董宣虽然因为自己的刚正不阿而多次丢官，但他从来也没有向恶势力低过头。后来他被特别征召为洛阳令。洛阳是东汉的首都，皇亲国戚很多，他们一个个骄横跋扈，就连手下的佣人也横行不法。有一次湖阳公主的仆人杀了人，逃到公主家里藏了起来，官府不敢冲进公主家抓人，这事只好拖着，董宣也没有办法，只能派人监视公主府。日子长了，公主认为这事已经过去了，于是在出行的时候把那个仆人也带上了。谁知道经过夏门亭的时候，董宣早已在那等候多时。董宣拦住公主的车队，拔出刀来划地，大声斥责公主的过失，并叱骂那个仆人下车，然后把他杀了。公主哪里忍得住这口气？马上赶去皇宫向光武帝哭诉。湖阳公主是光武帝的姐姐，很年轻就守了寡，是她把光武帝从小带大的。光武帝一直很尊敬她，即使知道她手下人经常犯法，也没有去管。这次听说姐姐受了气，顿时勃然大怒，马上派人把董宣叫来，要活活打死他给公主出气。董宣边叩头边说：“请让我说一句话再让我死。”光武帝说：“你还有什么可说的？”董宣说：“陛下有神圣的品德才能让天下重新兴盛起来，但是却纵容奴隶杀人，以后怎么治理天下？也不用陛下您派人打了，我请求自杀。”说完，董宣就一头向柱子撞去。光武帝也没真想杀他，见他真的自杀，赶紧叫小太监把他拉住。光武帝见不好下台，于是让董宣给公主叩个头，道个歉，给公主点面子也就算了。董宣认为自己没有错，说什么也不肯叩头。旁边的人按着他的头往下扳，董宣用手撑着地，死也不肯低头。公主说：“陛下当年当老百姓的时候，藏匿逃亡和被判死罪的逃犯在家里，官府都不敢上门来搜查。现在当了皇帝了，怎么还不能把威信用在一个小小的县令身上？”光武帝笑着说：“正因为当了皇帝，所以就不能像当老百姓那时候那样了啊。”于是下令让这个“硬脖子”的洛阳令出去，并赏给他30万钱。董宣把这些钱全部分给了手下人。从此以后，董宣惩治豪强就更大胆了，那些违犯乱纪的豪强都很怕他，给他取了个“卧虎”的外号。
董宣在任洛阳令5年后去世，光武帝派人去他家查看慰问，发现董宣的尸体只是用布被子盖着，家里连仆人都没有，只有他的妻儿在哭，家里的财产只有一点大麦和一辆破车。光武帝知道后很感伤地说：“董宣的廉洁，我在他死后才知道啊！”他下令以葬大夫的礼节埋葬了董宣，并提拔董宣的儿子为郎中，没有让忠臣的后代流离失所。
（6） 安民有道
集权也好，选用贤吏也好，如果要实现真正的长治久安，就必须安民，因为安民才是保持社会稳定、发展社会生产的根本所在。
光武帝于民间长大，经历过王莽的残暴统治，知道耕种之艰难，百姓之痛苦，知道百姓休养生息的要求。因此，在东汉建立后，光武帝废除王莽的繁苛法令，减轻刑罚，轻徭薄赋，给百姓以一个宽松的社会环境。此后，他还多次下诏削减各地的监狱，不断地告诫各级官吏尤其是地方官吏要体恤百姓，宽松执法。正因如此，在东汉初年，各级地方官吏大都以安民为要务。卫飒在光武帝建武初年时为桂阳太守。卫飒上任后，知道桂阳因地处边远，礼俗落后，便从抓教育入手，设立学校，端正风俗，过了一段时间，境内“邦俗从化”。桂阳郡的含（今广东英德西北）、浈阳（今广东莫德东）、曲江（今广东韶关东南）原来是越族的聚居地，后属桂阳，当地的百姓为不向官府交纳田租而逃进深山居住。因交通不便，官吏们来往这些地区时，都要征调民船，给百姓造成很大的负担，因此百姓怨声载道。卫飒组织开山道五百多里，一路设置亭传、邮驿，这样不仅减轻了人民的负担，还方便了那里的交通，百姓慢慢地都搬到道路两边居住，当地经济随之迅速发展起来，百姓开始向官府交纳田租。当时有人称赞说：“大汉初兴，详览得失，故破矩为圆，更立疏网，蠲除苛政，海内欢欣……人怀宽德。”
