在伦敦泰晤士河的北岸，威斯敏斯特宫——英国议会大厦，代表了英国几个世纪缓慢、渐进的民主进程。（Douglas Pearson/Corbis）
思考题
议会是如何产生的？
总统制和议会制的区别在哪里？
为什么美国国会经常超支？
什么是行政权与立法权之间的僵局？
单一制国家采用两院制议会的优点是什么？
立法机关通过的法律是它们创制的吗？
美国的政治分肥是体制运行所必需的吗？
立法机关的重要性是否在下降？为什么？
从理论上看，政治制度随着我们的世界越来越现代化、专业化和复杂化，差异也越来越大。原始的狩猎团体中，除了一个决定一切的首领外别无其他。部落中可能会增加长老会议来讨论重要问题并裁决争端。像雅典那样的城邦国家集立法、司法、行政各种角色于一身。罗马发展出贵族院，但它同样也结合了好几种角色，而且其权力也随着罗马由共和国过渡成帝国而被削弱。在中世纪，流行的封建制度是君主、贵族和主教之间权力的平衡，正是在封建制度中，我们第一次发现了“权力平衡”。
政府权力有限的国家，通常有着封建主义的历史。这样的国家认为权力分散是好的，集中则是不好的。有着绝对主义传统的国家，在建立民主制方面存在很多困难。关于权力平衡的一个例子是中世纪阿拉贡（在西班牙北部）的贵族向新国王的宣誓：“和您一样优秀的我们，向并不比我们优秀的您宣誓，如果您能遵守我们所有的法律，我们便接受您作为我们的国王，否则就不接受。”
野心勃勃的君主们经常发动战争，因此极需要增加财政收入。有些国王召集由贵族组成的会议去征税。为了回报他们“钱袋中的权力”，会议中的一些人被允许适当介入皇家政策。这就是英国议会的起源，它分成两院（贵族和主教组成上院，骑士和市民组成下院）；这也是瑞典议会的起源，它最初有四院（分别由贵族、教士、市民和农民组成）。法国的国民会议分成三院（贵族、教士和平民），从一开始权力就很小，并且在法国国王攫取了越来越多的权力后，逐步演变成为专制主义。
在英国、瑞典及其他一些欧洲国家，立法机关的权力慢慢扩大并能够抵制君主无限制的要求。在16世纪的英国，由于离婚而与罗马发生冲突的亨利八世与议会结成了同盟，因为他需要议会的支持，以通过使英国脱离天主教会并将教会驱除出英国的法令。到了17世纪，议会已经认为自己和君主取得了同等地位，甚至在征税方面还拥有最后决定权。英国内战实际上是保皇派和议会派在谁拥有最高权力这个问题上的一场争端。1649年，议会通过处死查理一世取得了最终决定权。
约翰·洛克，这位经历了这一重要时期的英国哲学家，极力称颂“立法权”是最基本和最重要的。在18世纪启蒙时期，政治学家孟德斯鸠和杰斐逊宣称，只有在政府被分成两个部分——立法和行政——且彼此都能给对方以制约与平衡时，自由才能得到保障。现代政府一般都分成这两个部分，但只有美国真正做到了彼此制衡。至少在理论上，立法机关通过制定法律而进行社会价值的分配，行政部门则执行立法机关通过的法律。（司法机关具有同等地位的情况很少见，它主要是美国的一个创造。）不过，这些职责经常是重叠的，完全意义上的权力分割并不存在。
总统制和议会制
总统制最能体现行政机关和立法机关之间的权力分立。世界上采用总统制的国家不多，它拥有一个作为政府首脑而存在的总统。他（或她）由人民直接选举产生（在美国，选举团在人民和实际选举之间斡旋），被赋予相当大的权力，不能被立法机关轻易罢免。在议会制中，国家元首（虚位君主或弱势总统）是与政府首脑（首相或总理）相独立的一个职位，后者才是重要人物。
议会制国家中，选民仅仅是选举立法机关（见图13—1），立法机关再从自己的成员中选出行政机关。如果选举制度是建立在比例代表制的基础上（见第4章），那么议会里就可能有好几个政党同时存在。如果没有一个政党能占据过半数席位，就必须由两个或两个以上政党组成联盟。不管是一党还是几党，国会中的多数必须支持内阁。通常君主（如西班牙和英国）或总统（如德国和以色列）“邀请”——实际上毫无选择余地——最大政党的领袖担任总理并组织政府。
“内阁”和“政府”这两个词可以互换，在美国则被称为行政机关，如习惯上称卡梅伦的政府，奥巴马的行政机关。首相在咨询那些愿意支持他（或她）的政党后，会提出内阁成员名单，这些人本身也是议员。然后这些内阁成员就领导政府各部，形成行政机关。首相和内阁向议会“负责”（responsible的最初含义是“可回答的”）。（在19世纪实行民主制以前，大臣们只向国王负责。）
图13—1 议会制与总统制
