2010年选举，英国首相戴维·卡梅伦，在伦敦唐宁街10号的内阁会议室讲话。（Pool/Corbis）
思考题
权力是否先移交给行政机关然后再移交给官僚？
为什么首相变得越来越像总统了？
美国总统的权力是否过大？
总统制有哪些不同的模式？目前最普遍的是哪一种模式？
简述拉斯韦尔关于政治权力的心理学分析。
内阁还像以前那么重要吗？
所有大型组织都一定是官僚制吗？
马克斯·韦伯是如何概括官僚制的？
为什么政府难以控制官僚？
一场名为茶党的政治运动最近迅速席卷美国，要求政府精简规模、减少支出。这场运动的首要攻击目标就是官僚制。茶党成员认为所谓的公务人员正在掠夺美国人的自由和财富。实际上，美国人一直有不信任政府的传统，茶党之所以兴起还是这个原因。
茶党成员担忧的政府规模过大、支出高昂的现象确实存在，但是难以扭转。在如此庞大的国家，随着经济和技术的发展，我们不可能继续保持美国国父们创建的小规模政府，那时仅仅只有13个州。国父们创建了那个时代最完善的方案：设置了立法机关以制衡行政机关滥用权力。但是，就如上一章里提到的，行政机关的权力逐渐膨胀，超越了立法机关。而且，一些政治学家开始担忧另一种趋势：在行政机关内部，权力正在由民选官员转向常任官僚。这两种趋势都难以扭转。
行政机关的出现远早于立法机关。在人类文明之初，就出现了部落首领、国王和皇帝，只到近代才出现了制约他们的立法机关。在很多地方，“政府”这个词所指的就是行政机关。在欧洲，“政府”等同于“内阁”，“卡梅伦政府”也就是指英国首相卡梅伦的内阁及其辅助性机构。在美国（以及越来越多的其他国家），该组织被称为“行政机关”。美国人所说的“政府”，包括所有的官僚机构和从业人员，这在其他地方被称为“国家”（state）。
总统与首相
正如第13章所述，在议会制中，国家立法机关间接选举其成员中的一位担任行政首脑，也就是首相（原意为“第一大臣”）。这些国家的议会承担着立法及选举职能。议会可以通过不信任投票罢免首相和内阁，虽然这种情况很少发生。首相需要对议会负责。如果首相代表着占据议会多数席位的政党，其地位就比较稳固，可以迅速通过一项法案而不会招致太多反对。英国首相在下院拥有纪律性很强的多数派支持，其所掌握的权力会让美国总统艳羡。
如果没有一个政党获得议会多数席位，政府就将由政党联盟组成，各政党按席位多少分配部长职位。有时，联盟内部会遇到政策上的分歧，甚至以分裂相互威胁。这就削弱了首相的权力，因为其清楚任何重大政策变革都将导致新的分歧。首相弱于总统并不是绝对的，这要取决于首相在议会中是否有稳定的多数派支持。
总统制避免了这个问题，其强而有力的总统并不依赖于议会或向议会负责，而是通过直接选举产生的，有明确的任期。美国国会可能会不喜欢总统的政策，也可以否决总统的提案，但是不能投票罢免总统。总统与国会是并列的，有时也会怒目相向，但彼此也奈何不了对方。有时总统的权力被认为要强于首相，就一个固定的任期内主持行政机关这一点来说，确实如此。但是没有立法机关，总统就无法通过重要的法律和预算。这种“民主的僵局”是美国政治体制的符咒，与议会制的墨守成规一样。两种体制都反对立法机构和行政机构之间的合作。一旦实现合作，就可能导致政治独裁的出现。
英国的“组阁”
英国是议会制的典范，从中我们仍然可以发现这一制度的历史根源。英国的国王（目前在位的是伊丽莎白二世女王）通过邀请下院最大政党的领袖出任首相并组阁，来创建一届新政府。首相任命24位大臣及为数众多的其他官员。任命的官员全都是议员，且大部分都来自首相所在的政党，通常都是党内重要组织的负责人。理论上，首相是内阁中“平等个人里的第一个”，领导内阁达成一致。但是首相更像是一位“老板”，可以解除内阁成员的职务。那些反对政府政策的意见不会公开化，持反对意见的人只能辞职回去继续担任议员。近来，英国首相在作出重大决策前，只与少数亲密的顾问进行协商，与美国的情况开始相似了。
德国的“建设性不信任”
德国总理拥有与英国首相差不多的权力。德国总理也是下院最大政党的领袖。只有在下院选出了新的内阁，总理才会被免职。这就是所谓的“建设性不信任”，它促进了德国政府的稳定性。组建新的内阁取代原内阁的难度远远大于仅仅解散原内阁，所以，“建设性不信任”只在1982年成功过一次，那次是因为当时较小的自由民主党脱离了社会民主党领导的联盟，转而加入了反对阵营基督教民主联盟。“建设性不信任”制度下的总理权力远大于其他国家的政府首脑，意大利内阁与德国内阁的平均任期就是鲜明对比（几个月对几年）。
