反堕胎团体和提倡堕胎合法的团体直接愤怒地互相对抗。（Karen Bleir/Getty）
思考题
没有利益集团，民主还能存在吗？
在组织利益集团方面人人平等吗？
政府是如何创造利益集团的？
利益集团及其资金是否过于强大？
什么是“政治行动委员会”、“527委员会”和“软钱”？
为什么法国人反对多元主义？
游说国会比起游说政府部门来，哪一个更有效？
利益集团可以绕开民主制度行事吗？
2010年，美国人民目睹了两场接连发生的激烈的游说战，一场是关于医疗保健的，另一场是关于财政的。单是医疗保健游说集团就有超过3 300名在华盛顿登记注册的游说者——其中大部分是前政府雇员或国会议员，并且它在两党的竞选官员身上花费了数百万元。其目标是：确保在立法中没有任何对私人、制药公司、医生或医院利益的限制。财政游说紧随其后，其目的在于：保证没有任何伤害银行和投资公司赚取更多钱财能力的规制改革。
评论家谴责这种政治中“大钱”的影响，但在民主制中，却没有什么办法可以阻止它。控制这种影响需要限制利益集团对政治过程的介入。谁又能决定哪一个利益集团应该有多大的影响呢？
利益集团的理论是：即使身处最完善的民主体制，个人的能力也是微乎其微的，解决的办法就是由志趣相近的人组成一个团体，经过艰难的组织筹备、寻求资金、院外游说的过程后，个人才能获得影响力。由此看来——这是一个多元主义的视角（见第6章）——政治生活的关键之处在于各类组织。这是一种多少有点天真的观点，因为它没有注意到不同的集团拥有极不平等的资源。联邦游说团体目前每年要耗费大约35亿美元的开支。富有的实业公司有更大的影响力，普通百姓力量微弱甚至几乎没有影响。利益集团在多元化的美国尤其强大，但它也是随处可见的，即便是在专制政体下，也有利益集团默默寻求着专政者的支持。
什么是利益集团？
“利益集团”一词指的是任何试图影响政府的人的集合。有些利益集团昙花一现，有些则长期存在。有些仅对影响特定政策感兴趣，有些则关注广泛的话题。有些影响行政机构，有些影响司法或立法部门，有些仍然只是影响民意。但是所有这些都是试图通过影响政策来促进小团体的利益却不必对公众负责的组织。
谁属于利益集团？
所有发达的社会都是由许多不同的产业、文化、经济、教育、种族和宗教团体组成的多元化社会。相异的利益导致了不同团体的自动形成。在一个多元化的民主制度中，多种多样的利益集团推动它们自己的主张和观点，创造了一种对立利益的平衡，这在理论上阻止了任何一个团体统治政治系统。这种乐观主义的观点认为，政府政策是多个代表不同人利益的利益集团竞争的产物。
关键概念 ◇ 利益集团与政党有何不同？
利益集团有些像政党。两者都试图影响公共政策，但利益集团在选举之外施加影响，对公众也不必负责任。政党必须赢得选举。利益集团或许试图影响那些对其主张表示同情的候选人，但候选人总是在政党的大旗下而不是在利益集团的旗帜下进行活动。
目标
政党的目标是通过选举获得权力。利益集团通常与特殊的项目和事件相关，很少由政府的正式机构来代表。它们试图影响立法者和行政机构。利益集团通常希望获得所有政党的青睐。工业领域的集团就希望同时得到民主党和共和党两方的支持。当然有的利益集团支持某一政党，如全美步枪协会（NRA）就强烈支持共和党候选人。
成员性质
政党为了赢得选举的胜利，寻求最大可能的支持，会把利益不同的人们都拉入自己的队伍。它们的成员来源自然比利益集团更为广泛。即便是保守的共和党，其成员也囊括美国各个收入群体和职业阶层，它的某些成员甚至比许多民主党人更为自由化。另一方面，自认为是代表所有普通民众的民主党，也欢迎来自社会各个阶层的支持者，包括一些富有的人。
利益集团的成员来源就狭窄得多。工会的成员，可能享有共同的生活和工作条件，相等的教育和文化背景。理想主义的利益集团，如环保组织和性别平等团体，可能会从更广范围吸收成员。有些利益集团吸收的成员来自不同区域，如罗马天主教组织和反对堕胎的新教原教旨主义者组织。
出于多种原因（包括选票的长度），一个国家很少有超过10个或12个的政党。但是利益集团是没有数量限制的。有些国家，如美国，还鼓励它们的增长。正如托克维尔在19世纪30年代就说过的，“世界上没有一个国家赶得上美国，其社会中的协作原则被如此成功地应用，以至于形成了数量庞大的多元组织体系”。托克维尔仍然是正确的。你只要翻开华盛顿的任何一个电话薄，查询以“国家”开头的名字，就会发现成百上千的协会、机构、组织和委员会。在很大程度上，华盛顿的繁荣归功于它作为首都吸引了大约两万个利益集团。