总统制下的总统并不向立法机关负责。行政部门和立法部门之间的紧密联系被打破。总统是单独被选举出来的，从立法机关外选择内阁大臣或各部部长。当然，在美国，最高行政长官和司法官员必须得到国会的认可。政府的两个分支彼此不能控制、罢免或解散对方，但这些可以在议会制中发生。这赋予总统制极大的稳定性。总统可能不受欢迎并面对一个含有敌意的国会，但他仍然可以利用已经掌握的宪法和法律赋予的权力进行统治。
关键概念 ◇ 国家元首和政府首脑
这两个术语经常让人感到困惑。国家元首是理论上的国家最高领导人，但往往只有象征意义上的责任，如英国女王或瑞典国王。这些君主接见外国大使，在爱国主义教育场合发表有限度的讲话，通过这些方式代表自己的国家。在共和体制下，与之对应的是总统，有些国家的总统还没有上面那些傀儡有权。德国、匈牙利和以色列的总统是国家元首，但在实际政治中几乎不发挥任何作用。（他们也并不知名。你知道他们的名字吗？）
政府首脑是真正起作用的行政部门的负责人，称为总理或首相。他们是某一政党的领袖，控制着竞选，也控制着政府。在英国，是卡梅伦首相；在德国，是默克尔总理。美国将这两者结合在一起，美国总统既是国家元首又是政府首脑。
权力的分立和融合
美国人对其权力分立制度，即开国元勋们所坚持的“制约与平衡”原则感到自豪。由于刚刚从乔治三世及其行政独裁中独立出来，所以他们将政府的一个部门设计成对另一个部门权力的制约。这是一个极其聪明的安排，使美国免于暴政的危险。但这又是一个极为迟缓和令人厌烦的安排，政治学家科尔文（Edward S. Corwin）称其为行政机关和立法机关之间互相争斗的“挑战书”。两个部门都能够有效地杯葛对方。国会可以否决总统想要的东西，总统也可以否决国会想要的东西。一些学者认为，这种行政—立法的“僵局”是美国总统制所必然导致的结果。
重要的事务，比如财政制度改革，会在两个机构之间僵持不下达数年之久。总统不能解散议会而举行新的选举，它是由选举日程决定的。国会也不能罢免总统，除非通过弹劾程序。只有两位总统，安德鲁·约翰逊和比尔·克林顿，曾经遭到弹劾，但参议院并未判定他们有罪。尼克松总统在众议院投票弹劾他之前就辞职了。奥巴马领导的行政部门和由共和党人主导的国会之间不断重复的斗争，在美国历史上是司空见惯的事。有些人偏好这种“分立的政府”是因为它能够抑制开支和愚蠢的政策。
西欧人认为，美国的体制是无效率和不明智的，他们在修订美国宪法之后形成了更现代的体制。他们的议会制度是一种“权力融合”，并不一定要求各部门之间相互对抗。实际上，很难完全区分开立法机关和行政机关，因为最高行政官员本身也是国会议员。在英国、德国、日本和荷兰，首相在成为政府首脑之前必须被选进议会，成为一名普通议员。作为最大政党的领袖，他们会在形式上（通常是被国王或虚位总统）邀请来组织政府。组成政府或内阁的官员，同时也在国会拥有席位，他们必须向国会报告工作情况。在任何时候，都有大约一百名英国议员同时在各个层级的行政部门服务。议员同样也是行政官员。内阁就如同议会派去监督政府行政部门的一个委员会。
在英国议会开会期间，内阁成员也出席会议并且必须回答议会所提出的问题。质询时间通常是在开会期间的下午。两大主要政党的议员隔着过道，面对面地坐在“政府席位”和“反对派席位”上。前者的前排留给内阁大臣，后者的前排留给反对党的“影子内阁”（shadow cabinet）——一旦其政党在下次选举中获胜，这些议员就有可能成为大臣。没有行政职责的议员坐在内阁成员之后，被称为“后座议员”（backbenchers）。绝大多数向首相及其内阁提出的问题来自“反对席”——先是书面问题，紧接着是口头提问。内阁的答复经常遭到批评，反对党着眼于使政府陷入困境，为赢得下次选举作好准备。绝大多数议会制国家都与英国类似。
在美国的权力分立体制下，参议院或众议院的委员会可以召集内阁成员或其他行政官员举行听证会。不过，在一个委员会面前与在整个议会面前接受拷问是两回事。当然，总统由于与议会处于同等地位并与议会分立，所以不能被召来接受质询。
经典论述 ◇ 美国的制度源于何处？
美国关于权力分立和制衡的制度，源自法国贵族孟德斯鸠（1689—1755）。他游历了整个欧洲，收集《论法的精神》（The Spirit of the Laws）这一政治学经典所需的素材。在与法国国王发生矛盾后，他在英国住了一段时间并对英国的自由非常崇拜。在他看来，这是因为在国王和议会之间形成了持久的权力平衡的结果。而法国的国民会议是无效的，国王拥有绝对的权力。
