皇帝也不敢强拆迁
11世纪的北宋汴梁（开封），无疑是当时世界上最大、最繁荣的城市，人口超百万，“人烟浩穰，添十数万众不加多，减之不觉少”，在那个时代，全世界都找不出第二个有这么大规模的城市来。《东京梦华录》：“民间所宰猪，须从此入京，每日至晚，每群万数。”我们现在展开《清明上河图》，或者翻看《东京梦华录》，还能够领略到扑面而来的北宋东京的如梦繁华。
不过，宋代皇室所居住的宫城，可能又是历代统一王朝中格局最小的，既不如汉唐长安宫城之恢宏，也不及明清北京皇城之宽阔。甚至站在汴梁的酒楼“丰乐楼”上，就可以俯视宫禁，所以后来官府干脆禁止市民在丰乐楼的顶层眺望，以免他们“下视禁中”。
宋朝宫城为什么格局不大？主要的原因是，汴梁城是从唐代的州城发展起来的，宫城的前身只是节度使的治所，自然不可跟长安、洛阳这样的故都相比。赵宋立国后，宋太祖曾按洛阳宫殿的模样，扩建了汴梁皇城的东北隅，“建隆三年（962年），广皇城东北隅，命有司画洛阳宫殿，按图修之，皇居始壮丽矣”（《宋史·地理志》）。虽然号称“壮丽”，其实周长也不过五里，而明代北京城的皇城周长为十八里。
宋朝的皇帝不想将皇城扩展得更加阔气、大气一些吗？肯定想。但如果这么做，首先必须面临一个问题：拆迁。这是因为，汴梁城跟宋代之前的城市有点不一样，以前的城市是权力规划出来的，显得工整而呆板；汴梁则是自发“生长”出来的，显得杂乱无章，而又生机勃勃。宫城之外，都是密密匝匝的民房、商铺。不论从哪个方向扩展宫城，都势必要拆掉一大批民居、商店。
拆迁，不就是今日城市化过程中的家常便饭吗？这还不好办吗？嘿嘿，在宋代，还真有点不好办。据《宋会要辑稿》，雍熙二年（985年）九月十七日，楚王宫失火，让宋太宗下了决心“欲广宫城”，便下了诏书，提出了建设规划，让殿前都指挥使刘延翰等人“经度之”，即测绘图纸。不久图纸画了出来，太宗一看，要拆迁太多民居，便说，“内城褊隘，诚合开展。拆动居人，朕又不忍”，下诏停止扩修宫城的计划。
另据《宋史·地理志》，太宗可能还曾叫官员去找拆迁征地范围内的居民征询意见，结果“居民多不欲徙”，大部分居民都不愿意搬走。宋太宗没有今人的胆魄，不敢搞强拆，只好作罢。现在有一些杂文、评论作者，将发生在太宗朝的这桩事情安到宋仁宗身上，并作了夸张其词的演绎。比如有篇文章说：“宋仁宗因皇宫太小，打算扩建，于是就让大臣与拆迁户协商。拆迁户们拒绝了，给多少钱他们都不搬，事情就这样僵持着。最后宋仁宗退步了。于是北宋就有了有史以来最小的皇宫，相当于一个节度使的府邸。”其实这是以讹传讹。以宋仁宗的俭朴、宽仁性情，我觉得他不大可能提出扩建宫城的计划，因为他会觉得居住的地方已经够大了。这倒不是我的臆想，有史为证。《宋史·仁宗本纪》记述：“有司请以玉清旧地（玉清宫失火烧掉了）为御苑，帝（仁宗）曰：‘吾奉先帝苑囿，犹以为广，何以是为？’”
两宋诸帝当中，宋徽宗算是最爱大兴土木的一个了，比如劳民伤财的“艮岳”便是这个人搞出来的，这也埋伏下北宋灭亡的祸根。但，即便是这么一个爱折腾的君主，也不敢大搞拆迁。崇宁五年（1106年），宋徽宗想为赵宋皇室的王孙公主“建第筑馆”，但京师之中，“居民繁夥，居者栉比，无地可容”，修建王府，必须拆迁。宋徽宗“深虑移徙居民，毁撤私舍，久安之众，遽弃旧业，或至失所。言念赤子，为之恻然”，所以放弃在京城内建设王府的设想，只令于汴梁南郊“展筑京城，置官司军营”，并下了一道诏书：“将来缮修诸王外第与帝姬下嫁，并不得起移居民。”
靖康年汴梁被金人攻陷，宋室南渡，以临安（杭州）为“行在”。临安皇城也是比较狭小，宫殿规制简朴，甚至陛阶只有一级，“小如常人所居”。宋金和议之后，皇城陆陆续续有扩修，不过宋高宗也是比较注意拆迁的问题。绍兴元年（1131年）十二月十四日，宰相进呈了一个报告，说临安府欲将近城僧舍拆掉，建成行宫。高宗制止了这个计划，说道，“僧家缘化，营葺不易，遽尔毁拆，虑致怨嗟。朕正欲召和气，岂宜如此？”至于行宫，“但给官钱随宜修盖，能蔽风雨足矣”。当然皇上的行宫不可能只是“能蔽风雨”而已，但那几间“近城僧舍”确实躲过了被拆毁之劫。
现在，我们可以看出来了，宋代宫城之所以格局不够开阔，更重要的原因在于：宋朝的君主，不管是明君还是昏君，都对拆迁民居的事情颇为顾忌，不敢放开手脚大拆大建。那么，为什么贵为天子都不大敢搞拆迁呢？我不相信赵宋皇帝个个都长着菩萨心肠，都会“言念赤子，为之恻然”。宋朝以儒立国，受儒家仁政理想的影响甚深，我认为当时朝野上下有一种共识：夺民私产、逼民搬迁，是很不体面、很不道德的事情。这种共识经过培育、累积、感染、沉淀，形成为一种无形却时时可感知的风气，让皇帝在展开拆迁图纸的时候感受到强大的道德压力，不得不有所节制。
