我认为一个以立法机构为基础的体制，与一个以人民为基础的体制，两者的区别，正在于盟约或条约与宪法之间的真正区别。
——麦迪逊，于联邦大会
8月30日，大会只剩下十六个工作日了。虽然并没有一定的闭幕日期，可是当初会议伊始，代表们就已决定绝不超过9月份。现在到了8月底，休会日期已经在望，于是场中辩论加剧，成员心神不安，脾气也焦躁起来。原先的五十五位代表，已有十一位以家人生病或私事有待料理为由而先行脱会——或是像纽约的兰辛和雅茨，干脆坦白表示对会议进展不满而退出。
大会任务差不多都已经完成。这也正是最紧要的关头，全国都在等着看结果。前一日《宾夕法尼亚公报》就报道：“各州现在都放下手上修桥铺路的工程，一心等着看这些必要的修缮工程是否会变成国家政府的职责。贸易和制造商也都暂停船期和生产，采取观望态度，想知道这个国家式的商务管制体系，到底能让他们的商业受到何种程度的保障和振兴。合法的放款业者也纷纷把资金冻结起来，看看这个新架构的政府能否帮他们不再受纸币和法币规定的诅咒折磨。”
《宾夕法尼亚公报》当然是非常支持宪法的，大义所在，报社不介意过甚其词。但在事实上，时间确是根本问题，大会不能再往秋天拖下去了。宾州议会（当地人称为代表大会）在9月5日就要回到州议会厅开议，需要使用联邦大会所在的东厅。8月13日，联邦大会代表们总算讨论到了宪法中最后一则该讨论的事项。在委员会报告书里，其中第二十一、二十二及二十三条都关乎宪法的批准过程，以及成立新政府的实际步骤。第二十一条的内容很简短，却极具争议性：“宪法在获得__州大会批准之下，即可成立。”
这个空出来的位置，是为填入一个州数，而这个数目非常要紧。宪法案一旦在费城签妥之后，就应直接送往国会“认可”，然后再由国会提请，送交各州批准。可是宪法应由十三州一致批准才能生效吗？显然罗得岛一定会在国会中投票反对，纽约、马里兰两州恐怕也会如此，这两州派到联邦大会里的代表，敌意一日比一日更重。
十三这个数字，还有一个基本难题需要克服。就合法性来说，联邦大会的召开，原只是为了修正《邦联条例》，此举需要联盟内各州全体同意。就策略而言，不论在联邦大会上、国会里，又或将来送往各州候准之时，反对阵营都可以利用这一点大肆发挥。如果大会同意宪法无需十三州共同批准即可实施，无异承认这部新宪是一场政体革命，不啻把旧邦联给废除并推翻了。如今每位代表都知道事实上就是这么一回事，他们不可能在不知道的情况下就同意了第二十一条。但是一直到目前为止，对这项事实的正视与承认，都被略而不提，或在强大政府派如麦迪逊、威尔逊、古弗尼尔·莫里斯等人的滔滔雄辩下岔开了。第二十一条却使众人不得不正面面对这个问题。
威尔逊是当年修订并批准《邦联条例》的大陆会议的一员。他知道如果宪法无须十三州全部批准，将意味着什么样的后果。他一定早就下定决心直接展开攻击，因为第二十一条一经宣读，威尔逊马上建议将那个空格填上七州——他说，这就是全部州数的多数。全场立刻陷入激辩，马里兰动议暂勿表决，该州代表必是想在晚间开会商讨对策，拉票加强阵容。于是大会开始来回讲价，有人说十州，有人说九州。威尔逊观察情势，便把他的数目提高到八。麦迪逊却反对道，不论是七、八，还是九，都会将“全体人民”置于一个低于多数州批准的宪法治下。
麦迪逊竟出此言实在令人惊讶。威尔逊赶快插进来打断：只有批准了宪法的州才受新宪法约束。威尔逊说：“在这件事上，我们一定要回归社会原本的权源。房子如果失火，就必须赶紧灭火，顾不到一般正常权利了。”