不过利益集团更多地代表中产阶级、下层民众和企业的利益。由于一些利益集团比另外一些利益集团更为富有、联系更为紧密，因此不同利益集团在民主体制中能够发挥的作用并未处于同一水平线上。精英理论认为，如果集团理论真的成立的话，穷人将会组织成团体来从经济中获得更大的好处，但是这些缺少教育的穷人，在建立利益集团促进他们自身利益的过程中行动缓慢。富裕的人和受过较好教育的人则更有可能参与政治，包括组织和运作利益团体。
处于社会底层的公众，没有多少组织来代表他们的利益，因此他们可能在政治体制中采取爆发性行为。他们的怨恨情绪爆发出来，可以像1789年法国大革命攻占巴士底狱的风暴那样突然发生。在20世纪60年代，美国市中心平民区的暴乱反映出与种族相关的贫穷在非裔美国人中所引发的愤怒情绪。黑人区的暴乱，并没有对商业、工会或者其他组织的权威产生挑战，它们照旧行事。并不是社会的所有方面都可以有效地形成和利用利益集团。
利益集团和政府
利益集团试图影响政府决策。但是，如果是在那些政府比较虚弱的地方呢？阿富汗基本处于无政府状态，政府的法令几乎很难延伸到首都喀布尔以外的地方。在这里有很多的团体：部落、宗族、军阀、鸦片种植者和塔利班组织。在墨西哥，与毒品相关的犯罪活动是主要的经济活动，并且导致了武装的利益集团产生。那些我们在第4章中曾提到过的比较脆弱的州以犯罪和政治互相渗透为特点。并不是所有的利益集团的活动都是好的且和平的，这取决于利益集团在法律体系内运作的意愿，就像那些所谓的强势的州那样。
利益集团假定有一个值得去影响的政府存在。实际上，往往是政府制造了许多利益集团，因为它们与政府的项目密切相关。政府有农业项目，所以产生了农场主游说团体；政府有教育项目，所以形成了教育方面的利益集团；政府曾进行过战争，所以有了退伍军人联合会。
关键概念 ◇ 政府如何制造利益集团
1938年，作为罗斯福总统走出大萧条计划的一部分，国会创造了联邦国民抵押贷款协会——也就是被人熟知的房利美——来包销家庭贷款并且鼓励房屋购买和建造。1968年，国会使得房利美私有化，把它转化成了一个正规公司并通过购买银行抵押物和变卖证券来营利。为了确保这个重要的“间接抵押市场”的竞争，国会在1970年又创造了联邦住宅抵押贷款公司（房地美），同样是一个私有化的并且和房利美有着同样作用的组织。
成群的房地美和房利美的说客确保国会能持续支持这两个抵押巨头。“斗智斗勇”这个词描绘了房利美和房地美在抵押生意中的游说过程。在2008年房地产市场的发酵中，国会迅速将无限制纳税人的钱授权给房地美和房利美，这也被认为是“大到不能倒”的行为。许多人批评这种紧急行为将风险转嫁给纳税人而房利美和房地美照样保持盈利私有化。
这样的环流是普遍的：国会创造了一个项目，这个项目创造一个利益集团，这个利益集团为了保持国会的支持而运转。美国农业补贴是大萧条时代帮助困境中的农民的，现在每年要花费数十亿美元，大部分被用于和农业综合企业合作，但是很少有人想去削减它。由于利益集团的影响，这些项目一旦开始就很难终止。
一旦政府开始资助某件事情，受益的利益集团在强烈的金钱利益驱动下会要求该资助项目持续下去。正是由于政府变得越来越庞大并且资助了更多的项目，利益集团数量才激增。现在，几乎每一个美国政府部门都有一个或更多的利益集团在旁边监督着，希望得到更多的利益，或是修改规则，使自身变成一个正式机构。教育和能源部门便是在这种环境下产生的，里根总统曾誓言要废除它们。但是他也未能做到，因为利益集团和政府紧密结合在一起，并且有些是政府创造出来的，它们的权力太大了。
有时，利益集团还参与政府的立法和执行过程。在英国，国会的“利益成员”们就是那些公开代表某些产业和工会利益的人。这种状况并没有引发不满，并且被认为是极其正常的（相反，私下里给政府施加压力的行为，被认为是“庸俗的”，甚至是一件丑闻）。在瑞典，利益集团的势力相当大并且很有权威，负责制定大部分法案的皇家委员会，就是由政府官员、立法者和利益集团的代表组成的。当一项计划草拟好后，会交给各个相关的利益集团进行评议，瑞典政府中负责农民和工人福利的机构，由各自的农民组织和工会来管理。一些学者把这叫作法团主义（corporatism），意思是利益集团具有政府的功能。在瑞典，商会、工会的代表和内阁成员经常会面，讨论决定某些重大的公共政策。批评家们认为，这种过于亲密的关系已经完全超越了国会的民主制度。
