我实在无法想象，一个政府有两个最高权力机构会是什么模样。
——古弗尼尔·莫里斯，于联邦大会
第二天早晨，5月30日，星期三，华盛顿将军从主席台上退下，会议改由投票选出的马萨诸塞州的戈勒姆主持，大会于是进入全体委员会的讨论阶段。在这个阶段里，大家可以自由发表意见，赞成反对，而没有任何承诺的义务。
全体委员会这项机制历史悠久，源自英国下议院的老传统，好让议员们在专制王权的统治下，可以没有顾忌地辩论。全体委员会进行期间，象征王权的令牌从主席台上拿下来；只要看不到令牌，投票的结果一律不用登记，只是用作探测大家意向的参考而已。回到1590年之时，伊利莎白女王左右的王公大臣，就对这个制度很不以为然，他们觉得怎可让那些布衣百姓——商贾、律师、乡绅之流，来品评原属王公贵族的国家大事。这个观念根深蒂固，难以消除。美洲闹革命的时候，乔治·热尔曼爵士就曾怒气冲天地表示，他“绝不能忍受让一群商贾每日聚在一起，随意论断政事”。
费城大会没有君王的令牌，而合众国的这一批领导人物，正是所谓的“一群商贾”。但是代表们基于以往在殖民会议和各自的州议会中得来的经验，对于全体委员会的运作以及它的用途都很熟悉。5月30日当天的第一场讨论，就由伦道夫针对他自己建议的头三条纲领提出的修正版揭开。显然弗吉尼亚州的代表已经在会外私下进行了一番讨论。伦道夫主张，由各州组成一个“区区联邦式”的结合，将不足以应付所需。因此，他提议成立“一个国家级政府，分别由最高立法、行政和司法三部分组成”。
全场一片寂然，鸦雀无声，仿佛大祸临头。政府由三个部分组成，没有问题。有六个州新立的州宪已经这么规定了。但是一个国家级的最高政府？这些字眼如何界定？拥有何等权力？小州代表瞠目结舌，不知所对。当时全场一定充满了坐立不安的气氛，弗吉尼亚的威思立刻掌握良机，问道：“由各位的默然看来，我想大家一定准备通过这个提案了？”
这个做法很狡猾，但并未得逞。南卡罗来纳的巴特勒马上反驳，不！大会并没有这个准备！他要求伦道夫好好解释一下，为什么诸州的存续得依靠这个“国家级”的政府……可是我们已经是一个国家了呀！特拉华的迪金森说：“我们虽然由许多州组成，可是毕竟仍是一个国家呀。”马萨诸塞的代表格里认为，如此强加细分联邦制与国家制的政府令他升起戒心。他觉得若通过伦道夫的建议，无异摧毁邦联，大会并没有权利这么做。因此，他敦请大会应该通过条文规定：“成立一个联邦制的立法、司法和行政机构。”
“联邦制”、“国家制”、“最高权力机构”……大会将为这些字眼争执许久，决议不下。马上有人问道，诸位难道真的打算推翻州政府吗？伦道夫答道，不！在此并没有这个意思。宾州的古弗尼尔·莫里斯站起来，试着对“联邦制”和“国家制”的定义加以阐释。他认为，所谓联邦制政府，仅系一纸建立在大家互信之上的契约；而国家制的政府，却是一个“完整且具有强制性质的运作”。
论者认为古弗尼尔·莫里斯是大会人士中最有才气的一位，他的确也口若悬河，滔滔不绝——一共发言了一百七十三次，领先麦迪逊的一百六十一次。他的发言次数虽多，却都言之有物，从来不曾令人感到愚蠢或无味。他身材高大，在国会中素有“高个儿”之称，且“辞令滔滔，厚颜无双”。其人相貌温雅丰润，眼神精敏，脸上带着促狭的表情。华盛顿喜欢他，两人私交甚笃。莫里斯曾因骑快马跌断了腿，但听说他虽少了一条腿，周旋于脂粉丛中的本事却丝毫不减。新英格兰地方的人对他颇感怀疑，觉得他一味追求享乐。他们提起当年莫里斯在纽约国王学院的毕业论文，竟然系以“机智与美丽”及“爱情”为申论主题，真是不成体统。约翰·亚当斯也认为，莫里斯“徒有机智及辞藻，却有失轻佻”。莫里斯生于纽约的大户人家，不久前才迁至宾州。他看起来一副阔绰模样，实际上财务颇不稳定。他主张成立一个强有力的中央政府，对于一般平民百姓，以及他们治理国家的能力缺乏信心——有这种想法的人，在大会里倒不止他一个。但是莫里斯的爱国心，以及致力于共和政体的事实，却不容抹杀。他对各州极感不耐。“这一代终将过去，”他表示，“取而代之的会是一个唤作美国人的种族。”
莫里斯在大会上的演说往往非常突兀，让人措手不及。首先他会爆炸似的慷慨陈词一番，表明自己的立场，然后故意以一种嘲笑的态度停下来等一会，好让大伙的思路赶上他的速度。“一旦国家政府的权力和州政府发生冲突，”他说，“到那时候，州政府也只好屈服了。”光是这个说法本身就已经挺吓人的了……什么权力？怎么设立的？莫里斯又打铁趁热地加上一句：“我们最好趁现在就成立一个最高政府，免得还要等二十年后出现一个非有不可的暴君。”然而，他实在无法想象一个政府有“两个最高权力机构”会是什么模样。
