墨西哥警察带着自动武器巡逻新拉雷多。与贩毒集团的战争阐明犯罪对政治的渗透。（Eduardo Verdugo/Ap Photo）
思考题
民族和国家有什么不同？
什么是“虚弱国家”和“失败国家”？
亚里士多德关于政府的六种类型是什么？
一种政治制度的核心是什么？
单一制和联邦制存在的问题是什么？
两种主要的选举制度是什么？它们的优缺点分别是什么？
社会主义和政府统制有什么不同？
美国人对政府角色的看法被广泛接受吗？
国家能够或者应当使它的社会现代化吗？
民族是个具有自我意识、凝聚力、共同的历史和文化，并经常（但并非总是）有一个共同的语言的人群。国家是一种政府结构，通常是独立自主的并有足够的权力来执行它的法令。（请注意我们是在原初意义上使用state一词，这和说美国有50个州不是同一个词意。）目前，世界上大约有193个国家。
民族（nation）与国家（state）孰先孰后？很多人会争论说民族一定是在国家之前就发展起来了，但是在绝大多数情况下，是国家创造出了围绕着它的民族。例如，南非的祖鲁族是人为创造的民族，是由一位强大的武士谢卡（Shaka）在两个世纪以前通过聚集多个部族和部落而形成的。法国至今还包括几个语言和历史完全不同的地区——大都是几个世纪以来通过武力得来的。巴黎通过教育、语言和中央集权的政府来灌输一种法兰西意识。法兰西民族也是其国家创造出来的。美国是由一群来自不同殖民地的人在费城会议期间经过精心策划联结起来的。在融合同化千千万万个具有不同语言和文化的移民的同时，美利坚合众国历经多年发展出了自己的民族意识，这在很大程度上是建立在开国文献中明确表达的理想的基础上的。民族不是从天上掉下来的，它们是由品性各异的能工巧匠们创造出来的。
制度化的力量
政治制度（political institution）是政府得以运作的结构，如立法机构和行政部门。它可能会表现为令人印象深刻的建筑物，但并非必定如此，即使没有这些建筑物，权威依然存在。美国最高法院，即便是在一个帐篷中办公，也仍然是一个重要的机构，因为它的决议必须被遵守。正如下文所要论述的，最初，最高法院的权力并不明晰，但是法院强有力的个性以及一些重要的案例逐渐赋予它以权力，和绝大多数机构一样，其重要性是经由逐步演化而成的。例如，美国联邦储备委员会（简称“美联储”）的设立是为了平复银行的恐慌、抗击通胀和调配对金融巨头们的援助。国会不能完成这些工作，所以当面临这些新的挑战时，美联储采取相应的措施以稳定美国的经济。良好的机构是机动灵活并与时俱进的。
在第1章中，我们将权威视为一种需要不断维持的流动的事物。政治制度也可视为凝固的或部分固化的权威，在长期的历史中，人们已经习惯于依靠政治制度来解决问题、裁定争端、确立方向。政治制度由许多人组成而且延续了很多代（如果它们是有效的），它们已超越了那些与其仅有暂时联系的人，并获得自身的价值。这赋予政治体系以稳定性，公民也知道谁在负责。
制度大于单个的领导人。当尼克松总统1974年在公众的反对声中辞职时，美国总统这一职位（机构）并未受到丝毫损坏。但是如果连续出现一批这样的总统，而且他们都拒绝辞职的话，制度本身就会遭到严重损害。有时，独裁者试图将自己变成“制度”，但这从来没有成功过。无论他们在世时有多大权力，他们所力图建立的制度都随着他们的死亡而解体。铁托统治南斯拉夫35年，他试图确保他所构建的体系在死后仍能延续下去，但后者高度依赖于他本人的存在，在他死后的第11年，南斯拉夫在流血中瓦解了。独裁者很少能建立起持久的制度，也极少能将个人权力制度化。
关键概念 ◇ 有效国家、虚弱国家和失败国家
并不是所有的国家都能发挥其相应的职能，有些国家就名不副实。即使拥有国旗并且在联合国具有合法席位，这也不能证明它就是一个严格意义上的国家。目前，世界上不存在以国家实力作为依据的分类标准，但分析家们认为国家的类型还是可以分为以下三个类别：
有效国家可以充分掌控自己的领土并收取赋税，法律被人民广泛认同并遵守。政府关心大众的福利和安全问题并且腐败情况很少。这些国家往往是富裕的，能够征收可观的税收（GDP的25％～50％）。有效国家包括日本、美国和西欧。一些人也把这些国家归为“高效”的类别。
在虚弱国家中，犯罪行为充斥于政治活动，以致无法判断出政府于何时衰败而犯罪行为何时大肆兴起。政府没有力量对抗违法、贩毒、腐败、贫穷和分离运动。司法被金钱控制，民主只停留于口头，选举也被随意操纵。政府只能获取少量的税收，收入主要来自自然资源的买卖，比如墨西哥和尼日利亚大量出口的石油，这些最终也会落入私人的口袋。许多亚洲、非洲和拉丁美洲的国家都是虚弱国家。
