文法与文书
被称为“官僚制”的组织形式，其基本特点可以概括为三：采用分科分层的理性行政架构，严格遵循成文法律和充分利用文书档案，通过培训和选拔而任用专业吏员。简单说就是“分科分层”、“法规文档”和“选贤任能”。关于分科分层，前面已经说过了。下面看看秦汉帝国对法规文档的利用，以及专业吏员问题。秦与汉初政治体现了“以法治天下”的政治精神，在官僚的选任上就是“以吏治天下”。“以法治天下”，是就其不用儒术礼教而言的；“以吏治天下”，则是就其不用儒生文士而言的。这跟后代以儒术为正统意识形态、注重礼教、任用士人的后代王朝，是大异其趣的。正如章太炎所论：秦制本于商鞅，秦之君臣“块然循于法律之中”，那跟后世的“繁文缛礼之政”很不一样。是在汉武帝独尊儒术之后，情况才逐渐发生了转变。曾有一些西方学者，看到科举士大夫是靠诗文八股选拔的，而诗文八股跟兵刑钱谷并没有直接关系，于是就认为中国缺乏“专家政治”。可他们却没能留意，在中华帝国初创之时，曾经有过“文吏政治”的情况，而所谓“文吏”，几乎就是社会学家所定义的那种专业文官。下面就对秦汉的文吏体制、律令秩序和文书制度，做一个扼要的叙述。
一、刀笔吏治天下
“文吏”也称“文法吏”，“文法”指的是吏员们所具备的文书和法律的专业技能。也可以称“文史法律之吏”，“史”即“史书”，这“史书”不是指历史著作，而是指吏员的公文书写。“史”本是运用文书的官员之特称。周朝已有了很多的称“史”之官，文献和铜器铭文中看得到大史、小史、内史、外史、史、中史、书史、刑史等一大堆称“史”之官。记录史事只是称“史”之官的一部分工作而已，他们的职能宽泛得多，如文书、档案、司法、财会、监察、礼仪等等，都在其工作范围之内。简言之，早期之“史”是“主书主法”之官：从事文书起草、图籍保存，以及法典的制作与运用。荀子曾论述过战国的“官人百吏”，说他们遵循着“法则、度量、刑辟、图籍”，维系着朝廷的“治法”。战国“官人百吏”的这些职能，跟周代的称“史”之官一脉相承。秦汉的文法吏，不妨认为，就是由早期的“史”发展而来的。
“内史”一官，在秦国一度有了“副丞相”的显赫地位。随后处于“副丞相”地位的变成了御史大夫，他手下有一群御史掌管文书法典。秦汉政府有很多的称“史”之官，较高级的像御史、刺史、长史、内史、治粟内史：较低级的像曹史、令史、卒史、佐史、尉史、候史、士史、少史、仓史。仅仅“令史”一职就有很多种类：中央有尚书令史、御史令史，郡县诸曹有令史，都尉之下也有令史，还有县令史、候官令史、司马令史、千人令史、城令史、城仓令史、库令史、展令史、别田令史、门令史等等，不一而足。汉武帝时的丞相府中，吏员有362名，其中称“史”、“少史”、“属史”的，多达262人，占到了七分之五。在各个官署里面，都看得到称“史”之官的忙碌身影。
“以吏治天下”，某种意义上说也就是“以史治天下”的。战国秦汉间官僚政治的发展，伴随着称“史”之官的繁衍和扩张。古人对这一点比我们看得清楚，他们对“史”的解释是“掌官书以赞治”者，对“官”的解释是“文书版图之处”。一群处理文书的官吏，一个配备了文书版图的处所，就构成了一个官署。在出土汉简中，看得到一种记录吏员资质的文书，其中照例有“能书、会计，治官民、颇知律令”这类语句。汉初的贾谊曾说“俗吏之所务，在于刀笔筐箧”。“刀笔”指文法，“筐箧”是装钱币用的，引申为税收财会；“能书”、“会计”及“知律令”，就是文书、财会和法律的技能。具备这些技能，就是汉廷对吏员的基本要求了。
苟子在讨论“官人百吏”的时候，还特别指出他们“不知其义，谨守其数”。这话的意思是说，“官人百吏”们不管大政、路线和道义问题，皇帝怎么说，文吏就怎么做。这倒也合乎现代文官规范，若每个文官都照自己信奉的“正义”去做，各行其是，政府不就乱套了么。士人就不同了，他们有自己的政治理想，还要用那理想来评价皇帝的是是非非。专制者当然更乐意政由己出了，厌恶士人们说三道四；若士人的批评惹恼了他，不妨活埋他们，烧他们的书。俯首听命的文法吏才是富国强兵的得力工具呢。所以文法吏与士人儒生是很不相同的。
