官僚行政体制
的完善
从夏商周的王国到秦帝国，政治形态发生了重大转型。当然“断裂”之中也有“连续”，早期国家已蕴含着浓厚的集权因素和官僚制化因素了，战国变法是其连续进化而累积出来的质变。假如把夏商周的王国比作中国国家的1.0版，秦以下历朝就是它的2.0版，其各项性能，全面升级换代。秦汉行政制度，比唐宋明清当然还很粗糙原始，但从同一时期的世界史范围看，它首屈一指。比起同期另一些政权，它为境内居民提供了较多的秩序和安定。就帝制两千年的政治制度而言，秦汉王朝有垂范奠基之功，在大多数时间中保持着其最基本的结构性特征。
当然，秦汉政制只是初创，在其四百多年中，这个体制依然经历着调适、变迁，甚至动荡摇摆。若把商鞅变法看成是一个起点的话，那么秦始皇统一中国后，就是又一个创制的高峰。入汉之后的变迁积累，在汉武帝又形成一个高峰。汉武帝曾说“朕不变更制度，后世无法”，这是又一个“变更制度”的时期。据报道，2004年1月，长沙走马楼发现1万余枚汉武帝时的简牍，包含着大量行政司法文书；期待简牍的公布和研讨能够提供汉武帝“变更制度”的更多细节。两汉间发生了王莽改制，然而这并非制度的“自然”进化。东汉二百年间制度大致在平稳运行，只有局部的调整；到了汉末，其变迁节奏陡然加快了。
一、决策权力与执政资格
在帝制时代，政权与皇权经常是同义词，从理论上说，重大决策只能由皇帝定夺。然而皇帝又不可能以一人之心智决天下万机，所以有集思广益之功的“朝议”，被用作一种重要的决策方式。简单说，“朝议”就是先民主后集中，臣工献策而皇帝拍板儿。朝议资格和范围，可以反映出君臣间的权势分配，及各官署、各政治势力间的权势分配。汉代朝议的参与者，一般有丞相、诸卿、将军、列侯及大夫、博士、议郎等。丞相、诸卿分别是行政首长和各有专职的大臣，他们参与朝议理所当然。将军议政，可视作早期国家文武不分的政治残余；列侯议政，则显示了分封制与贵族制的历史影响——爵号是一种富有传统意味的身份标志。给大夫、博士、议郎以议政资格，则以一种特别的方式，为儒生提供了发言的管道。与后代高官皆出自科举士大夫的情况相比，这种管道多少有点“另类”色彩，就是说，是把儒生士人当成一种有异于行政官吏的特殊人物来对待的。
秦汉建立了宰相制度。“相”这个官称的本意是辅助。战国后期“相”逐渐变成了百官之长，形成丞相制度，尊之则称“相邦”，汉代为避刘邦之讳，又改称“相国”了。“宰相”在古代大多数时候不是正式官名，而是一位或数位执政首脑之称，哪些官职可以看成宰相，是因时而异的。按祝总斌先生的意见，同时拥有议政权及监督百官执行权者，就是宰相。
西汉前期，丞相位望甚隆，经常对皇帝直言不讳，甚至言所不当言。其原因有二。一是这时还处于历史前期，大臣们还保留着隆重的元老身份：二是汉初丞相来自功臣，他们是刘邦的助手、开国元勋。所以这时候君、相关系很不定型。曹参做丞相时奉行“清静无为”方针，无所事事，惠帝表示了不满；而曹参不改初衷，直请“陛下垂拱，参等守职”，意思是你皇帝一边看着就成了，就让我照着老规矩办吧。汉武帝初年，丞相田蚡甚为骄横，荐人做官起家就是二千石，以致汉武帝去质问他：你任命官儿还有完没完？我还想任命几位官员呢。但汉武帝时帝国走向全盛了，其统治长达53年，几乎占了西汉历史的四分之一：一个强有力的君主，自不会容忍强有力的宰相。汉武帝以布衣出身的公孙弘为相，此人在朝无所援接，只能唯唯诺诺。此后皇帝对丞相颐指气使，公孙弘后的六位丞相，获罪自杀的二人，下狱处死的三人。做丞相的风险也太大了，弄得公孙贺拜相时，不受印绶而顿首涕泣，视为畏途。