失败国家根本就没有全国性的政府，尽管可能在某种程度上象征性地存在。军阀、民兵武装和鸦片种植者为所欲为。在这些国家中，枪支凌驾于法律之上。国家分裂的威胁随处可见。教育和卫生标准溃减（如艾滋病毒∕艾滋病的增加）。阿富汗和索马里都属于失败国家。海盗以索马里为中心活动，这是因为没有国家权力去阻止他们（这里也没有工作给年轻人）。外部援助和国际上的压力成了阻止这两个国家完全消失的仅有原因。一些人担心作为伊斯兰武装分子大本营的也门，也可能成为下一个失败国家。
政府机构中强有力的人物能够使该机构打上自己的烙印。华盛顿总统在两个任期退休后，直到罗斯福，没有哪一位总统试图干得更长。华盛顿使总统任期制度化，但是并没有诉诸法律。直到1951年宪法第二十二条修正案的出现，才有了对总统任期的限制。在另一个例子中，联邦德国的首位总理阿登纳（Konrad Adenauer）是如此强势，使得总理这一职位从未拥有这么大的权力。
经典论述 ◇ 亚里士多德论政府的六种类型
最早和最著名的政府分类是亚里士多德在公元前4世纪提出来的。他区分了三种合法的政府——统治当局为了全体利益而行事——和三种堕落的政府——政府只按自己的利益行事。
按照亚里士多德的观点，君主制是一人为了全体的利益而统治。但君主制可能蜕化为它的堕落形式——暴君制，单个统治者为了自己的利益而行使权力。贵族制（aristocracy），希腊语意为最好的（aristos）统治，是少数人为了全体利益而统治。但这种精英的合法统治可以蜕变为它的堕落形式——寡头制，少数人为了他们自己的利益而统治。
亚里士多德把共和制（我们应当把它叫作宪政民主）看作多数人为了全体的利益而统治，并且是政府的最佳形式。所有的公民在选举领导和制定法律时都有发言权，但正式的宪法程序保护他们的权利。亚里士多德警告说城邦会衰败为堕落形式即民主制，多数人为了自己的利益而统治，是政府的最糟形式。受人人平等的思想的迷惑，民主制下的群众盲目追随腐败和自私的鼓动家并掠夺那些依靠苦力和能力致富的人的财产。亚里士多德的分类体系盛行了近25个世纪，它依然有用并可以概括如下：
谁统治 合法形式 腐化形式
所有人的利益 少数人的利益
一个人 君主制 暴君制
少数人 贵族制 寡头制
多数人 共和制 民主制
研究政治制度的一个途径是确定政治体系中最有权力的职位：谁获得了权力？对宪法的研究可能有助于给权力定位，但这并不能反映全部事实。美国宪法规定，行政权和立法权是平等的并且应该处于平衡状态。但是两个多世纪后，权力已经明显地转移到了总统手里。1958年由戴高乐创立的法国宪法，看上去赋予总统近乎独裁的权力。但是法国的立法选举有时会使国会和总统分属不同的政党——一种在美国政坛很常见的“僵局”。法国总统通过调整自己的角色，并赋予身属反对党的总理更多的权力，使问题得以解决。法国人称之为“共处”。宪法本身便是制度，它在实践中逐步演化而不是停留在字面上。
阿卜杜拉国王在节日里同一名沙特太子党游戏。沙特阿拉伯是世界上持续最久的君主制国家之一。（Saudi Press Agency/Reuters/Landov）
政府种类的划分有很多方式。讨论“国家形式”即将一个国家称为“君主制”还是“共和制”已然是一个古老的话题了。大部分国家现在都是共和制了，但“共和”这个词并不意味着“好的”或“民主的”。绝大多数保留下来的君主已经成为名义上的国家元首，如英国、挪威、瑞典、丹麦、西班牙和荷兰，它们中的大部分还不存在改变目前这种状态的缘由。传统的并且仍在运行的君主制存在于阿拉伯世界——摩洛哥、沙特阿拉伯、约旦、科威特——除非它们能将自己变成有限的立宪君主制，否则也许会慢慢消亡。这种转变的失败已经使埃及、伊拉克、利比亚、埃塞俄比亚和伊朗的君主制被推翻，并代之以革命性政体。
单一制或联邦制
另一个基本的制度选择是关于国家的地域性结构。实际上只有两种选择：单一制或联邦制。单一制赋予其组成地区的自主权很小或几乎没有，政府的治理由首都向周围辐射。其第一级行政单位——法国的省（departments）、中国的省（provinces）、瑞典的郡（counties）、日本的县（prefectures）——主要由中央政府委派的官员管理，地方因素很小。而联邦制下的一级行政单位州——美国和巴西叫states，德国叫l?nder，瑞士叫cantons——在处理地方事务上有很大的自由权，并且法律禁止中央政府随意取消或改变这些权力。