这又是革命老论调的复活。威尔逊在1775年到1776年间的大陆会议上，早就听得耳熟能详：当一国失治之时，大家就必须诉诸一个更高法源，一个远在诸王诸贵以及国会之上的最高之法。可是此时在联邦大会，威尔逊避开了“自然法”这个用词，选择“社会原本的权源”。巴特勒马上出来主张应由九州批准，他“很反感少数一两州的意愿，就可以限制其他各州顾及自身的安全考虑”。
巴特勒此举很高明。若要游走于法律之外，最好的方法就是提醒在场同仁，他们并不是在表决什么离经叛道的危险创新，他们真正的着眼点是出于“安全”与秩序的考虑。只见马里兰的卡罗尔起来宣称，宪法必须由十三州一律同意方可，简直像存心不让宪法通过。他说，一个经由全体同意而成立的邦联，不可在未经全体同意之下解散。卡罗尔本身是主张强大的中央政府的，此刻可能是考虑到策略运用（而且目前也是安全之举），不妨先和他马里兰的同僚站在一边。
又是当天散会时刻。随着大会起立解散，马里兰的麦克亨利在笔记中潦草记道：“建议明日会前私下一聚，商讨决议策略行止等事宜。”
像这一类的大小聚会，那个星期四晚上一定还有不少。次日早晨，委员会提出的第二十一条经过修改，“获得各州代表一致同意，马里兰州除外”。麦迪逊记道。那个空白处，填上了一个“九”。
下一个问题，就是新宪应该由谁来批准，各州议会还是一般人民？原本《弗吉尼亚方案》曾经主张：“由人民特定选出的代表集会……”早在6月5日，类似动议也已由全体委员会赞成通过，虽然舍曼表示反对，格里也一再改变主意。格里就是在那个时候大放厥词，认为一般人民“对政府有着世界上最荒唐的想法”。各州都不习惯普选式的批准。不管各州州宪当初是采用什么方法制定——或照当地习俗，或由当地议会，或是两者兼行——但到了批准之际，全美毕竟只有马萨诸塞、新罕布什尔两州，系将州宪交予乡镇大会批准施行。
因此为什么不循前例，也将联邦宪法交给各州州议会批准呢？对许多人来说，这个方法似乎比分别召开十三个大会来得保险。可是各州州议会对旧有体制如此支持，又怎么向他们呈出一个如此新奇、前所未有的新制呢？巴特勒认为绝对办不到。稍早，大会已经就此热烈地讨论过，伦道夫指出，如果交由州议会批准，那么当地的煽动分子，必定会因为害怕在新政府中失去一席之地而投票反对，或设法阻挠宪法的通过。“处心积虑之人，”戈勒姆曾说，“就算不能把国家式的体制完全搞垮，也一定会用尽心计，年复一年地拖延下去。”议员们都很擅长“借各种无关紧要的小事情，有技巧地”打岔重大议题。
戈勒姆是政坛老手，知道自己在说些什么。他曾任国会及麻州议会议长，在联邦大会上则担任风暴迭起的全体委员会的主席。五十岁的他，风度可亲，凡事都似乎喜欢安抚调停，他这种息事宁人的作风只对罗得岛例外，该州的顽强不驯令他非常恼火。他质问，不论用什么方式批准，万一罗得岛仍一味反对，难道大家都要一起跟着倒霉不成？
康涅狄格的埃尔斯沃思直截了当地指出：“自从《邦联条例》制定以来，似乎已经潜进一堆新想法。什么由人民组成大会，或是由人民特别授权组成，那时是想都没想过的，当时认为有议会就足够胜任了。”而对麦迪逊来说，这道理却再明白不过，各州议会“分明不能胜任做出这建议中的改变”。如果说，一个议会能够改变其存在所恃之法，那倒才是惊世骇俗的危险之举呢。“我认为，”麦迪逊说，“一个以立法机构为基础的体制，与一个以人民为基础的体制，两者的区别，正在于盟约或条约与宪法之间的真正区别。”梅森也说出同样的看法，却更带感情。“立法者，”他宣称道，“只不过是州宪之下的产物，绝不能大过他们的创造者……那么我们该诉诸何处呢？我们应该回归人民……这个理念应该被珍视为自由政府的基石，至关重要。”