安民，要有效地减轻人民负担，光武帝认为官吏奢侈挥霍，官僚机构臃肿，是百姓的最大负担。因此，他在位期间，始终都十分提倡节俭。据史书记载，光武帝自己是“身着朴素，也不玩赏稀世珍宝，内宫左右一视同仁”。建武十三年（公元37年），有国外使者向光武帝献上一匹日行千里的名马和一柄宝剑，这匹千里马被光武帝送去驾鼓车，宝剑赐给了骑士。在光武帝的影响下，节俭在东汉初年蔚然成风。在提倡节俭的同时，光武帝对官僚机构进行了裁汰。西汉平帝时，全国有郡、国一百零三，县、邑、道、侯国一千五百八十七，冗官无数的局面从而形成。公元30年，光武帝下诏归并郡国，省并了郡、国十个，县、邑、道、侯国四百多个。行政开支由于并官省职而减少了亿万钱。合并郡县后，光武帝严格控制郡县的再度增加。建武二十一年（公元45年），随着边境地区的发展，在边疆地区重新设置郡县已十分必要。马援率领一批官吏在边疆建立了一些堡壁，想要建立一批郡县，并任命了一批空有头衔的郡太守、县令。马援的目的是想通过设立郡县来招徕居民。光武帝得知后，笑着对马援说：“边疆无一人却设置了这么多的官，比《春秋》里的素王孔子管起来还要难呀。”然后免了这些官员。为了提高地方官吏勤勉治民的积极性，减少中下级官吏贪污扰民的可能性，建武二十六年（公元50年），光武帝下诏调整俸禄，增加六百石以下的官员，而减少一千石以上的官员。
酿酒画像砖 东汉
安民，还要求提高百姓的社会地位。自西汉中期以来，大量的平民沦为奴婢，成为影响社会稳定的隐患，为此，光武帝连续六次下诏释放奴婢。当然，每一次都是针对不同地区、不同情况，都有一定范围和前提。同时，光武帝释放奴婢不仅仅是为了解决奴婢问题，也是他在统一全国的行动中政治、军事战略的一个重要部分。从地区上说，光武帝所释放的奴婢，集中在青、徐、凉、益诸州，这些都是光武帝政敌的统治区；在时间上，主要是释放那些在王莽当政时期沦为奴婢的人。这些诏令使奴婢的数量减少了，有效地抑止了自耕农沦为奴婢的趋势。同时，光武帝还在一年之内连续三次下诏，禁止杀、伤和虐待奴婢，提高了他们的身份，其生活也得到了改善。
安民，还要解决土地问题，以利于发展社会生产。西汉中期以来大规模的土地兼并，使土地高度集中。那些占有大量土地的豪强们，并不如实地向国家申报土地、交纳田赋，因而造成了东汉初年土地问题一片混乱的局面。为准确地掌握全国耕田数目和户籍，打击豪强，保证赋税收入和征发徭役，光武帝于建武十五年（公元39年）下令在全国“度田”，也就是丈量土地，同时也核定人口。在度田过程中，官吏们和豪强勾结在一起，或抵制清查，或隐瞒不量，而对百姓土地的丈量却连墙头地角、房前屋后都不放过，“百姓嗟怨遮道号呼”的原因尽皆来源于此。光武帝了解到度田不实后，盛怒之下先后诛杀了大司徒、河南尹及郡守十余人，不料却爆发了一场大规模的地方骚乱。地方上的豪族大姓纷纷叛乱，光武帝用镇压和分化相结合的手段，最终平息了骚乱。光武帝度田的目的虽没能达到，但也因此恢复了统计田亩和按比户口的旧制。
光武帝的一系列措施，为东汉的继续发展奠定了基础。因此，历史学家给予光武帝很高的评价。南宋诗人陈亮说：“自古以来的中兴都比不过光武帝。”明末思想家王夫之更是称赞光武帝“允冠百王”，认为“三代而下，取下天者，唯光武帝独焉”。历史上也把光武帝统治下的繁荣时期誉为“光武中兴”。
6.度田事件
建武十五年（公元39年），由于全国的耕地面积自行申报多不据实，并且户口、年龄都有增减，所以光武帝下诏，命各州郡进行核查，以此举来减少过分严重的土地兼并现象。
早在汉武帝时，土地兼并现象就已经相当严重，哀、平之世更加突出。王莽曾经推行“王田法”，企图通过国家的权力，让大地主、大商人拿出一部分土地，重新分配给农民，以缓和因土地兼并而造成的社会矛盾。但是由于大官僚、大地主的破坏，王莽的土地政策失败，不久绿林、赤眉农民大起义相继爆发。土地问题是引起农民起义最重要、最根本的原因。