这下子，大家可都给搞糊涂了，这也难怪，他们倡议的是一种全然不同的联邦制度，由一个最高权力直接向人民负责。想想看，只不过十一年以前，他们都还在英王陛下和他的枢密院统治之下呢！在过去，新英格兰的殖民地一共可以分成三类：王室的领土或省份，如弗吉尼亚；私人专属所有，如宾夕法尼亚；法人共有，如马萨诸塞。独立之后各州组成邦联，以及各州立宪，已经是向前迈了一大步了。但即使如此，大会却发现简直没有前例可循。北卡罗来纳一位代表写信回家道：“展现在我们面前的，是一片广阔之地，却没有一条任何国家踏过的顺当之路可循。”环顾世界，诚然，以前的确也有过联邦先例。希腊就是由城邦组成，大会上陆续还会听到更多有关城邦之言。参议员也不是什么新玩意，代议制度更非史无前例。可是，试行在这么大的规模之上，三百五十万人口，十三州的幅员，甚至有向整个新大陆发展的可能，实在是闻所未闻。在以后的岁月里，“联邦”一词的意义，在世人心目中将有一百八十度的大转变。但当5月30日那天，伦道夫说出“一个区区联邦式的结合，不足成事”这句话的时候，他所指的“联邦”，是指大会中所将用的定义。麦迪逊告诉代表们，所谓的联邦制政府，系以州为运作的基础；而国家制的政府，则直接地以个人为对象运作。这种说法颇令大会难以消化，因为自殖民以来，美式效忠的对象，一向是本州本土。而所谓邦联，不就是由州组成的联盟吗？宾州的威尔逊马上看出问题核心，他问，到底这个政府是建立在个人之上，还是建立于人为想象出来的州之上？1777年，威尔逊就曾在国会提出过同样的问题，主张个人——而非各州——才是政府事务的对象主体，否则冠上一个州名，就可以让一万人口拥有与四万人口同样的权利。这不是逻辑，威尔逊论道，简直是魔术了。
但是凡从政的人都知道，魔术的魅力往往比逻辑来得大。没有人理会威尔逊提出的疑问。年轻的查尔斯·平克尼建议，不如把全大陆分成四区，由各区提名若干人选，再从中任命组成参议会。
平克尼这个提议，立刻把大会的讨论由理论带人实际考虑，即国家立法机关的成员应该如何选拔，弗州提案第四及第五两条就是讨论这个问题。两院应如何产生——是否第一院由全民选出，而第二院（参议院）则让各州立法机构选出呢？如果是这样，席次又该如何分配呢？照人数还是比财力？而美国财富又该用什么衡量？人口抑或土地？
不深陷在理论探讨之中，可说是这次大会的一大特色。这个会议的目的，不是来为“自由”辩护，也不是为革命找出理论基础。这两项任务早就已经完成了：先有1776年7月的《独立宣言》，及后在各州的州宪序文中，又再度对政治及宗教的自由有所宣示。而1787年制宪会议的要务，是在讨论州权，而非总体性的人权。会议记录里找不出任何宣示性的主张，或是像法国在1789年制宪议会中提出的那种富有挑战性的大胆宣言。美利坚已经越过那种阶段了，如果任何人以此质疑挑战与会代表，他们一定会表示，这一类宣示已经深铸在他们的血中。各州派员前来参加1787年的会议，不是为了解释合众国的正当性；他们的目的，是为合为一国的各州，设立一个可行的政府体制。在这个大会中，我们不曾看见代表引用那些先贤，如卢梭、洛克、布拉玛奇或者法国哲人的任何名言，即令有人提起孟德斯鸿，也只是用来护卫三权分立的可行性而已。当联邦制宪会议讨论到政治权力、政府权限的时候，他们着重的不是理论，却是从实际的角度探讨在特拉华、宾夕法尼亚、新泽西、乔治亚，在各州到底会产生什么影响。
出席宾州会议的代表们，多数在政坛上的资历都很深，其中不乏高瞻远瞩、深具法政素养之士，但他们都把注意力集中在当前面对的要务。会议中极少出现长篇大论或卖弄言辞的情况，每当有代表似乎又要冲上“社会理论”——18世纪之际所谓的“理性“——的九重天不可自拔之时，必定有人不耐烦地唤醒他回到现实。“只有经验才是我们唯一的导师，”特拉华的迪金森说道，“理性反而可能会误导我们。”
大会足足花去了半个夏天，来讨论国家级的立法机关到底应该如何产生。5月31日，康涅狄格的舍曼表示：“人民和政事之间的牵涉应该越少越好。他们想要多知道一些，结果却往往被误导。”有钱又有事业的格里深表赞同：“我们所经受的最大祸害，都来自过多的民主。一般人要的不是真正的才德，他们只不过是些笨蛋，被假爱国者愚弄罢了。”毫无疑问，格里说出此言，心里头必是想着谢斯上尉和他那些饱受债务所苦的农民，他们冲进法院，要求立法机关“改革”。而这些可怜的农民之所以暴动，完全是官逼民反，这个事实却不在格里的考虑之列。在这位波士顿商人的心目中，暴民就是暴民，这种货色岂可在政事大权之中有份？