关键概念 ◇ 对抗性力量
多元主义的一种理论认为，没有哪一个利益集团能够垄断权力，因为总是有一个或数个集团与之竞争。商会受到工会的牵制，犹太人团体受到穆斯林团体的牵制，反对进口的企业集团受到支持进口的企业集团的牵制，制药公司受到退休者联合会的牵制。多元主义者认为，正是这种平衡使我们的政体更为自由、民主。
但平衡总是存在吗？正如其他国家一样，美国的工会成员数量锐减，比商会的力量要小得多。电力和石油企业组成强大的院外游说集团，面对的是3亿消费者，后者却没有这样的集团来为之代言。由大保险公司、医院、医生组织、医院雇员和医药公司参与的医疗改革斗争每天要花费140万美元来游说。2010年的法案只针对私人而没有对公共医疗加以规定，因为保险行业的阻止。而在消费者群体中，为他们代言而从事健康、医疗管理的团体的力量却小得多。理论上存在的相互制衡的力量并不意味着现实中一定存在。
取消抵押品赎回权的风波席卷美国房地产市场，美国人对国会施加压力，促使其找出错误主体。抵押、银行业和金融产业的影响受到攻击。（Mark Avery/Corbis）
作为利益集团的官僚机构
政府和利益集团的关联还有另外一个非常重要的途径，只不过经常为人们所忽视：官僚机构成为最大的和最有力量的利益集团之一。公务人员并不仅仅是被动的法律执行者，他们在制定和执行法规的过程中也有自己的意愿在其中。许多法案源于特殊的官僚机构。摆在立法委员面前的数据和材料，许多都来自行政部门及其机构。在日本，大权在握的经济产业省（METI）官僚常常告诉日本国会（Diet）立法的内容。
官僚体系发展出了自己的利益。他们认为自己的任务非常重要，每年都在要求更多的预算和更多的雇员。一位职业文官怎么可能会建议取消自己的部门呢？曾有人认为，利益集团是社会和经济的分支。这种论断仅仅部分正确，因为它还是政府的分支。用霍布斯的话来说，政府和利益集团是一对双胞胎。政府部门越多，利益集团就越多。
认为所有的政治体系中都有利益集团的存在，这只是说出了一部分事实。因为不同政治体系中的利益集团以完全不同的方式运作。制约利益集团的一个核心要素是政府。这里我们可以对第6章中关于多元主义的讨论进一步细化。多元主义并不仅仅取决于既存的利益集团（它们试图来影响政府），还取决于政府在多大程度上允许或鼓励利益集团发挥作用。
有效的利益集团
政治文化
利益集团在具有本地自治和建立协会传统的多元化社会中兴旺繁荣。利益集团在那种多元化薄弱的社会中生存往往很艰难（详见下栏中法国的案例）。美国人、英国人和瑞典人比法国人、意大利人和墨西哥人更倾向于参与自愿组成的团体。受教育程度高的人更有可能归属于某个利益集团。并不是所有的团体都是和政治相关的，但是即便是非政治团体，通过成员之间的讨论也会具备一定的政治影响力。对自行车俱乐部的成员来说，当他们支持公路自行车赛时，就与政治发生了关系。在有着诸多联合团体的社会中，人们拥有程度更高的政治潜力和能力。有些人担心，美国人结社的倾向开始下降（见第7章）。法国的反多元主义
美国和英国高度多元化。在这两个国家，利益集团的行为是可接受和可取的，院外游说也被认为是健康的民主政治中的正常行为。而在法国恰恰相反，尽管存在利益集团的行为，但人们仍然不赞成它的存在，甚至认为它有一点肮脏。法国继承了几百年来的中央集权、父权主义的政府。它过去习惯于由巴黎的各部设定国家的目标，指导国家的经济。从更深层次看，哲学家卢梭在法国人的思想领域中仍然占有重要位置。他认为，让“部分人的意志”来玷污或扭曲“公共意志”的行为不能存在，而“公共意志”就是全民族想要的东西。卢梭这里假定存在的“公共意志”，多元主义者拒绝承认这一点。相应地，利益集团被视为企图滥用或歪曲国家利益。法国官僚机构的精英很少关注利益集团，认为那是“不客观”的组织。与英国和美国相比，法国的利益集团是在一种不自然的、很艰难的环境中运行的。
“大钱”的增多
金钱或许是利益集团获得成功的最重要因素。如果有足够的金钱，利益的实现几乎不需要集团行为。对于通过选举来使支持它们观点的候选人当选的利益集团来说，金钱具有特殊的重要性。大多数的民主国家都意识到，金钱与候选人之间过于密切的关系存在着危险，我们可能会拥有一个“金钱买来的最好的国会”，但2009年美国最高法院取消了对企业直接捐赠的限制。这是从影响力购买到腐败的很小的一步。支持政府补贴政策的候选人当选后，美国的花生、糖业、谷物、棉花种植者获利良多。医疗保健和金融产业对两党来说都是最大的竞选贡献者，并且也受到了足够的重视。用加利福尼亚州政治教父耶西·昂鲁（Jesse Unrnh）的话来说，“金钱是滋养政治的母乳”。