皇帝是帝国主权的代表，而宰相是官僚行政的代表，二者互相依存，但也可能发生矛盾。相权之所以能构成一“权”，是因为官僚机器是有其自身运作规则和行政自主性的；皇帝不该为所欲为，破坏那些规则，不应自拆台脚。这就是“相权”的根据。好比你已雇了司机开车，就不好动不动就抢方向盘。汉初的相权比后世大多了，还没像后世那样被分割和弱化；但汉武帝的压制，已使之初步纳入“正轨”了。皇帝绝不允许相权大到分割皇权的程度，作威作福、予取予夺的只能是皇帝自己。丞相权力趋于低落的同时，中枢体制也开始变化、开始复杂化了，表现在侍从议政、尚书参与机密、权臣领尚书事、将军辅政或外戚辅政等制度之上。
汉武帝选拔了一批文学之士，通过给其加官侍中等方式，令其出入禁省、顾问应对并参与议政。皇宫中原先设有几位负责文书收发的小吏，员额四人。汉武帝令其不仅传发书奏，而且还协助处理书奏。尚书遂可参与机密，操持机柄，甚至劾奏朝臣、参与选官了。若用宦官任其事，则称中书。汉元帝时的尚书，已号称“百官之本，国家枢机”。尚书组织也在扩大：汉成帝时分五曹：加上尚书令、仆射及丞四人，共十一人。尚书机构的兴起显示，宫省近臣，具有膨胀为中枢机要机构的很大潜力。汉武帝临终前，又以外戚霍光为大司马大将军领尚书事，为内朝之主。这样，一个宫中决策的架构就凸显出来了，称“中朝”或“内朝”，与丞相为首的“外朝”相制衡。在传统中国，当专制君主嫌政府首脑的权力碍手碍脚之时，就会开始冷落他，并在身边另觅助手，委权于身边的机要秘书机构。
汉昭帝时大将军霍光秉政，领尚书事，车骑将军金日燀、左将军上官桀副焉。由此将军参政成为常例了。后来的王凤、王音、王商、王根、王莽等，都是以大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军的身份辅政的。东汉的辅政大臣如窦宪、邓骘、梁冀、窦武、何进，无不都是将军。按，春秋的晋国有三军将佐兼为执政六卿的制度，战国君主在命将出征之礼上有言：“阑以内寡人制之，阑以外将军制之。军功爵赏，皆决于外，归而奏之。”这时候的将军权势，显然是比较大的。大将军霍光曾对丞相车千秋称“今光治内，君侯治外”，是军官之长居内（内朝），足制外朝文官之长。将军之隆、军权之重，表明历史早期的文官政治还不够发达。
引人注目还有外戚辅政，这是汉家的政治特色。其时去古未远，“家天下”色彩仍很浓厚。汉初的外戚，是被看成宗室的。此后太后对宫廷和朝廷，也经常拥有重大影响力。吕后势力覆灭后，大臣们选择新君，齐王、淮南王都以“外家恶”、“母家恶”而不得选，代王刘恒则以“太后家薄氏谨良”而得立。文帝即位，“帝舅薄昭为将军，尊重”。皇族成员有可能问鼎帝位、取“今上”而代之，难免为皇帝所猜忌；西汉前期曾有的藩国作乱和“削藩”之事，压制宗王便成汉廷的传统国策。然而皇帝顾此失彼，引用外戚来强化皇权，却为外戚擅权开了方便之门。西汉后期后族王氏坐大，结果招致王莽篡汉。外戚的辅政权力，往往也是通过当辅政将军的形式实现的。
西汉后期丞相制度，又向三公制过渡。从汉成帝到汉哀帝间，丞相制被罢废，代之以大司马、大司徒、大司空的三公制。改制的理由，据说是宰相一人难以独任三公之事，但其结果却是削弱了相权。丞相一人之下、万人之下的独尊地位，被三人的平起平坐所取代。改行三公之制的时候，君主未必有削弱相权的明确意图，但专制之下不利于君权的变动很难推行，相反方向的变动却总是如水之趋下，在下意识中就自然而然发生了。
