按照梁启超“三期”之说，冯桂芬被划入第一期，“从器物上感觉不足”。总体上来看，这样的判定是不错的，但冯氏思想在某些方面却超出了这个范围，不只是“从器物上感觉不足”。
《校邠庐抗议》的第一议“公黜陟议”，已涉及官制的问题。议中提到“会推之法”与“保举之法”等，已多少涉及“基层民主选举”之问题。其言曰：“道在以明会推之法，广而用之；又以今保举之法，反而用之。会推必重臣之贵，今广之于庶僚；保举为长吏之权，今移之于下位。……夫乡人皆好恶之，未可就平人言之也，至于官，则未有乡人皆好而非好官者，即未有乡人皆恶而非劣员者。故此法至当不易。”〔2〕把原来“重臣”才有的“会推权”，普遍下放到“庶僚”，这就是“基层民主选举”；把原来“长吏”才有的“会推权”，普遍下放到“下位”，这就是“基层民主选举”。对于平民而言，乡人皆好之，未必是好人，乡人皆恶之，未必是坏人；但对于官员来说，乡人皆好之，一定是好官，乡人皆恶之，一定是坏官。这是一个屡试不爽的办法。“公黜陟议”所讲的“公”，实际就是“票选”的意思：“以得举多少为先后”，实际就是“以得票多少为先后”；“核其得举最多者”，实际就是“核其得票最多者”；“取千百人之公论”，实际就是“取千百人之投票”；“考官、学政皆由举”，实际就是“考官、学政皆由票选”。总之，此议是希望以“票选之官制”取代“考试之官制”，以“公举”取代“科举”，曰：“公论所在，岂不胜于一日之试哉！”〔3〕
《校邠庐抗议》之第六议“复乡职议”，同样涉及“基层民主选举”的问题。其言曰：“县留一丞，或簿为副。驻城各图，满百家公举一副董，满千家公举一正董，里中人各以片楮书姓名，保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之。……正副董皆三年一易。其有异绩殊誉功德在闾里者，许入荐举，有过者随时黜之。见令丞簿尉，用绅士礼，文用照会，有罪即与凡民同。如是则真能亲民，真能治民。”〔4〕由当地居民“公举”地方官员，且“三年一易”，“随时黜之”，完全是当时西方国家的一种做法，冯桂芬试图将其移植中土。
《校邠庐抗议》之第二十六议“收贫民议”，已涉及“分配制度”、“福利制度”、“救济制度”、“义务教育制度”等问题。此处冯氏重点介绍了“荷兰国”、“瑞颠国”两国之方法：“一荷兰国，有养贫、教贫二局，途有乞人，官若绅辄收之。老幼残疾入养局，廪之而已；少壮入教局，有严师，又绝有力，量其所能为而日与之程，不中程者痛责之，中程而后己。国人子弟有不率者，辄曰‘逐汝，汝且入教贫局’，子弟辄詟，为之改行。以是国无游民，无饥民。一瑞颠国，设小书院无数，不入院者，官必强之。有不入书院之刑，有父兄纵子弟不入书院之刑。以是国无不识字之民。”〔5〕荷兰的养贫、教贫二局之设，均是政府行为，当然属于“制度”层面的问题；瑞颠（即瑞典）的“强制义务教育”，亦是政府行为，当然亦属于“制度”层面的问题。冯桂芬欲将其移入中土，“期于境无游民、无饥民、无妓女乃已”〔6〕，当然涉及“改制”的问题。
同理，《校邠庐抗议》之第二十八议“复陈诗议”，涉及“舆论监督”的问题，跟“制度”有关；第三十一议“变科举议”及第三十二议“改会试议”、第三十三议“广取士议”、第三十四议“停武试议”，涉及“选官方式”的问题，跟“制度”有关；第三十五议“减兵额议”，涉及“精兵简政”的问题，亦跟“制度”有关。