很多国家尝试过不少改革。日本的改革者们试图打破“金钱政治”，那是极端依赖利益集团的政治——大企业、银行、农场主，甚至是黑社会——但是直到目前也没有成功。德国和瑞典对参加大选的政党提供了几乎所有的公共财政支持。到1977年才建立民主制度的西班牙，根据选举之后选民投票的数量和赢得的议席来给政党相应的补贴。有些国家——英国、法国和德国等——试图限制竞选的费用。
美国不愿意用公共财政支持竞选，理由如下：首先，美国高度强调自由。根据最高法院对宪法第一条修正案所作的解释，使用金钱是言论自由的一种形式。如果一个人愿意把自己的钱给某个候选人，那是一种政治表态。其次，美国的竞选比其他民主国家更耗时、更费钱，这是虚弱的分权制政党和特殊的提名制的结果。在西欧，选举过程更短、更便宜，因为他们的政党已经安排好了候选人及纲领。最后，在前两个条件的基础上，美国的立法者无法找到一种以公共财政来支持竞选的模式，以使其可以按照人们的意图真正地发挥作用。一些改革的努力反而产生了负面的“不可预知的后果”。
某些个人和政治行动委员会对政党或利益集团的捐赠，并不直接用于候选人的竞选活动。这类不受控制和无限制的软钱（soft money），使得政党和利益集团在竞选中可以利用“议题广告”（issue ads）来打击对手，而且不用提自己支持的候选人的名字，从而有效地回避联邦法律中的“故意”条款。“软钱”导致了政治竞选中负面广告的增多。例如，在2004年，一个明显属于共和党的特别成立的“快艇委员会”（Swift-boat committee）做了一个电视广告指控约翰·克里夸大了他的战争英雄主义。 2008年，一个名为“前进组织”（MoveOn.org）的委员会（所谓的“527委员会”之一），很明显是倾向民主党的，无限制地制作攻击共和党的广告。
2002年，经过艰苦的斗争后，麦凯恩—菲因奥德改革法案终于获得通过。2003年，最高法院把它列入了宪法。这样做有许多人欢呼，但是到了2004年，它就变得不切题了，问题在于三个方面：第一，该法案并不具有真正的限制意义。个人可以直接给总统候选人捐赠2 000美元，给国家级的政党捐赠25 000美元，给州一级或地方的政党候选人可以捐赠的数额更多。第二，许多有希望获胜的总统候选人往往不再愿意从公共财政中获得资助——那样必须在政府规定的最大限度内行事——而是倾向于成立属于自己的基金会（现在很多通过网络途径实现），这样就没有什么限制了。第三，财力雄厚的竞选组织与候选人没有正式的联系——在税收编码后出现的所谓的“527委员会”——在具体问题上可以花费大量的金钱，并且明显地倾向于某一方。“527委员会”在运作时比政治行动委员会受到的限制要少得多。
很明显，当改革者或法律试图限制政治中的金钱时，政党和候选人总会联合起来予以反对。1907年，作为对其前任总统麦金莱时期“金钱政治”的回应，西奥多·罗斯福支持了第一次改革尝试——《蒂尔曼法案》，它禁止大公司提供政治献金。这一法案看上去很好，但其实毫无作用。
有些批评者担心，金钱政治已经超出了人们的控制。拥护者说，这仅仅是多元主义民主在正常运转，并且这些钱与整个美国的财富相比算不了什么。对于利益集团以及金钱政治能做些什么呢？有的人建议，应该走欧洲模式，那里政党组织得很好，竞选时间不长，花钱相对较少。但美国的提名和选举系统与之相差甚远，并且欧洲的利益集团也同样给自己中意的候选人以大量的金钱（有些还是私下的）。
从公共财政中对所有候选人进行资助——总统提名人选至少能够得到5％，这是在联邦财政中获得认可的——费用将会非常昂贵。许多美国纳税人并不愿意把自己所纳的税款用于支持总统的竞选运动，即使这并不会给他们造成什么损失。在可以预期的将来，美国政治中利益集团和候选人之间的联系还无法打破。
单一问题利益集团的出现
在利益集团的影响力中，也许仅次于金钱的重要因素就是它关注问题的强烈程度。恰当的问题，可以动员上百万的人，赋予利益集团以凝聚力和责任感，并增加捐赠的数量。美国的利益集团一直有追求这个或那个理想目标的传统，但是20世纪70年代出现的单一问题利益集团（single-issue groups）改变了美国政治。一般来说，利益集团对有关问题总是会关注于好几个侧面，因为它们的利益是围绕几个项目或几个政府部门。工会组织试图在社会保障、医疗保险、教育、进口和关税以及统计失业率的方法等一系列问题上说服政府。劳联—产联（the AFL-CIO）在华盛顿有长远的、广泛的利益要维护。对其他的一些商业利益集团（如美国企业联合会）来说，情况也是一样。