格里是塞缪尔·亚当斯的好朋友，老牌“爱国分子”之一，曾在《独立宣言》上签名。不过当年联邦制宪会议代表心目中的“民主”一词，和我们今日的体认又有不同。对他们来说，“民主”意味着无政府、无秩序；“民主”的“民”，不是人民，乃是暴民。当新泽西的佩特森提到“民主的潮流高涨”的时候，他并非在赞颂，实在是含贬损之意。我们一再听到这类说法：如果贵族政治是“恶政”，没有限制的民主亦应全力回避。伦道夫也认为应该“遏制民主的狂热”，还言及“各州立法机关，实在民主到失去规矩”了。
格里继续说道：“我依然赞同共和，但是经验也告诉我，这种主张一切平等的思想非常危险。”
他所谓的经验，指的又是谢斯上尉领导的农民叛变。史家对于这次暴动对各州造成的冲击，着墨甚多。有人甚至认为这次会议的召开，谢斯事件是一个主要原因。华盛顿曾这样写道：“老天！除了托利党或英国人，谁能逆料到竟会发生［这种动乱］？……这就好像世上最明亮的早晨，竟然不幸为乌云覆盖一般，真令我痛心得无以名状……岂不令敌者大快，证实他们所料非虚！那些专制独裁者岂不都要额手称庆，发现我们无法好好治理自己；发现那建立于平等自由的制度，原来只不过是一场惑人的空论。但愿上天及时施能，扭转我们太过理性而不能理解的事态吧！”
相反地，杰斐逊对谢斯上尉等人的暴动事件，却抱持着很轻松的看法。他以愉快的口吻写信给伦敦的约翰·亚当斯夫人阿比盖尔道：“我倒蛮喜欢三不五时地有一点小叛乱发生。这股抗拒政府的精神在必要时非常可贵，我希望它能永远保持不灭。虽然这种事有时做来不一定正确，但总比完全不去做来得好。”他又写给亚当斯夫人的女婿威廉·史密斯：“如果我们每二十年不来这么一个变乱那才叫糟糕呢！牺牲少数几条生命，在一两个世纪的时光中又算得了什么呢！自由之树，必须不时地靠爱国者和暴君的鲜血来浇灌才能得到新生。鲜血是自由大树的天然肥料。”
杰斐逊这个时候离开家园已经有三年之久了。在欧洲的所见所闻，使他坚信管得愈少愈好。“我们还以为我们的政府很差！”他写信给南卡罗来纳的拉特利奇说道，“依我之见，世界上唯一可以和我们的情况媲美的是印第安部落，他们的律法比我们还要少。欧洲人哪，是骗子管着呆子的一种政府。研究共和精神最好的地方在伦敦、巴黎、马德里、维也纳、柏林。”他写信给华盛顿表示，在来到欧洲以前，他就坚决反对君主政体，如今更加一万倍地反对：“这些国家，几乎无一恶不是来自他们的君主，而且也无一善不是来自他们当中微小的共和精神。我敢更进一步说，欧洲各国的君王，连让美国老百姓选来担任教区委员的资格都不够呢。”
难怪杰斐逊对麦迪逊说，他觉得马萨诸塞州发生的叛事，实在不值得“大惊小怪”。在巴黎，杰斐逊和一班男女哲人，成了意气相投的同志；他们终日聚首，畅论理想的政府体制。怪不得他对遥远祖国发生的地方动乱耸耸肩膀——从千里之外的巴黎看来，那只不过是一股小烟雾罢了。“他们只是在放风筝，探风向，”他写道，“维持鸡园子里的秩序而已。”
如果说马萨诸塞的格里，从谢斯上尉事件里学到“主张一切平等的精神非常危险”；弗吉尼亚来的梅森可不作此想。他从费城大会写信回家给儿子道，东部有些人是“反共和政体的”。也许从他们在革命时期的表现来看，这个评语不大合理；但是，梅森写道，别忘了人心常常会走极端。东部各州当初因为对“自由”的期待过分乐观，结果现在特别嫌恶这些意料之外的乱象。六十岁的梅森，是华盛顿在波托马克河边的邻居和老友，彻头彻尾的共和主义者，年轻时起就是一个热情的爱国者；弗吉尼亚州州宪有部分即由他执笔，他也是《弗吉尼亚人权宣言》的起草人。他把家族纹章上的拉丁文铭辞“永为吾土”，改写为“永为共和”。杰斐逊敬他为“一代之贤”。
白发皤皤，却精神奕奕的梅森，在弗吉尼亚拥有五千英亩的土地。他自始至终都是州权的拥护者，不过他也认为美国亟需一个较好的政府。对于人性，他虽然有所怀疑，却对一般大众具有坚定的信心。于是针对格里贬斥老百姓的说法，老梅森站起来反驳了。他说，他最怕看到的事情，就是我们为了避免过多的民主，而走向了另一头极端。“我们必须兼顾到各阶层人民的权利……不管他们地位高低，我们都应同样用心地保障每位公民的福利。”大会到目前为止，还未触及“奴隶”一词，可是早在“废除奴隶主义者”称号出现以前就已经强烈主张废奴的梅森，很清楚自己话中指的是什么。他继续说道，我们立法机关的第一院，“也就是我们所说的下议院……应该认识并同情我们社会中的每一分子”。最后，他说，我们自己的子孙，“在不久的将来不是也会加入所谓的一般大众吗？”
