2010年，来自伊拉克的美国第三步兵师的战士重回格鲁吉亚班宁堡。（Erik Lesser/Corbis）
思考题
国内政治与国际政治有何不同？
为什么在国际关系中“权力”显得如此突出？
国家利益有哪几种类型？
哪种战争理论是最令人满意的？
民主与和平有关系吗？它们如何关联？
有预防战争的有效途径吗？
什么是冷战？它因何而起又因何而终？
哪个超国家组织发挥的积极作用最大？
国际关系和我们一直在研究的国内政治不同，因为不存在使各国都遵守法律与维持和平的世界主权。同国内政治相比，国际关系更加无序和复杂。正如我们在第1章所探讨的，主权意味着你在自己的地盘上做主，在一个国家中居于支配地位。犯罪、叛乱、分裂等要素，在理论上都要受到主权的控制或压制，当然，现在主权的行使者不再是国王或女王，而是国家的政府。主权也意味着，外国势力不得干预他国事务。它们所能干预的——还是从理论上说——都止步于他国的边界。
这些都是理论。在实践中，没有什么事情会如此泾渭分明。一个国家仅具有法律上的主权，并不一定意味着它能真正控制自己的疆域。最近的格鲁吉亚就是个例子：俄罗斯鼓励并武装分裂该地区，甚至在2008年发动进攻。那么格鲁吉亚是否还拥有“主权”呢？相反的是，欧洲各国从一开始和平地组成欧洲共同体，到现在形成欧盟。欧盟成员都放弃了一部分主权以形成一个经济和政治上的联盟，最终（不久的将来）会变成一个欧洲联邦国家。因此，主权不是简单的有或没有，而是个有关程度的问题。
更进一步说，主权可以阻止外在干预的想法是站不住脚的。小国弱国通常都被大国强国威慑或影响。东欧国家在冷战期间是在苏联的统治之下，而中美洲的小国家都在美国的监视中。一些加拿大人甚至抱怨美国的经济和文化渗透力侵蚀了他们的主权。对于无力统治的失败国家来说，主权意味着什么呢？
尽管如此，“主权”还是有些用处的。在主权确立的地方，国家主权确实能带来国内的和平，而多数国家也声称已做到了这一点。在同其他国家交往时，主权国家多数情况下依然在做它们想做的事情。朝鲜在2006年开始首次核试验，而世界上的其他国家又能够做什么来阻止呢？尽管许多国家提出抗议。朝鲜可以在自己的领土做任何想做的事情。当美国强烈要求对伊朗实施经济制裁，许多国家都无视这个呼吁，继续与德黑兰方面进行石油交易。国会可以通过有关法律试图给予古巴和利比亚做生意的外国公司法律上的限制，但是美国国会不能通过法律来限制其他无视美国禁令的国家。除美国外，多数国家签订条约来与全球变暖、地雷、细菌战和武器出口作斗争，而美国声称这些条约是无效的，并有忽视条约存在的自主权利。其他国家也没有办法强迫强大有力的美国遵守这些国际条约。
在一个主权实体内，存在——至少认为应当存在——法律。如果你对谁不满，你虽不能将法律裁决掌控在自己手中，但你可以把这个人告上法庭。在国际关系中，事情的走向几乎是相反的：国家把法律裁决操纵在自己手中——通过威胁或军事力量的使用——是稀松平常的事情。通常也没有别的可行办法。
国内政治与国际政治的这一重大差异，有时会使其中某一领域里的行家里手在进入另一个领域时颇为困窘。约翰逊总统是国内政治的专家，他总能从国会得到任何他想得到的。但他却无法使瘦小的胡志明放弃主张，因为胡志明是自己越南地盘上的实际控制人。在国内对于约翰逊来说起作用的手段——交易、威胁、劝说——在国际上都行不通。有人认为，正是尼克松在国内政治中使用了国际政治的“肮脏伎俩”，导致了水门事件丑闻和他的下台。尼克松是个聪明的国际政治家，他同时改善了美国同苏联、中国的关系。但他的失误让他在微妙的国内问题上翻了船。国际政治并非仅是国内政治的放大。
权力及国家利益
由于缺少国内环境下的主权的力量，国际关系更多依赖权力。A国可以强迫B国做A国想要的事情。汉斯·摩根索（1904—1980）认为，权力是国际政治的基本要素，理想主义者忽视其存在是很危险的。没有足够的权力，一个国家就无法生存，更不要说在一个喧嚣的世界里占据上风。权力并不必然导致邪恶或攻击，它可能仅仅是劝说侵略者“别惹我”。
权力（power）与强力（force）不同。强力是特定军事力量的使用，权力（回顾第1章中我们对权力的定义）是一个国家实现其目的的更为一般的能力。权力包含有军事、经济、政治、文化和心理的要素。最好的权力类型是理性说服。权力很难估算。中央情报局曾花费了几百万美元试图计算出各个国家的权力有多少。权力的某些要素——例如一个国家的地理、自然资源、人口和经济——是有形的或可计算的。然而，一些最重要的因素——例如一国的军事能力、其政治制度的效能和心理上的决心——是无法获悉的，除非这个国家卷入一场战争。战争将会以可怕的代价呈现哪一方更有权力的答案。