法国的“共处”
法国总统戴高乐（1958—1969年）开创了一种奇怪的制度，同时拥有一位实权的总统和一位实权的总理。总统由选民直接选举产生，任期七年（现已减少至五年），同时也设置了相同任期的议会。如果二者被同一政党控制，那就相安无事。总统任命一位自己信任的总理，作为其与国会之间的桥梁。在1986年和1993年，社会党总统密特朗在任期还剩两年的时候，不得不面对由保守党主导的议会。宪法对此没有明确规定。为了解决这个问题，密特朗任命戴高乐主义者为总理，并取消了社会党的一些议案，只为自己保留了外交决策权。法国人称这种安排为“共处”，也就是同居在一起但并没有事实上的婚姻。1997年，类似的情况再次发生。戴高乐主义者希拉克总统提前举行议会大选，却在选举中失败了，不得不面对由社会党主导的议会。于是再次使用“共处”方案进行解决：希拉克任命社会党领袖乔斯潘（Lionel Jospin）担任总理。法国人已经接受了“共处”体制，解决了这种在美国很常见的“僵局”难题。俄罗斯于1993年借鉴了这种法国式的总统、总理共存体制，引发了行政系统与立法系统的僵局，不过普京总统执政时，同时控制了国家杜马，这个问题也就不存在了。
比较研究 ◇ 以色列直接选举总理
1996年，以色列通过一部新的法律，该法律规定分别直接选举议会和总理，这在世界上还是第一次。每一位以色列选民都有两张选票，一张选出议会中的多数党，一张选出总理。通常，总理是由议会间接选举产生，最大政党的领袖成为总理，而总统制下，总统由选民直接选举产生。以色列把二者混合起来，效果并不明显。议会同样可以通过提出不信任案来罢免总理，内阁联盟仍像以前那样不稳固。
更糟糕的是，以色列的选民在一系列政治家中选出总理，在一系列小党中选出执政党，使议会更加分散和混乱。在经历了两次不成功的组阁后，议会终于在2001年走向解体。这一经验表明，把议会制和总统制嫁接在一起是不可行的。要想保持稳定，还是总统制好一些。
尽管德国总理安吉拉·默克尔和法国总统尼古拉·萨科齐看起来很亲切，但他们常常有矛盾。（Reuters/Philippe Wojazer/Landov）
首相的“总统化”
议会制有将其自身“总统化”的趋势。在稳定的多数派支持下，首相开始像总统一样运作。他们知道自己不会被一次不信任投票所罢免，唯一担心的事情只有下一届大选，就像总统一样。这种趋势在英国和德国都非常明显。
慢慢地，议会制国家的选举也越来越像总统制国家的选举。在技术层面上，议会选举中并不存在明确的“首相候选人”。选民投票选举执政党和议员，而不是首相。但是所有人都知道下任首相将由最大党的领袖担任，所以他们实际上是在间接选举首相。因此，所有欧洲国家的选举都是以政党领袖作为海报和电视转播的焦点。与美国大选一样，领袖个人魅力超越于政党、政策和意识形态之上。
行政首脑的任期
总统都有固定的任期，在美国、巴西和哥伦比亚是四年（可以连任一届），而墨西哥总统任期是六年，不能连任。法国对总统连任的次数没有限制。如果总统在任时间过长，即使是“选举产生的”，也会变得腐败和独裁，比如在津巴布韦的罗伯特·穆加贝总统执政30年后去世的时候，国家的经济已经走向崩溃。
议会制国家对首相的任期是没有限制的，只要其所在的政党能够在大选中获胜。当选举的胜利越来越依赖政党领袖的个人魅力时，他们就更像总统候选人了。1987年，撒切尔夫人第三次当选，到1990年，逐年积压的政治问题开始暴露，她才不得不结束自己为期11年的首相生涯。德国总理赫尔穆特·科尔四次赢得选举，执政时间长达16年（1982—1998年）。大部分首相都有权解散议会，当他们相信可以在大选中赢得更多选票时，就可能这么做。良好的经济状况、阳光明媚的天气和较高的支持率都会促使首相们提前一两年启动大选。这项权力可能会让美国总统非常嫉妒。
另一方面，如果英国首相失去了大多数议员的支持，立刻就会被解职。1979年，当工党首相詹姆斯·卡拉汉（James Callaghan）失去11位苏格兰民族主义党议员的支持时，也就失去了下院多数党的地位，并被托利党领袖撒切尔夫人所取代。意大利的一些总理短暂执政后政党联盟就瓦解了。日本首相作为自民党中各个派系的首脑，平均执政时间不到两年半，有的仅仅只有几个月时间。理论上，首相、总理的执政时间可以更长；实际上，他们的任期取决于选举、联盟瓦解、丑闻等政治情境的变化。议会制下的首相、总理“来也匆匆，去也匆匆”，这是美国的总统所不喜欢的。总统制下的总统并不完全随政治的波动而沉浮。例如，伊拉克战争使得布什总统支持率下降，但却没有办法罢免他直到其任期结束。