即使皇帝心理强悍，执意要扩建宫城，拆迁人居，也未必能过士大夫这一关。宋代已发展出严密、丝丝入扣的君臣分权制衡制度，君主不加节制地大兴土木之举，通常会为执政的士大夫集团抗议、阻挠。来看一个例子，宋仁宗继位时，因为年幼，由章献太后垂帘听政。天圣八年（1030年），玉清昭应宫发生火灾，几乎烧成灰烬，章献太后向大臣哭诉说：“先帝竭力成此宫，一夕延燎几尽，惟一二小殿存尔。”大臣都听出太后的意思，是想重修玉清宫。宰相吕夷简反对，说上天的惩戒如此，万不可重修。给事中范雍说得更为激烈：“这玉清宫还不如烧光了。如因其所存，又将葺之，则民不堪命。”另一位宰相王曾也反对重建玉清宫。太后只能息了念头，只是将烧剩的两殿略为修葺。直到二十五年后，才增建另两殿。
市井民间的繁荣，恰恰正是以国家权力的节制为前提条件的。这个道理，一千年前的赵宋君主已经明白了。据《北窗炙录》记载，一日深夜，宋仁宗“在宫中闻丝竹歌笑之声，问曰：‘此何处作乐？’宫人曰：‘此民间酒楼作乐处。’宫人因曰：‘官家（指皇帝）且听，外间如此快活，都不似我宫中如此冷冷落落也。’仁宗曰：‘汝知否？因我如此冷落，故得渠如此快活。我若为渠，渠便冷落矣。’”古人能明白，今人呢？
虽然宋代的君主由于不敢大肆拆毁人居，在皇城扩建方面显得比较克制，但是，宋代还是有拆迁的。出于建设某项公共工程之需，比如扩展街道、修筑城墙，都免不了要拆移商民的住宅与商铺。如大中祥符五年（1012年）十二月，宋真宗曾令开封府“毁撤京城民舍之侵街者”，即将侵占街道的违章建筑拆掉，不过因为当时“方属严冬，宜俟春月”，又下诏暂停了拆迁。
那么宋代的拆迁有没有补偿呢？有的。中国自古承认私有物权，拆迁作为对私有物业的征用，当然必须做出等价的补偿。宋神宗元丰六年（1083年）正月，因为要开挖汴梁新城四面壕沟，不得不“移毁公私舍屋土田”，朝廷便委任了一个叫做杨景略的官员，专门负责补偿工作，对土地被征用的民户，“估值给之，或还以官地”；被拆迁的民坟、寺舍，则由政府“拨移修盖”。
从这次拆迁记录可以看出，当时宋政府对拆迁户的补偿，有两种方式，一种是实物补偿，即由政府另拨给官地、或者另造房屋；一种是货币补偿，“估值给之”，即按照房地产的市场价，给予赔偿。但具体赔偿多少钱，史料没有记录。
不过，元丰六年闰六月的另一次拆迁，则留下了政府补偿标准的记载——当时开封府搞了一次大规模的市容市貌整顿，按规划，城墙内三十步范围的官私建筑物都要拆迁，以便留出足够的城市公共空间。负责拆迁工程的是开封府的推官祖无颇。他统计了工程所涉及的拆迁户数目，并一户一户参验地（房）契，再根据当时开封府的房地产价格，计算出被拆迁物业的估值，总共有“百姓屋地百三十家，计值二万二千六百缗”。算下来，平均每户可获得政府补偿170多贯钱。朝廷批准了这个拆迁补偿标准，由户部拨款支付。
每户170多贯钱的补偿到底是多是少？以北宋时期铜钱对大米的购买力折算，大致相当于今日10多万人民币。以当时开封的物价，繁华地段“寸土寸金”，170多贯钱肯定买不了一间像样点的房子。但这次拆迁的房屋都在城墙附近，属于偏僻之地，房价毫无疑问要远低于市中心，每户170多贯钱的补偿是参照时价计算出来的，应该说是合理的。北宋前期，在开封府下辖的中牟县，100贯钱就可以购买到一套很好的住宅。
上面说的乃是北宋的拆迁补偿标准，我们再来看南宋的拆迁补偿。
绍兴二十八年（1158年）六月，由于“皇城东南一带，未有外城”，宋高宗命令“临安府计度工料，候农隙日修筑”。高宗说，需要多少钱，临安府请先做个预算出来，报给尚书省，从皇室的内藏钱中拨款；尽量不要拆迁“民间屋宇”，如有拆迁，务必“措置优恤”。
当时负责拆迁补偿的官员叫做张偁，负责筑城工程的官员叫杨存中。七月份，杨存中向皇帝呈交了一个报告，大意是说：根据筑城图纸，臣等做了实地勘察、测量，划定了建设路线，现在要修筑城墙的地方，十之八九是官府的“营寨教场”，只有少数“居民零碎小屋”需要拆迁。等筑城完工后，“即修盖屋宇，依旧给还民户居住”。高宗同意了这个筑城方案。
张偁也向皇帝报告了拆迁补偿措施：“所有合拆移之家”，如果是业主，则在附近官地中拨给一块同等面积的宅基地；如果是租户，则由政府盖造公寓，“仍依原间数拨赁”；新城内外，只要是“不碍道路”的屋宇，则“依旧存留”。此外，政府对所有的拆迁户，都补偿“拆移搬家钱”，业主每一间房补贴十贯钱；租户则减半，每间房五贯钱，另外五贯钱给业主。这个拆迁补偿方案，高宗皇帝也批准了，“出榜晓谕，候见实数支给”，即禁止经手的官吏克扣补偿款。按南宋初的物价，十贯钱，刚好可以在临安府建造一间民房。应该说，这个补偿标准，不算高，但还属于合理范围。