从这些人的谈话中可以看出一个明显的事实，在这个会议的第二周里，代表们观点纵有分歧，却和他们的阶级出身毫无关系。拥地广袤、举止高贵的梅森，对普通老百姓有信心；然而鞋匠之子舍曼和白手起家的商人格里，却恰恰相反。出身寒微、但人生经验之富名重全国的富兰克林，则据麦迪逊记载，不时“对任何有辱普通大众之精神的事物表示厌憎。如果说诚实常伴财富，贫困易起盗心；同样地，富有之人往往愈发贪得。他所遇过的坏蛋之中，最大的恶棍经常是那些最有钱的人……欧洲对我们这部宪法将会非常注意，如果其中对富人大加偏袒，不但将有损于当地有识之士对我们的敬意，也将使一般老百姓对移居此地却步不前”。
委员会在这5月最后的一天散会之前，已经决议原封不动地通过伦道夫的第三条：“国家级立法机关应由两院组成。”当时各州中只有宾夕法尼亚和乔治亚两州是采取一院制，不过他们也很快就修改州宪，改为两院制。不过在宾州，富兰克林却反对这项改变，他主张极端的众院一院制，并且终其一生立场坚定不变。根据麦迪逊的笔记，第三条是在“全体无异议之下，一致通过。只有宾州例外，或许会顺从富兰克林博士”。但是到了6月21日，这同样的问题又再度在委员会里提出，这一回，在把恼人的“国家级”字眼剔除以后，以七比三通过（马里兰代表意见分歧）。
《弗吉尼亚方案》的第四条规定，众议院由全民普选选出。出人意料地，这一条竟然也获得大家同意过关；虽然到了一个礼拜以后，马上又有人提出来翻案。照这个情势看来，小州派来的代表们，在会议初期似乎尚未就绪，并没有联合战线共同抵制。比方说，新泽西和南卡罗来纳对第四条投了反对票，而康涅狄格和特拉华却内部意见分歧不决。更令人惊讶的是，伦道夫提出的第六条的上半条，主张授予国会凌越州法的权力，一开始竟然也无异议地通过了；而到了后来，这一条规定却遭到激烈的反对而弃置。大会的议事规则，显然容许委员会对提案一再反复投票；这种做法在华盛顿坐上主席位、整体提案最后提至大会全体表决之前，可以探试出代表们的想法和感觉。
第六条的最后一款是：“召聚联邦武力，对抗任何不履行《［邦联］条例》规定义务的联邦成员。”对于这一款，麦迪逊要求延期表决。他说他强烈主张以列举式明定国会的特定权力，他越考虑，越觉得用动武来对付州的主张，就实际、公正、效力而言都有问题。他说，这简直就像“宣战”嘛。
根据麦迪逊的记录，大会对延期表决的动议“一致赞成”。结果日后最终出炉的宪法，并没有这么一条以国家武力对付州或地方的条款。“［全体］委员于是起立，”麦迪逊记道，“散会。”
此时是下午3点，代表们鱼贯离开州议会厅，闲步出去，或往板栗街，或通过南门沿院中迤逦的小石子步道而出。院中新栽的树木，尚不足以乘凉遮荫。在此，唯一可以寄望的只有从六个街区以东的河面上，或是第九街市区尽头西去的绿野中微微飘来的轻风。
那一年夏天，并不是州议会厅最风光的时候，它的尖塔在早几年前就已经因为摇摇欲坠给拆掉了。但是它有着两翼厢厅和其间高大的拱廊——18世纪时被称为“回廊”——看起来还是很迷人的。矗立在狭窄的街道上，整栋建筑物距砖砌的人行道有一段距离，越发显得庄严伟大。房子两头的行道上各围了一口有盖井，高悬着木制的打水泵。城的西端——第六街处——郡法庭的新厦刚刚动工，此时只不过才在地上挖了一个大洞。第五街上也是一片嘈杂的敲锤声，到处是一堆一堆的木料，窒碍难行：费城哲学会会址正在施工。胡桃街对面，正朝着州议会厅庭院的，是四层楼高的石造监狱。这座监狱可是费城的光彩，管理方式新颖人道，完全比照费城贵格派的理想，以及意大利改革家贝卡里亚的理论设立。贝卡里亚认为我们不能只处罚作恶者，也应该帮助他们改过自新。在此，昏暗的单人牢房互相隔绝，债务犯也与刑事犯分开拘禁。
大会代表步出州议会厅庭院，囚犯纷纷从铁条窗里伸出尾端系着布帽子的长芦秆，大声呼叫乞讨着，谁若是不理睬他们，就会挨他们一顿臭骂。有人说：“从这笼脏家伙嘴里，吐出下流可怖的咒骂。”
代表们下榻之处也离此不远。华盛顿和罗伯特·莫里斯就住在一个街区之隔，第六街东边，莫里斯坐落在市场大街的家里。许多代表都带了自己的车马和随从马夫来，将军也不例外。格里则住到云杉街一处宅子，并且派人往剑桥把家眷——他那美丽的新婚夫人和襁褓中的儿子——一道接了来。其他的代表，有的寄宿在有名的女店东玛丽·豪斯夫人在第五街与市场大街交口的旅馆；有的则下榻第四街印第安王后旅馆之类的旅馆，经常是两人挤在一间客房。