实际上，当孟德斯鸠对英国的权力分立和制衡进行考察时，它们已经发生了变化，议会已经超越了国王。孟德斯鸠以理想化的笔调来描述英国过时的混合君主制。然而，美国的开国元勋们阅读了他的著作，并试图按照他的分立和制衡的理论来进行构建。其他国家很少有这样做的。
芬兰议会是一院制的，由排列在一个半圆中的200个席位组成，属于议会的标准布局。每位成员桌子上均有一个可以立即进行电子化列表和显示的按钮来记录他们的选择。（Mikko Stig/Getty Images）
关键概念 ◇ 两院制和一院制
世界上大约有2/3的议会制国家是两院制，有一个上院（美国的参议院、英国的贵族院、法国的参议院、德国的上院）、一个下院（美国的众议院、英国的平民院、法国的国民会议、德国的下院）。这叫作 两院制立法体系。在实际中，上院的权力往往要小于下院的权力。尤其是当上院反对下院要求通过的法案时，下院可以不管上院的反对，仅凭简单多数即可通过。只有美国的两院是基本对等的，双方都赞成才能通过一项法案。
也有一些议会制国家是一院制，如瑞典议会、以色列议会。原南斯拉夫还曾经有过五个议院的情况。南非存在过短期的三议院，一个是白人议会，一个是多种族议会，一个是东印度人议会，但占人口绝大多数的黑人仍然没有包括进来。（1994年后，南非有了黑人占绝大多数的两院。）
实行两院制的原因很明显是因为联邦体制（见第4章）。上院代表地方，下院代表基于人口的组成部分。这是美国宪法中伟大的妥协方案：参议院代表各州，众议院代表人民。联邦体制需要有上院的存在。比如，德国的上院代表着16个州，在宪法问题上与下院是对等的。不过有时候，它的权力也会被下院侵蚀。
在单一制国家中，上院的作用不是很清晰。英国的贵族院——1999年实行了改革，保留终身贵族，废除了许多继承性席位——仍然是最古老的辩论场所，有时甚至因为通过法律太快而发生错误，然后再被下院修正。同时，下院也因简单多数原则而能够推翻贵族院的决定。法国的参议院也是如此，它不是通过直选产生，代表的是大农场主的利益。新西兰、丹麦和瑞典——都是单一制国家——认为上院没什么作用，干脆在最近几十年里相继取消了上院。
议会制的优点
议会制有好几个方面的优点。经常在美国发生的行政—立法“僵局”不会在议会制国家中发生，这是因为行政机关和立法机关都由同一政党控制。如果英国保守党在下院中获得多数席位，其政党领袖就自动成为国家的首相。当保守党内阁起草一项新法律时，它就会被送往下院予以通过。通过几乎不存在困难，也不会被拖延，因为保守党议员必然会遵循其领袖的意愿。
如果执政党议员与内阁领导的意见不一致，他们可以撤回对他的支持并投“不信任票”。这种情况很少出现。随后政府“倒台”而必须由一个能获得下院多数支持的新领导群体代替。如果新的选举使反对党在议会中获得数量上的优势，那么内阁只有辞职并由获胜政党来取代。任何一种方式下，立法和行政机关都不会形成长久的不一致，它们已经融合在一起了。
在议会制中，首相和内阁有可能迅速地遭到罢免。议会的任何一次重要投票都可能被指定成一次信任投票。如果首相失败，那么议会就会倒台。在尼克松和克林顿受到弹劾危险时，华盛顿瘫痪了很长时间，这种情况在议会制国家中不会发生，议会马上就会选出一个新首相。如果政府犯了一个重要的政策性错误，议会不会等到内阁任期结束就罢免他们。当美国人对总统的政策不满时，没有任何办法可以在任期结束前将他从白宫赶走。而议会制中的公民不会跟从一个不受欢迎的首相。
但是，议会制国家也存在问题。首先，由于议员一般都服从其党鞭的领导，所以议会投票结果能够被很准确地预料到。支持政府的政党会投赞成票，反对党议员会投反对票。“会场演讲”和“走廊说服”不起任何影响。议员按其政党的指示进行投票。在这样的体制中，议员失去了独立性，议会也不过是内阁的橡皮图章而已。法案的通过当然是理性、迅速、富有效率的，但立法机关无力反驳行政机关或是发挥独立的影响。这使得欧洲的议会更沉闷，其重要性也低于华盛顿的国会山——在那里，即使是面对来自本党的总统，议员们也经常反对他。许多欧洲议员对美国参众两院富于勇气的自主性和独立的资源十分羡慕。
其次，由于依赖于政党体制和选举体制，议会制民主国家中经常有许多政党，但没有哪一个政党能单独控制议会的多数席位。这意味着最大的政党为了在议会占有过半数议席，就必须和其他更小的政党组成联盟。在英国2010年大选中，保守党成为最大的政党（占650席中的306席），但仍然不能在议会取得多数席位，它不得不与更小的自由民主党组成联合政府，后者获得5个席位以及重新审议选举系统的承诺。