在这种情况下，国家一般追求它们的国家利益。这使得国际关系有迹可循。如果你了解一国的国家利益——从它的历史、地理、经济和时政——你可以理解它的许多行为。苏联控制高加索地区长达两个世纪，将其作为一个安全阀，却在1991年解体之时厌恶它。因此，莫斯科才能为了国家利益将军事力量转而控制车臣和格鲁吉亚地区，尽管该行为受到国际社会的抗议。一旦涉及它们的国际利益，国家很少像道德高尚的圣徒一样行动。
国家常常通过不一样的视角来确定自己的国家利益。大多数国家在“9·11”事件后站在美国这一边，并且支持美国推翻阿富汗的塔利班政权。北大西洋公约组织（简称“北约”）出兵试图帮助稳定这个国家，因为许多欧洲国家在对抗“基地”组织上有国家利益。
“基地”组织在阿富汗设立了总部。然而在2003年伊拉克战争中，几乎没有国家看到有什么国家利益在其中，只有少数几个国家警告要对抗动荡的伊拉克。这些就是在不同情况下从不同的视角所看到的国家利益。
关键概念 ◇ 国家利益的类型
国家利益也许可以分成以下的四种类型（下面将详细讨论它们）：
关键的对次要的；
暂时的对永久的；
特定的对普遍的；
互补的对冲突的。
关键利益是指那些潜在的威胁国家生存的利益，比如在古巴布置苏联导弹对美国生存的影响。当一个国家察觉到对其关键利益的威胁时，可能就会爆发战争。次要利益通常是指更遥远和不那么紧急的利益。例如，美国在开放的世界石油供应中存在着自己的利益，没有国家限制或控制这种利益。在次要利益上，国家还是倾向于谈判和妥协。
暂时利益是指一种某个确定时期内的利益，就像在20世纪80年代美国支持伊拉克同伊朗作战一样。美国外交错误地理解，只要那场战争结束，它们的互补利益就会被消除。永久利益是指持续几个世纪的利益，如在美国利益中将对手的力量排除在西半球之外。
特定利益集中于单个问题，例如日本对美国商品的贸易壁垒。对人权的普遍尊重可以看作普遍利益。
当各个国家拥有一些重要的共同目标时，它们的利益就是互补的。许多国家看到了在1991年的海湾战争中，它们的国家利益是互补的，一些阿拉伯国家站在了西方这一边。正是互补利益促进了结盟。当利益冲突时，例如当新的马德里政府看到2004年在伊拉克的小规模维和部队没有给西班牙带来什么国家利益时，联盟就瓦解了。
两个国家之间，即使它们是同盟，也很少有完全一致的国家利益。希望所能达到的最好结果就是它们间的利益是互补的。例如，美国和伊拉克库尔德人在反对萨达姆屠杀（包括释放毒气）库尔德人行动中有共同的利益。但美国关于人权和地区稳定的利益是普遍、暂时和次要的。库尔德人的利益则是特定、永久的，而且在构建一个独立的库尔德斯坦地区时，还可能是一种关键的利益。这两个国家的利益可能在一段时间内是相似的，但我们一定不要错误地认为库尔德人的利益就是美国的利益。
外交官的工作在于发现并发展互补的利益，以便使两个或更多的国家能够一起合作。（如果听了外交官们反对入侵伊拉克的警告，也许可以使美国少点悲痛。）通常，国家有一些利益是互补的，而另一些利益是冲突的，就如同北约成员国在阻止苏联的威胁上是合作的，但在谁将领导北约这个联盟的问题上却产生了摩擦。法美关系就是这样一种情形。当然，在国家利益完全冲突的时候，合作是不可能的。外交官的职责就在于将情形挑明，并想办法将危害减到最小。在这种情况下不要绝望：国家利益是会变动的，今天的敌人可能就是明天的盟友。20世纪60年代，没人能够猜到在20世纪70年代中国成了美国的朋友。
在任何一种既定情形下界定国家利益也许都是困难的。知识分子和消息灵通人士可能会提出完全相反的关于国家利益的定义。例如，鹰派分子在20世纪60年代认为，共产主义在东南亚的胜利将会伤害美国的利益。其他人则认为，越南对我们没有任何重要性。小布什总统政府中的新保守主义者认为，为阻止伊拉克的萨达姆·侯赛因建造大规模杀伤性武器（WMD），就必须尽快除掉他。批评者则表示反对，认为这场战争没有必要。你如何能判断出什么时候一种真正的国家利益正处于危急之中呢？其中一种方法是确定可行性，可行性是同国家利益连在一起的，权力是两者的连接纽带。一种不可行的策略——你的权力不足以实施你的计划——注定是一种糟糕的策略。如果权力的类型对于环境是不适当的（例如，用直升机和大炮对付恐怖分子、用空中力量来阻止内战），那么你就在实施一项不可行的策略。