费城地方上对代表们的招待很殷勤。从代表的日记里，我们知道宾州本地的代表，富兰克林博士、英格索尔、罗伯特·莫里斯，以及那两名永远打不倒的宾州政坛人士——米夫林和克莱默，均曾纷纷宴请他们。城里头还有书肆、文具铺，可以买到许多新旧名家的著作，如那年5月，贝尔新刊的一百零九卷《不列颠诗人》，或是法学家布莱克斯通的四大本《英国法律评论》。巴洛的新诗集《哥伦布的远见》正在做广告，招徕读者。二楼设有图书馆的木匠厅，与州议会厅只隔一个街区，代表们大感方便。他们当中许多人都知道这栋砖楼，1774年第一届大陆会议就在这里召开。一进去，右手边陈列着各色工具机械的模型：犁耙、清谷器、梳麻机等等。一位费城人士写信给杰斐逊，告诉他这个夏天城里出了许多搞发明弄点子的人。“有一个叫菲奇的家伙”，已经花了一年的工夫来研究怎样用蒸汽引擎带动船只，他在这上面“耗了许多金钱，狂热到他自己都快变成一具蒸汽引擎了”。写下此信的《独立宣言》签署人之一、作家霍普金森相信“这类方式一定可以带动船只前行，不过制造这个机器的成本太大，又非常复杂，绝对没有法子普及”。
费城让人感到兴味的地方不止一处。代表们还可以上皮尔先生的博物馆看看骨化石、动物剥制标本、肖像画，皮尔先生本人同样值得一见。据人形容，这位皮尔先生十分可亲，待客“殷勤”。皮尔曾打过独立革命战争，在当地政坛很活跃，为华盛顿画过五幅像，不久将着手画第六幅。费城绵长的特拉华河河岸，也是多彩多姿值得一游的地方：西侧仓房成排；几十个码头上停泊了无数船只上下货物，热闹非常。三年前，此地的“中国皇后”号首航中国广州，如今铺子里充斥着五光十色的货物，从茶叶、可可、中国丝绸、象牙扇子到西班牙柑橘、法国香皂球、南卡罗来纳米，应有尽有。不时也有大批从爱尔兰、苏格兰、德国等地来的契约佣工在此登岸，事前报上早已大肆刊过广告，都是些强壮的年轻男子，有时也包括女子，就等出价最高的雇主前来雇用。
市集每逢周三、周六早晨开市，盛况令人大开眼界。从市场大街，一路搭棚到河岸，“干净整齐，就好似一间大饭堂”，摆满了新鲜鱼肉、蔬菜水果、奶酪等各色货品。人潮汹涌，大清早就挤得水泄不通。迫不及待想要自给自足的美利坚，已经在国内生产越来越多的货品，大家也都以此为傲。“近从伦敦迁来的家具木工师”朗先生，在《宾夕法尼亚邮报》上登出法式摩登沙发的广告，那优雅的产品光是图片就令人垂涎。拱门街的戈登，能在九小时内做出顾客订制的皮靴。贝克医生销售他那“出名的抗坏血病的牙粉和阿尔比恩香油”。牙刷近日开始流行，不过被认为多少有些女人气，绅士们若需要去除口臭，用一小片布沾点鼻烟粉擦擦牙齿就可以了。沿街每隔不远，就设有费城远近驰名的打水泵，装着铁制的把手。但说起来，夏天里的费城并不卫生，饮用水的味道也很差。讨厌的苍蝇蚊子始终不断，有时风向正对，还会吹来一股又一股屠宰场的浓重异味。城里的人家也不讲究，污水残渣随处乱倒，还有人抱怨排水沟里可见动物的尸体。监狱里的犯人，被派来清扫街道及公共厕所，剃光了头，戴着脚镣，大家叫他们“手推车工人”。
代表们晚上多聚在酒馆客栈里谈话，通常也就足够准备翌日会议所需了，摆在他们前面的苦差事还长得很，不必急在一时。大宴小酌甚多，遵照当时的风尚，恐怕也是任何地方“有会即有酒”的传统。酒类的消耗量甚大。根据记载，有过一次十二人的晚宴订了六十瓶马德拉酒的纪录。在某些代表眼中，费城此地道德松弛，众人追逐享乐，喜好跳舞，对城里将要兴建的一座戏院争闹不休。梅森抵达费城不到十天，就写信给儿子发牢骚，说他越来越受不了在这座城市里如此流行的社交礼仪和无聊之举。可是就当时另外一些法国旅人如沙特吕和布里索看来，费城简直正经得令人却步，小姐们拘谨古板到难以置信：“这里的男人严肃阴沉，女人不苟言笑。找不到一个游手好闲的人，没有风流太太，没有咖啡屋，连像样的散步道也没有。”总之，这次联邦大会的地点，是一个忙碌繁荣的新兴大城，走在街上，可以碰到三教九流，各色人等：城外来的德国农夫；操着奇怪口音从各地来的水手；战后重返的法国贵族，一游这个他们曾为之作战的国家；打着带穗绑腿的边疆拓荒者；戴着大宽檐帽的贵格派，肖尼印第安人和特拉华印第安人……
城里永远飘扬着钟声。一周两次，晚钟响起预告明日的市集；每晚饭后，教堂钟响宣布木匠厅的图书馆开门。小贩摇着手铃沿着清晨的街道叫卖；礼拜天的教堂钟声，使得这一日显得愈发静谧。人夜后直到天明，每隔一个钟点，城中居民在床上可以听见巡夜人呼报时辰及天气。若有人打算赶午夜后两三点的早班驿车出城，可以请巡夜唤醒他——这是费城特有的一项服务，外来旅客都非常感激。
第五章 最高行政长官；费城的威尔逊、特拉华的迪金森、富兰克林博士说出心中事；6月1日至6日
诸位难道打算为世袭君主制开路不成？
—梅森，于联邦大会