形成少数政府的另外一个可能是需要小党的消极支持。例如，如果保守党在一个重要议案上得不到支持，比如预算，它就可能在（对政府的）不信任投票中失利，并且不得不重新选举。这样的例子之前有过，在20世纪70年代，少数派的工党政府有赖于小型政党的支持。但在1979年，它们不再支持内阁，工党政府被不信任投票所推翻。请注意，当没有政党控制议会多数席位时，英国政府传奇式的执政稳定性是怎样减弱的。就像我们之前的章节讨论过的，政党制度在很大程度上决定着统治的稳定性。
在政党联盟中，最大党的领袖就成了总理（或首相），第二大党的领袖通常出任外交大臣，其他内阁席位或部长职位便通过谈判来指派。意大利和以色列是联合政府的典型，从中可以看出问题出在哪里。联盟的伙伴经常就政策问题发生争吵，然后一个或更多政党从联盟中撤出，从而使联盟少于在议会所必需的多数。政府于是在缺乏议会支持的情况下倒台，不论有没有正式的不信任投票。这导致了政治的不稳定、内阁的频繁更迭和行政权威的衰落。比如意大利，自二战结束以来已经有近60届政府。
但实际情况并不像听起来的那么糟糕——记住，“政府”仅仅意味着“内阁”——在经过谈判之后，同一联盟又可以重新恢复。麻烦之处在于，首相必须将精力集中在不让联盟分裂上，因此他们不敢贸然实施新的政策，以免得罪政党联盟的成员。问题不是变化太多而是变化太少：同样的政党组织同样的联盟，并且在同样的问题上僵持着。墨守成规（见第11章）使新的政策成为不可能，这是多党体制下议会制的主要危险。注意这和总统制下的僵局问题是如何对应的。
当然，不是所有议会制国家都存在“墨守成规”的问题。在英国，最大政党常常拥有多数席位，并可以独立操控。例如在瑞典，一些内阁联盟紧密结合，运作有效率，因为他们的政党在大多数情况下保持一致。英国和德国因不信任投票而使内阁倒台的情况二战后只有一次。一般来说，联盟中的政党越多，它的稳定性就越差。以色列的多党联合内阁经常是无所作为的。
立法机关做什么？
现在我们来讨论一个高中公民课的老问题：一项提案如何成为法律？他们或许告诉你是由于个人提出申请，但这些申请通常是一些小的问题，如关于税收。更为重要的提案源自政府和行政部门，特别是某一行政机构提出一个理念，内阁将其编成提案申请，执政党将其提交立法机关，最后由立法机关进行讨论并修订。
委员会制度
现代立法机关的多数权力存在于各个委员会，它们可以通过或者打破议案。民主议会经常召开公众听证会听取专家证言和利益团体的意见。如果该法案顺利通过委员会这一关，下一步便可将它交给全体议会成员，它需要一个多数表决才能通过。
实际上每个立法机关都有一些常设或永久的委员会，而且还会不时成立一些研究紧急事务的特殊委员会。英国下院有5个常设委员会、数个专门委员会。这些委员会较之美国相对应的机构，其重要性要低一些，这是因为英国体制中存在权力的融合，意味着不支持议会提出的批评或反对内阁的法案，它通常只做一些修订工作。伴随着权力的分立，美国国会得到了充分发展。众议院有27个常设委员会——参议院有21个，它还常常创立新的委员会。在一些著名的委员会，如众议院筹款委员会和众议院武装部队委员会中任职，对自己未来的政治生涯非常有利，因为可以得到广泛的媒体曝光。
美国的国会委员会在每次开会期间，要审议数以千计的提案，然后挑选出少数值得认真研究与考虑的。议会系统中的政府提案自然是重要的，“个人提案”或许会很快就被剔除出去。另外，立法机关规模太大，提案不可能由所有成员起草，为了在精确表述和覆盖范围这两方面达成一致，提案必须交给委员会。大量的立法工作不是在参议院或众议院的大厅里进行，而是在委员会的房间里完成的。
在美国，每个委员会还有几个专门的小组委员会，两院总共有250个小组委员会。 20世纪70年代的改革通过使建立小组委员会变得更加简单，削弱了委员会主席的权力。委员会主席的权力被削弱后，其小组委员会及其主席的权力又过于分散，使国会变得虚弱。对一个问题的解决导致了新的问题出现，这是许多政治改革的共同经历。