关键概念 ◇ 为什么会有战争？
关于战争起因的理论可以被分成两大基本阵营——微观的和宏观的，前者关注琐碎细小的近期目标，后者关注重大的全景目标。
微观理论
微观理论 以生物学和心理学为基础。它们试图解释战争是人类遗传中含有侵略性的结果，使人们成为战争者。在这一点上，人类和许多动物没有区别。大多数人类学家反驳这种生物决定论，认为原始的人类表现出各种各样的行为——一些是具有侵略性的，而另一些则不是，这只能由文化和习知的行为来解释。心理学家研究领袖的个性，试图了解哪些东西使领导者走向战争这条路，以及他们怎样取得对民众的控制并将民众引向战争。
生物学和心理学的理论提出了一些见解，但却远不能解释战争。如果人类天生地具有侵略性，那为什么各个国家不总是处于战争之中呢？在肯定存在着心理差异的不同领袖的领导下——国家怎么还能进行长时间的连续战争——例如俄罗斯和土耳其在黑海周围的战争，以及阿拉伯与以色列的战争？人类确实具有一种侵略性，但在什么环境下它会表现出来？当他们感觉自己被攻击时就会表现出来。对于这个问题，我们应求助于政治学。
宏观理论
宏观理论 以历史学和政治学为基础。它们主要关心国家的权力和野心。这种理论认为，是国家而不是个人作为主要的行动者。对于能扩张的地方，国家就会扩张，正如俄罗斯进入高加索地区，美国人的“命定说”（manifest destiny），以及不断壮大的大英帝国。只有另外与之相当的力量才可能阻止其扩张的趋势。由于害怕邻国的壮大，一个国家会加强其国防或结盟来抵消邻国的权力。许多国际行为都能用这两句格言来解释——“如果你想要和平，那就作好战争的准备”、“敌人的敌人是朋友”。政治领导人对国家利益和权力几乎有一种自觉的情感，并采取行动去加强它们。对权力的追求会导致战争还是和平呢？对此也有两种主要的理论。
权力平衡 最古老和最常见的理论认为，当几个国家增强它们的国家力量并组成联盟、相互平衡的时候，和平就会出现。那些扩张主义者将会受到遏制。根据权力平衡理论学者的观点，那些主要的相对和平阶段——从1648年的《威斯特伐利亚和约》，到由法国大革命（1792—1814年）所引发的战争，以及从1815年到第一次世界大战爆发的1914年——都是欧洲国家权力相互平衡的时期。一旦平衡被打破，战争就会爆发。波斯尼亚的战事能在1995年平息下来，也是在那里的权力大致平衡的情况下才得以实现的。当塞尔维亚人当政时，他们没有动力去解决问题；当他们处于守势时，他们决定阻止争斗。许多思想家认为，冷战是一种重要和持久的权力平衡体系，并以此解释为什么相对和平——至少没有第三次世界大战——持续了40多年。
权力等级 其他分析者则反对权力平衡理论。对权力的计算就很成问题，因此不可能知道什么时候权力才是平衡的。和平阶段发生在权力失去平衡的时候，此时从权力的角度看，各个国家按等级次序来排列。于是每个国家从相对权力的阶梯中，都知道自己处在什么位置。但在转型时期，当权力等级的界限模糊时，国家间就有可能陷入战争。在有确定结果的战争结束后，由于相对的权力很清楚，所以和平就出现了。
错觉
一些思想家将微观和宏观的途径结合起来，关注于“想象”或“感觉”，并认为它们是战争的关键。领导人所察觉到的情况而不是真实的情况（这很难知道），促使他们决定要战争还是要和平。当看到其他国家的敌意和威胁时，他们经常会有错觉，而将自己的行为看作防御性的举动。约翰·肯尼迪描绘了苏联对于美国的“导弹优势”，以此（作为理由）推进美国的导弹项目。但实际上苏联是落后于美国的，它也将美国的努力看作一种威胁而必须追赶。这种错觉导致1962年古巴导弹危机的爆发，差一点将我们带入第三次世界大战。伊拉克建造过大规模杀伤性武器，但在20世纪90年代，这些武器在联合国的监督下被拆除了。小布什政府相信伊拉克恢复了建造大规模杀伤性武器，并于2003年发动战争消除这个不存在的威胁。在“9·11”事件之后的情绪化和爱国气氛中，美国是愤怒和怀疑他人的。情报资料被刻意歪曲以展示行政当局想要表达的意愿。错觉可能比事实更有用。
错觉或想象理论认为，心理世界和真实世界会在政治领袖们的脑海里相互撞击。他们认为自己是在防卫，但他们对情况的认识可能是错误的。在我们这个时代，值得注意的一个有趣现象是，没有一个国家不认为自己的行动是保卫。美国人在越南和伊拉克认为他们在保卫自由世界；俄罗斯人在格鲁吉亚认为自己在保卫自己的国家。