值得指出的是，租户也能够获得一半“拆移搬家钱”，表明政府对租户权益的重视。在宋代，由于商品经济、市场交易的发达，私人物权已经发展出多个可相分离的层次，比如一个房屋的物权，可以分为所有权、占有权、用益权、典权等等。租户能够获得赔偿，说明独立的用益物权是得到政府承认的。
从宋代的拆迁补偿来看，我们大致可以说，宋人的私有物权显然是得到政府的尊重的。一个尊重民间私有产权的大宋，是值得我们怀念的。
宋朝的“福利国家”气象
宋代是一个崭新的时代。
说它崭新，是因为当时的社会经济发生了历史性的大变革：原来旨在保证“耕者有其田”的均田制被“田制不立”、“不抑兼并”的土地自由市场所代替，庄园经济下的人身依附关系也被基于人身自由的租佃制所取代，国家承认人民迁徙之自由，商业受到前所未有之重视。而随着商业的展开，城市的繁华，人口的流动，贫富也明显分化，乃至产生了一个庞大的贫困群体。这个群体不仅隐藏在乡村，而且流浪在城市街头，变成一个巨大的问题摆在宋代政府的面前。
这个时候，建立起一个为贫困人口的“生老病死”提供救济的国家福利体系，就显得特别迫切。而且宋朝“以儒立国，儒道之振独优于前代”，儒家的“保息”思想也要求朝廷负起养民之责。正是在这样的内（价值追求）外（社会需求）压力下，赵宋政府开始有意识地去构建一个完备的国家福利体系。
国家福利作为一种制度安排，在中国出现的时间其实很早，《周礼》中就记载了六种“保息”之法：“一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”不过在宋代之前，国家福利并未实现体系化，多为临时性救济，带有备荒赈灾性质。宋代则建立了一套覆盖面极广的福利救济体系，救济的对象涵盖了孤寡老人、残疾人、乞丐、弃婴、孤儿、贫困人口等所有无法自立的群体，提供的福利覆盖了国民“生有所育、老有所养、病有所医、死有所葬”等层面，可谓“从摇篮到坟墓”均有国家救济。《宋史》说“宋之为治，一本于仁厚。凡赈贫恤患之意，视前代尤为切至”，真不是溢美之词。
现在，就让我们穿越到宋代，以“生老病死”为序，近距离观察一下彼时国家福利机制的运作。
先来说“摇篮”即“生”的福利。
宋代的“摇篮”福利可以分为补救性救济与预防性救济两大类。预防性救济是指国家在发现贫家妇女怀孕之后，给她们提供生活补贴，以免穷困人家因养不起孩子而溺婴、弃婴。南宋绍兴八年（1138年），高宗下诏在全国推行“胎养助产令”，诏曰：“禁贫民不举子，有不能育婴者，给钱养之。”具体做法是，每一家贫困户发钱4000文（相当于人民币2000元），这笔经费来自国家征收的“免役宽剩钱”。南宋的州县还设有“举子仓”，即由地方政府向贫家产妇发放救济粮，一般标准是“遇民户生产，人给米一石”。举子仓的仓本来自国家常平仓、官田收入及富人的捐赠。
补救性救济则是指国家设立福利机构，收养、赈济弃婴与孤儿。北宋时，主要由综合性福利机构如“福田院”负责收养京师汴梁的“老幼废疾”，“广惠仓”负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”。从哲宗朝开始，朝廷在全国施行“居养法”，各地设立“居养院”，收养无法自存之民，遇有被遗弃婴儿、孤儿，也送入附近居养院养育，对婴幼儿，“雇人乳养”，稍大一点的儿童，则“令入小学听读”。
熙宁年间，苏轼任密州太守，“遇饥年，民多弃子，因盘量劝诱米，得出剩数百石别储之，专以收养弃儿，月给六斗。比期年，养者与儿，皆有父母之爱，遂不失所，所活亦数十人”。这是世界史上最早的公益性育婴院。南宋时，这类专门的儿童收养机构已遍布天下，有“散收养遗弃小儿钱米所”、“婴儿局”、“慈幼庄”、“慈幼局”、“及幼局”等，名称虽异，功能则差不多。按宋人吴自牧的描述，慈幼局是这么运作的：“官给钱典雇乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘。若民间之人，愿收养者听，官仍月给钱一贯，米三斗，以三年住支。”慈幼局的效果很好，据元人的回忆，“宋京畿各郡门有慈幼局……故遇岁侵，贫家子女多入慈幼局。是以道无抛弃之子女。”
再来说“老”的福利。