经典论述 ◇ 拉斯韦尔的权力心理学
耶鲁大学哈罗德·拉斯韦尔教授将弗洛伊德的心理学理论引入政治学。在他1936年发表的代表作《政治学：谁得到什么》（Politics: Who Gets What）及一些其他的著作中，拉斯韦尔认为，政客们之所以投身政治，是由于心理上的不平衡以及与众不同的权力欲和控制欲。普通人会觉得政治无趣。如果拉斯韦尔是对的，一些官僚会被逐出办公室，只有那些不想要这份工作的人才会当选。这种分析有吸引力，却没有用，显然不会被实践领域采纳。
柏拉图曾首次指出，即使是理智的人，一旦大权在握，也会变得疯狂。他们确实变成了这个样子，因为他们不信任任何人。在他们的想象里（也可能实际存在），周围有很多的敌人，他们积聚着越来越大的权力以图击垮这种或真或假的敌人，从而树敌更多。希特勒就是典型的例子。根据柏拉图的说法，暴君一旦上位就会变得疯狂，根本不存在理智的暴君。这不是个体心理学的问题，而是大权在握的政客之本性。如果我们相信柏拉图的观点，解决办法就是限制权力，同时设立一种机制来罢免滥用权力的执政者。在美国的体制里，人们利用选举和弹劾制度来保持总统制的正常运行。
美国总统也可能会面临弹劾，但是弹劾的程序冗长且成功率低，历史上仅仅发生过三次。1868年，约翰逊总统遭到众议院弹劾，但是弹劾案被参议院否决了。尼克松总统在众议院实施弹劾投票前，选择了辞职。克林顿总统也遭到了弹劾，但是没有通过。如果行政首脑面临此类问题，议会制相对于美国的总统制是有优势的，一次简单的不信任投票就能罢免不受信任的首相。这就解释了尽管议会制国家也有很多丑闻事件，但不会像水门事件那样造成严重的后果。
比较研究 ◇ 威权主义重返俄罗斯
普京总统巩固了威权主义的权力。俄罗斯新宪法引进了法国的半总统制，给予总统很大的权限。普京则在这一基础上谋求了更多的权力。作为苏联克格勃（KGB）的首脑，他重新改组了联邦安全局。叶利钦使其从幕后走到前台，任命他为17个月内的第五位总理。
有些人认为普京也会是一位“走马灯”似的总理，但他利用手中的警察资源——他知道大家的底细——保持并扩大自己的权力。当俄罗斯处于持续衰败过程时，1999年，叶利钦把权力移交给普京。他在2000年大选中轻松获胜，2004年又再次当选。他建立起自己的统一俄罗斯党，使其控制了国家杜马。
在一片低迷和观望的气氛中，普京很快变得备受公众支持。俄罗斯需要一个强有力的领袖，他的出现恰逢其时。他与车臣分裂主义者展开战争，严厉打击腐败行为、不合作的地区领导人和那些从私有化行为中获得暴利的人，加强对媒体的控制。普京称之为“控制下的民主”，使用传统的克格勃式手段。他对国家杜马毫不在意，这里有一些反对他的声音。一些批评人士对普京表示不满，石油和天然气带来的收入使俄罗斯经济状况表现得不错，这种情况下很少有人关注对普京的批评。2008年，普京的角色发生了转变。在他的支持下梅德韦杰夫当选总统，而他自己出任总理。普京给自己降了职，却仍然掌握着决策大权，2012年，他再次出任总统。
关键概念 ◇ 帝王式的总统？
“将所有权力，立法、司法、行政都集中在同一个人手中，”詹姆士·麦迪逊在《联邦党人文集》中写道，“必定会带来独裁统治。”约翰·亚当斯宣称，制约与平衡就如同“让一个小偷去抓另一个小偷”。不过近年来，许多政治学家担心，当代的总统拥有了太多的权力，破坏了制约与平衡机制。
国会和总统之间已经无法实现平衡（或许这种平衡从来就没有实现过）。塞缪尔·亨廷顿指出，1882年到1909年，国会负责创制的法律占55％；1910年到1932年，这一比例降到46％；1933年到1940年，国会负责创制的重要法律仅占8％。他认为：“很明显，立法职能已经转移到行政部门。”
当越战结束而水门事件被炒得沸沸扬扬的时候，历史学家小阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger Jr.）在他的《帝王式总统》（The Imperial Presidency）一书中表达了这一担忧。约翰逊总统在未经国会宣战的情况下将国家带入战争。尼克松总统将战争扩大到老挝和柬埔寨，依然没有经过国会的宣战。尼克松还“扣押”了由国会决定的拨款。他拒绝将资金用于某些项目，这实际上是在行使否决权。总统越过了宪法的边界了吗？我们正在走向一个帝王式的总统制、重蹈古罗马的覆辙由共和走向独裁吗？