领导人常常使用意识形态及其大众传媒来引导国民愤怒，从而发动战争。在狂热的民族主义领导下，多数德国人和日本人也认为二战时期他们是在反对敌对势力以保卫自己的国家。一旦相信自己将被攻击，通常爱好和平的人们也会干出各种残暴的行为。
外交政策本质上是一种精英游戏，通常是精英来确定国家利益。除非存在战争或大的威胁，否则多数人很少关注或不关注外交政策。在“9·11”事件发生前，外交政策几乎没有出现在美国的选举议题中。在民主政体中，大众也许会影响外交政策比如美国人对越战和伊拉克战争感到愤怒，但这种影响只在那些通常秘密作出的基本决定后，过了一段很长时间才会形成。即使在民主国家，外交政策的决定通常也是由12人左右来作出。看看美国的外交决策过程是多么平静，总统和少数的顾问制定外交政策，然后向通常情况下都附和政策的美国人民和国会宣布。2001年年底，小布什总统决定入侵伊拉克，但很少有人知道这件事情。几年后美国才真正展开了关于伊拉克战争是否明智的讨论。
维持和平
不管战争的起因是什么，我们可以做什么来阻止或限制战争呢？对此提出的建议很多，但没有一个真正起作用。
世界政府
许多学者声称，战争的真正元凶是主权本身。国家应该让渡出一部分主权——进行战争的能力——给一个能够阻止战争的国际委员会，这就如同单个国家能在自己的疆域内维护和平一样。但哪会有国家会放弃自己的主权呢？美国肯定不会。伊朗会听从联合国要求其开放核设施接受国际检查的要求吗？没有主权作为一种有效的手段，联合国将成为一个争论的地方，除了对外交接触有用外就没什么作用了。
集体安全
联合国的前身国际联盟，试图要贯彻集体安全。国联的成员们（不包括美国）要求在反对任何侵略国的经济和军事行动上立即参加。例如，如果日本侵略中国，每一个其他国家都将中断和日本的贸易关系并派军来保卫中国，以此迫使侵略者投降。这是理论上的重大成果，在实践中却是失败的。当日本在1931年侵占中国的东北时，国联仅派了委员会来研究形势。日本声称是“中国挑起了战争”（这是个谎言），而其他国家对于卷入一场没有自身利益存在的远方冲突则没有兴趣。国联不具备一种能使其他国家作出必要反应的机制。同样的事情发生在1935年意大利入侵埃塞俄比亚的时候。日本、意大利和德国为进行更大规模的侵略退出了国联，随着二战的开始，国联也解体了。
功能主义
另一种与世界组织相关的观点就是让国家首先在一些特殊的或“功能性的”领域进行合作，这样它们就会看到，彼此合作比双方冲突所取得的成就要大得多。由于不断增加的相互信任，它们之间会逐渐建立起一种稳定的和平。功能主义合作会产生一种“溢出”效应。几十个与联合国相关的机构如今正在疾病控制、食品生产、天气预报、民航、核能及其他领域促进国际间的合作。即使是一些敌对国家有时也能坐下来在特定的领域解决一个共同的问题。
但这没有产生“溢出”效应，它们仍然处于敌对状态。有时，这些功能性组织会变成一个冲突的舞台，比如发展中国家集团将以色列和南非从联合国教科文组织中驱逐出去，还有美国退出处于苏联控制之下的教科文组织。即使与联合国相关的世界货币基金组织提供了帮助，使受困的经济体摆脱了困境时也会产生冲突，因为受助国经常表示，在世界货币基金会组织要求下的经济改革干涉了自己的主权。功能主义的途径为世界问题的解决提供了一些帮助，但它却没有触及最大的问题——战争。
关键概念 ◇ 民主和平论
两个民主政体间从未有过战争。你能够说出两个民主政体间相互斗争的任何实例吗？有人说美国内战，但当时的南方并不是完全意义上的民主。1982年阿根廷和英国在马尔维纳斯群岛上的斗争？但当时阿根廷是军事独裁政权。印度反对巴基斯坦看起来是一个可能的候选事例，但巴基斯坦如今由将军来统治。民主和平的理论是强大的。
从逻辑上看，为什么民主会带来和平呢？民主使领导者普遍对公民负责，他们倾向于谨慎行事并遵守弗里德里希那个著名的“预期反应法则”。他们会想，“如果我把国家带入了战争，那么选民会怎样反应呢？嗯，我认为还是不要战争为好。”当约翰逊总统在越南问题上忽视了这种谨慎——因为他觉得如果共产主义者胜利了，那么选民就会反对他，他的声望会急剧下滑，且无法继续连任。小布什总统在伊拉克战争和占领上遭遇了类似的问题。独裁者没有这样的限制，他们也许倾向于不计后果的错误冒险，就像1979年勃列日涅夫入侵阿富汗，或萨达姆·侯赛因于1990年入侵科威特一样。