农民起义的目的是推翻地主阶级统治，夺回被地主兼并的土地，结果王莽的腐朽统治被推翻了，但是大地主的经济势力并没有从根本上受到削弱，农民也没有获得土地。大商人、地主看到农民起义而组织武装，保卫自己的财产。例如王郎起义爆发后，刘植便与他的弟弟刘喜、从兄刘歆，统率宗族宾客数千人，死守昌城（今河北丰南西北）。耿纯与从弟耿、耿宿、耿植，统率宗族宾客二千余人强占宋子（今河北赵县东北）县城。有上千家的避难人投靠刘秀的舅舅樊宏，因为他联合宗族亲属挖堑筑垒以自守。以光复汉朝为目标的刘秀知道这些地方武装与自己是同路人，而这些地主武装也很愿意依附刘秀以做靠山。他们纷纷参加刘秀集团，追随他征战。刘植、耿纯带上自己的武装在河北加入刘秀集团；在陕西，王丹率领宗族献二千斛小麦给刘秀做军粮，邓禹便委任王丹做地方官吏。可见此时的大地主并不是像秦末地主那样被“扫地出门”，逃避山林，他们以自己的武装保住了自己的土地财产。豪强地方势力在农民起义失败后进一步膨胀为统治农村的政治势力。
刘秀是西汉宗室、南阳豪强地主。他的姐夫邓晨、妹夫李通都出身于官宦世家。其外祖父樊重是名震南阳的豪强，为东汉基业立下了汗马功劳。所以东汉政权建立后，光武帝刘秀对豪强地主采取极其优待的政策，在政治上选拔他们为官，在经济上保护他们的利益。地方官僚兼并土地的现象极为突出，如马援以屯田为名，霸占上林苑中大片土地；吴汉的妻子在吴汉率军外征时在后方购置田产。那些皇亲国戚更不甘落后，个个都是田连阡陌、奴婢成群的大地主。
光武帝作为豪强地主的政治代表，不想触动维护大地主利益的土地所有制；由于吸取了王莽改制失败的教训，他也不敢触及豪强地主的土地财产。但是财政收入的不足，迫使他不得不触动这个最为敏感的问题。王莽末年的战乱中，有的地主丧命，土地所有权转归他人，有的人因之获得了人身解放，也有少量农民获得了小块土地。因此，东汉政府为了征收租税赋役，要把土地占有与人口情况进行登记。另外，豪强地主为逃避赋税，往往隐瞒自己的土地数量和人力数量，严重削减了国家的财政收入。为了加强对土地和人口的控制，增加国家财政收入，刘秀决心进行一番认真的清理。建武十五年（公元39年），光武帝颁诏，下令各州、郡官吏清查土地、户口，这就是“度田”。
光武帝下达诏令后，地方官吏没有完全照章办理，他们对农民和地主的态度截然不同。当时有些豪强地主拥有武装，地方官吏害怕他们，不敢详细清查；有些与地方官勾结的豪强让各官员帮助自己隐瞒田产和依附人口。当时的官吏很多都是豪强地主，他们不愿意如实丈量土地、清查人口，使本阶层的利益受损。对于农民，地方官吏不仅不放过他们的每一小块土地，就连房舍也算在内丈量，致使后来发生了农民骚乱。
多亏儿子刘庄提醒，光武帝才得知地方官吏的舞弊行为。度田开始后，各州郡派人到中央汇报情况。光武帝接见陈留郡派来的官吏，看见他手里拿着写着“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”的木牍。光武帝不明白是什么意思，追问他，他不肯回答，却说这木牍是在路上拣来的，惹得光武帝大怒。当时，刘庄才十二岁，时为东海公。刘庄提醒光武帝说：“这是他临走时郡守叮嘱他的话，让他参照别郡度田的数量向您报告。”光武帝还没听懂，说：“如果是这样，为什么说河南、南阳不可问呢？”刘庄说：“近臣多在河南，贵戚则多在帝乡南阳，因此不能以其他郡的标准来衡量。”光武帝令武士们责问陈留吏，他不得不如实供述汇报作弊的情况。光武帝得知地方官吏舞弊，派使者前往调查取证，终于调查清楚了他们的舞弊行为。