但是单一问题利益集团仅仅关注一个问题，而且程度非常深。一般而言，它们的问题都是道德方面而非利益方面的，因此很难折中妥协。最著名的单一问题利益集团是反堕胎或生命权运动。1973年，最高法院判决，州不能武断地限制妇女堕胎的权利。许多罗马天主教教徒和新教原教旨主义者极为震惊，因为他们笃信生命开始于怀孕的那一刻，而流产无异于谋杀一个生命。“赞成生命”运动的成员，反对联邦或州的医疗资金用于堕胎，他们还希望修正宪法，宣布堕胎为违宪。反对他们的是“赞成选择”运动的成员，许多与妇女运动是相关联的。女权主义者认为，是否堕胎是妇女个人的私事而无关他人，这种选择的权利成为妇女掌握自己命运的一个组成部分，从而也是妇女从第二等级地位解放出来的一个重要部分。
反堕胎者使得许多参议员和众议员的日子非常难过。他们对议员们在税收、工作、国防等方面的立场并不关心，唯一关注的仅仅是他们在堕胎问题上的态度。他们要知道，该议员是赞成还是反对堕胎，而那种模棱两可的中立态度——议员们面对容易引起争议的问题所惯常采取的权宜之计——是不存在的。试想，你怎能在堕胎问题上保持“中立”呢？许多选举的结果取决于堕胎问题。同时，“赞成选择”运动的力量也组织起来，甚至发展成暴力，去抵消“赞成生命”运动的力量。2005年特丽·夏沃的案件中，对于是否中断这个昏迷中的女人生命，也引起了“赞成生命”运动支持者的关注。
其他的单一问题利益集团也出现了，比如在公立学校中设立祈祷仪式的问题、同性恋者的权利问题。这和上面提到的堕胎问题都可以归结为“道德问题”。此外，在约翰·肯尼迪、罗伯特·肯尼迪和马丁·路德·金被暗杀的影响下，枪械控制也成为一个主要的关注领域。强大的全美步枪协会反对支持枪械控制的组织。上面的所有议题都使竞选者很难受，他们希望选民就自己更广泛的立场来进行判断，而不是局限在一两个难以折中的议题上。
规模和成员
显然，组织规模和成员支持的程度可以给利益集团带来政治影响力。美国最大的、发展最迅速的利益集团是美国退休人员协会（the American Association of Retired Persons, AARP），其拥有4 000万成员（占美国人口1/8），其中大多数人都受过教育、富有影响力并积极致力于维持和增进社会保障和医疗保健。两大政党都宣称要保留这两个庞大的项目。这个协会跺个脚，国会山也要抖三抖。
不过规模并不是使利益集团拥有影响力的最重要因素。金钱以及集团活动的强度常常超过规模的力量。拥有充足资金的美国—以色列公共事务委员会（American-Israel Public Affairs Committee, AIPAC）得到许多福音派教会成员的支持，以保证国会支持以色列。全美步枪协会非常成功地与枪支管控法律作斗争。美国退休人员协会、美国—以色列公共事务委员会和全美步枪协会这三个利益集团被认为是华盛顿最有影响力的团体。如果所有因素都是等量的，一个大的利益集团当然会比小的利益集团有更大的政治影响力，可惜这些因素并不是等量的。
成员的社会经济地位赋予利益集团以政治影响力。在自己的专业领域和社区群体内有影响的人物，多半是受过良好教育的高收人人士，他们所组成的利益集团得到社会更多的尊重。组成了美国医学联合会（American Medical Association, AMA）的医生们凭借其社会经济地位，提升在华盛顿的政治地位。同样，当美籍日本人在教育、职业和专业上的地位不断攀升后，他们的日裔美国公民联盟（Japanese American Citizens’ League, JACL）就获得了更多的影响力，并且就二战期间发生在美国西海岸的对日本人的违宪拘禁行为，赢得了美国政府的道歉，他们还希望进一步得到赔偿。另外，全国有色人种促进会（National Association for the Advancement of Colored People, NAACP）宣称自己代表上百万的美国黑人，但实际上它的影响力很小。代表满含怨恨的社会群体的利益集团的声音，可能是最少有人倾听的。
接近途径