单一制
单一制政府直接控制地方，影响人们日常生活的途径要远远多于联邦制政府。法国的学校课程表就由在巴黎的教育部统一制定，目的是减少地区在语言和文化上的差异，这在以前是非常强硬的。数十年前，法国的教育部长可以看看手表，然后自豪地对记者说，现在全国的学校正在教授哪些拉丁单词。单一制国家有全国统一的警察力量和一个司法系统，其司法人员由中央任命。
从20世纪70年代开始，出现了中央—外围紧张关系和地方主义。这里有几个方面的原因。经济因素是其中之一。地方的民族主义者声称自己的地区被中央政府剥削，变得越来越贫困。地方应该拥有当地居民想保留的独特的语言和文化。许多人感到，重要的政治决策并不由地方决定，而是由远方的官僚机构作出。地方常常对很久以前被中央政府并吞怀有历史性的仇恨。伊拉克的库尔德人就以这种心情仇视巴格达。单一制国家还在摸索解决地方问题的合适办法。
英国的权力下放 几个世纪以前，苏格兰的凯尔特人和威尔士人被入侵的盎格鲁人和撒克逊人赶到不列颠的外围，至今仍然保留着与英格兰有所区别的感受。许多苏格兰人和威尔士人十分仇视伦敦的统治。在20世纪70年代，苏格兰和威尔士的民族主义政党成长起来，在国会中获得了好几个议席。1997年，布莱尔的工党政府推出“权力下放”（devolution）政策，给予苏格兰、威尔士、北爱尔兰更多的自治权力。从1999年首次选举产生的苏格兰议会，现在是“苏格兰民族党”的政府，拥有增加税收和管理苏格兰地区教育、医疗保障、司法系统和地方政府的权力，这有些像美国的州。有些人认为，英国已经成为准联邦制，但是从地方的正式规定看，它仍然是单一制国家。
法国的地方分权 在历史上，法国比英国更倾向于单一制。一切都是——或者直到最近——由巴黎控制，这从15世纪路易十一建立起绝对统治时代就已经开始。在17世纪，红衣主教黎塞留（Cardinal Richelieu）通过委派省级行政长官（intendants），把权力进一步集中到巴黎，向他本人负责。在法国大革命中，拿破仑和共和党人都遵循着单一制的路线。现在，各省省长都要向内政部报告当地的情况。
法国的96个省中，绝大多数是根据河流的名字来命名的，力图抹去当地的历史记忆。但与英国一样，法国也有独特的地域结构：布列塔尼的凯尔特人（几个世纪以前从英国分离出来，以逃避撒克逊人）；南部的米迪人（Midi），其发音仍然带有古代语言的味道；科西嘉人，仍然在说一种意大利方言。布列塔尼和科西嘉的民族分离运动经常为自己的目标而采取暴力行动。
在1960年，为了更好地协调经济发展，戴高乐总统下令成立22个大区，每个地区由2～8个省组成。从1981年开始，密特朗总统实施了真正的地方化分权（decentralization），给予大区以一定的经济规划权力，由巴黎任命的行政长官把部分权力转移给地方议会。法国就这样改变了实施了五个世纪的集权制。
西班牙的自治 西班牙同样分解了其高度集权的政治体系。这里的问题显得尤为紧迫，由于地方仇恨长期以来一直受弗朗西斯科·弗朗哥独裁统治的压制（1939—1975），因此表现得非常激烈。西班牙的地区问题是欧洲最困难的问题之一，仅次于南斯拉夫。在西班牙北部的巴斯克人和加泰罗尼亚人说着非卡斯蒂利亚语系的语言，有着自己独特的文化。比如，巴斯克人的语言就与其他居民没有任何关系，巴斯克人对此还倍感自豪。另外，西班牙的很多地区在中世纪曾被赋予地方权力（fueros），它们将其珍藏了几个世纪。面对巨大的地域多样性，西班牙的集权者们试图移植法国的单一制模式。
其结果是，无论西班牙试图建立何种民主制，都会有地区仇恨显露出来。分离运动在1874年和20世纪30年代非常集中，但都被视国家统一为神圣的西班牙军队所击溃。
在这种背景下，20世纪70年代末和20世纪80年代，当后弗朗哥的民主政府建立起17个被称为“自治体”（autonomías）的地方政府时，整个西班牙都屏住了呼吸。最大的问题仍然是西北部的巴斯克地区，那里的恐怖组织“埃塔”（ETA）为了巴斯克地区完全的独立而实行谋杀和爆炸。为了安抚以较温和的方式出现的加泰罗尼亚、加利西亚、安达卢西亚及其他地区的分离主义者情绪，马德里政府把这些地区变成自治体，让他们拥有地区议会、征税的权力、语言的权利，并且控制了全部地方事务。绝大多数西班牙人支持这种自治体，但中央—外围紧张关系——尤其是在加泰罗尼亚地区——持续存在于税收和资金调拨问题上。