就在梅森说这话的同一天，大会投票以九比零赞成交由人民普选代表专责批准宪法。可是他们也没有让事情就此了结，“批准”一词让大家警觉到离新宪法更近了，意味着一种既成事实，让反对者脑海中兴起各种令他们害怕的想象。马里兰不断表示，该州官员就职时都曾发誓，除了他们自己以外，绝不让其他任何机构变更政府体制。
整个夏天，大会都在和这种论调作战，而这种论调也曾以不止一打的说法出现：让各州保有权力，不要把权力交给国会以及这个叫人民的模糊实体。可是麦迪逊的立场坚如铁石。他说，人民“事实上就是一切权力的本源，回归人民，一切困难立刻消失无形”。人民“可以照他们的高兴修改宪法。［州］‘权利法案’里的原则精神，就是可以诉诸首要原则”。
对于马丁来说，这种说法根本就是唱高调。他讽刺反驳：“诉诸人民和首要原则，就有动乱的危险，因为政府和人民会各自站在一边。”马丁相信马里兰绝不会批准这部宪法，除非被迫仓促通过——出其不意受到催迫。鲁弗斯·金反诘道，麻州发誓不改州宪已有十年，可是不也派了代表来费城开会。鲁弗斯·金说，麻州显然也是出于首要原则的考虑。
首要原则中最主要的重点，在于推翻恶政府的权利。对反对人士来说，在大会已近尾声之际说出这种话，必然带有一种令他们难以忍受的自以为是味道。格里曾出席1776年的大陆会议，也曾在《独立宣言》上面签名。像鲁弗斯·金这种后生小辈，有什么权利动不动就引用革命教义呢？古弗尼尔·莫里斯建议，将批准方式留待各州自行决定。受够了的格里则不顾一切表示：新体制一无是处，若不经过当初共同建立邦联的十三州一致同意就擅自毁掉邦联，绝对大错特错。他建议将第二十二条暂延表决。梅森附议，宣称（以下引麦迪逊的笔记）“他宁可砍掉自己的右手，也不愿意用这只手来赞成眼前这部宪法。他希望大会先解决一些尚未决定的事项，而不要匆匆忙忙就对这一条做出最后决定。如果那些重要问题不能恰当解决，他希望再另外召开一次大会，重新考虑整个问题”。
再召开另一个大会，对麦迪逊和他的朋友来说简直是一个恶咒，那意味着失败，意味着他们所做的一切和所有的希望也都付诸流水。古弗尼尔·莫里斯硬邦邦地表示，他早就希望另开一次能够坚定支持强效政府的大会，“而这却是我们此刻顾忌不敢做的”。格里主张延期表决的动议最后遭到否决，第二十二条亦经投票通过。可是十天之后，在讨论第十九条有关宪法修正权力之际，格里又把整件事情再度翻了出来。宪法一旦批准施行，需要有多少州表决通过修正的建议？三分之二，四分之三，还是必须全体通过？
讨论一再反复。南卡罗来纳表示，他们担心有关奴隶贸易的条款因此受到影响。这一天是9月10日星期一，汉密尔顿也在场，他已经回到费城，将一直待下来等候最后签字。奇怪的是，他却赞成格里的立场，主张回头讨论第二十一条。他还表示，他认为区区九州就可以在旧政府废墟之上成立新政府乃是错误之举。想来麦迪逊在大会上一定受了汉密尔顿不少折磨。汉密尔顿错过了一整个夏天的辩论，主张强大政府一派好不容易才慢慢造起了势头，现在他一回来，却竟然和反方站在同一阵线。可是，从意想不到之处忽来的支持，可能把格里感动了，他宣称，如此随便就解除了邦联严肃的义务，既不像话又有危险。“如果十三州当中区区九州就可以解除契约，那这九州里的六州，以后也一样可以再把新契约给废了。”
伦道夫宣布，如果这一条不能改变，那他就不得不连整个体制都反对了。将近两周以前，他就曾经如此威胁，表示目前宪法建议书的内容有许多不当之处，他恐怕自己碍难同意。现在他又宣布“从一开始，他就相信联盟体制需要激烈的改变”。因此在此信念之下，他“向大会提出一套具共和性质的建议，作为改革的基础及纲领”。