代表们都明白，打从当初打算开这次大会起，就多少有些冒险的性质。到今天会议总算揭幕了，看来却颇有重蹈国会覆辙的光景。头十天里，大会连法定的州数都无法达到，大家开始发急，纷纷写信回州催促同事快点动身，勿再延误。纽约的代表们虽说一早就到了，但是不到7月8日，这三人就都消失了，而且后来只有汉密尔顿一个人回来。马里兰的麦克亨利6月1日因家人生病离会，一直到8月才重返费城。新罕布什尔的代表则一迟到底。此外，弗吉尼亚的威思因夫人有恙，在6月4日返家，一去不回；不过他本人极为赞同宪法，后来还在该州议会上全力支持批准通过。至于其他的代表，在会议期间，有的往返于纽约的国会，因公私诸事缺席数天甚至数周之久。
在这种情形之下，大会实在随时有解体的危险，整个计划有流产的可能；可是众人从不曾在信中吐露半句——保密的规定使大家极为慎重。每隔几天，每有新代表报到，华盛顿便一一记在他的日记当中。看到这些代表陆续抵达，令人不觉心安，感到又有一些把握。6月1日星期五，乔治亚的胡斯顿到达。这位年轻的律师，除了家世显赫、相貌英俊之外，其他乏善可陈。但不管怎么说，连最偏远的乔治亚州，四位代表总算也已到了三位。
一俟胡斯顿的委任书审查完毕，大会立刻决议再度转为全体委员会的形式，探讨弗吉尼亚提出的第七条大纲：“设立一位国家行政首脑……”
南卡的查尔斯·平克尼马上站起来，强力主张设立一位“强而有力的行政首脑”，他并未使用“合众国的总统”的名称。一直要到好一段时间以后，大会才转而采用“总统”一词；在此以前，不论单数复数，他们一律称此职位为“最高行政长官”或“国家行政首脑”。平克尼说完，宾州的威尔逊随即主张，行政首脑应该只设一人，平克尼附议赞成。
会场立时一片沉默。“停顿了好一会儿。”麦迪逊记道。一位单一的首脑！这几个字里充满了威胁性，某些人不觉从中看到了君主政体的意味。不错，目前事实上已经有九州各自设置单一的行政首长制——州长或议长——可是，不管在哪一州，总是由当地的立法机关操有最高权力，被大家视为人民喉舌，随时随地控制着州长。但在国家政府中设立一位单一首脑的建议，却又唤起过去的那种景象——谁也管不了的钦派总督、皇冠、貂袍、令牌！
沉默持续，一向留心会议气氛的富兰克林，开口希望大家抒发一下自己的心情。南卡的拉特利奇，也为众人怯于就各项问题发抒己见感到悲哀。他觉得大家好像担心一旦开口表明立场，就再也不能改变主意似的。宾州的威尔逊于是便起立说明，他为何赞成一元首脑制。行政部门的基本要件，由活力、迅捷、责任三项组成，而前两者往往最能在同一人身上展现。威尔逊系《独立宣言》的签署人之一，是一位律师兼法学专家——注意，这两个职业并不见得同义。他生于苏格兰，二十一岁来到美洲时，已在爱丁堡和圣安德烈两处大学受过充分的训练。早在1774年，他就对大不列颠帝国未来可能的发展，有过杰出独到的看法。他写道：“各个不同的州邦，彼此独立，却又联结在同一主权之下。”他一直秉持着这个信念，到了1787年，将其修改纳入合众国的宪法之中。
威尔逊曾被人称为联邦制宪会议英雄中的遗珠。一个世纪以后，方由英国史学家布赖斯爵士称许他为大会中“思维最深刻、逻辑推演最精确”的参与者之一。威尔逊主张强有力的中央政府，主张主权在民。他不受他人影响，独立思考，因此常招来强烈的反应。联邦制宪会议之后不久，一群憎恨他对宾州政治看法而情绪激动的群众，曾烧毁他的肖像泄愤。不幸的是，威尔逊似乎鬼迷心窍，沉迷在财务上下赌注，天性好投机冒险。他不但深陷于西部土地公司的股份投资，有朝一日还得四处躲避债主，焦虑成狂，悲叹自己宛如一只为人猎捕的野兽。
我们不知道威尔逊在土地上的投机，是否曾影响他作为政治家的品格风范；不过，有人的确批评他在国会和法官任上有过特别关说之嫌：当然了，西部的土地投机者，必然认为一个强力的中央当局有助地价。献身政坛为国服务，却因私人理财不当染上污点，像这一类的政治家，威尔逊并不是头一位。英国名政治家、哲学家弗朗西斯·培根，1621年即曾因贿赂遭国会弹劾。另一个例子是联邦制宪会议另一位代表罗伯特·莫里斯，他在费城显赫风光一时，最后却身败名裂，负债累累，贫困以终。
但在1787年6月，当威尔逊起立呼吁为合众国设立单一首脑之际，众人所见的是位年方四十四、两肩下垂、褶边衬衫齐整、表情凝重冷静的男子。他戴着圆形的眼镜，镜脚钩在他扑了粉的假发里面。威尔逊的苏格兰口音很重，费城人都叫他“加勒多尼亚的詹姆斯”