单一制的利弊 单一制下的政府有可能变得过度集权。没有中央政府的允许，地方政府或许连设立一个红绿灯、一个公交汽车站的权力都没有。这使得公民忽视地方事务，由此造成政治上的分离感。不过，集中化的权力有利于推进国家的现代化。在政府系列中，清晰的权威层次使政府变得高效。单一制国家的中央政府能够统一调配资源，协调计划和发展。税收在全国范围内都是统一的，企业和个人无法像在美国那样，通过转移到低税收的地区来避税。像日本那样的国家还可以制定很高的教育标准和规范。
日本给予某些地区以自治权，但只是一种联邦制的趋势。日本1871年建立的国家体系复制自法国，43个县、 3个大城市以及北方一些小岛都有选举出的行政长官和一院制的议会。他们的行动受到东京的内务省的监控和限制，只能收取大约30％的税收，这在日本叫作“30％自治”。那些有个性的、比较敢说话的地方行政长官现在逐步开始要求更多的自治权力。
联邦制
联邦制国家给予地方行政机关以高度的自治权，同时也允许中央政府拥有足够的权力来管理国家。保持联邦各地区之间的平衡是困难的。美国是最早建立联邦制的国家之一，有时把联邦制强加于其他国家，比如伊拉克，但其并不能很好地运作。伊拉克国内的逊尼派、什叶派和库尔德人之间的矛盾使之彻底失效。原苏联和墨西哥变得如此集权，以至于一些学者怀疑它们是否还算联邦制国家。联邦制的关键之处在于，其成员具有一定的权力，因此不能被中央政府轻易忽视。
典型的情况是各州由上议院来代表，如美国的参议院和德国的联邦议会议员（单一制国家并不需要上院，虽然大多数保留这一机构）。在联邦制体系中，中央政府在外交、国防和货币政策上拥有垄断性权力，州一般负责教育、警察、高速公路和其他与民生相关的事务。由于这种权力的划分很少是清晰或持久的，联邦政府往往依赖于中央和地方之间的一种微妙的平衡。
联邦制出现有几方面的原因。首先是为了国家安全。小而弱的州无法免遭其他强大国家的侵略（这是《联邦党人文集》的主要论点）。各州外交和军事资源的整合造就了俾斯麦德国的强大实力。联邦也可以用于经济目的。美国的繁荣在很大程度上是因为建立了一个没有关税壁垒的横跨大陆的市场，现在欧盟也试图复制这一模式。联邦主义往往是维护国家统一的唯一途径。1947年美国从印度撤离后，印度建立了联邦体制，允许一些邦如孟加拉、旁遮普在加入印度时保留原有的文化，这些邦十分珍惜自己的地位，没有地方自治的保证就不会加入联邦国家。大部分拉美国家特别是阿根廷、巴西和墨西哥这样的大国，认为联邦制是控制其广阔地域的唯一方式。1993年，比利时也从单一制转向联邦制，给予两种语言（法语和弗兰芒语）以同等的地位。但两部分人群仍然相互厌恶，比利时可能会分裂。
联邦制的利弊 在联邦制下，公民与地方最接近，他们可以影响地方官员并且观察到政策是如何制定的。美国的各州被称为“民主的实验室”，它们可以推出各种各样的新项目。如果改革是成功的，就可以在全国推广；如果失败了，也不会带来太大的危害。但与此同时，地方政府或许缺乏财政项目的资金，他们的官员有时就会无力推行或走向腐败。地方政府的决策有时也会导致重复建设和缺乏协调。
比较研究 ◇ 邦联的不稳定性
从理论上说，除了单一制和联邦制之外，还有第三种选择：邦联。在单一制下，权力集中于国家的首都。在联邦制下，权力在中心与组成部分之间取得平衡。在邦联中，部分可能超越中心。邦联不会持续太久，不是分裂就是走向联邦制。这是《联邦党人文集》指引下美国的命运。如果美国各州像邦联制下那样保留高度的独立性，它们在内战中就不能协调彼此的行动。瑞士仍然称自己为“邦联”（赫尔维西亚联盟，Confederatio Helvetia）——这是瑞士人引以为豪的，从1291年开始——但它现在在实际上已经是联邦制。欧盟起初是邦联形式，但是随着设在布鲁塞尔（欧盟的总部）的领导机构权力的扩张，特别是在经济和货币联盟（新的欧元体系）形成后，它也会走向联邦制。
在不同的联邦体系中，州、省及其以下层级的政府间的关系也各不相同。在德国，16个州各有自己的宪法和负责地方事务的政府，州议会甚至可以影响外交政策，因为是通过它们选举产生联邦上院议员。在联邦制国家中，印度是比较独特的一个，当有些联邦发生骚乱后，新德里可以宣布实行“总统管辖”接管其权力。
美国的50个州可以在任何领域进行立法，不必取得中央政府的批准。通常，教育、福利、民法、财产税和行业执照都属于州的权限。但是在20世纪里，联邦政府在民法、福利、经济管理制等领域扩张了权力。第43任总统乔治·布什就签署了一项名为《不让一个孩子落后》的法案，把教育标准集中到联邦层面，许多州和传统的共和党员对此表示反对。但由于依赖联邦政府的批准和财政份额，各州必须在许多领域不得不迎合联邦政府的标准。比如，如果哪个州不制定禁止21岁以下未成年人饮酒的法律，华盛顿就不会下拨高速公路的资金。绝大多数州会很快执行。