国会也试图重建自己的权威，于1973年通过了《战争权力法》，并在次年准备弹劾尼克松。这似乎开启了一个新的时代，总统与国会又一次处于平衡状态。但这种状况实际上并没有发生，因为美国需要一个强有力的总统以保证其正常运行。
当吉米·卡特于1977年开始任职时，他试图削弱总统的这种帝王化趋势。但是他的努力仅仅导致了一个无效率的白宫。作为一个外来者，卡特忽略了华盛顿的惯例，并很快被本党控制的国会所疏远。他的重要提案在国会被拖延，为修正案所淡化，特别是他那个极为重要的能源提案。到1980年总统大选时，许多美国选民、议员都希望有一个更强有力、更有经验的行政首脑。
国会在20世纪70年代寻求独立权威的努力被证明是短暂的。1981年里根入主白宫后，总统又一次获得了凌驾于国会之上的军事指挥权。1986年，总统主持的国家安全委员会完全绕过国会，非法将武器卖给伊朗，并用所得款项资助尼加拉瓜的反政府武装。在国会中，即便是里根的支持者也被激怒了，他们迫使总统任命的官员在听证会上回答质询。国会对滥用权力的政府感到失望，再一次试图对行政机关施加监督。
到2001年恐怖袭击发生时，国会又一次赋予行政部门更大的权力。小布什的支持者们主张一种“统一行政理论”，在保卫国家安全方面赋予总统无限的权力，包括未经授权的窃听、监禁和秘密审判，甚至包括残酷的审讯措施。小布什在签署法令时，批注了800条以上的“签署声明”，告知国会他需要将法令增强到他认为合适的程度。批评者担心统一行政理论将导致独裁。
行政领导模式
在一任接一任的总统中，美国逐渐形成了两种明显的领导模式。卡特总统（1977— 1981年）是一个事必躬亲、注重细节的人，力图监控所有行政部门的运作。他的能力和精力都很充沛，工作时间很长，也能记住大量的数据，包括管理顾问在内的很多人对他提出批评，认为这种领导方式是不对的。事无巨细的作风只会导致精力的分散，并且使自己筋疲力尽。
里根总统（1981—1989年）则是一位比较超脱的领导，他很少直接监控，将大部分事情委托给信任的下属。他坚持每天下午小睡片刻，从不耽误休假。批评人士认为，在出现严重后果之前，里根对很多重大事情完全就是撒手不管。伊朗门事件就充分显示出了只给下属抽象的指导意见而任其行事的严重后果。当国家安全委员会违法向伊朗出售武器时，他们认为自己的所作所为是符合总统意愿的。
在控制与放任之间是否存在折中的可能？有人认为艾森豪威尔总统（1953—1961年）做到了这一点，而他表面上看起来像是里根的风格。普林斯顿大学的政治学家弗雷德·格林斯坦（Fred Greenstein）对艾森豪威尔的日程安排进行了研究，发现他是一位非常活跃的总统，低调地对重要而复杂的事项进行决策，却将成绩归功于他人（有时是责备）。格林斯坦称其为“幕后控制型总统”（hidden-hand presidency）。例如，在 1954年，面对是否出兵援助法国在越南的战争这个问题，艾森豪威尔将参议院领导人召集到白宫。他知道他们会非常谨慎，因为当时美国刚刚结束了不受欢迎的朝鲜战争。参议员们反对美国出兵，艾森豪威尔采纳了他们的意见。实际上，他根本就不想出兵，但看起来却像是参议员们作出的决策。
罗斯福总统（1933—1945年）的执政风格被称为“审慎的混乱”（deliberate chaos）。他成立了大量机构和咨询机关，其中一些的职能存在交叉。总统让他们相互争执，困难的、重要的决策由自己拍板，其他的事情则任由下属们处理。这也是一种介于控制与放任之间的折中风格。克林顿借鉴了这种自然而又颇具创造性的风格，但在作出政策决定时，他更愿意使用控制性的方式。小布什总统更像里根的风格，确定一个方向，然后交给下属去执行。奥巴马看起来有点像卡特的风格，批评人士指责他优柔寡断，作出决策的时间过长。
内阁
行政首脑依赖内阁的协助。一位内阁成员领导一个重要的行政部门，美国称为“department”（部），其负责人称为“部长”（secretary）；大多数国家称为“ministry”（部），负责人称为“大臣”（minister）。美国内阁较为精简，只有15个部门，欧洲国家一般都有20个甚至更多部门。