宋代收养贫困老人的福利机构也包括综合性机构与专门的养老福利机构，“安老坊”、“安怀坊”、“安济院”都是收养“老而无归”的养老院，“福田院”、“居养院”、“养济院”等综合性福利机构也收养孤寡老人、流浪乞丐、残疾人士、贫困人口等。按宋人的界定，60岁以上为老人，可享有进入福利机构养老的权利，国家给他们的养济标准一般为每人每日一升米，10文钱。对80岁以上的居养老人，政府还有额外补助，另给大米及柴钱，90岁以上老人每日有酱菜钱20文，夏天给布衣，冬季给棉衣。
现在来看看宋人“病”的福利。
宋代收养、治疗孤苦贫困病人的专门机构主要是“安济坊”。北宋元祐年间，“苏文忠公（苏轼）知杭州，以私帑金五十两助官缗，于城中置病坊一所，名‘安乐’，以僧主之，三年医愈千人。”其后，病坊更名为“安济坊”。这是历史上最早的福利医院。崇宁元年（1102年），朝廷诏令全国各路遍置安济坊。大观四年（1110年），又颁行“安济法”：凡户数达到千户以上的城寨，均要设立安济坊，凡境内有病卧无依之人，均可送入安济坊收治。安济坊“宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍”，即实行病人隔离制，并提供汤药、伙食。
此外，宋代由于人口流动频繁，常常有旅人“有病于道途，既无家可归，客店又不停者，无医无药，倾于非命，极为可念”，宋政府因此又设立了专门收治患病旅客的机构——“安乐庐”。政府还要求旅店，如发现病人，不得将其赶走，而应就近请大夫治疗，然后报告官府，报销医药费。
除了收养病人的福利机构，宋代还设有“药局”、“施药局”，类似于今日的平价门诊部、平价大药房，“民有疾咸得赴局就医，切脉约药以归”，药局只“收本钱不取息”。有时候，药局也向贫困人家免费发放药物。宋人吴自牧记述道，南宋时，“民有疾病，州府置施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散咀，来者诊视，详其病源，给药医治，朝家（朝廷）拨钱一十万贯下局。令帅府多方措置，行以赏罚，课督医员，月以其数上于州家，备申朝省（朝廷）。或民以病状投局，则畀之药，必奏更生之效。”
“从摇篮到坟墓”，人生的归宿最终都是墓冢，那么来看看“坟墓”即“死”的福利。
宋代之前，历代也有设义冢助葬贫民、流民之举，但制度化的福利性公墓体系则是在宋代才形成的，此即“漏泽园”制度。漏泽园先是设于京师汴梁，北宋真宗年间，朝廷在“京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。瘗尸，一棺给钱六百，幼者半之”。到了神宗朝，政府又正式下诏：“令逐县度官不毛地三五顷，听人安葬。无主者，官为瘗之；民愿得钱者，官出钱贷之；每丧毋过二千，勿收息。”建炎南渡之后，宋高宗也下诏要求临安府及诸郡复置漏泽园，整个南宋时期，各地普遍都设立了这种福利性公墓。
宋代的漏泽园，有一套非常人性化的管理制度，如逝者有冥器陪葬，有“兰羞”（佳肴）祭祀，尽力照顾了逝者的尊严，这些下葬随品及祭品都由政府置办；“园中置屋，以为春秋祭奠，听其亲属享祀”；还有专人管理，“官委德行僧二员主管，月给各支常平钱五贯、米一石”。
至于季节性、临时性、赈灾性的例行救济，比如“雪降则有雪寒钱，久雨久晴则又有赈恤钱米”，也是“每岁常例”，这里不展开细述。总之，通过前面的介绍，我们大概可以说，宋代隐隐然已经有了几分“福利国家”的气象。两宋期间建立起来的国家福利体系，为历代最为完备，不但超越了前代，而且为后世所不及，宋之后的元明清三代，国家福利其实是收缩的。当然，宋朝设立福利的宗旨，跟落实这一宗旨的效果之间，肯定存在一个折扣，但1000年前的宋政府能建成这么完备的国家福利体系，还是让我们不能不生出感慨。
那么宋代政府维持这么一个庞大福利体系的经费是从哪里来的呢？大致而言，除了一部分来自赋税之外，还有几个来源：“内藏钱”，即皇室经费；公田的收入；常平仓的利息钱米；国营商业机构的收入，比如“僦舍钱”，即官设货栈的租金收入，宋代有着相当发达的“国企”，“国企”红利用于国民福利，天经地义。另外，南宋时还有一些官员自掏腰包办福利。
最后，我想转述洪迈《夷坚志》中的一则“优伶箴戏”故事，这将有助于我们进一步了解宋代的国家福利情况。这故事说的是，有伶人在内廷演出时，扮演成僧人，以类似今天对口相声的形式细述宋人的“生老病死苦”——
问：“敢问生。”答：“本朝京师设有太学、辟雍，外郡即使是下州偏县，凡秀才读书，都有朝廷给予助学补贴，华屋美馔。科考中式，上可以为卿相。国家给予‘生’的福利，没得说。”（这里的“生”，伶人理解为“书生”，指的是国家的教育福利，恰可弥补我们上面介绍的遗漏。）