20世纪70年代的改革也取消了两大政党任命参议院和众议院资深领袖的权力。委员会的职位一般是以资历为基础的。现在，在国会会期开始时，其成员通过秘密投票的方式选举委员会主席，有效地打破了资历体系。政党委员会在选派委员会成员时，通常考虑的是其成员的兴趣和专长。在国会，这种特殊性就是博弈的代名词。大的委员会，如参议院外交事务委员会拥有十多个小组委员会。现在的国会大厦，比过去更开放、更民主，但这并没有加强它与行政部门对抗的权力。
美国国会的常设委员会处于一种平衡状态，以使它们在委员会的专门领域里，能够同时最大限度地代表政党和州或地区的利益。内布拉斯加州议员通常是农业委员会的成员，而纽约州议员通常是教育与劳动力委员会的成员。每个常设委员会都具有两党性，由民主党与共和党按各自占国会席位的比例组成。
关于立法机关的近距离观察
在理论上，立法机关的主要目的是制定法律，但在实际的政治生活中，不同的政治体系差别很大，并且总体上是处于衰落状态的。在理想状态中，立法机关应该审查法律，提出制度性的修正案，批准条约，控制税收余额，监督政府行为。不过在权威体系中，立法者通常只是执政者的橡皮图章。
立法 虽然立法机关“通过”法律，但极少能“创制”法律——这就是为什么我们会在“规则创制功能”上打上引号。正如我们提到的，许多法案都来自政府部门和机构。在议会体制下，特别是一党占据议会多数时，内阁能得到它所要的一切。政党纪律确保其成员自动按其领袖所要求的方式去投票。在这样的立法机关里，投票根据政党阵线具有高度的可预测性。一些观察家认为，这样的议会已变成行政部门的橡皮图章。
在美国国会中，政党纪律非常松散，有些议员有时会不遵从本党的决议。但即便如此，许多立法机关的日程都是由白宫决定的：经济政策改革、向海外派兵、扩大或缩减国内项目。即使是预算权——立法机关最重要的原初性财政权力——现在也成为对白宫预算办公室所提预算的年度反应。典型做法是，国会把总统的预算加上自己的政治分肥，然后通过它。正因为如此，“制定法律”不是立法机关唯一的也不可能是最重要的事。
选区工作 议员们花费大量时间来帮助选民。大部分议员有专门的办公室来答复来信，确保人们得到政府的回应，一定要显示出议员确实在关注这些问题。通常情况下，“立法者”们忙的是选民服务，对制定法律很少关注。事实上，当选的议员已将自己部分变成国会中的监察专员，即代表有怨言的民众与政府进行交涉的专家（标准的抱怨是：“我们的利益在哪里？”）。这有什么不对吗？对于议员而言，这种角色不是完全合法且有必要的吗？答案是肯定的，但同时也有一些东西失去了：人民的代表应该是关注整个国家的整体利益。一个介入选区工作的议员，没有时间或兴趣来处理更重要的问题，以至于越来越多的法案创制权转移到了行政部门。民主因此而被削弱。
选民服务是议员谋求连任的一个重要途径。在职者处在施惠的位置上。他们频繁地造访选区，听取地方性问题并且安排政府援助，这是其在野的对手无法做到的。于是在不同制度下，如美国和日本，议员都可以保持自己的权力。
关键概念 ◇ “政治分肥”政治
各处的立法机关成员为了确保再次当选都要关注自己的选区。为自己的选区争取更多的改善和资金，这种现象被称为“政治分肥”（pork barrel），就像种植园主把一桶腌制的猪肉恩赐给他们的奴隶一样。现代“政治分肥”的内容包括高速公路、桥梁、水利设施、武器订单及农业补贴。美国的“政治分肥”在程度上或许仅次于日本，那里的立法者因给自己的选区争取大量的（有时是不必要的）政治项目而著名，这在一定意义上使当地农民不能适应市场的竞争。
立法者之间相互支持各自的“分肥”项目，为的是取得别人对自己项目的支持，这一过程被称为“相互捧场”（log rolling）：“你帮我，我帮你。”共和党在赢得国会控制权之前，一直指责民主党在从事“政治分肥”。为再次当选，立法者竭尽所能，这通常都意味着“分肥”项目。如果美国和日本试图削减这些项目，就会切断当选者与其选区之间的紧密联系。这种联系是民主的代价。如何能指望国会议员远离并毫不关心自己的选区呢？
如果政治家们不能很好地利用这些项目，许多重要的法律便无法获得通过。每一项美国联邦预算都包含数以千计的记号，贿赂每一个州和选区，以换取白宫预算得到支持。即便共和党也不能例外。回到第1章的议题，不必对这些“分肥”项目感到愤怒，要去分析它们。它们为什么存在？它们的功能是什么？这样你会发现这一现象已经深深地扎根于美国的制度。
对政府的监督与批评 现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持严厉的批评态度。即使它们不创制任何法律，议会也可以强有力地影响政府工作，如审查其是否维护国家利益、是否廉洁、是否有效率等。