。他主张单一首脑的提议立刻遭到反对，康涅狄格的舍曼认为：所谓行政首脑一职，“应该仅为执行立法机构的议决事务而设……该人或诸人，应仅由全社会主权意志所托的立法机关任命，并向立法机关负责而已”。伦道夫则“激烈反对”首脑职务合于一人之身，认为如此无异于孕育了君主制雏形。他也实在想不通为何当行政首脑的重要条件——活力、迅捷以及责任——就只能在一人身上齐备，三个人就不行？他说，我们绝不能“以不列颠的政府形态为榜样。美利坚固有的民情，需要一种不同的政府”。 威尔逊不同意这个说法。他表示，一元首脑制，非但不会演变为君主制，反而将是抵制暴政的最佳防护。多元首脑制也有可能导致如希腊三十僭主，或罗马十执政般的集体高压统治。他也绝非宗法不列颠模式，“我们必须考虑到我国的两项特点……合众国的幅员和民情”。威尔逊说道，“一个面积如此广大的国家，乍看似乎需要君主制的活力，但我们的民情却是一向反对国王，全然主张共和”。
“君主制的雏形”、“我国固有的精神”、“国家意识”……诸如此类的名词，众人已经逐渐耳熟能详了。大家也习惯了动不动就援引英国政府为例。英国是怎么做的？每个人都朝这个方向问个不停。它的下议院是怎么回事？英国法官是否参与立法，还是只处于顾问地位而已呢……这种现象不足为怪。在场诸公，甚至连最年轻的一位也是在英国统治之下出生的；他们都在同一个信念之下长大：英国政府以及它的普通法，是全世界最好最自由的体制。他们认为，若不是大不列颠违背了它自己的原则，殖民地也不会诉诸战争。可是现在仗已经打完了，以不列颠政府为模式有何不可？连那有名的孟德斯鸠不也参考英国政体，鼓吹司法、立法、行政三权分立吗？
但是，代表之中彻底反对借鉴英国的也大有人在。马里兰的马丁就记道：“英国政府这个道理，英国政府那个先例，没完没了地烦死人。”6月2日，特拉华的迪金森起来发言，赞成设立一元首脑制。他表示，虽然他还是觉得有限君主制不失为“最理想的一种政体”，但在美国绝对行不通。贵族院不是吹一口气，或大笔一挥，就可以凭空造出来的。但是，“我们也千万不要绝望”。
迪金森时年五十四，因在1768年著有《一个宾夕法尼亚农场主致英属殖民地居民的信札》而名重全美，该作家喻户晓，无人不读。他不但善述理论及实务，精通英式自由的基本精神，也熟知美洲殖民地与母国之间陷入的僵局。这一系列书信的笔调温暖质朴，好像当面娓娓道来的口吻，几乎带有富兰克林之风。迪金森曾在伦敦中殿律师学院研习法律，夫人是诺里斯议长之女。他和威尔逊二人，曾名列大陆会议中的“冷面魔鬼”，在1776年时曾竭尽所能地阻挠独立；结果把约翰·亚当斯惹火了，1775年曾在那封中途被截、臭名昭著的信当中，指迪金森为“某一极好命又无用的聪明鬼”。但是，后来在1775年7月里写下了《关于拿起武器的原因和必要的公告》中气势磅礴的结语之人也是迪金森，一年后他还在制定《邦联条例》的委员会上担任主席。他虽然投票反对《独立宣言》，随后却毫不迟疑地随义勇军开往伊丽莎白镇。如今在1787年的联邦制宪会议上，他则是强烈支持国家级政府的一员。
一元首脑制、多元首脑制，争议愈形激烈，众人也忘了先前的踌躇腼腆。弗吉尼亚虽赞成强势的国会，伦道夫却起立反对一元首脑制。他表示，民众永远不会对任何单独一人有信心，而且，不论何人当选，此人一定来自人口中心区附近，“导致边远地区失去平等的立足点”。相反地，三元首脑制的元首则可由全国三个不同的区域挑选出来。
南卡罗来纳的巴特勒强烈反对。他说他亲眼看到荷兰这个小国，由于实施军事多头制度，在皇家部队攻打下阵脚大乱。多元首脑制中的成员，容易被其出身地区的地方利害左右。巴特勒在爱尔兰出生，父亲为英国国会的一员；母系是古老贵族佩斯家族，巴特勒从不让人忘记他有这么显赫的身世。他头戴扑粉假发，颈围美观硬领，外套上缀有金色穗边。不过在南卡地方，他却不曾投效他所属的地主商人阶级，反而站在乡区老百姓的一边，帮助他们对抗沿海地带的政客，抗拒后者压低他们的地价，或故意阻挠前者在州议会中的代表席次。巴特勒这个人做事冲动，而且好惹麻烦。他既然在大会中强力支持国家级政府，自然也同样赞同一元首脑制。可是当辩论旋即转到弗吉尼亚提出的第八条——授予最高行政长官对立法的否决权时，他却又突兀地改变主意。他激昂地表示，在座诸君似乎以为，我们丝毫不必担心首脑权力的滥用，“罗马有过喀提林
，英国出过克伦威尔，这种事难道就不会在这个国家发生吗？” 喀提林和克伦威尔这类例子，日后在会中不断有人引喻比方。虽然没有人提及乔治三世的名字，这位倒霉的君王无疑存在于每一个代表的脑海中。梅森问道：“各位是打算为世袭君主制铺路不成？难道我们还沾沾自喜，以为老百姓会同意我们这个伟大的创见吗？”