民主政体，因为很容易被自由媒体广而告之，因此不太容易妖魔化其他民主政体（它们妖魔化非民主政体）。法国与美国定期性地惹怒对方，但它们都没有把对方描述成敌人。独裁国家通过控制媒体，可以说服国民谁是有威胁的敌对力量。和平事业得益于民主的扩散。
第三方协助
一种解决争议的方式是让一个未卷入冲突的第三方穿梭于争论双方之间，以试图找到一个中间地带。第三方来回传递消息，澄清各种问题并提出各种妥协方案，如1949年联合国的拉尔夫·邦奇（Ralph Bunche）在阿拉伯和以色列之间斡旋，卡特总统1978年在戴维营对贝京（Begin）和萨达特（Sadat）进行调停，以及理查德·霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）1995年在代顿所做的那样。第三方有助于缓和紧张的局势并找到妥协的方法，但前提是争议方必须想要找到解决的办法。如果不想解决的话，第三方的协助是不会有效果的。
外交
最古老的维持和平的途径是通过外交接触，将一国首脑的使节派往另一国。一位优秀的外交家对所有的权力因素以及所涉及国家的利益了如指掌，并能提出一些有助于达成至少双方部分满意的妥协建议。这时最关键的是：必须存在妥协的意愿。但这是非常困难的，因为国家通常广泛限定了其主要的、不可妥协的利益，并且不愿意将它们削减至需要妥协的程度。经过几年紧张的谈判，在美国的主持下，以色列和巴勒斯坦还是在它们认为属于自己的关键利益上无法妥协。
如果成功的话，外交家就会签订需要经过批准和遵守的条约。如果一个国家感到某一条约损害了它的利益，那么就没有任何办法可以阻止它选择退出该条约，就像小布什总统在2002年宣布退出1972年美苏签订的《反弹道导弹条约》一样。国家加入并遵守条约是因为它符合自身的利益。一些观察家认为，美国和苏联都是世界强权政治的新手，它们在外交上缺乏技巧，并且不愿意妥协。它们之间的不信任气氛是冷战的特征之一。
维和
与外交有关的运用第三方的军事力量来支持停火、休战以结束战斗的思想。这些武装力量，戴着联合国的蓝盔，帮助稳定以色列及其阿拉伯邻居、希腊和土耳其在塞浦路斯的停战线。这些力量无法通过制止正在进行的冲突来“强制实施和平”。唯一的办法是在战争中支持一方，但这又与维和背道而驰。因此，期望国际维和部队（UNPROFOR）来拉开并平息波斯尼亚的战争各方肯定是不现实的。国际维和部队接受了不可能的任务，使自己蒙羞。但从国际维和部队那里接管此事的执行部队（IFOR）却是不同和成功的，因为它是在三方——波斯尼亚、克罗地亚和塞尔维亚——同意在代顿由美国斡旋达成和平协议之后来到的。执行部队同样装备精良，而且获准在遭到进攻时可以予以反击。这些强有力的交战规则阻止了某些粗暴事件的发生，而这些是国际维和部队无法做到的。一些人建议，在未来的维和行动中应采用执行部队的模式，但这样的行动只有在事先已达成和平协议的情况下才起作用。
2008年内战期间，联合国直升飞机运载援助物资到刚果难民营。联合国的资源对于巨大的刚果民主共和国来说只是杯水车薪。（Uriel Sinai/Getty Images）
怎么做 ◇ 避免“他们”
注意像“他们”这样的集合名词，通常会被滥用。当你使用“他们”时，总要问一下这个词代表着什么。从语法上看，“他们”指代前文提到的复数名词。许多学习国际关系的新生经常使用“他们”，好像整个国家的人民在执行决定和行动似的，而实际上只有少部分的高层决策者在这么做。法国领导人常批评美国的政策。随后一些美国人就说“法国人”在反对他们。实际上99.99％的法国人不是没有兴趣就是根本没有关注外交政策，而且许多人还是喜欢美国的。
要警惕那些“他们”所带有的过度宽泛化，这种宽泛没有特指谁在采取行动——法国总统、外交部长或者奥赛码头（法国外交部）——或者使用首都的名字来代替高层的决策者——“巴黎”代表法国的外交政策精英，“莫斯科”代表俄罗斯，“北京”代表中国。
在美国的外交政策中，甚至没有多少个“我们”。多数美国人不关注或很少关注外交事务，极少有人对外交政策决定有意见的输入。许多人不支持行政政策。即使在“环内”（环绕哥伦比亚特区的公路），每一种政策都会激发相互冲突的看法。在这种情况下，应该用某个人的名字和∕或组织来代替“华盛顿”这个词以支持这样的观点：“国务卿希拉里·克林顿有时发现自己和白宫、国防部长罗伯特·盖茨意见不合。”明确一点会更好。
超越主权？