在英国，质询时间允许议员“盘问”首相，这有时会导致毁灭性的后果。即使内阁知道自己几乎可以完全免于不信任投票，因为它控制着下院里最大的政党，其成员在回答这些问题时也必须十分小心。不妥当的、没有说服力的回答或撒谎，都会妨害下一次执政党选举。
实际生活中，每一届美国政府都必须修订自己的政策，因为国会会提出很多难以回答，有时甚至是令人窘迫的问题，虽然在这些问题上它们几乎没有通过任何法案。美国国会山的两党议员批评奥巴马政府为救助金融机构和一个复杂的医疗改革支出得太多。由于国会的批评，奥巴马政府不得不改变许多政策。立法机关能做的最好的事情之一，就是保持政府的活力，即使它没通过几部法律。
怎么做 ◇ 纵贯研究
一个很好的研究方法是考察一个问题如何随着时间而改变，这就是纵贯研究。例如，如果你掌握了华盛顿的利益集团在数量上的变化，你可以获得关于利益集团研究的可靠的基础资料。你还可以清查多年来电话本上有着“国家”和“协会”名称的集团数量。然后你可以列出这些数字，如下所示：
2009年 1 827
2008年 1 779
2007年 1 654
2006年 1 628
2005年 1 607
2009年 1 592
在长时段的研究中，你可以在几个或一个世纪中选取5年、10年的时段。另一种纵贯研究的方式是考察一个或几个利益集团的行为、竞选费用、向国会提出的法案数量或是各州的总统选举。还可以将这些数据绘成图表，这样更为直观。
并不是所有的纵贯研究都需要进行量化。有些是无法用数字表达的。比如，关于参议员富布赖特（J. William Fulbright）的研究，就可以引用他的演讲和著作，显示出他的立场和观点的变化，来考察越战期间外交事务委员会是如何反对这场战争的。
教育 立法机关还具有在政府事务方面教育和指导民众的功能。它使民众高度关注某些问题。在20世纪60年代中期，参议员富布赖特（来自阿肯色州的民主党人）、参议院对外关系委员会主席，通过让电视转播其委员会的听证会，而使更多的美国人了解了越南战争。民主党控制国会之后允许国会举行关于伊拉克战争的重要听证会。所有的民主国家都对议会辩论给予大量报道，现在更是在电视上予以直播。
代表 立法机关最为基本的功能是代表人民，至少是让他们觉得他们的意志得到了代表。尽管议员比其所代表的人民更具精英色彩，大多数民主政体里的议员考虑关注选民的利益，这有助于他们再次当选。即使是在美国南部，考虑到黑人拥有相当数量的选票，议员们一般会非常小心地避免触怒他们。代表在很大程度上是一种心理感觉，民众需要感到自己“被代表”了。当这一感觉不存在时，他们就会敌视政府权力，政府就失去了合法性。“没有代表就没有税收”，原北美殖民地的人们反复强调这句话。茶党的支持者，感觉疏远华盛顿，发誓要夺回政府。在南非，由白人议会通过的种族隔离法律，就招致了黑人的广泛反抗。正因为如此，种族隔离制度最终无法存续下去。
以上是由立法机关扮演的部分角色。注意，它们之中只有一个立法，而其通常只是由官僚和行政机关发起的想法的后续跟踪。不过，立法机关还执行其他提到的功能，它们还是有很多事可做的。
立法机关的衰落
在19世纪末，研究者已经注意到，议会并不能以人们所预料的方式运行。和洛克的预期相反，立法机关失去了对行政机关的制约权。大多数政治学家都认为这一趋势仍在继续并逐步加强。不过也有些学者坚信洛克的理论，认为议会即便不能创制法律，也必须对行政机关实施必要的制约。不管怎样，一个高科技时代已经使权力远离立法机关。
结构性缺陷
在议会体制下，政党纪律很严，议员必须遵循政党的意愿。在欧洲的议会里，我们可以在一次或两次投票中便预知议题的结果：大部分是有利于政府，因为政府（或内阁）掌握大多数席位。在这样的制度下，个人不起什么作用，舆论和大众对议会事务也并无特别的兴奋点。仅仅当联盟破裂或一个政党的成员投向另一个政党（极为罕见）时，事情才会难以预测，变得有意思起来。欧洲的议会确实比美国国会更理性、更有效率，但它们的权力更少、更缺乏趣味性。效率导致了萎缩。
美国国会不存在类似问题。在松散的政党纪律下，近乎敌意的权力分散以及与行政部门形成僵局的趋势，使它缺乏效率。不过这些缺陷使国会保持了活力和重要性。很少有哪个国家的国会能作为一个整体来对抗行政机关，甚至是推翻总统的否决。议员如果反对政党的决定，就会转投其他政党，不管怎么说，即使是在美国，权力也逐渐向行政机关倾斜。总统只有一个声音，而国会则是多个声音。国会被分成许多委员会和小组委员会——其主席都在力图争取传媒的注意力，这会拖延并阻止形成一致的意见。国会期望甚至要求总统的领导，常常在争议和讨论后给予总统所想要的东西。