从一开始，美国人就为联邦政府的合适角色而进行争辩，担心“分离主义”会损害联邦。这种情况的确出现过。南方各州对“州权”的坚持，在林肯总统废除奴隶制时爆发出来，并导致内战。在20世纪60年代，最高法院有争议的裁决引发了要求限制联邦法院权力的斗争。有些人坚持认为，权力过分集中在华盛顿是对联邦制和个人自由的威胁。但与此同时，地方政府和公众依然依赖着一个强有力的联邦政府来帮助其解决那些复杂——有些是昂贵——的难题。联邦主义并不是一个轻易可以维持的制度，对于那些地域广阔、分离倾向严重的国家也不是一个很好的解决方式。看看下面这些例子吧。
原苏联的联邦制 在字面上，原苏联是一个高度分权化的联盟：其15个加盟共和国拥有退出联盟的权力。在实践中，在共产党的严密控制下——尽管有时也高度依靠当地的领导人（如格鲁吉亚、乌兹别克等）——它们服从莫斯科的命令。很少有人能想到，在苏联集权化的外表下面也隐藏着持久的分裂运动。尽管戈尔巴乔夫彻底摧毁了地方民族主义的力量，但当他在20世纪80年代后期推行公开化政策时，许多苏联的共和国开始疾呼独立，特别是立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚等波罗的海国家，它们是1940年被斯大林强行合并到苏联的。1991年苏联解体后，所有15个共和国都宣布独立，这是莫斯科方面不想看到的。现在俄罗斯从经济方面或者军事方面致力于重建所谓的“近邻国家”，正如在格鲁吉亚的那样。
原苏联留下的真空由俄罗斯联邦来填充。它由89个自治共和国、地区甚至城市组成，均与莫斯科签订了联邦条约。有些地区，有超过一百个民族聚居，它们拒绝签订条约并宣称自己是独立的。在北高加索地区，绝大多数穆斯林从来不愿接受莫斯科的统治，现在有些地区正试图分裂出去。莫斯科担心，一旦承认车臣独立，就会激发其他地区的独立浪潮。普京总统为维持中央的控制力，建立了几个特别区，由前安全警察部队的头目来进行管理。
三大前共产主义联邦——苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克——能否建立起真正的联邦体制以避免国家解体？还是从一开始就注定了分裂的命运？这些共产主义国家似乎解决了“民族问题”，但一旦丧失权力后问题又重新暴露出来。
原南斯拉夫的联邦制 南斯拉夫成立于1918年，是一个新的而且某种程度上是人为建立的国家，其组成部分很少感到满意。在二战期间它就分裂过一次。当时德国占领军建立了一个独立的克罗地亚并逐步扩大地盘。克罗地亚的纳粹分子屠杀了约30万在当地居住了好几个世纪的塞尔维亚人和其他民族的人。这一后果在20世纪90年代爆发出来。与纳粹作战的共产党游击队认为联邦制是解决问题的好途径。在特立独行的共产党人铁托的领导下，南斯拉夫的联邦制让它的六个共和国真正管理地方事务，并都向议会输送同等数量的代表。南斯拉夫国民会议主席团中，每个共和国都有一名成员。
这种超联邦的建构，并没有能够安抚地方民族主义者，反而引发了分离倾向。每个共和国都要求拥有自己的铁路、钢铁厂，并控制自己的经济。在铁托的统治下，共产党和安全部队可以维持南斯拉夫的统一，但1980年铁托死后，共和国就开始走上分裂道路。铁托要为南斯拉夫发生的血腥行为而负责，因为他设计了一种无效的联邦体制并最终走向分裂。南斯拉夫是制度选择失败的一个例证。
斯洛文尼亚和克罗地亚于1991年宣布独立。第二年，波斯尼亚宣布独立。塞尔维亚军队大规模地实行“种族清洗”，屠杀了好几千人。1995年，由美国提出、北约执行的和平协议使波斯尼亚的局势平静下来，但是科索沃（一个塞族省份）的阿尔巴尼亚人又在谋求独立。1999年，美国发动的空中打击使科索沃的塞尔维亚人免遭集体屠杀。现在，波斯尼亚和科索沃都处于北约的保护下。此后，即使是微小的黑山也于2006年脱离塞尔维亚，选择独立。