美国内阁各部的规模扩张很缓慢，总是伴随着很多争论，因为必须得到国会的批准和必要的预算。在美国历史上，大部分时候内阁部门不到10个。卫生与公共服务部、住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部、退伍军人事务部和国土安全部都是在20世纪60年代增设的。在欧洲，行政首脑可以随意增加、精简、整合或重新命名内阁部门，议会也习惯性地视其为一种行政权力。比如在20世纪80年代，大部分西欧国家增设了环境部。美国国家环境保护局则比内阁各部要低一个层次，环保职责分属该机构和其他几个部门。
内阁的合适规模是什么？这取决于体制的构建方式和公众的期望。美国奉行“小政府”和“让市场作决定”的原则。当这种状况导致失衡现象时如农场主破产、工人失业及商业萎缩，美国政府增设了农业部、劳工部和商业部。20世纪70年代能源危机后，增设了能源部。慢慢地，美国内阁的规模已接近欧洲国家的规模。
谁在内阁中任职？
在英国、德国这样的议会制国家，大臣来自议会并且保留议员身份。他们既是立法者也是行政官员，拥有多年赢得选举和在议会委员会任职的政治经历。比如，德国议会的国防委员会主席，可能就是国防部长最合适的人选。在美国、巴西这样的总统制国家，部长通常并不是职业政治家，而是商人、律师或学者。他们可能拥有主管部门的技术和知识背景，但几乎都没有参加过竞选。老布什总统任命了四名议员进入内阁，克林顿和奥巴马各任命了三位。这让美国内阁看起来与欧洲有些相似，但是在美国他们需要先辞去议员职务。
由职业政治家还是政府之外的人担任内阁部长，哪种制度更好？欧洲内阁中的大臣拥有丰富的政治经验及专业知识，他们与议员们工作在一起，彼此非常熟悉。大臣和议员之间不会像敌人一样相互猜疑。大臣们也会受到议会中反对派的批评，本党议员一般都会支持他们的。
吸纳政府外部人士进入内阁是美国的传统风格，会给内阁带来新的思路，但是他们在政治事务上显得稚嫩，可能会发表鲁莽的言论，推行不切实际的项目。这会使他们在国会中遇到麻烦，即使本党的议员也不一定会支持他们。他们缺乏在首都的政治经验，这会带来其他的问题。
美国内阁的作用已经越来越弱。内阁会议的作用很小，举行得越来越少。没有几个美国人能说出三个以上内阁部长的名字。内阁为什么会遭受这样的忽视呢？部分原因在于，大部分内阁部长都不是知名政治人物。他们的工作是程式化的，努力从国会得到更多的预算以投入本部门的项目中。部长们在既定的预算范围内完成既定的项目，正如柯立芝的副总统查尔斯·道斯（Charles G. Dawes）所言，他们是“只管花钱的副总统”。因此，他们不适合接受很多的咨询。他们的角色主要是执行者而不是决策者。
经典论述 ◇ 美国的妄想狂
1964年，历史学家理查德·霍夫施塔特（Richard Hofstadter）发表了著名的论文《美国政治中的妄想狂式风格》（The Paranoid Style in American Politics），对右翼群体复兴共和主义及鹰派候选人巴里·戈德华特（Barry Goldwater）进行了阐述。一般而言，这篇文章指出了美国政治中的固有倾向：过分夸张，相互猜疑以及阴谋论。由此产生了一个有关邪恶帝国的观念：绝对的好与绝对的恶之间的矛盾。
妄想狂的下一个攻击目标是“全面胜利”，尽管有可能代价惨重。霍夫施塔特写道，追逐不切实际的目标的过程中，失败使他们越来越郁闷，因此而变本加厉。只有叛徒和懦弱者对此进行批评，这些人应该受到谴责和忽略。媒体是典型的懦弱者和失败者。一些批评人士认为小布什政府出现了妄想狂倾向。实际上，妄想狂是所有政权里一直存在的危险因素，尤其是希特勒和萨达姆等人当权的政府。
怎么做 ◇ 制图
有了计算机，制作彩色的图示变得很容易（尽管有时也会把人搞糊涂）。拥有一组数据并不必然意味着能够制成好的简图。数据要按类型进行分类。如果是逐步递增的，可以显示出其上升的趋势。如果是上、下交替的，可以显示出一条曲线。之前我们对华盛顿的利益集团的数量进行过纵向分析，现在把时间段限定在1980年到2010年，我们的假设是，它们会随着时间段而递增。
我们既可以用计算机来绘图，也可以用铅笔和尺子来制作简图。首先，画出一个“L”形图。向上的是Y轴，你可以在上面标出刻度，通常是从0开始递增到比最大量多一点，比如说最大量是2827，可以将刻度增加一点标到3000。可以按100为单位对刻度进行划分，也可以以5％或是人均GDP的5000美元为单位。米尺可以让刻度划分更精确。
现在对X轴进行划分，从1980年到2010年。沿着Y轴向右，把相应的数字标在合适的位置。然后把这些点连起来（也可以通过计算机完成），就完成了一个线状图。