总统否决权——当时大会称其为“行政反对权”——此事关系重大，非同小可。人民从经验中得到过一个教训，不论在地方还是中央，一人抑或多元，行政权力务必谨慎从事。《弗吉尼亚决议案》的第八条建议，由最高行政长官，配同“人数合宜的国家级司法机构”，组成一个审议会，负责逐项审核国会的法案，核定后方可定案实施。富兰克林在这个问题上持有明确的看法。早在当年宾州还是佩恩家族名下的专属殖民地的时候，他就曾出任过老议会的议员。对于这个以行政牵制立法的做法，他表示，早已经领教过了，“州长的否决权往往成为敲诈勒索的手段。如果不私下同他讲好条件，没有一个好法案可以通过。不是加他的薪，就是得捐给他钱。到最后就变成惯例，每有法案需要他的签字，必得同时由州库开具票据，一并呈上给他，以便州长大人可以在签字之前就拿到好处”。
富兰克林又说，甚至在印第安人剥西部居民头皮的消息传来之时，州长也迟迟不肯支持任何防卫的措施，一直到大家同意专属产业可以免税方才首肯……如果行政长官另有一个民选的审议会辅佐，他的权力就不会那么惹人非议了。“不错，大不列颠的国王自革命1688年‘权利法案’以来，从来未曾……使用过他的反对权。不过其原因很简单，因为现在贿赂报酬的对象，是国会两院议员，这样一来，［皇家的反对票］自然没有作用了。如今每样事情，都是依各部大臣的意思来做。”博士又补充道，他担心一旦授予行政首脑否决立法机构定议的权力，他对权力的需索将日增，最后立法机构将“完全听命于行政首脑的意志而行事”。
富兰克林博士在海外居住多年，他对英法两国颇有认识，并且能操法文——他也深谙其身任议长的宾州的政情。他表示希望设立多位首脑。单设一位首脑，不但要担心他会野心过强或有“好战”之虞，而且万一病倒了怎么办？这时候该由谁来处理国事呢？万一他死了，又该由谁继任以待下届选举到来？为什么不干脆选出一个终身制的审议会？此外，说起这单一首脑，富兰克林道：“头任必然是个好样的，可是谁敢说以后来的会是什么德性呢？”
富兰克林年已老迈，语音柔和。他说道，知道自己年纪大了，记性也不可靠，不得不事先把自己对行政首脑待遇的意见写下来。威尔逊自告奋勇愿意代为宣读，富兰克林表示同意。文中论道，不论一元或多元首脑制，博士都反对付给行政部门薪金。“各位，”威尔逊念道，“人事往往深受两种欲念影响，那就是野心和贪欲，一好权，一好利。”一开始合乎中道的薪水，很快就会增加；为谋职图官相争的人，将络绎不绝。英国的高官就没有任何待遇，国内则有贵格派做榜样，他们对公职的看法是酬劳越低，荣誉越高。而且，领薪的首脑很快就会把美国带上君主制的路子。人类天性里都有倾向君主政府的意识，君主制有时可以把人从贵族权势的支配下解放出来。伺候一位暴君，总比伺候五百位暴君要好。“凡是做君王的，只要有法子，百分之九十九都会照着埃及法老王的例子，先搜刮尽了老百姓的钱财，再夺去他们的田地，最后还迫令他们和子子孙孙，生生世世永为奴仆。”
如果大家以为，要求人才无偿地为国任职是乌托邦的想法——难道我们不曾看见，“我们最了不起、最重大的军职，我们部队大元帅的任务，是由一位爱国人士，在没有分文待遇之下，尽忠执行担任了八年之久？他的伟大无需我再赘言赞美，否则反显唐突……难道说，在全合众国之中，竟然找不出三四位热心公益的志士……来献身国事，督策我们法令通行吗？我们连这点信心都没有吗？”
这段时间里，华盛顿从下了主席台之后，都一直坐在弗吉尼亚的代表席上。在州议会厅里的人都知道，甚至全美人人皆知，不管用什么名义，新政府的首脑一定少不了华盛顿将军。大伙为了美国是否可以信任一位单一首脑，甚至可否以民脂民膏偿付之的事情，争得不可开交之际，华盛顿本人正端坐在此，如往常一样背脊直挺，领口垂着硬邦邦敷粉的发辫。整件事情，麦迪逊后来写信给杰斐逊道：“真是尴尬得很。”
末了，富兰克林的大文提出动议，主张行政首脑应采无薪制。汉密尔顿起立附议。接下来没有人有任何意见，于是决定将动议暂行搁置——“大家对这个建议处理的态度很恭敬，”麦迪逊记道，“可是这个态度主要是出于对提案人本人的敬意，而不是信服于动议本身的权宜和可行性。”
威尔逊接着表示，各州政府里的人员“都已经习惯，并且愿意接受一元首脑制”。大会可不为所动。要是碰上一位野心勃勃的最高行政长官，有谁去限制他呢？如何监督他、牵制他呢？用弹劾吗？梅森和伦道夫一样，强烈主张三元首脑制，一位选自北方诸州，一位选自中部诸州，还有一位选自南方诸州。如此岂不就可大定民心？梅森问道，而且经由这种方式选出来任职的三人，他们对这伟大联合之国的真正福祉，岂不更有完善周到的认识吗？