伦道夫所指自然是当初他提出的《弗吉尼亚方案》。伦道夫继续表示，可是他提出的方案，却已经被改得面目全非，和他的原意相去甚远。因此他建议各州大会“应可对此方案自行提出各种修正，然后再交由另一全体大会研议，赋予全权做出最后决定”。伦道夫最后说道，他并不指望自己这个建议会被采纳，可是能够一吐心声作此尝试，以全他的责任，便可以让他自己心安。
汉密尔顿建议另起炉灶，取代（就第二十一条而言）有关国会认可然后送交各州批准的决议，格里附议。可是激动的威尔逊却表示：“现在一定得尽情说出心中话了。”威尔逊反对宪法寻求国会的认可，麦迪逊形容他这番话用了“极为强烈的字眼”。想仰仗着罗得岛、纽约或马里兰在国会说出赞成，简直是“比傻瓜还不如”的痴心妄想。“我们花了四五个月，辛辛苦苦才为国家建立了一个政府雏形，眼见要大功告成，现在却又自己设限，为成功路上制造一些不能克服的困难。”
这观点很有分量，也非常真实，遂使伦道夫再度起立发言，他准备好一列长单，一项项地指出他反对的特定事项：国会代表人数太少、对常备军缺乏限制、对航行权缺乏特定设限、总统对叛国罪的特赦权……伦道夫问道，难道真要强迫他去“鼓吹一个他真心以为会落入暴政之手的方案”？麦迪逊把“暴政”（Tyranny）一词的T字特别用大写标出。麦迪逊的笔记记载，伦道夫说，“他不愿意妨碍大会的希望和判断——可是万一将来他有幸获选出席自己本州的批准会议，他一定得让自己有依照自己的判断行事的自由。唯一可以让他免去尴尬的方式，就是将宪法呈交国会，再由国会发交各州议会，再由各州议会交给有权接受、拒绝，或做修正的州级宪法批准会议，整个过程结束于召开另外一次大会，赋予全权，决定是否接受各州所做的修正建议，最后再成立政府”。
伦道夫以决议案的形式提出他的建议，富兰克林附议。这两个人联手的队伍很难对付，可是他们的动议终究未付诸表决。梅森介入，敦促大家先把这个提案搁一两天，大家一致同意。最后，事情却以策略解决了，那是在委员会上的一个非常高明又全然成功的运作，不但避免再度讨论，也让大家都很满意。
对于背后的运作，代表们自然毫无所悉。梅森的动议通过之后，查尔斯·平克尼便动议为这部宪法准备一份致人民书，并交由适当的委员会着手进行。
“于是散会。”麦迪逊在纸页的底端写道。
附：
联邦大会结束之后，雅茨和兰辛曾写信给纽约州长克林顿，解释他二人辞出费城的理由。他们这封信明确地表达了反宪法人士的立场，摘录于下：
我等严肃地察觉到……眼前只有两个令人不快的选择：一是超出我等原先所赋授权，同意此一我等认为有损合众国人民幸福之方案；另一则是采取与多位深受民众信任之可敬人士相反的意见……在此情况之下……我等只有坚决并毫无保留地……表示我等对这部宪法原则的异议；然而也必须声明，不论如何修改，任何主张将合众国统一为一政府的制度，我等都会同样反对……
我等认为，［针对邦联］所作的任何修正，都应以保留现有之独立州为最高原则，保留其不受控制的宪法权利……而一个总政府……却必无避免，必在短时间内即以有效的高压手段毁灭这等公民之自由……合众国的要务在屈从如此政府法令之下必致不能存活……维持如此政府势将负担过重……绝大多数居民福祉……必将无从知悉。
新宪目前尚未定案，但其大纲在我等离开之前既已底定，我等深信势将不会再有任何改变，足以吻合我等之安全合宜主张……
谨致最高的敬意，倍感荣幸得为您最忠诚谦卑的仆人。
罗伯特·雅茨
小约翰·兰辛
参章末附信。