如果线条是上升的（通常是上下交替），你就可以证明上述假设，华盛顿的利益集团呈逐步增多趋势。如果线条是下降的，你就必须对假设作出修订，华盛顿的利益集团是逐年下降的（当然不可能）。如果线条是弓形的，你也必须改变假设来应对你的发现。
如果你想对两个变量进行比较，可以使用不同颜色的线条，比如蓝色代表阿尔图纳市（Altoona）民主党的得票数，红色代表该市铁路工人的数量，这就可以显示二者之间的相关度（工会成员通常会投民主党的票）。饼状图只在显示各个变量所占的比例时才会使用。
并非所有的简图都是线形图。“之”字形的线形图可以显示出历时性的变化，但是无法进行同时段不同变量的比较。要完成后一项任务，就要使用柱状图。比如，要显示共和党在几次选举中的平均得票率，可以使用线形图；要显示不同变量之间的差异，如2008年大选中不同收入阶层的投票情况，就要使用柱状图。前面讨论过的GDP情况就是用柱状图而不是线形图来表示的。
期望过高的危险
不管是总统制还是议会制，焦点都集中在行政首脑身上。人们希望他们能在低失业率和低通货膨胀的情况下实现经济增长。美国人批评奥巴马总统没能在几个月时间里解决经济严重衰退的问题。人们要求政府首脑保持低税率，同时又要维持高福利。他们要对任何错误负责，却又被要求以放权的方式进行管理，尽可能将事务委派给下属。问题越多，压力越大，他们就不得不更多地进行委托。
他们怎样才能达到所有目标？他们怎么可能同时管理好政府、经济、下属及政策？显然他们做不到，也越来越难以做到。聪明的领导人试图营造一种安静、进步、感觉良好的氛围，来取悦大部分民众。里根总统深谙此道。管理的具体细节并不重要，这些细节由顾问和职业文官负责，很少有公众关心。对总统来说，最重要的是能够再次当选。在这一点上，个人的人格魅力比政策重要，象征比政绩重要。
从世界范围来看，权力一直在向行政机关倾斜，立法机关则逐步衰落。美国国会已经出台了一些应对措施，但也已经处于逐渐后退的状态。一些观察者指出，这些努力都无济于事，很多因素使得这种权力转移变得不可避免。果真如此，我们该如何捍卫民主？民主制仍然拥有一招杀手锏：选举。许多人认为这已经足够了。自有行政首脑以来，不管是总统还是首相，都要面对周期性的选举，民主因此得以捍卫。我们在第7章里讨论过，“预期反应法则”将使他们保持一种紧张状态。制约与平衡只能是18世纪的一个伟大理想，而不适合21世纪。或许我们不得不生活在行政权的主导之下了。
官僚制
官僚制一词带有否定性含义：缺乏效率，拖延着民众与政府之间的事务。研究官僚制的德国社会学家马克斯·韦伯认为，尽管我们不喜欢却没有办法避免它。官僚制是那些由任命的官员执行法律和政策的庞大组织的统称。在理想状态中，它遵循规则与程序，有一条清晰的管理链或权威等级（见第6章）。它使政府的运作具备理性、统一、可预测性和可监测性。没有官僚制，就没有政府。
另一种关于官僚制的定义是——更准确的说法是“文官系统”——它是永久的政府。直到现在，我们已研究过的政府都可称为“临时性政府”，由那些不断更替的、选举产生的官员组成。职业文官则终生在一个政府机构里工作。他们或许会听命于民选官员，但更多的是遵从法律并按条文行事。在具体业务领域，他们比那些新被任命、位于自己之上的民选官员了解得更多，而后者总是试图以大胆、全新的方式来重构官僚体系。文官们则非常清楚这些大胆创意的后果，因此一贯小心谨慎地行事。官僚制一旦建立了起来，便拥有一种内在的保守性，改变它是政治家们最为困难的任务之一。
几乎所有的大型组织都具备官僚制特征。在中世纪，欧洲由一系列封建的联盟组成，罗马教廷则拥有复杂、高效的行政管理体制。通过一系列训导，使人们活在教堂里的等级制度中，权威由教皇自上而下传递到教区牧师。直到文艺复兴时期，世俗的君主们才建立起自己的行政管理机构。在这之前，君主们高度依赖牧师，牧师是当时为数不多的能写字、会阅读的人。军队也拥有官僚制结构，建立在命令链和等级制度之上。不管是公共的还是私人的，大型组织都会不知不觉地形成官僚制。
经典论述 ◇ 韦伯的官僚制概念
马克斯·韦伯（1864—1920）是分析官僚制的首位学者。他定义官僚制的标准包括：
行政机构按等级制进行组织；
每个职位有自己的权责范围；
文官非由选举产生，以文凭或考试认定的技术资历为准；
文官根据职务等级获得固定薪水；
行政工作是文官的职业，也是其唯一的工作；
官员与职位分离;
官员必须服从管理和纪律；
文官的晋升取决于上司的判断。