专业知识的缺乏
议员中很少有技术、军事、经济或社会问题的专家。在美国535名众议员和参议员中，近半数是律师。（托克维尔早在19世纪30年代就指出了美国的政治家将是律师的趋势。）在欧洲的议会里，律师要少一些，更多的是学校教师、记者和专职的政党工作人员。但是同样很少有技术专家被选进国会，很少有议员具备专业知识来处理诸如智力评估、医疗事务、国际货币流通波动及环境污染等技术性事务。因此，议员必须依赖由行政部门派来的专家。许多立法源于这些专家，他们也常常出席各委员会的听证会。如此产生的法律，赋予了这些专家在执行法律时相当大的自由裁量权。
大部分议会几乎没有独立研究机构的支持，它们的信息、数据来自政府或利益集团。只有美国国会——基于权力分立的观念——可以自己收集信息。美国政府责任署（GAO，前总审计署）国会研究处（CRS）、国会预算局（CBO）等都是国会的分支机构。它们提供独立的评估和信息，以减轻国会对行政机关的依赖。世界上没有其他立法机关具备美国国会如此的研究能力，但它仍无法应对那些有利于行政机关的庞大信息。
心理上的劣势
任何国家的公民，对总统或首相的印象要深于议会。人类也许存在着拥戴单个领袖的心理需要。总统可以拥有超凡的个人魅力，但国会无法做到。在社会化的过程中，美国儿童学会了尊敬总统，却蔑视国会成员。正如第12章所述，即使在议会选举中，选民也更多地受首相候选人个人人格的影响。电视给行政首脑的时间要多于任何其他政治人物，更加重了这一趋势。人们把总统（或首相）视为慈父般的人物，他冷静地治理国家，而愚蠢的议员只会相互争吵。这导致了一些政治学家所担忧的“总统崇拜”。
关键概念 ◇ 国会的超支
国会的超支趋势逐步增强，与议员的处境有关。从理论上说，他们都会寻求预算的平衡，但是一旦涉及具体事务——通常是有关能否再次当选的事务——他们就会乐于过分开支。新建的桥梁和高速公路项目、军事硬件设施、农业补贴等，都会使其选民直接受益。卫生部开列的处方药清单就清楚地显示出，他们注意到了富有的公民的诉求。个人利益驱动着整个系统，使其逐步走向超支，这或许是所有人都不想看到的。对于个人有利的，并不必然对整体有利。
在很多时候，国会也试图约束自己。1985年，它试图限制对政府机关下拨经费的权力。最高法院以违宪为由予以否决。在1996年所谓的“单向选举”中（代表着国会权力向行政权力的转移），国会又试图限制白宫的权力，最高法院同样予以否决。这就好比国会自己承认：“我们放弃了。我们过于分散。总统先生，你把国会的责任都拿走吧。”令人不解的是，美国国会如同“最后的莫希干人”那样，希望把权力拱手让给行政机关。
1994年，共和党在参众两院中都取得多数席位，希望通过推行“开支封顶”来结束赤字局面。这一计划随即遭到各种形式的规避。在世纪之交的“千禧年”，经济上的繁荣带来了税收和预算盈余。很快，共和党和民主党都忘记了这一计划。当繁荣结束、2001年税收减少时，预算赤字又开始上升，联邦政府的开销超过以往任何时候。正如在一个人的成长过程中，开支会越来越大一样，国会的开支难道也无法削减吗？
缺席问题
如果在开会期间你去参观议会，可能会感到非常失望，议席常常是近乎空的。大部分时间里，议员并不需要出席会议。他们有许多其他的事情要做，帮助和访问选民、与利益集团商谈、出席委员会会议等。为什么一定要在议院里听演讲呢？这些演讲并不能改变任何人的看法，所有人也都清楚演讲的内容。它们是为大众传媒准备的。
由于大多数时间处于缺席状态，议员实际只需要进行投票，有时甚至连投票都不参加。英国的政党纪律可以保证在重要事项表决中的高投票率。在瑞典，电子系统会在演讲结束后召集所有议员，他们按照政党的意愿摁下表决按钮，瞟一眼电子计票屏幕（结果是毫无悬念的），然后就离开。这一过程只需要不到10分钟。
大多数议会都有假如议员不在场时记录其表决结果的方法。当法国议会进行投票时，在场的议员会走到本党缺席议员的座位上，按照政党的决定将其表决开关拨到“赞成”或“反对”位置。媒体然后就报道说，某一提案以大约300对200的票数通过。但这个数字是假的，因为一般只有30多名议员参加表决。从理论上说，只要每个政党有 1名成员出席，法国议会就可以正常运转。