如果政府不愿意听从利益集团的意见，那么金钱、规模以及关注的问题就都不那么重要了。利益集团多年精心培育的与议员和政府公务人员的关系，目的就是保持沟通渠道的畅通。当一个利益集团与政府某部门建立起稳定和可接受的关系时，用约瑟夫·拉帕隆巴拉的话来说，就意味着它可以享用结构性通道（structured access）。国会中的希腊裔议员，很自然地会接受希腊在有关土耳其、马其顿、塞浦路斯问题上的立场。来自密歇根州的议员也非常愿意讨论关于汽车工业的问题。美籍阿拉伯人对犹太人享有众多接近国会山的途径极为不满，他们也组织了自己的利益集团，试图获得同样的通道。这些通道本身无可厚非，它们是有效运行的民主体制的正常组成部分。
不过，假如利益集团缺乏沟通的途径时，会发生什么呢？多元主义者认为，在民主社会中不可能发生这种事情，但事实却是明摆着的。黑人和印第安暴力分子就争辩说，没人倾听他们的声音、没人严肃对待他们的要求，只有当城市贫民区和印第安保留区的暴力行为发生时，华盛顿才会关注他们。有钱有势的人拥有大量接触政府的途径，而穷人和没有组织的人们却没有如此的通道，可以说，有时正是这种状况导致了暴力的产生。
比较研究 ◇ 美国的工会有多大力量？
美国的工会并不强大，至少从比较的意义而言。从20世纪50年代开始，工会中工人的比例就下降了2/3以上。下面是2006年各国组织起来的工人的比例：
瑞典78％
英国28％
德国20％
日本19％
美国12％
法国8％
当美国工会在一个主要产业中发动罢工时，它的力量就显示出来了。但是其最主要的成员是政府体系内各个层级的公务员，包括学校教师，他们是不允许参加罢工的。美国的企业非常分散，并无组织性。工会现在试图吸纳新的成员，以重新获得过去拥有的力量。
利益集团的策略
接近立法者 游说备受关注。那些为议员竞选提供政治捐助的大公司，多半通过这一方式来接近国会。实际上，如果主要的利益集团不希望通过某部法律，它们通常能够达到自己的目的。参议员约翰·麦凯恩作为金钱政治的批评者，非常无奈地说，“金钱购买了沟通的途径”。在审议2003年能源预算时，他力图实现“没有游说者在背后操控”。大的烟草公司，非常慷慨地资助共和党候选人，这样就可以常规性地否决或消除反烟草类的法案。大公司都希望能够在国会找到自己的代言人，这是使公司实现快速发展的必由之路。不过，那些普通的游说群体，由于缺乏足够的金钱，所起的作用也仅限于提供某些信息。
接近政府 政府各部门也是利益集团施加压力和进行游说的目标，这取决于它们所关注的问题。当利益集团不希望或不需要产生一部新的法律，而只是希望对既存规则和限制进行重新解释时，它们就会与行政管理者联系。比如，反污染的利益集团寻求对空气标准更高的限制，工业利益集团则寻求降低标准。利益集团总是把注意力放在与目标相关的政府部门上。农业利益集团与农业部打交道，公共服务公司与联邦能源委员会打交道，等等。作为一个惯例，政府的各个部门也特别留心本领域内利益集团的诉求和言论。事实上，许多政府官员总是被强大的利益集团“俘获”和“统治”。潮流也向相反的方向发展。许多前政府的高级官员一直待在华盛顿，比如著名的K大道上的办公室，成为高收入的“游说者”，有些人的开价是一小时500美元。
在与政府打交道的过程中，利益集团采取与它们对付立法者相同的方法，包括建立个人联系、提供研究基金以及帮助维护公共关系等，有些提供金钱。在全世界范围内，公共部门的腐败是普遍的。美国的联邦机构是世界上最为廉洁的政府之一——州和地方政府也差不多。联邦官员通常是来自政治任命，而不是职业的公务人员。利益集团的确能够左右最高层的官员任命，包括总统的个人幕僚。在这时，利益集团总是谋求任命那些真正维护其利益的人。
接近司法机构 利益集团还可以利用法院来实现自己的目标，特别是在美国。因为美国的司法系统比其他国家拥有更多的权力，其他国家的司法系统仅仅是行政机构的一个分支。当“法治”非常强大时，法院就成为利益集团角逐的场所。比如在德国，利益集团会向联邦宪法法院提出许多关于堕胎、工人权利的案件。
在美国，每年联邦和州的法院都会接手由利益集团支持或提起的大量案件，这些利益集团包括美国公民自由联盟、塞拉俱乐部。近年来，美国最高法院处理了好几起由利益集团提起的关于社会性问题的案例，包括妇女权利、死刑、枪支和学校的祈祷问题等。利益集团一般采用两种法律方法来追求自己的目标。其一，根据自己所代表的群体或阶级的利益，直接提出案件（普遍指向阶级行为）。其二，当一个人向法院提起诉讼所寻求的目标刚好也是利益集团所寻求的时，它就会作为法庭之友（amicus curiae）为这个人提供支持。
