏喜等人知道这消息后非常害怕，马上解散了手下投降官府。董宣将江夏治理得井井有条，但不久因为得罪了外戚阴氏在当地做官的人，无辜被免掉了官职。