东汉三公，是太尉、司徒、司空。从议政权和监督百官执行权看，三公仍是宰相；同时尚书台继续扶摇直上，以致时人有“虽置三公，事归台阁”、“选举诛赏，一由尚书，尚书见任重于三公”的评论。尚书台长官尚书令的秩级虽然只有千石，可三公的选举考课官吏之权，刑狱诛赏之权，弹劾大臣之权，却被其分割了。光武帝定制，朝会之时，尚书令与御史中丞、司隶校尉三官可以专席而坐，京师号日“三独坐”。东汉以太尉，更多的是以太傅“录尚书事”。太傅位为“上公”，在三公、大将军之上，往往是元老名臣，权望皆重。
这时的中枢权力格局，比秦与汉初又复杂多了。外戚居将军而辅政专权，在东汉仍是突出现象。东汉政治的一个特点，就是“皇统屡绝，权归女主”，皇太后“委事父兄”。汉和帝以后的皇帝往往幼年即位，母后临朝时为一己权势计，就引用父兄掌权。窦、邓、阎、梁、何诸家外戚，都是如此。邓氏贵宠，封侯者达29人，三公1人，大将军以下13人，中二千石14人，列校22人，牧守48人。梁氏掌权时，其家族所出列侯、后妃、大将军及卿、将、尹、校成群接踵；大将军梁冀气焰熏天，“入朝不趋，谒赞不名，礼仪比萧何。……每朝会与三公绝席，十日一入平尚书事，宣布天下，为万世法”。这刘家的天下实际是梁家来消受了。外戚的煊赫反而威胁到了皇帝个人权势，皇帝便求助于宦官。
宦官这号人在周朝就有了。秦朝有宦官赵高，曾为二世胡亥师，干政；汉武帝以宦者主中书，到汉元帝时宦官弘恭、石显以中书之职弄权。东汉中期始，深宫中的皇帝开始借宦官以抗外戚：汉和帝与宦官郑众密谋除窦氏，汉安帝与宦官李闰、江京密谋废邓氏，汉桓帝与唐衡等密谋废梁氏，如出一辙。这样，宦官们得以封侯擅政，并在桓、灵时达到鼎盛，“手握王爵，口含天宪”，其党羽布列朝廷州郡，贪污纳贿，无恶不作。汉家的天下，又成皇帝和宦官共有之天下了。宦官、外戚专政并不说明皇权衰落，还是看成皇权的旁落为好。因为，宦官、外戚终归要依附于皇权而存在，是由皇帝专制滋生出来的。东晋南朝皇权衰落，外戚和宦官便同时消沉下去了，因为低落的皇权滋生不出外戚、宦官专权的现象。但宦官和外戚也有不同。外戚专政，较多反映了早期政治的“家天下”特性，在帝制后期就越来越淡化了；而宦官专权则纯粹是君主专制的产物，所以在后世往往而有之，甚至变本加厉，例如唐、例如明。
秦汉的一人之下、百官之上的丞相，到西汉末一分为三、变成三公，进而又有大将军辅政分其权，太傅录尚书事夺其势，宦官擅权于内。其间的制度变迁和权力结构变化，就是皇权、相权以及文官、士人、军人、外戚、宦官等等势力，在帝制早期的权势格局所交错推动的。
二、行政组织的进化
在秦与西汉前期，中央行政架构以丞相、御史大夫和诸卿为主体。汉初丞相府设有长史2人，其下吏员有东、西曹之分。东曹9人，出督州为刺史：西曹6人在府内办事。御史大夫是丞相之副，与相府合称“二府”或“两府”。此官又有考课、监察和弹劾百官之权，为监察之官。御史最初是掌管文书法令的，所以皇帝诏书先下御史大夫，然后才达于丞相。御史45人，有30人归御史大夫直辖，另有15人御史中丞统领，居宫禁之中（殿中兰台），又称“中执法”。西汉后期御史大夫改大司空，成了三公之一，主水土，不再是监察之职了，遂另以御史中丞为御史台主。