加拿大的联邦制 加拿大是一个同样有着强大离心倾向的联邦国家。正如我们将在第7章中提到的，英国允许讲法语的魁北克人保留自己的语言。这些亲法的人变成二等公民，比其他加拿大人更为贫穷并且受到歧视，因为在几乎所有的私人和政府事务中都使用英语。在20世纪 60年代，魁北克人党开始兴起，试图将魁北克从加拿大独立出去。为了安抚他们，渥太华的联邦政府在1969年使加拿大成为双语国家，英语和法语拥有平等的权利。魁北克人党并不满足，他们要法语成为魁北克唯一的官方语言。为了联邦——由于地方政府可以否决中央政府，联邦看起来像是一个邦联——的统一，渥太华和地方政府经过艰难的谈判，通过了两个新的联邦条约（1987年在米奇湖，1992年在夏洛特敦），但随后都被否决了。其障碍在于条约确立了魁北克作为一个“独立社会”的分离地位。魁北克人认为这还不够，但其他加拿大人认为这些已经很过分了。魁北克的分离运动现在减退了，即便加拿大人仍在为联邦制而争吵，加拿大似乎还结合在一起。
实行联邦制是很困难的。上面讨论的三个案例提醒我们，联邦制并不能包治百病。如果联邦的组成部分存在太大的差异——文化、经济、语言或历史——那么联邦体系可能无法将它们结合在一起。一种共享的政治文化，就像美国、澳大利亚、巴西、德国那样，会有很大的好处。将其作为基础之后，中央政府和地方政府还必须保持权力的平衡。美国仍然在寻找一种适当的平衡方式。
选举制度
选举制度是一种非常重要的制度选择。它有助于决定政党的数量、形成稳定的政府以及公民对政治形成兴趣的程度。目前存在着两大类型的选举制度及其诸多变体。
单一选区制
最简单的选举制度是英美的“单一选区制”（single-member district）。在这种制度下，一个选区的代表只有一人，他获得多数选票（不一定要过半数）便可成为整个选区的代表，这叫作“多数获胜的单一选区制”或“胜者全得”（first past the post, FPTP）。这种制度使利益集团和政治派别组合成两个大的政党。如果有四个政党分别获得25、 25、24、26个百分点的选票，那么最后一个政党将赢得整个选举。在这种情形下，意识形态方面分歧不大的两个失败的政党，会立即认识到结合在一起对于它们赢得下一次选举是很有利的。当这两个政党联合并取胜后，另两个政党也将被迫合并。这就是明确的信号：要么合并，要么失败。威尔逊能赢得1912年大选，就是因为西奥多·罗斯福使共和党走向分裂。实行单一选区制的国家容易形成两党制。
在这种制度下，第三党确实而且能够存在，但没有多少获胜的机会。它们只是作为大党的反对群体和压力团体而存在。英国的自由民主党能够获得近1/5的选票，但由于这些选票非常平均地分散在整个国家，所以它们能够获得的席位很少。单一选区制对第三党一点也不仁慈，但加拿大和印度是个例外，这两个国家省一级政党的集中允许大量政党存在。
单一选区制的优点 “胜者全得”的政治制度使政党集中于政治谱系的中心，因为这是选民集中的地方。这有助于遏制极端主义的成长。如果政党领袖偏离了主流的观点，该政党就会在选举中失败，选举之后，这位领袖也将被替换。1964年保守的戈德华特（Goldwater）领导的共和党、1972年自由派的麦戈文（McGovern）领导的民主党、 2001年威廉·黑格（William Hague）和2005年迈克尔·霍华德（Michael Howard）领导的英国保守党，都发生过上述情况。正如我们将在第8章中看到的，在大多数民主国家，民意排列成一条“钟形”曲线。离中心太远的政党将会受到惩罚。
这种制度也使一个政党在国会里占据多数——它因此而被称为多数主义制度——不太容易出现政党联盟。在单一选区制下，胜利是被放大的。比如在2010年，英国保守党仅拿下36％的选票却取得了国会47％的议席。记住，单一选区制下的议席与选民的支持率是不成比例的。选民当中很小一部分人选择的改变，可以导致很多议席的转移，足以形成议会里新的多数派和新的政府。在宪法明确要求实行权力分立的美国，经常是一个党执掌白宫而另一个党执掌国会，这削弱了该种制度的优越性。
单一选区制的缺陷 单一选区制在议会里创造了一个多少有些人为色彩的多数，这使得统治变得更容易，但是因此也无法公正或准确地反映民意。在每个选区里胜者全得。失败的政党，即使获得了49％的选票也得不到代表权。感谢计算机，美国的州现在都经过了精心设计——有些选区的形状非常怪异——这样一来，对一个政党或另一个与之非常接近的政党或其他不可预见的党派来说，435个众议院议席中将近有400个是“安全的”。
单一选区制教给政党坚守中间路线的黄金定律。这可以使政治很安全，但很乏味。两大政党经常没有什么区别。这会引发选民的厌烦，也有助于解释美国选举中的低投票率。欧洲的多党制拥有较高的投票率，部分是因为选民可以从一个更为有趣的政党菜单中进行选择。