美国的参众两院要求所有成员都参加表决。不过缺席的议员可以和另一个与自己意见相左的缺席者事先约定好，都不参加投票。赞成票与反对票相抵消后，议案的通过不会受到影响，该议员仍然可以声称自己投了赞成或反对票。
缺席问题会带来什么影响？缺席或许表示议员们正忙于其他重要事务，也可以认为仅仅是因为懒惰。总的来说，这表明议员不再将立法视为主要职责。他们通过缺席来承认自己并不重要，至少不像最初设想的那样重要。有什么办法来解决这个问题吗？唯一的办法就是削弱政党纪律，改变议员按政党意志投票的方式，这样谁都无法预测投票的结果。激动人心的演说和紧张的气氛就会回到议会辩论中，议员们就会有兴趣和动力出席讨论。但这样一来，法案的通过过程就会更加混乱、难以预测。
缺乏轮换
在民主国家的议会中，议员很容易成为职业的、终身的议员。一旦当选，通常都会再次选上，直到自己不愿意再干为止。这意味着议会里很难有新鲜血液的补充，也难有新的观念和主张。议员的平均年龄一般在50多岁。在美国众议院的竞选中，90％的议员都能再次当选。任职可以带来很多好处：选区的重新划分、知名度、给选民的恩惠、媒体的报导、政治行动委员会及利益集团提供的大量竞选资金。只要议员不被卷入丑闻，他们不会失去既得的利益。由于挑战者所受的阻碍太多，所以许多在职议员通常是在没有对手的情况下赢得选举。对那些竞争者来说，挑战仅仅是一种象征。为什么要浪费时间和金钱来参加一场毫无胜算的竞争呢？
如果选出的代表除非去世或退休，否则就不会被取代，这对民主制来说意味着什么？它失去了创新和对公众意见作出反应的能力，变得十分乏味。开国元勋们的精心设计使众议院任期很短，仅仅两年时间，为的是让公众意见能自由地涌入议院。亚历山大·汉密尔顿如此描述过众议院频繁的选举：“在这里，先生们，人民在统治。他们通过其最接近的代表来行动。”他也许很难相信，轮换频率在参议院反而更高些，后者却是被设计用来与大众意见相平衡的。所有这些，都使得对议员任期的限制变得突出。不过倡议者很多，落实者很少。一旦拥有权力，他们就觉得只有自己能够服务大众。
议会体制也存在类似的问题。很少有议员通过选举被取代，大多数人将其在议会的成员资格视为一种职业。如果实行比例代表制，资历深的人在选举名单中的地位就越高，也更容易确保再次当选。年轻的新人可能处于政党名单的底层，很少有获胜的机会。不过比例代表制确实有利于新的小政党进入国会，从而带来新面孔和新观念。20世纪80年代，绿党（生态保护类政党）进入好几个西欧国家的议会，这使得大的政党开始注意环保问题。
议会的两难困境
俄罗斯的情况显示了议会的两难困境。20世纪90年代，叶利钦总统和国家杜马总是陷入僵局。为了办事，权力必须集中于强有力的行政机关。为了民主，权力又必须分散，在立法机关和行政机关之间进行分割。俄罗斯迫切需要大的变革比如整个经济需要重组，但是由共产党人和民族主义者支配的国家杜马反对叶利钦，谴责和阻挠改革。普京通过建立自己的政党来解决这一难题，它控制了国家杜马2/3的席位。普京战胜了国家杜马。
即便是在美国，只有当国会被与总统不同的政党支配时，“政府的分立”才可以成立。洛克是正确的，议会制是民主的基石。但是从全世界范围来看，议会的功能受到限制，权力正逐步流向行政部门。
关键术语
封建制度 议会 国民会议 专制主义 总统制 总统 议会制 首相 联盟 内阁 行政机关 权力分立 权力融合 议员 反对派 后座议员 下院 两院制 一院制 上院 贵族院 终身贵族 信任投票 党鞭 国会山 少数政府 部长职位选民服务 监察专员 政治分肥 相互捧场 质询时间 纵贯研究 种族隔离 整体
参考文献
Brady, W. David, and Craig Volden. Revolving Gridlock: Politics and Policy from Jimmy Carter to George W. Bush, 2nd ed. Boulder, CO: Westview, 2005.
Copeland, Gary W., and Samuel C. Patter- son, eds. Parliaments in the Modern World: Changing Institutions. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 1994.