列卿是各种具体政务的承担者，有“掌宗庙礼仪”的奉常，“掌宫殿掖门户”的郎中令，“掌宫门卫屯兵”的卫尉，“掌舆马”的太仆，“掌刑辟”的廷尉，“掌诸归义蛮夷”的典客，“掌亲属”即管理皇亲国戚的宗正，掌管“谷货”的治粟内史，“掌山海池泽之税”的少府，“掌徼循京师”的中尉。以上十卿的官秩都是中二千石，虽号称“九卿”，其实不止九位。列卿的结构，看上去不乏原始色彩。钱穆先生指出他们“均近于为王室之家务官，乃皇帝之私臣”，此时政府“有几处亦只是一个家庭规模之扩大”。太仆是给皇帝管车马的，宗正是管皇族的，少府是宫廷的总管；又如郎中令、卫尉、中尉等都是卫戍之官，其实也有君主私属性质，等于是给皇室看家护院的；然而当时它们都在朝廷大臣之列，跟后世不大一样的。还可以指出，历史初期官职分工尚不严格一点，还体现在派列卿外出打仗一类现象之上。 然而秦汉政府毕竟已具规模了。二千石诸卿之下设有诸署令长，称令则官秩千石、六百石，称长则四百石。奉常的属官有太乐令、太祝令、太宰令、太史令、太卜令、太医令；治粟内史的属官有太仓令、均输令、平准令、都内令、籍田令，及斡官长、铁市长。这种分工分层的科层结构，分工明确而层次清晰。Bureaucracy一语一般译为“官僚制”，但有时也译为“科层制”。因为官僚组织的重要特点之一，就是“分科”与“分层”。 汉武帝时丞相府中又置司直，掌“举不法”。丞相府的吏员增加到了362人，下有东曹、西曹、奏曹、集曹、议曹、侍曹等。这些曹名，是以方位（东、西）和工作方式（奏、集、议、侍等）命名的，但未能清晰显示职务的性质。东汉的三公府就不一样了。太尉、司徒与司空，一掌军政，一掌民政，一掌土木工程。太尉府设有西曹、东曹、户曹、奏曹、辞曹、法曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹等12曹，以职掌命名的曹名明显增多。司徒和司空府也各有十几曹。三公及其诸曹的分科，比昔日相府诸曹的分科有所进步；列卿体制未能充分摆脱君主家臣的色彩，公府诸曹的设置则合理多了，至少没把给长官驾车的人也算成一曹。
但相对而言，公府诸曹体制仍有缺陷，例如三府多少还有重复设曹的情况；而且，诸曹掾属系三公自辟（即自行任命），长官与吏员的关系有一定的“委质”、“君臣”意味，即私属意味。结构上的更大进步，生发于尚书机构。东汉光武帝时尚书台分六曹，大约是吏曹、二千石曹、民曹、南主客及北主客曹、三公曹，分掌选举、郡国二千石事、主庶民上书、外国四夷及断狱。东汉中后期又有调整。诸曹尚书之下，又有尚书郎36人。东汉的尚书郎如何分曹，现在仍不大清楚。到了三国魏明帝的时候，六曹尚书各有分工，23位尚书郎是一郎一曹，又构成了23曹，等于是尚书六曹之下的科处。祝总斌先生指出，尚书诸曹的名称，最初是按上奏文书者的身份来分工的，东汉中后期转以任务性质分工了，这就是一个进步。而且尚书、尚书郎都由大臣提名、吏部任命，非尚书令所能自决。所以尚书台中的长官与僚属关系，跟三公府又不一样，私属性质淡化了。还有一点也不是无足轻重：三公官居百官之首，又地处外朝；尚书令不过千石，仆射、尚书六百石，其名位远不如三公隆重，又地处宫中，更便于君主的驾驭操纵。
比起列卿体制和公府诸曹体制，尚书诸曹体制之所以更具发展潜力，一是行政合理化需要的推动，二是君主专制集权需要的推动。所以国务和事权日益向尚书台集中，三公府的诸曹则逐渐闲散化了。魏晋以来，三公府的职能意义不断下降，尚书机构却发展迅速，最终成为国务的中心，并在隋唐之际发展为吏户礼兵刑工六部体制，九卿机构转而从属于尚书六部了，并一直被沿用到明清。