冷战和这个人类历史上最具暴力色彩的世纪的终结，使人们对主权这个国际政治的基本要素产生了疑问——主权在消失吗？国际社会的行为正以某种方式逐渐侵入主权国家的内部运转。几十年来，国际货币基金组织告诉那些想要贷款的国家，要求它们放弃导致通货膨胀的经济政策。这些建议接受者经常对国际货币基金组织干涉它们的主权感到愤怒，但如果它们想要贷款就必须接受建议，就像希腊在2010年所做的那样。
从1945—1946年的纽伦堡战争罪犯审判开始，国际法律越来越不把主权作为大屠杀的借口。对东京战争罪犯的审判和在以色列对艾希曼的审判，强化了纽伦堡的这种先例。波斯尼亚和卢旺达大屠杀的凶手在国际法庭受到了审判。（萨达姆·侯赛因在一个获得国际强烈支持的伊拉克法庭接受了审判。）这样的事情在二战之前从未发生过。国际法律正逐渐蚕食着国家主权。
1991年，以美国为首的联合部队将伊拉克驱逐出科威特之后，联合国的调查员彻底搜查了伊拉克，调查其制造大规模杀伤性武器的能力。巴格达的独裁者叫嚷说伊拉克的主权正受到侵犯。确实是这样，但世界上大部分人都对此感到高兴。当一个专制者正扩张力量以消灭邻国时，国际社会该袖手旁观吗？同样，当苏丹政府支持对其人民实行种族灭绝时，文明社会应该袖手旁观吗？欧洲的其他国家应该对巴尔干的屠杀漠不关心吗？作为新思想的“保护责任”，正在不断增长，并有可能压倒主权。
世界看上去正在发生变化，想要超越主权并形成某种秩序。但问题在于没人知道会是哪种秩序。老布什总统用新世界秩序一词来建立联盟对抗伊拉克，但他在对此的争论刚刚开始时就抛弃了这一说法。面对苏联解体所带来的混乱，应该做些什么？颇为矛盾的是，世界在冷战期间更为有序，因为两个超级大国控制并限制着各自的联盟和势力范围。
没人希望美国扮演世界警察的角色，但那些超国家（国家之上）的实体是否已准备好，去承担某些目前与单个国家的主权相关的责任了呢？一种新的“世界秩序”议题已经出现，比如全球变暖问题，这些问题是无法由单个国家自己来解决的。有哪一个组织能够承担这种角色呢？
联合国
联合国迅速进入人们的脑海，并且其确实在冷战之后发挥了比其在冷战期间更好的作用。但它仍然存在问题。作为安理会的常任理事国，俄罗斯有权否决任何它不喜欢的事情，比如对向伊朗施加压力迫使其接受核设施检查。俄罗斯不愿做任何反对塞尔维亚的事情，它一直将斯拉夫人看作“小兄弟”。联合国派了许多维和部队去监视休战，例如在中东和巴尔干，但这些来自小国的人数少、装备简单的武装部队无力巩固和平。没有强制的权力且又分裂为几个阵营，联合国仍主要是一个“空谈俱乐部”。
北大西洋公约组织
北大西洋公约组织被公认是设计得最好的防御联盟。那些原是共产党统治的东欧国家很乐意地加入了该组织，因为它能够确保它们的自由和安全。从1949年开始，一旦受到苏联的攻击，它就协调西欧和北美的行动，并作为一个防御者在统一的领导下采取行动。但《北大西洋公约》已经限制了它的活动范围——对其欧洲或北美任一成员的攻击都被视为对所有成员的攻击——不适用于该范围以外的任何国家，比如中东、巴尔干或是高加索，这些都是“区域外”。北约成员能够并且肯定会在区域之外进行合作，但这要以纯粹的自愿为基础，正如它们在波斯尼亚与阿富汗所做的那样。但在这些地区起作用的东西在别的地方未必起作用。因此，北约并不是一支可靠的维和力量。
还没有一个组织可以真正地平息和稳定世界的动乱地区。是否应该有这样的一个组织，或者文明世界应该形成一系列的特别安排？
美国外交政策：卷入或孤立？
冷战创造了一个清晰却危险的两极体系：美国对阵苏联。而许多人描述现在的格局为多极化，这是一个更复杂的体系，也唤起了一个古老的问题：美国是否应该在近海或远洋保卫其利益？在美国的大部分历史中，我们一般认为应该留在自己的陆地上，海外极少与我们真正有关。有人说，美国人是天生的孤立主义者。然而，随着1941年的珍珠港事件，孤立主义被抛弃了，而代之以大规模地卷入国际事务，首先是赢得了二战的胜利，然后是发动冷战。孤立主义不再是一种选择。那么是否是我们现在的选择？
随着冷战的结束和财政的紧缩，美国军事武装规模缩小。老布什总统和克林顿总统几乎没有在海外使用军队。“9·11”事件之后，小布什把美国军队陷入阿富汗和伊拉克战争直到战线无力拉长。鲜有建议形成草案，这需要国会采取行动。超过70％的美国人在2003年支持对伊拉克作战，但到2006年同样多的人认为这是个错误。正如我们在第8章所看到的，公众的意见是变化的。
关键概念 ◇ 经济的重要性