韦伯认为他所研究的是比较新的现象。但是一些特征可以在传统中国找到，但不是全部。和民族国家一样，官僚制在西欧大致开始于16世纪，直到20世纪才获得充分权力——这正是韦伯所担心的。
各国官僚机构对比
美国
在美国，只有不到15％的公务人员属于联邦政府。在2 150万名公务人员中，有 1 500万人受雇于地方政府，400万人受雇于州政府，不到300万人（不包括军队）受雇于联邦政府。请注意，绝大多数公共服务——学校、警察和消防——是由地方政府提供的。
美国内阁现有的15个部（乔治·华盛顿总统建国时只有4个部）雇用了85％～90％的联邦公务人员。各部有着共同的结构。每个部的经费都由国会拨款，由一位经过总统任命（同时经过参议院同意）的部长领导。副部长和部长助理也来自政治性的任命，因此，根据韦伯的定义并不属于官僚。这与其他大多数国家副部长以下的官员都是常任文官的情形不同。
内阁各部负责法律与行政政策的具体执行，不过这些指令通常是模糊的。大部分法律都是一些泛泛的条款，各部必须制定相应的实施细则，于是也就可以对政策作一些调整。官僚们都拥有丰富的知识，而知识就是力量。里根政府曾计划取消能源部。本书的一位作者曾向一位在能源部工作的朋友询问：“为什么你不担心？”“他们取消不了我们，”这位朋友很有把握地断言，“他们不能。能源部负责原子弹制造，政府需要通过能源部的预算来掩饰庞大的原子弹项目预算。”里根最终没有取消能源部。美国的官僚机构与其他国家相比较为小巧。欧洲和拉丁美洲国家，有着深厚的中央集权传统，官僚制色彩要比美国浓得多。
苏联
苏联是世界上官僚化最严重的国家之一，这也是它解体的原因之一。党政高度融合，官僚机构中充斥着腐败、低效和僵化。按照马克思主义的理论，无产阶级专政不需要西方式的官僚机构。但在1917年革命之后，苏俄迅速建立起严格的官僚管理体制，并在20世纪30年代斯大林推行的五年计划中得到进一步强化。
苏联官僚层级的顶部，其权贵阶层，是一个特权精英阶层，基本都是一些精力充沛、富有效率的人。他们拥有漂亮的住宅、特别商店和乡间别墅。每个部由一个部长领导，他是部长委员会（大致相当于西方的内阁）的成员。这是苏联政府里的最高行政权威，由党的高级官员组成，其中一些人同时也是政治局委员。忠诚的党员被有意识地安置到各个下属职位，以确保党的政策能顺利执行。苏联的官僚机构极为保守，这是其领导人难以克服的障碍。
法国
在17世纪和18世纪，法国主宰着欧洲，大部分欧洲国家都按照法国模式建立起官僚体制。法国大革命摧毁君主制后，拿破仑恢复了中央对官僚机构的控制，并使其更理性化、更有效率。拿破仑以黎塞留建立的行政体系为蓝本，设立了执行中央政策的行政系统。法国的高级文官，大多是那些“大学校”的毕业生，如巴黎综合工艺学校、工程学院或二战以后成立的专门培养政府官员的国家行政学院。第三共和国（1871—1940年）和第四共和国（1947—1958年）期间，政治的不稳定扩大了官僚机构的权力，因为它们必须在缺乏立法和行政规则的情况下维持政府的日常运转。法国的官僚制仍然很浓厚，经常还存在着极端的中央集权。
关键概念 ◇ 官僚决策
官僚决策的一个生动例子是关于在烟草包装和广告中标示健康警告的斗争。国会从来不会主动采取措施，因为烟草业对候选人很慷慨。变革来自一个官僚部门——公共健康专家和装备计算机的统计学家。1965年，吸烟与健康顾问委员会和总医官（surgeon general）（国家最高公共卫生官员）发布了确凿的资料，显示吸烟助长了肺癌、缩短了寿命。
报告震惊了公众，公众对国会的压力持续增加。自1966年起，烟草制造商不得不在包装上加印警告。1969年，美国联邦通信委员会叫停了广播和电视上的烟草广告。1971年后，烟草广告必须要有健康警告。政治学家弗里奇勒（A. Lee Fritschler）在他的《吸烟与政治》（Smoking and Politics）一书中总结道：
烟草论争的发起和持续之所以可能，是缘于政治权力和官僚机构拥有的代理权限的共同推动。如果关于烟草和健康的决定权仅仅交给国会，无疑（烟草）制造商们会取得胜利，不会通过任何健康警告。烟草标签之争显然是（官僚）机构权力影响甚至形成公共政策的典型案例。
比较研究 ◇ 日本：命令式的官僚制
日本是一个典型的官僚制国家。在19世纪70年代，明治天皇的现代化运动引进了法国的行政管理模式，东京的中央政府非常强大。二战前后，官僚机构负责日本政府的运作，以资本管制而非自由市场的方式实现经济的快速发展。在日本官员的心目中，民选的领导人如同小丑一样不受重视。