问：“敢问老。”答：“从前老而孤独、贫困，必沦沟壑。今各地设立孤老院，养之终身。国家给予‘老’的福利也没得说。”
问：“敢问病。”答：“今人不幸而有病，家贫不能拯疗，于是有安济坊，使之存活，免费差医付药，责以十全之效。国家对‘病’的福利也是没得说。”
问：“敢问死。”答：“死者，人所不免，唯穷民无所归葬，如今朝廷择空隙地为漏泽园，无以殓，则与之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。国家对‘死’的福利也没得说。”
问：“敢问苦。”这时，伶人“瞑目不应”，露出伤感的表情，“促之再三”，才皱眉答道：“只是百姓一般受无量苦。”
看演出的宋徽宗听后“恻然长思”，却没有怪罪这名讥讽时政的伶人。
这个故事透露出两点信息：其一，宋代国家福利制度确实非常完备，涵盖国民之“生老病老”，连讽刺它的伶人也不得不承认。其二，为了维持庞大的福利支出，宋代的赋税也比较沉重，导致一般平民“受无量苦”。
事实上，宋代的确出现了一些我们在近代福利国家中常常见到的“福利病”，比如，北宋的州县为给居养院配备炊事员、保姆、乳母、勤杂工（这个福利标准是不是太高了呢？），以及添置炊具饮膳、衲衣絮被，“不免率敛”，以致“贫者乐而富者扰矣”。当时的民谚甚至有国家“不养健儿，却养乞儿；不养活人，只管死尸”之讥。官办福利机构所固有的弊病也几乎不可避免，比如，公款挥霍起来不心痛，有些居养院居然要“给酒肉食，祭醮加赠典，日用既广，糜费无艺”；又如，应付公事总是漫不经心，有些居养院混入了“少且壮者”，“游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉”。
但是，不能因为出现“福利病”就否定福利制度，一个没有基本福利“兜底”的社会，是不可能安宁的。两宋天灾频仍，据学者的研究，其发生灾害的“频度之密，盖与唐代相若，而其强度与广度则更有过之”。宋代的民变也此起彼伏，300余年出现400多起民变，不过都是小股民变，很快平息。如果宋朝没有这么一个覆盖面广泛的国家福利系统，恐怕民变早就一发不可收拾。要知道，两宋可是历史上唯一一个没有发生全国性民变的长命王朝，这里面，应有国家福利“兜底”之功。而避免官办福利弊病的办法，也不是取消福利本身，而是应当发展出强大的民间福利体系相弥补。宋代在国家福利体系之外，其实也有一个由士绅主持、覆盖面分散的民间救济体系，当然，这是另外一个话题了。
宋朝是如何救助流浪乞丐的
如果你展开《清明上河图》，仔细些看，可以在画中的城门外，找到三个乞丐，一个似乎是残疾人，坐在地上乞讨，另一个是孩童，还有一个是位老妇人，可谓很有代表性。宋代商品经济发达，人口流动急剧，贫富分化悬殊，城市里出现大量流浪乞丐，是不必意外的事情。《清明上河图》表现的是北宋汴梁城清明时节的繁华市井风情，这时天气已开始转暖，街头上的流浪乞丐想来应没有冻死之虞。如果时间再往前推三四个月，寒冬季节，汴梁大雪漫漫，这时候，按照宋代的法律，国家设立的福利救济机构有义务要收养、赈济这些流浪乞丐，以免他们饥寒交迫，横死街头。
宋神宗熙宁十年（1077年），朝廷颁发了“惠养乞丐法”，并于次年开始实行。“惠养乞丐法”对“乞丐”的界定比较宽泛，但凡不能自存之人，均列入“惠养”的范围。按照“惠养法”，每年十月入冬之后，天下各州政府必须“差官检视内外老病贫乏不能自存者（包括流浪乞丐）”，将他们一一登记在册，每人一日“给米豆一升，小儿半之”，每三天发放一次，从本年十一月初一开始发放，至来年三月的最后一天停止。在这个“惠养乞丐法”颁行之前，宋朝对于流浪乞丐的赈济也是一直存在的；宋室南渡之后，也继续采用“惠养乞丐法”。
宋哲宗元符元年（1098年），宋廷又颁行“居养法”，诏令各州设立居养院，“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。”居养院起初只是收养“鳏寡孤独贫乏”者，到了徽宗朝，由于“在京遇冬寒，有乞丐人无衣赤露，往往倒于街衢”，而“居养院止居鳏寡孤独不能自存之人”，惠不及流浪乞丐，所以宋徽宗于大观元年（1107年）闰十月下诏：“遇冬寒雨雪，有无衣服赤露人，并收入居养院，并依居养院法。”南宋时又广设养济院，绍兴三年（1133年）正月，高宗下诏要求临安府的养济院“将街市冻馁乞丐之人尽行依法收养”。可见养济院的功能跟居养院类似，也收留流浪乞丐。