由于充分意识到了美国司法体系的重要性，特别是最高法院，全国有色人种促进会把其注意力集中于反对种族隔离的法律上。它从中获利良多。全国有色人种促进会的法律事务部，在瑟古德·马歇尔（Thurgood Marshall，后来成为最高法院大法官）的领导下，在1954年著名的“布朗案”辩论中，成功地取消了各州关于公立学校中实行种族隔离政策的法律。然后，它接着与公共交通、饭店、旅馆和其他地方的种族隔离法律进行斗争。美国关于人权的最大改变，不是通过立法机关，而是通过司法机关取得的，因为国会在20世纪60年代中期之前是不会处理那些被南方人封锁的问题的。最高法院同意，国会才会随之。
诉诸公众 有组织的利益集团经常通过和平的——或是不那么和平的——方式来寻求公众的支持。即便是强大的利益集团也意识到了其公众形象的重要性，大量利益集团投资公共关系项目以及宣传活动，向大众解释它们对公众福利的贡献、它们的政策和项目为什么会对整个国家有好处。例如，铁路利益集团会利用电视来解释它们的“公平”政策诉求，借此，它们才能生存下去并与汽车运输业竞争。石油利益集团会向公众解释，为什么要反对建造新的净化设备的环保政策。
有的利益集团会保持一种“低调形象”，它们推进自己的目标和利益但并不宣传自身。它们或者依靠策划好的新闻故事来间接地达到目标，或者躲在幕后阻止那些它们认为会对自己不利的宣传。比如烟草企业谨慎、秘密地资助一些研究，对那些认为吸烟有害健康的研究提出质疑。美国石油企业不寻求公开的新闻报道，但是它让自己的工作人员成为专业领域内的“公正”的专家，以便超脱于政治冲突之外。
示威 一些特定的利益集团，比如美国癌症组织和心脏基金，享有免费的广告时段和频道，但是大多数利益集团没有这些途径，有的还缺乏宣传资金。它们会选择非暴力的示威行动来表达自己的观点。甘地通过这种策略使印度于1947年获得独立。他的非暴力灵感来自一篇论文，即亨利·戴维·梭罗为抗议1846—1848年的美墨战争而写的文章《论公民的不服从》（Civil Disobedience）。这一思想又为美国的黑人领袖马丁·路德·金所采纳，用于推进20世纪五六十年代的美国黑人民权运动。
反对核工业的抗议者，面对的是财力雄厚、势力强大的公司。他们发现，游行示威、组织罢工、静坐阻碍进入工厂的通道等是唯一的选择。当媒体报道他们的行为时，他们就会获得支持者、捐赠者，有时还会得到进入华盛顿的途径。当然，他们的对手常常取得胜利，这使他们深受挫败、感到痛苦。
暴力抗议 当一个利益集团对传统的政治渠道和行为模式失去信心时，就会视暴力抗议为唯一的选择。很明显，美国对暴力抗议并不陌生，这需要一种心理上的建构，通常被贫困、歧视、挫折以及社会和个人的不公正感激发。一次偶然事件会点燃受挫人群心中积压的愤怒，而群体性行为又会急剧失控。在美国的城市中，对黑人的枪击和拘捕就引发过大规模的骚乱。多数暴乱者宣称，他们仅仅是反对自己平时所受到的暴力对待，这些暴力对待来自警察、各级政府和使他们失业、收入低下的经济体制。
但是，暴力抗议有效吗？也许关于“伟大社会”的立法在美国普遍发生城市暴动的时期获得通过并非巧合。当暴力使那些地区难以统治时，英国便从印度和巴勒斯坦撤出。南非的白人政府也只是在黑人的暴力行动愈演愈烈时才开始进行改革。在特定的情况下，暴力行为是有效的。正如激进的黑人领袖拉普·布朗（H. Rap Brown）所言：“暴力跟草莓派一样都是美国的一大特征。”（他现在因为谋杀而入狱。）
怎么做 ◇ 制作表格
表格是关于研究对象——县、州、年代、选民、立法者、利益集团等的数字化测量方式。有了表格，你就可以使用某些“变量”。你可以将与之相关的任何事物——美元、数量，或电话本上有多少电话号码——进行研究，然后按某种标准将其列出：最大的、最多的或最近的（按字母来排序通常没有什么意义）。在下一章里，我们将列出哪一个政治行动委员会提供了最多的金钱，最多的就排在第一位。
再举一个例子。国家的财富可以用好几种方式来进行衡量。最基本的是GDP，现在经常修正为购买力平价（purchasing-power parity, PPP）。在购买力平价基础上，按人口来衡量国内生产总值就是基于购买力平价的人均国内生产总值，这是最好的衡量国家财富的标准。以下所列是从最富有到最贫穷的国家：
国家 GDP(十亿美元） 人口（百万） 基于购买力平价的人均GDP（美元）
美国 14 300 307 47 000
法国 2 000 64 32 700