东京政府的核心是关于财政、国际贸易与工业、农业和建设的部门。由于拥有安排贷款和补贴、分派政府合约的权力，它们是备受尊重的经济类部门。日本的高级官员大多毕业于东京大学，是经过精心挑选的精英群体。许多文官年纪很轻就从政府退休，然后在其以前监管的企业中谋得一份不错的工作。
日本的各部自成体系，相互之间没有什么合作，也不必为政府的整体利益负责。有人认为，日本处于“无人负责”的境地。大臣们监控着企业的运作，后者必须听命于他。大臣来自政治任命，通常也是议员；次官是职业文官，负责具体事务，和英国的情形差不多。
最为有名的部门是通产省（负责经济、贸易和工业发展），这是日本产品输出狂潮的中心，鼓励发展那些能够赢得世界市场的产品（如照相机）。许多人认为，通产省对于日本在战后创造经济增长的奇迹功不可没，它对于经济的监管方式也形成了自己的模式。20世纪90年代以来，日本经济走向滞胀，政府管制经济的模式因工业过度扩张、投资失败、银行破产、世界上最高的物价而受到指责。新一代的日本领导人正在试图对官僚机构进行改革，把日本带入真正的民主体制。
德国
普鲁士及其统治阶层——容克，对德国的行政管理体制产生了深刻影响。顺从、高效和勤奋工作，是容克贵族们刻意培养的品质，他们听命于柏林，占据了全部高级文官职位。普鲁士的腓特烈二世于1740年至1786年在位，他强烈偏好高效的行政管理，建立起专门培训文官的学校。1871年德国统一后，普鲁士忠诚于国家和君主的文化渗透到新国家中。短命的魏玛共和国（1919—1933年）失败的原因之一，就是文官阶层轻视民主。第三帝国出现后，他们马上转而效忠于希特勒。
当代德国政府是典型的联邦制，大部分行政管理职能都集中在州一级。今天的德国文官致力于民主。比如，内务部的一个机构负责与各州协调，推行旨在反对集权主义的教育项目。一般法律教育——在欧洲各国，法学都属于本科教育——使得文官们继承了罗马法的精神，推崇固定的法典法而不是更具弹性的英美普通法（见下章）。
英国
英国和法国不同，它具有地方自治和权力分立的悠久传统。这种行政管理模式源于英美国家对代议制政府的强调，在这种体制下行政机构受到立法机构的控制。在19世纪，地方政府的壮大促进了行政权力的分散，直到20世纪，中央政府才开始介入地方事务。在1854年的诺斯科特－屈维廉改革之前，英国官僚体系中充斥着腐败与裙带关系。官僚机构（如国防委员会）中的职位被公开买卖。到1870年，建立在竞争性考试基础上的功绩制文官制度最终确立。
英国的大臣对议会负责，不过权力实际掌握在较低层次的“常任秘书”和部门次官、秘书及助理手里。这样一来，尽管英国和美国具有同样的分权传统，但英国对官僚机构的控制较美国更强。英国文官以其非政治化而感到自豪，他们忠诚地执行任何一个政党当权时的政策。
官僚制的困境
官僚制并不受欢迎。这个词本身包含有轻蔑的色彩。在法国和意大利，对办公桌或柜台另一侧的办事员的憎恶，已成为政治文化的一部分。美国人乐于听到候选人对官僚制的抨击，但是从来没有人能解决这个问题，因为一些基本的规则是必不可少的。即将就职的官僚们，尤其是共和党人，常常发誓要将商业管理的效率带到行政管理中来。结果，却没有人制止华尔街不负责任的借贷和投资。效率、利润和效益这些概念很难引入公共事务之中，社会安全或医疗等项目根本不可能达成这些目标。
在最坏情况下，官僚制会出现“艾希曼现象”（Eichmannism）。这位纳粹官员组织过对犹太人的屠杀行动，但后来却冷静地向以色列法官陈述，说只是在完成自己的工作。纳粹官僚制将人和物等同起来，这并不仅仅限于德国。用一种幽默的说法，官僚制类似于帕金森定律：工作会扩张到占据所有可能的时间。帕金森从来都不认为自己是幽默家，而那些在环境舒适、工作毫无意义、推诿公文的机关中工作过的人，认为他的说法是正确的。
官僚制总是与腐败交织在一起。无论在哪里，只要由官僚负责执行规则，他就会采取有利于朋友或恩人的行动。管制越多，官僚越多，腐败行为也就越多。只有少数具有强烈公共服务精神的国家——比如芬兰、新加坡——能够在行政管理中保持廉洁。绝大多数国家都存在腐败现象，只是程度或轻或重而已。智利是拉美国家中最廉洁的，它的做法是削减公共部门和官僚的数量。由于私营领域的专家只会管理工商业，商业机构有时也就“控制”或者是“同化”了公共机构。金融领域的巨头们操控着美国证券交易委员会。他们的操纵是引发2008年金融危机的直接原因。值得注意的是，作出这些危险决策的是政治任命的官员而不是常任职业文官。