“惠养乞丐法”与“居养法”构成了宋代政府在寒冬时救济流浪乞丐的两套体系，一是由政府给流浪乞丐发放米钱，一是由国家福利机构收留无处栖身的流浪乞丐。两种救济都是季节性、制度化的，通常从农历十一月初开始赈济或收养，至明年二月底遣散，或三月底结束赈济。不过，如果出现天气严寒，或新粮未熟，或生病未愈等情况，政府也会延长救济的时间，如南宋绍兴二年（1132年）三月二十六日，中书门下省发现，“临安府赈养乞丐人，三月一日已行放散，（但这些人）各无归所”，朝廷便诏令临安府“赈养一月，候麦熟”再行遣散。又如熙宁八年（1075年），河北西路的提举司给朝廷打了一份报告，请求对“乞丐及流民”中的“疲羸老幼疾病”之人，赈济至六月，宋神宗“从之”。这些生病的流浪乞丐，按照法律，还可以获得免费“给药医治”的救济。
当然，在“惠养乞丐法”与“居养法”的施行过程中，也不可避免地出现了“官办福利”固有的弊端。比如，有些州县官吏假公济私，让“强壮有行业住家之人”冒充流浪乞丐领取米钱；有些居养院疏于管理，混入了“少且壮者”，“游惰无图，廪食自若，官弗之察”。但是，诸如有“不明身份”之人将流浪乞丐的米钱衣物强行收缴、流浪乞丐进入居养院后得不到救济反倒被人缚住双手之类的恶行，我相信在宋代还是不大可能出现的。解决“官办福利”的弊端，有赖于制度技术的进化。应该承认，宋代的国家福利制度还未发展出更完善的机制。
还有人说，这种官方操办的福利救济并不值得称道和提倡，因为官办福利的成本来自财政，归根结底来自老百姓的税收，福利程度越高，意味着老百姓的税负越重。他们的担忧并非没有道理，因为宋代的国家福利确实因为“糜费无艺”，出现了“贫者乐而富者扰”的问题。然而，我觉得不能因为“福利病”而否定“基本福利”，正如我们不能因为“营养过剩”而否定“基本营养”。事实上，向国民提供最基本的福利救济，以免国民在无法自存时陷入绝境，乃是国家存在的最大理由。用宋儒程颐的话来说，“民不能自保，故戴君以求宁；君不能独立，故保民以为安。”民因不能“自保”，于是让渡部分权利出来，拥戴“君”（这里的“君”，我们不妨视为国家的代称），而“君”则必须履行“保民”之责任，如果不履责，则“君”与“民”的契约取消，于是“危亡至矣”。仔细体味，这不正是“社会契约论”的思想吗？
在国家提供的“基础福利”之外，我们当然也需要构造一个层次更加丰富、覆盖面更加广泛的民间慈善体系。宋代对流浪乞丐的救助，除了有“惠养乞丐法”与“居养法”构成的国家救济，还有由士绅与富民群体、佛家寺院自发组织、主持的民间救济，其中最著名者为南宋士绅刘宰，曾三度“纠合同志”，开办“粥局”，为无家可归、无粮糊口的饥民施粥，并以寺院收留流浪饥民。第一次“粥局”从嘉定二年（1209年）十月持续至次年三月，日救饥民四千多人；第二次“粥局”从嘉定十六年（1223年）冬持续至次年四月，日就食者最高达一万五千人；第三次“粥局”从绍定元年（1228年）二月持续至四月。活人无算。
据《梦粱录》记载，在临安府，“或遇大雪，路无行径，长幼啼号，口无饮食，身无衣盖，冻饿于道者，富家沿门亲察其孤苦艰难，遇夜以碎金银或钱会插于门缝，以周其苦，俾侵晨展户得之，如自天降。或散以绵被絮袄与贫丐者，使暖其体。”这个故事，让我在这个寒冷的冬季生出些暖意。
必使道路无啼饥之童
如果一名孤苦无依的儿童在宋代的州县或都城流浪，那么按照当时的制度安排，他被会送入附近的福利机构收养，由政府提供住宿、衣物、伙食，并安排免费入学。这是宋代的一项社会救济制度，名曰“慈幼”。
元代初期到过中国旅行的意大利商人马可·波罗这样记录南宋的慈幼制度：“其国诸州小民之不能养其婴儿者，产后即弃，国王尽收养之。记录各儿出生时之十二生肖以及日曜，旋在数处命人乳哺之。如有富人无子者，请求国王赐给孤儿，其数惟意所欲。诸儿长大成人，国王为之婚配，赐之俾其存活，由是每年所养男女有二万人。”
马可·波罗来到临安时，南宋已经灭亡，宋人的慈幼制度也已荒废，他想必是听宋朝的遗民回忆美好的前朝往事，所以他的记录似乎带有浪漫主义的想象成分，但即使如此，马可·波罗的话大体上还是可信的，他说的其实就是南宋的“慈幼局”。
慈幼局于淳祐七年（1247年）创立于临安，位于公益医疗机构——施药局之侧，这样显然有利于对患病婴儿、幼童的救治。根据宋人吴自牧《梦粱录》的记述，慈幼局是这样运作的：“官给钱典雇乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘。若民间之人，愿收养者听，官仍月给钱一贯，米三斗，以三年住支。”