比例代表制
比例代表制（proportional representation, PR）建立在多名选区代表的基础上。也就是说，一个选区向国会输送数名代表，而不是只有一名。在荷兰和以色列这样的小国家中，整个国家就是一个大的选区。在瑞典，一个选区是一个郡，西班牙则是一个省。如果该选区有十个议席，每一政党都会提出十名候选人。选民在政党中进行选择，政党所得议席与选票比例是对应的。如果一个政党获得了30％的选票，它就会把前三名候选人派到国会。获得20％选票的政党，可以派出两名候选人。
但是很少有选票是如此精确的。一个政党可能在七个议席的竞争中获得42％的支持率。它将得到4.62个席位吗？你如何把半个人送到国会去呢？最普遍的是“东特计算公式”（d’Hondt mathematical formula），它以牺牲小政党的代价使大政党获得更多的议席。瑞典通过全国范围内的统筹来消除数字上的不协调。它在28个选区中只选出 349个席位中的310席，剩下的39个席位通过政党在全国所获支持率的比例来进行分配，以修正误差。
为了尽量减少分裂主义、滋扰行为、极端主义政党的问题，比例代表制要求政党必须获得一定百分比的选票方可获得席位，这被称为“门槛条款”（threshold clauses）。德国和波兰要求一个政党必须在全国范围内获得至少5％的选票，瑞典和意大利则要求必须获得4％的选票。
比较研究 ◇ 法国和德国的变体
法国也实行单一选区制，但是有所不同：它是两轮投票。很少有候选人能在第一轮投票中赢得绝对多数（必须超过50％，这和英美国家的简单多数不一样），所以那些至少获得1/8以上支持率的候选人不得不参加一个星期后的第二轮选举。这一次只要获得简单多数即可赢得选举。根据政党之间事先的协议，有一些候选人会退出选举，并劝说其支持者投票给立场与他们相近的候选人。所以在大部分第二轮选举中，只留下两到三位候选人。法国的第一轮选举有点类似于美国的初选。
德国的选举制度基本上是一半实行“胜者全得”，一半实行比例代表制。在一场分开的投票中，德国人既选择单个人来代表其选区，同时又选择一个政党按其得票比例来代表州。联邦议会中的全部权力分配由第二次投票来决定，也就是对政党的那次选择，所以席位总是和选票成比例的。另外一半席位，是给在选区竞争中的328个胜利者保留的。德国分投代表制的影响是产生了准两党体制（在第11章中讨论）和极强的政治稳定性。该制度是对比例代表制的改革，是二战后设计出来的用来防止微弱而不稳定的魏玛体制——将整个国家当作一个大选区的比例代表制——的缺陷。在20世纪90年代，意大利、新西兰和日本都采纳了德国式的混合制，在国会选举中将单一选区制和比例代表制结合起来。
比例代表制的优点 比例代表制意味着一国的立法机关能够准确地反映公众的意见和政党的力量。政党不会像在英美体系中那样，为争夺中间选民的需要所控制，因此可以更清晰地表达出自己的意识形态和原则，因为它们不必取悦于所有人。如果人口中的一小部分——在以色列就像2％这样低的比例——确实信奉某些东西，他们也可以组成政党并获得一到两个席位。他们不会被迫联合成强大的政党并淡化自己的观点，就像在胜者全得制度中那样。
比例代表制的缺点 比例代表制对于政党分裂没有多少办法，因此经常产生多党制。不过这种趋势正在消减，两大党制已经在比例代表制中出现。瑞典和西班牙有一到两个大一些的政党，再加上一些小党。它们的政治系统并未被严重分裂。另一方面，以色列就为政党的分裂所困扰，大约有15个政党被选进议会。如果比例代表制中的主要政党获得少于半数的席位，它就必须与其他政党结成联盟。这种联盟通常是不稳定的，而且不能在重大问题上形成决策。如果一个政党足够强大并能单独执政，体制就会相当稳定。而英美制度则把权力赋予一个几乎自动产生的绝对多数，从而能够保证稳定。所以在2010年的英国大选中，虽然没有政党夺取多数议席，但也会形成一个政党联盟（保守党和自由民主党）。
国家和经济
政府如何能够最好地促进百姓的经济和社会福利呢？国家面临着两个问题：（1）应当归国家所有或监管的经济是多少？（2）有多少国家财富应当用于再分配以帮助社会上较贫穷的部分？对问题的回答产生了四种提高普遍福利的方法：自由放任、福利国家、政府统制和社会主义。这就形成了很多政治学家都爱用的四格图（见图4—1）：
图4—1 政府统制、社会主义、自由放任和福利国家