三、军政与边防
强大的武装力量，是帝国安全和中央集权的保障。原始部族时代是全民皆兵的，本族的成年男子都有义务执干戈而卫社稷。秦汉还处于历史早期，全民皆兵的传统影响还在，所以常备兵的数量并不很大，兵员主要来自征发，兵役同徭役是结合在一起的。当然在战事频繁、兵员不敷之时，朝廷也采用募兵的办法。 汉朝把各郡分为两类：边郡和内郡。内郡的男子满23岁就得担任“正卒”，包括两年的兵役：在本郡当兵一年，兵种有材官（步兵）、骑士（骑兵）、楼船（水兵）、轻车（车兵）等等，每年八月郡守、都尉对之进行“都试”，即集训检阅；此外，是在京师担任卫士一年，或在边郡担任戍卒一年。在中央服役的卫士，或归卫尉统帅，保卫宫城；或归中尉统帅，保卫京师。中尉后来改称为执金吾。还有保卫关中各处庙寝园陵的。一年的辛苦结束，该罢遣回乡时，朝廷会为卫士置酒作乐。至于边郡居民，要承担本地的边防和屯垦，军事义务比内郡重多了。汉帝国的最大威胁来自北疆，所以北疆建立了严密的边防系统，经常有大量戍卒轮番到此服役。今天西北的旷野沙尘中，仍能看到当年候戍烽隧的遗迹，令人遥想“秦时明月汉时关”的严峻风光。 除了番上的卫士之外，京师地区也驻有常备军。汉武帝设羽林军、期门军，其将士大多来自关西六郡，其地民风剽悍，所以有“山东出相，山西出将”之谣。汉武帝又设中垒、屯骑、步兵、越骑、长水、胡骑、射声、虎贲八校尉，每军兵力大概千人左右。此外还有承担宫廷宿卫的郎官，数百人至两三千人不定。郎卫制与选官制是相结合的，郎官同时又是官员候选人。总的来说，京师的兵力保持在数万人左右，这个数字并不很大。可见汉延的军事征发体制相当有效，足以即时提供所需兵员。这跟某些王朝军力配置重点在首都的情况，以及像北宋养兵曾达一百三四十万人的那种情况，形成了鲜明对比。
秦在少数民族聚居之处实行“一国两制”，设置“属邦”。汉称“属国”，其级别相当于郡，各有属国都尉。汉武帝时因大批匈奴部众来归，就在西北诸郡设置了五属国。中央专管属国的官员称为“典属国”。苏武曾出使匈奴，归国后由于熟知边事，就被任命为典属国之职。此外“有蛮夷曰道”，“道”是设于少数族居地的县级单位。西部和西南部的新置之郡，其下就有很多道。西汉末年道约有32个。
属国和道主要针对业已臣属的少数族，至于对叛服无常，或处于边塞之外的少数族，朝廷多以都护、骑都尉、校尉、中郎将等官持节领护之。例如汉武帝在上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东五郡安置了众多内迁的乌桓部众，同时设护乌桓校尉以监护之。东汉的护乌桓校尉驻地宁城（今河北宣化西北），监护辽东至朔方的十郡乌桓，又兼领鲜卑事务。为平定西域作出杰出贡献的班超，曾任西域都护达11年之久。
中央朝廷的军政首长有太尉和大将军。平定了“七国之乱”的功臣周亚夫，就曾经官居太尉。不过汉武帝废止了太尉。东汉太尉是三公之一，位当宰相，不是单纯的军职了。汉代的将军主要有两类，一类是战争时即时任命的，事毕则罢：一类是常设将军，以大将军居首，其次是骠骑将军、车骑将军、卫将军和前后左右将军。后一类将军有八号，它们经常用作行政长官的兼职，以“将军”头衔“领尚书事”，从而参与内朝机要事宜。以军职将军之号而参与行政，带有历史早期的传统影响，比如春秋晋国执政的六卿，就同时又是三军统帅。军官的政治地位，与历史后期的文官政治相比，还有很大的不同。