宝祐四年（1256年），在临安慈幼局运作成熟之后，宋廷又下诏要求“天下诸州建慈幼局”，次年，宋理宗又诏曰：“朕尝令天下诸州置慈幼局……必使道路无啼饥之童。”这是一位宋代君主的慈幼理想。从元人的记录来看，慈幼局设立之后，至少在京城临安，已实现了宋理宗的理想，据元人郑元祐的《山樵杂录》，“宋京畿各郡门有慈幼局。盖以贫家子多，辄厌而不育，乃许其抱至局，书生年月日时，局设乳媪鞠育之。他人家或无子女，许来局中取去为后。故遇岁侵，贫家子女多入慈幼局。是以道无抛弃之子女。若冬遇积雨雪，亦有赐钱例。虽小惠，然无甚贫者。此宋之所以厚养于民，而惠泽之周也。”这些记录，可佐证马可·波罗所言不虚。
除了慈幼局，南宋还出现了地方政府自行创立的其他儿童福利机构，如“散收养遗弃小儿钱米所”、“婴儿局”、“慈幼庄”、“慈幼局”、“及幼局”，等等。名称虽异，功能则跟慈幼局差不多。如嘉定十年（1217年），南宋理学家真德秀在建康府设立慈幼庄，收养因饥荒而被遗弃于道路的婴儿和流离失所的流浪儿童，并拨置1300亩官田作为慈幼庄的恒产，订立了完备的管理制度，四十余年下来，还是“相仍不废”。
这类专门的儿童福利机构是南宋时才出现的，这也是世界上最早的官办孤儿院。北宋时，则主要由综合性福利机构负责收养、赈济弃婴、孤儿、流浪儿童，如“福田院”负责收养京师汴梁的“老幼废疾”，“广惠仓”负责赈济各州县的“老幼贫乏不能自存者”，这其中便有婴儿、儿童。
哲宗元符元年（1098年），北宋开始施行“居养法”，在各州设立“居养院”，“鳏寡、孤独、贫乏不能自存者，官为养之，疾病者仍给医药”。弃婴、孤儿、流浪儿童也送入居养院收养，对嗷嗷待哺的婴儿，雇乳妇哺育；对幼童，则每人每日给予半升米。北宋末蔡京当政时，国家福利得到扩张，包括流浪儿童的福利也有提高：居养院成年人“日给粳米或粟米一升，钱十文省，十一月至正月加柴炭、五文省，小儿减半”，又规定“孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣襕于常平头子钱内给造”。也就是说，这些被遗弃或丧失亲人的孤儿、流浪儿童获得了免费接受教育的权利。
设慈幼局等收养弃婴，是补救性的救济措施，宋朝政府还出台了一种预防性的生育福利政策——宋高宗在绍兴八年（1138年）下诏推行“胎养助产令”：“禁贫民不举子，有不能育婴者，给钱养之。”当时许多贫困家庭由于无力养育婴儿，常有溺婴、弃婴的极不人道之举，现在宋政府对这部分贫困家庭进行救助：凡刚刚生育婴儿的贫困户，每户发钱4000文（相当于人民币2000元），这笔经费来自国家征收的“免役宽剩钱”。此外，还有许多州县自行设立“举子仓”，即地方政府向贫家产妇发放救济粮，一般标准是“遇民户生产，人给米一石”。举子仓的仓本来自国家常平仓、官田收入及富人的捐赠。
国家要对没有亲人养育（或者亲人无力养育）的弃婴、孤儿给予救济，使他们避免死于非命，这是中国人源远流长的福利观念，也是一项古老的制度安排。南朝（6世纪）设立的“孤独园”，应该是中国历史上最早的具有收养孤儿功能的国家福利院：“凡民有单老孤稚不能自存，主者郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不匮。若终年命，厚加料理。”不过在宋代之前，对孤幼的救济还谈不上制度化、普遍化、专业化。到宋代时，才逐渐建立起一整套覆盖了“从摇篮到坟墓”的国家福利体系。明清时，国家福利又大为收缩，倒是民间慈善在宋代的基础上蓬勃发展了起来。
不管是国家福利，还是民间慈善，都为社会不可或缺的救济机制。八百年前的君主能够立下这样的理想：“必使道路无啼饥之童。”八百年后的人们是不是已经完全做到了呢？
宋朝没有“身边人”乱政
为了独揽大权，汉唐二代的皇帝采取了立内朝、制外朝的策略，起用一个主要由皇室“身边人”组成的非正式领导班子，以此来削弱乃至架空宰相之权；明清二代则干脆废了宰相，由皇帝兼任政府首脑，同时设立一个文秘班子协助日理万机的皇帝。相比较而言，宋代的国家治理框架才是历代最合理的，大体上没有出现内朝钳制外朝的局面，相权能保持相对的独立性与制度化的运作。
宋人的国家治理思路，可以用两位士大夫上奏给皇帝的意见来概括：其一，北宋的吕公著对神宗说：“自古亡国乱家，不过亲小人、任宦官、通女谒、宠外戚等数事而已。”其二，南宋的洪咨夔跟理宗说：“臣历考往古治乱之源，权归人主，政出中书，天下未有不治。”换成我们的话来说，优良的国家治理框架，应当是君主象征主权，宰相执掌政事；而政局的败坏，都是由“身边人控制”引起的。