在自由放任体制中，政府拥有很少或没有产业，以福利计划形式出现的再分配也相当的少。正如我们在第3章研究的那样，这些国家都是亚当·斯密的追随者，也是托马斯·杰斐逊的信奉者，认为任何政府对经济的干预都会降低增长并最终减少繁荣。这种理论认为私有企业和个人进取心造就了国家的自由和繁荣。
福利国家也很少或没有自己的产业，但要通过财富的再分配来帮助那些境况较差的人。一些以“社会民主主义”闻名的西北欧福利国家通过健康保险、儿童照料、工作培训、退休基金等形式为国民提供一个“从摇篮到坟墓”的照顾。为了支付这些开支，它们征收世界上最高的税收，例如，瑞典和丹麦的税额超过国内生产总值的一半。尽管如此，它们的产业几乎全都是私有的并按资本家的方式来经营。
政府统制是一个早于自由放任的古老体制。在该体制中，国家（指全国性政府）是头号资本家，拥有并经营许多主要产业，却一点也不提供福利救济。政府统制开始于法国国王为了法国的财产和权力建立一个强大的中央集权的国家来监督企业。政府统制，有时用法语称之为国家社会主义（étatisme），包括国家对铁路、钢铁、银行、石油等其他大企业的所有权。中小企业都还留在私人手里。政府统制在很多欧洲和拉丁美洲国家流行一时。法国、巴西、智利和墨西哥都曾是政府统制体制，但现在都在改革。很多发展中国家追随这种模式，因为它们认为只有政府才有资金、办法和能力创建新产业。但经济成效说明国有企业是低效率的，因为它们是由官僚运营的而且缺乏竞争，它们经常亏本经营而不得不依靠国家财政的补贴。
社会主义体制是政府拥有绝大部分生产资料，代表全社会来运营经济。
在实践中，各国政府倾向于把这四种体制的因素结合起来。就连基本实行自由放任的美国也有福利政策以及被诟病的对金融巨头的援助。问题从来没有得到过解决，国家经常改变它们的组合。在今天，我们看到在东欧、法国和拉丁美洲存在着一股大规模转变国有产业的现象。像瑞典这样的福利国家，已经感觉到过于慷慨的福利和过高的税收造成的困境了。
美国人的一个基本看法是政府应当保持小的规模。然而，在世界的其余大部分地方，国家权力被当作自然的和好的东西而接受。例如在法国，一个强大的国家创始于15世纪的路易十一，在17世纪路易十三和黎塞留大主教手里得到扩张，并将它灌输到法国人的意识中，后来扩展到欧洲的大部分地方。这种法国式的强国家监督经济和教育、征收捐税、修建公路和运河以及建立常备军。经过专门学校培训的知识精英管理着这个国家。
这些看法在20世纪流行并一直延续到今天。在1870—1871年被德国打败后，法国精英们把国家当作现代化的工具。巴黎的政府试图建立一个统一的和团结的国民体系，把“农民转变为法国人”。一个集中的学校体系消灭了方言，打破了停滞的农村传统，并把优秀分子吸收到大学中来。国有产业把法国变为一个经济强国。在二战中再次被德国人打败后，法国精英们再次运用国家权力使法国实现现代化。
这行得通吗？法国的确在很大程度上实现了现代化，但这是最快或最有效的方式吗？英国和美国在历史上更为先进，而其政府监管却最少，让自由市场的竞争精神来做这件事要快得多、容易得多。（当然，这个比较不公平，英国和美国没有与一个强大的、向外扩张的德国为邻。如果它们有的话，政府的作用可能会更为强大。）
另一个国家指导现代化的例子是日本。随着1868年的明治维新，东京将不同的工业分派给武士家族，为其提供资金，并要它们模仿西方最好的东西。经过一代人的努力，日本在“富国强兵”的口号下从竹器时代进入了钢铁时代。第二次世界大战后，财务省和通产省（MITI）通过把银行贷款引向发展中的工业、抵制外国竞争及用日本产品占领世界市场来指导日本经济的腾飞。在我们说政府对经济的指导不起作用之前，我们最好解释一下为什么它在日本还管用。当然，日本人有着完全不同的和更为合作的文化。一个美国的MITI在我们的经济和态度的背景下可能不会起作用。
国家真的是或应当是现代化的工具吗？政府应该通过提供计划、建议、广泛的产业合作、保险和贷款来监管经济吗？传统的美国式回答是“不，它只会把事情弄糟”。欧洲人和加拿大人对美国必须经过激烈争论才能通过的医疗改革感到惊讶，因为某些事情是他们几十年前曾做过的。即使在美国，我们注意到联邦政府通过取得大面积的土地、让移民者定居下来、给予铁路优先通行权等措施，一再刺激经济向前发展。20世纪30年代，田纳西河流域管理局为美国的落后地区带来了电力并控制了洪水。2008年，对大型金融机构的援助为保守派所厌恶，但大部分人认为这是必要的。美国也同样把国家当作现代化的工具，并且仍然利用联邦项目来促进产业的发展。现代政治的一大问题是：我们到底需要多少政府的干预？