光武帝决心以强制手段在全国范围内度田，他首先以“度田不实”的罪名重罚舞弊的官吏，将大司徒欧阳歙、河南尹张等十余人处死，然后重申严格核实田亩和人口，加紧度田。结果武装反抗事件在各地频频发生。其中既有农民反抗地方官吏多丈田亩、多收租税的斗争，也有豪强地主反抗度田的斗争。这两种不同性质的反抗交织在一起，汇成比较强大的武装力量。他们攻杀地方官吏，遇官兵前来镇压，便像鸟兽一样散开；一旦官兵离开，又聚集在一起。这些斗争以青、徐、幽、冀四州最为激烈，给东汉王朝以极大的震动。
面对这种混乱局面，光武帝不得不作出让步，他采取镇压与安抚两种手段，迁移捕到的叛乱首领，给他们土地房舍使其安居乐业，切断与原所在地的联系。光武帝同时发布命令，让参与武装反抗的人自相残杀，五人联手杀死一叛乱者，则此五人可以免罪；地方行政长官因害怕叛乱而弃城逃跑者不加追究，考核官吏成绩的标准以捕获叛乱者人数的多少为依据，隐瞒藏匿叛乱者算犯罪。各级官吏加紧搜捕，叛乱逐渐平息。度田之事也不了了之。
由于这次叛乱，光武帝再也不敢强制推行清查土地人口的政策，但他又不肯彻底放弃度田。清丈土地仍是各地方官的职责，度田舞弊的事仍经常发生，当然光武帝也不再像当初那样把他们杀头示众，只是给点处分而已。到明帝时，仍有官吏上书说地方官度田失实，说：“许多地方由于发生牛疫水旱而使垦田数量比以前减少了，可是官吏谎报政绩，想让度田之数比从前增加，没有种的土地，亦令农人交租。”度田在形式上虽已成为东汉朝廷定制，但它既没有达到增加政府财政收入的目的，也没有真正解决豪强地主隐瞒土地、人口的问题。
羽化升仙墓门书像石 东汉
画像石表现人们对仙境的向往，画面精巧纷繁，显示了高超的雕刻艺术。
7.桓谭不读谶
中元元年（公元56年）十一月，光武帝下诏修建明堂用于朝会和祭祀大典，还修建皇帝观测天象的灵台、太学辟雍，并且向天下公布预言吉凶的符命之书图谶。光武帝认为自己是应验了《赤伏符》的征兆而登上帝位的，所以相信符谶，并用其解决疑难困惑的问题。给事中桓谭多次上书劝谏光武帝不要迷信谶而被治罪。
东汉政权建立后，光武帝召见桓谭准备授予他官职，但是他的上疏使光武帝感到与自己的政见很不相合，所以没有给他官职；后得到大司空宋弘推荐，被任命为议郎给事中。桓谭在上书中，针砭时弊，并提出三点建议：其一，选拔贤才，用人就不应该怀疑。他说：“国家的兴衰，在于政务处理的好坏，而政事的好坏，又决定于辅佐。辅佐贤明，才能吸引才智之士，制定符合实际情况的政策；辅佐拙劣，其议论必定不合时宜，办事也会漏洞百出。每个国君都希望治理好国家，但不少人政治出现偏差，原因就在于对贤能之人持的态度不同。”桓谭举楚庄王与孙叔敖的对话为例，借孙叔敖之口说：“有的君主对士人很傲慢，说士人离开我就不能富贵；有的士人则对君主很傲慢，说如果没有我这个国家就难以安稳生存下来。有的君主直到丢失政权还不明白，有的士人虽饥寒也不知上进。君臣不合，国家大计就难确定。”桓谭提出根据社会风俗和以前的过失确定防范的对策，威德兼施，文武并用，这样就可以把国家治理好。其二，严格刑罚，统一法度。他说：“任何刑法禁条，都不可能杜绝奸诈的行为，不可能满足所有人的愿望，只要有利于国家就可以了。只有把恶人杀死，才能更好地维护好人的幸福。对于那些经官府处理后而又私自报仇者，一律给予严惩，社会便可安定。可以组织那些熟悉法律的人修订律条，统一法度，向全国发布，这样就不会有人滥施刑罚，造成冤狱了。”其三，重农抑商，让农民致力于农业生产。光武帝看了桓谭的上书，并没有采用。