吕公著所说的“小人”，含义宽泛，如果我们将它换成“皇帝秘书”，则我们可以发现，历代擅权乱政的皇室“身边人”，基本上就是四类人：皇帝秘书、外戚、宦官与女谒（后妃）。
宋代对此四类皇室“身边人”都防范甚严。先说皇帝秘书——唐代时有“内相”之称的翰林学士，到了宋代已经成为宰相控制下的政府系统的一员，而不再具有皇室私臣的身份，当然也失去了唐代“内相”那样的权势。
对待外戚，宋室则一方面“养之以丰禄高爵”，另一方面又“不令预政，不令管军，不许通宫禁，不许接宾客”，所以两宋也没有出现招权擅事的外戚集团。虽然也有个别外戚通过科举当上大官，如南宋权相贾似道，但从身份认同上看，其外戚身份意识已非常淡化，反而是士大夫身份意识更为明显，也就是说，贾似道并不认为自己是皇室“身边人”，而是帝国名正言顺的CEO，旁人也倾向于认为贾似道是权相柄政，而不是外戚擅权。
宋代对宦官势力的遏制也远比汉、唐、明三代严格而有效。宋人自认为本朝“宦寺供扫洒而已”，当然不够实事求是，因为宋代宦官实际上是允许参与政务的，包括率军作战。但我们又不得不承认，宋代确实没有出现宦官窃权乱政的情况。原因何在？《宋史》的《宦者传序》说得很清楚：“祖宗之法严，宰相之权重”。“祖宗之法严”代表了皇室对宦官的抑制态度，唐代宦官乱政的前车之鉴就在眼前，不能不令宋代皇帝对内臣专权充满警惕。宋室的防范措施包括限制宦官的数量，如太祖强调宦官“自有定员”，不得超过50人；到宋哲宗时，宦官改为限额100人。宋代虽然有宦官率军作战，但都是临时性差遣，并不能长期独掌兵权（童贯是唯一的一个例外）。
对宦官集团更重要的掣肘力量来自以宰相为首的政府，即所谓“宰相之权重”。宋代采用“以外统内”的治理框架，外廷宰相领导的文官集团有权过问内廷事务，包括参议宦官之任用、升迁；而内廷则不许干预外廷国政，用宋人吕中的话来说，“我朝所以无内朝之患，以外朝之除拜，在内不得而知，内庭之请谒，在外可得而知之也。”我们举个例子来说明：宋仁宗时，有个叫做杨怀敏的宦官因有过失，被罢免了“入内副都知”的职务，但皇帝大概比较宠信他吧，准备下旨让杨怀敏官复原职，但是皇帝的意见（当时称为“词头”）却被政事堂（宰相机构）下面的知制诰驳回了。知制诰告诉仁宗皇帝：根据本朝制度，被免职的副都知，是不可以官复原职的，所以臣不敢草拟这道诏书，封还词头。
最后来看看宋代对后妃权力的约束。我们知道，汉武帝为防止女主祸国，狠心杀了太子刘弗陵的生母钩弋夫人。以历史经验来看，应承认汉武帝的忧虑并非全无道理，因为汉初已发生吕后集团专权的情况，但刘彻所采取的铁血手段实在是下下策。宋代多次出现过太后“垂帘听政”，但从总体上判断，垂帘的太后都谈不上专权、乱政，反倒留下一些贤名。宋孝宗就曾夸耀说：“本朝后妃却是多贤。”宋室后妃临朝而不擅权，原因其实不在于她们“多贤”，而是因为，在宋代君臣共识及实际所形成的治理惯例中，君主本人都要“守法度，事无大小，悉付外廷议”，后妃只是特殊情况下的暂时代行皇权，更不可能下侵宰相之权，而且，一旦她们出现权力膨胀的苗头，还将受到宰相的抗议和抵制，比如，在仁宗朝前期垂帘听政的刘太后，曾经以皇帝年幼起床晚为由，提出由她单独临朝的要求，但宰相坚决不同意。宋代在先后出现多位太后垂帘听政的情况下，居然做到了无女主祸国，这不能不说是一个奇迹。
在赵宋公司内，始终没有产生侵夺CEO职权的内朝系统，没有发生“自古亡国乱家”的“身边人控制”现象，可谓为历代所少见。
说到这里，我们大致可以想象到：宋代的国家治理框架，基本上能够保持“权归人主，政出中书”的二元分权，执政的法定权力，基本上掌握在宰相团队手里。《宋史·职官志》这样形容宋代宰相的职权：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统。”《宋会要·职官》也说宰相之权为“掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政”。
许多治史的学者（包括钱穆先生）都认为，与汉唐相比，宋代君权更为集中，而相权则被削弱了。其中的理由是，宰相的权力被多个机构分割，比如宋代军权由枢密院执掌，中书省管不着军事；宋代又设三司，将财政大权从宰相身上分走。但这种看法不是很准确，因为就宰相个人而言，宋代宰相的权力可能不如汉唐时集中，但宋代宰相所率领的CEO团队，作为一个整体，其权力又远比之前之后任何王朝的相权稳固，基本上不曾受到帝王及其“身边人”的侵占。