如今经济在国际关系中分量很重，也许已经是最大的单个因素。冷战两极体系的一大缺陷是，它几乎撇下了经济这个毁灭苏联的重要因素。用哥伦比亚经济学家杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）的话说，就是“市场赢了”。但市场未来会一直是胜利者吗？从历史上看，不少国家已经显示出控制、调节或拥有自己工业的强烈趋势。也许最自由的市场经济体就是美国。欧洲版图已经构建起超大范围和代价高昂的福利国家，其控制与关税对于兴办新企业具有不利的影响。东亚区域依靠国家力量来引导和补贴那些被认为是关键的工业，以实现快速增长和支配某些市场。许多人认为，亚当·斯密关于自由经济的思想仅仅是理论，很少有人能完全实行。
调控经济的思想被英国首相玛格丽特·撒切尔夫人的关于福利国家和促进资本主义的言论所震动。“撒切尔主义”散播到许多国家，导致更自由的市场。一些国家——其多数是由于国内利益集团的强烈反对——抵制自由市场的进入，它们习惯于受进口关税和配额的庇护。少数国家简单地限制一定的外国进口，例如日本，几十年来不允许进口大米。许多国内利益集团有充足的影响力来阻止外国商品的进口。
通过减少关税和其他障碍来保障世界贸易的开放，这是世界贸易组织（WTO）的任务，其宗旨是更自由的贸易，它还拥有化解争端的裁决权。世界贸易组织的前身是1995年的关税与贸易总协定（GATT），虽然GATT做着和WTO—样的事情，但它却没有强制的权力。GATT和WTO这两个组织都作了许多贡献。关税一直处在低水平，而且多数商品在全球范围内无障碍地流动，但如今非关税壁垒却逐渐搅乱了国际经济关系，其涉及的多是非工业产品。一些国家（包括加拿大和法国）限制美国的电影和电视娱乐节目，认为它们会取代本土产品并威胁当地的文化和国家的认同感。有的国家将美国的银行与搜索引擎拒于国门之外，认为这样关键的领域应由国家控制。我们认为，如果在电视和网络技术领域美国做得最好，那么美国的产品就应流向有消费者的任何地方。保持世界贸易的开放是一个无止境的任务，因为新工业一直在发展，因此一些国家不断提出排斥新的外国商品的理由。2008—2009年全球金融危机的爆发引发了新的一轮保护主义浪潮，因为一个接一个的国家都焦虑地试图把工作机会留在本国。
如果WTO体系瓦解，世界退回到保护性市场中，我们会看到另一次大萧条。美国在1930年大萧条开始时提出的非常高的霍利－斯摩特关税，意在保护美国制造商免受外国的竞争，它遭到我们的贸易伙伴的报复，使萧条更加严重、持久和广泛，成为导致希特勒兴起和随后二战爆发的最大因素。
一些人认为全球化是最大的趋势。多数国家成为全球市场中的经济成员，全球市场很大程度上是资本家的竞争，其中商品、资金和创意可轻易流入有消费者的地方。全球化体系的格言是：要挣钱不要战争。但全球化也有许多问题存在。全球化是和平的原因还是其结果？两者是彼此共赢的吗？如果是这样，那么如果当其中的一方混乱时，会对另一方产生怎样的影响？那些经济间的相互依赖将阻止战争的预言（在一战前普遍得到认同）被证明是错误的。在19世纪那个由英国引领的全球化时代，却随一战而崩溃了。二战后，在美国的领导下，这种时代再次重现。现在一些人认为全球化正在走向反面——去全球化。
繁荣并不一定带来和平。确实，新近富裕的国家常常要求获得尊重、资源，有时是领土。同时，全球化带来仇恨，尤其是穆斯林和其他有自豪感、不同文化传统的地区，它们对全球化体系中的美式资本主义文化——麦当劳世界——感到强烈不满。整个世界并不希望变成美国。
美国外交政策周期
美国的外交政策容易在干预主义和孤立主义之间摇摆。我们能找到一个稳定与温和的中间地带吗？许多学者认为不能。他们已提出理论表明，美国的外交政策就像钟摆一样，在极端的过度介入和不卷入之间摆动。斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffmann）觉察到了“美国外交关系的两个节拍”——在“撤军阶段（或完全撤军不可能的话则优先考虑国内焦点）和几乎像是救世主降临世间一样的活跃阶段”间来回交替。汉斯·摩根索把美国政策看作“在不加区别的孤立主义极端和同样不加区别的国际主义或全球主义之间进退”。更具体地说，历史学家德克斯特·帕金斯将美国外交关系划分成“相对平静的感觉”、“勇敢的好战和战争”、“战后本国优越感”，随后又回到“相对平静的感觉”这样的先后循环周期。如果帕金斯是对的，那么我们如今又处于周期的哪个阶段呢？