俄罗斯 2 200 140 15 800
墨西哥 1 600 111 14 200
哥伦比亚 399 46 8 900
中国 7 800 1 338 6 000
叙利亚 94 20 4 800
印度 3 300 1 166 2 800
资料来源：CIA World Factbook。
利益集团：一种评价
利益集团是每个民主政体固有的一部分，但是，它们如何服务于公众的需要呢？利益集团或许代表立法过程中很普遍的利益，这是一件好事。但是许多小组织，既无财力也无人员可以进入讨论过程。除非联合起来，否则它们无法保护自己的利益不受强势集团的侵害。利益集团能够表达利益需求，但这并不意味着这些需求一定就会得到重视。在利益集团之间，资源分配是高度不均衡的。一些集团很富有且势力强大，拥有强大的影响力，而有些集团则为人所忽视。
还有一个更深层次的问题：那些没有组织起来的个人又怎样呢？谁会为他们说话？许多公民既不是利益集团的成员，也不是利益集团的受益者。他们投票给政治领导者，但是政治领导者通常对利益集团的需求关注较多，而对选举自己的无组织的多数人关注很少。假如立法者和行政人员都转向利益集团，那么谁来考虑整个国家的利益呢？很多时候，似乎没有谁会来考虑这个问题。也许我们应该重视卢梭对“公共意志”超越社会中“特殊意志”的强调。
为此，1970年建立的“公民院外组织”——同道会，由自愿的赞助支撑，在总统选举中成功地赢得公共资助。这意味着结束了国会优先的体制，堵住了院外游说行为。为了同样的目的，拉尔夫·纳德建立了数个与法律、核能、税收改革以及医疗等相关的公共利益院外集团。尽管这些集团做了大量杰出的工作，但它们仍然向我们提出了一个有趣的问题：像美国这样庞大和复杂的社会，是否有一个整体性的利益能够被代表？或者，我们看到的只是一些没有共同声音的“马赛克”式的利益拼凑？
另一个问题是，这些团体是为大多数成员说话还是为团体内少数人的利益服务呢？利益集团的领导人像政党领袖一样，通常比他们的追随者有更强势的意见。这些领导人通常是容易激动的，而普通成员则较为温和。
扭曲的政策
利益集团的付出可能会扭转政策，比如金融业，对两党和游说团体来说就是一个巨大的利益集团（在2008年的竞选中，奥巴马从华尔街得到了接近1 500万美元的资助，并从与健康相关的团体中获得1 940万美元的资助。麦凯恩获得的总数要少一些）。从里根开始，国会开始逐渐成为金融业指定的传递机构，并且对于金融业指定的规则和安保措施很少监管。金融业成为了“自我监管者”。这造成的恶果之一就是2006年的“次贷危机”引发了震动全球的2008年金融危机。贷款方逼迫不合格的借款人将他们支付不起的房屋进行抵押。这些毫无把握的贷款被打包、像骨头一样被拆分出售。它们被当作安全投资出售，但是随着房屋赎回被停止，成千上万的美元就这样凭空消失了。华盛顿疯狂地将纳税者的钱抽取到银行和房利美、房地美这样的联邦住宅抵押贷款公司中，因为如果它们坍塌了将会引起新的大萧条。
随后的重大金融制度的紧急救助产生了一个丑闻，但这并非不曾发生过，事实上，这是每十年都会遇到的。在20世纪80年代，存款和贷款使得国会必须收回限制，以便它们能做一些愚蠢和不正当的贷款。随后，整个事情就失控了。联邦政府不得不插手。在2001年，强大的安然，那个曾经能够掌控电力价格的公司，倒塌并陷入了巨大的隐藏的债务之中。安然公司的管理者带着超过10亿美元逃跑，然而那些雇员和投资者却失去了所有。安然花费了590万美元在政治事业中，大部分给了共和党、小布什总统、 71名参议员和23名住房能源委员会中的19名工作人员。几名安然管理者被判有罪，并且业内一流的会计公司安达信（同样是小布什的重要支持者）被查出在审计中舞弊而被强制关闭。国会通过撤销对必要的安全措施的限制，承担起了更多责任。
经典论述 ◇ 奥尔森的利益集团理论
美国经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）1965年的著作《集体行动的逻辑》（Logic of Collective Action）被广为接受和引用。他指出，规模较小、组织化程度较高的集团，特别是在有足够的资金时，经常能够控制公共利益的表达。原因就在于，它们从特定的法律和规则中寻求自己的利益，行为非常活跃；而大多数公众缺乏组织，没有特定的目标，并不活跃。公众并不关心鞋带的价格是否上涨，但是做鞋带的企业对此就非常关注。少数人在推动着大多数人。