当时光武帝正痴迷于图谶，碰到没有办法解决的问题通常是找图谶解决。桓谭劝谏说：“人通常都忽视自己所见到的事实而重视古怪的传闻。我看古代圣王都是以仁义正道为根本，并没有虚妄怪诞的事情。对于天道和性命，孔子说难以把他们解释明白，所以平时对此常常避而不谈，就连他的得意门生子贡等，也没有听到孔子在这方面的论述。而后代那些知识浅薄的儒生，怎么可能掌握这方面的道理呢？如今那些卖弄小聪明的人，搞迷信骗术的人，对于经书任意主观发挥，假托圣人之名制作谶记，用来蒙骗迷惑那些贪得无厌、满心邪恶之人，就连君主也受他们的影响而犯错误。对于这种神学迷信怎么能够不抛弃呢？我听说陛下您曾毫不留情地揭穿方士们以丹砂变做金银的骗术，那是多么的英明呀！而今却听信谶记，又是多么糊涂！谶记虽然有时候能与事实相合，那就如占卜一样，只是巧合罢了。陛下您应该常了解一下别人的议论，拿出自己的意见，摒弃那群小人的胡说八道，阐述《五经》的正理，不去理会那些谶语。”此外，桓谭还建议光武帝少授爵多奖赏，招贤纳士，尽快使天下平定。光武帝看了他的奏疏，对他更加不满。
后来光武帝让群臣到灵台开会。光武帝对桓谭说：“我想以图谶解决此事，你看如何？”桓谭沉默了一会儿才说：“我没读过谶记。”光武帝问为什么，桓谭又极力批评图谶违背经典。光武帝大怒说：“桓谭诋毁圣人，漠视王法，拖下去把他杀头示众！”桓谭吓得不住地磕头，额上鲜血直流。过了很长时间，光武帝才把自己的怒气压了下去，下令将桓谭贬为六安郡丞。
桓谭经常写文章对当世之事进行评议，集合在一起共二十九篇，题书名为《新论》。
在《新论》中，桓谭很欣赏王霸政治，认为“王道纯粹”、“霸道驳杂”都是较好的治国之法。能否实现王霸之治，就看君主是否善于“择人”，若像王莽那样只按“世姓”选择将帅，一定会遭受失败。若能任用“贤智人才”，国家定能兴旺发达。他提出的治国方略是：先消除百姓的祸患，让其可以丰衣足食，然后再教他们礼仪，同时以刑罚威慑，这是西汉以来王霸并用的传统治国方法。在认识论方面，《新论》提出“考验”是判定人的认识正确与否的标准，人的认识要达到神、巧的程度，一定要通过实际操作。这里具有朴素唯物主义思想的因素。
《新论》中反对鬼神迷信、谶纬神学的观点也非常明显。他首先揭露了谶纬的实质，指出谶记出自《河图》、《洛书》，有时出现一些很少见的现象，由于人们没有办法解释这些现象，于是就有人牵强附会，写成谶记，而且托名是孔丘所作，这真是荒谬至极。而后他又用事实说明谶纬不过是自欺欺人。他说：“王莽好卜筮，迷信鬼神，用于祭祀的费用多得无法计算。但他对国家并不好好地进行治理，最终导致天下大乱。等到众叛亲离，无法自救，又跑到南郊祷告，捶胸大哭，请求皇天保佑。起义军攻入宫中，他逃到渐台下，怀抱着符命书，拿着威斗，真是糊涂到极点了。”他指出王莽失败是因为“为政不善”，符命绝对不可解救其性命。
接着，桓谭在《新论》中进一步对鬼神迷信提出批评。他说：“异怪现象常常出现，世世代代都毫无两样。如果出现明君、贤臣、智士、仁人当政，他们通过改善政治，就可以使灾害得以消除。相反，在衰乱之世，君臣骄奢淫逸，政局混乱，一般人都有邪心恶行，这样便无法消除灾异了。”他还引用《周书》的话说：“神不能伤道，妖亦不能害德”，认为只要实行德治，神妖都无能为力。这就打击了天鬼的权威，动摇了董仲舒的天人感应学说。他进一步批评当时盛行的神仙方术迷信，说世上并没有什么仙道，所谓的仙道仅仅是由怀有好奇之心的人编造出来的罢了。他说：“圣人从来不讲得道成仙，现在一般的人却想长生不老，真是糊涂到极点了。”他认为，人与植物、动物一样，有出生、生长、衰老和死亡，这就像四时的交替一样。搞歪门邪道，想改变这个规律，那是白白浪费功夫而毫无益处的。刘子骏相信方士的话，认为人若能闭目塞听，清静无欲，便可长生不老。桓谭指着院中一棵枯树说：“那大树无耳目，也没情欲，但最终还是会枯死，人又怎么能靠抑制情欲而避免衰老呢？”在桓谭看来，聪明人不会相信神仙方术的歪理邪说，只有愚蠢的人才相信长生不老的荒谬之说。