一些人认为，小布什政府时期我们施行的是单边主义，无视盟友并拒绝大部分国家加入的条约（反对全球变暖、细菌战、地雷及其他议题）。在小布什政府中居于主导的新保守派，将我们的欧洲盟友贬低为胆怯懦弱的。然而，如果我们实施单边主义的时间足够长，那就有可能会造成盟友们反对我们并将自己陷于孤立的境地。过多地使用美国的权力实际上会使美国失去影响别人的力量。记住，权力是一个国家召集其他国家一起去做某些事情的能力。
经典论述 ◇ 克林伯格的交替理论
行为主义政治学家弗兰克·L·克林伯格（Frank L Klingberg）通过使用诸如海军开支、兼并、武装派遣、外交压力以及总统演讲和政党论坛中对外交事务的关注程度等指标，发现了交替的“内向性”阶段（平均21年）和“外向性”阶段（平均27年）。克林伯格还提道：“如果美国的第四个外向性阶段（于 1940年左右开始）可以像目前的外向性阶段那样持续，那么它就不会在20世纪 60年代境况变好前结束。”克林伯格关于1950年的论述，没有提及越南，但他几乎预测到了越战的影响，因为恰恰是在20世纪60年代末（1940年再加上 27年），美国公众和国会已经普遍对越南战争和干预感到厌烦，这真是一个令人惊奇的准确预测。我们如今是处在一个新的外向性阶段，还是美国人依然对海外派兵保持谨慎呢？
因为孤立主义意味着冷漠，一些人更倾向于使用不干涉主义这个词，它意味着不愿在海外使用美国的军队。从共和国诞生到1898年同西班牙的战争，美国很少干预海外事务，而是集中于本土。第二次世界大战和冷战导致美国大量干预海外事务。越南战争后20多年来，我们大都对在海外使用武力持谨慎态度，选取一种规避风险的策略。这表明美国对一个世界领导者的角色不完全感到满意。“9·11”事件改变了美国，但伊拉克和阿富汗战争——美国历史上最长时间的两次战争——导致美国人开始回避卷入更多的国际事务。美国是否应该干预海外事务以阻止并未直接影响美国国家利益的恐怖活动呢？
经典论述 ◇ 凯南的恐龙类比
1950年在芝加哥大学所作的一次著名且其稿子经常翻印再版的演讲中，外交历史学家乔治·F·凯南（George F. Kennan, 1904—2005）将美国的民主政体比作一只只有豌豆般大小脑袋的恐龙，它毫不顾及周围潜在的威胁而安心地坐在沼泽地上。但是，一旦被某个对手伤害，这只恐龙就会爆发而陷入暴力狂热的境地中，这不仅摧毁了对手而且也破坏了自己的栖息地。“对它来说，在早些时候更多地投入兴趣来了解发生了什么，以及观察是否无法预防其中一些情况的出现，而不是继续由一种不加区别的冷漠到一种神圣的、同样不加区别的愤怒，这样是否会更加明智？”凯南在这里提到了美国参加的第一次世界大战，但他的建议同样适合最近出现的许多盲目的美国民众愤怒事件。将注意力再往前移。2002年，98岁的凯南就提出警告，认为美国对伊拉克的胜利将伴随着一个艰难和混乱的后果。
美国身处一个危险的世界
外交政策是最困难的治理领域之一，因为我们不仅需要考虑自身的能力和偏好，而且还要考虑其他许多国家的能力和偏好。我们会犯两种截然相反的错误（且经常如此），这些错误都和错觉这个问题相关。我们会低估自身所面临的危险。在20世纪30年代末，当第二次世界大战的阴云笼罩时，我们认为大西洋和太平洋将作为两个巨大的战壕，庇护我们免于战争。日本偷袭珍珠港的震撼使美国人意识到自己无法置身事外。
然而，冷战期间，我们常常过高地估计了某个区域的重要性，认为全球各个角落对我们的国家安全都是同等和非常重要的。在这样的基础上我们陷入越南，以不愉快的结果收场。具有讽刺意味的是，在共产主义者接管越南南部的政权15年后，我们赢得了冷战。这主要归于该政权的经济无效率。如今美国公司利用廉价的越南劳动力，在那里生产运动员的服装和球鞋。
因此，美国外交政策面临一个双重问题：（1）一个常常反抗我们影响的杂乱的外在世界，（2）美国民众和政府对于使这个世界有秩序不感兴趣或不想投入。没有简单的解决方法。像凯南那样的外交政策的明智实践者，极力主张冷静、理智和耐心，避免情绪化和极端。军事力量有时是必要的，但应该谨慎使用，因为战争的后果常常带来一个权力真空。
我们最近在自身的外交事务上已处在一个情绪化和易怒的时期。这已经导致过于简单化和无法预料的后果。不管在外交政策辩论中你站在哪一方，恐慌或绝望通常很少是正当合理的。我们这一代人在冷战的恐惧中度日且有时还反应过度。如今我们意识到，我们常常会获得胜利。目前的威胁并非微不足道，但我们一定不要对伊斯兰极端主义形式感到恐慌。不论如何，它是有可能要衰退的，因为它无法把食物端上饭桌。