战国士人在政治舞台上的夺目风采，遮掩了文吏群体的黯淡身影：以致今人都有看走了眼的，很多著作在叙述战国官僚制，都只谈到士人是新式官僚的来源。然而我们认为，从战国到汉初，帝国官僚行政的主要承担者和集中代表者，首推文法吏，而非士人。“吏”群体的悄悄成长，到秦帝国就沙石澄清、尘埃落定了。秦汉王朝“以文吏治天下”，文法吏已是无可质疑的行政骨干了。正像古人说的，“秦任刀笔之吏”，这个朝廷上“狱吏得贵幸”。“刀笔”的“刀”是“书刀”，写错了字就用刀刮掉，其功能等于今天的橡皮或涂改液。从广义说，以刀笔文法服务于帝国的吏员都属“文法吏”；专掌司法刑狱的“狱吏”，尤其集中地代表了“文吏政治”，代表了帝国法治，代表了君主的绝对专制。
汉初的天下，由功臣和文吏支撑着：打天下的功臣及其子弟们占据要津，具体政务则由文法吏们来承担。汉武帝转而“独尊儒术”，由此一来公卿大臣“彬彬多文学之士”了，然而千万不要误以为从此官员都是儒生了。汉武帝时文吏依然活跃于时，甚至还出现了一批“酷吏”。像长于文法的张汤、赵禹，长于会计的桑弘羊、孔仅等，实权在握，他们都可以划入“文吏”的范畴。直到东汉前期，选官中仍有“郡国所举，类多办职俗吏”的情况，当时郡国向中央推举的人才，大多是称职的文吏，以致王充感叹“世俗常高文吏，贱下儒生”，“儒者寂于空室，文吏哗于朝堂”；还有个叫尚敏的，也曾向皇帝抱怨朝堂上“俗吏繁炽，儒生寡少”。
秦汉所谓的“吏”的概念，跟后代是不完全一样的。宋明清的科举士大夫是“官”，处流内九品之中，九品之外不入流的胥吏称“吏”；而秦汉却是视官为“吏”的，从最卑微的佐史一直到丞相三公，都可称“吏”。我们觉得这里面大有深意。秦汉时，儒生文人兼为行政文官的体制正在萌生、还没定型，所以还没有严格的“官”、“吏”两分制度。按照现代官僚制理论，理性的行政应是专家政治，而秦汉政治就具有这种特点。以“文法”取人居官的做法，跟以儒术文辞取人，以儒生文人居官的“礼治”政治，具有不同的倾向性。对这个后面还要谈到。
二、律令秩序
孟德斯鸠曾说：“当一个民族有良好风俗的时候，法律就是简单的。”然而这话只有部分的正确性。法律繁简还与帝国的规模相关。即令风俗良好，维系一个庞大帝国的正常运转，各种法律规章仍是必不可少的。如此方能有效地规范行政秩序和官员行为，才能保证行政机器的精密运转，秦汉统治者对此是有清晰意识，他们把法律看成驾驭臣民、保障统治的命脉。
贵族政治时代曾经通行秘密法和习惯法，“议事以制，不为刑辟”，遇到案件就由贵族官员们临时议决，说什么算什么，并不一板一眼地遵循法典。（当然判案还是不能偏离传统规矩的。）战国就不同了，各国纷纷制订成文法并将之公布，这样一来，官员若是贪赃枉法，老百姓多少就有了“据法而争”的机会了。毕竟，酷法胜于无法，而且“正义不仅应该得到贯彻，而且应该以人们看得见的方式来贯彻”。
李悝在魏国制订了一部《法经》。商鞅研读了这部法律著作，随后在秦国搞变法，《法经》也就成了秦汉法律之祖。商鞅制定了很多法律，还把“法”改称为“律”，后代沿用之，以“律”指法律。秦始皇及秦二世都崇尚法治。人们这样形容：“秦法繁于秋茶，而网密于凝脂。”文献中看得到任人法、上计法、失期法、度量衡法、焚书令、挟书律、妄言令、诽谤法、非所宜言法等不下30多种秦法，20世纪70年代云梦睡虎地秦墓中出土了大量秦律，又使人们对秦律的了解大为深化。睡虎地秦律所见律名不下30多种，而且那肯定还不是秦律的全部。从秦简中可以看到，偷采了别人的不值一钱的桑叶，或把人脸咬伤方寸大小的小过错，都有相应的惩罚条文。法条的细密可谓不厌其烦。秦律的基本精神，就是要把行政各个细节、社会各个方面都纳入法律的调整范围，不让危害行为逃脱制裁。
汉初王朝在实行“与民休息”政策时，鉴于民众对秦政的憎恶，废除了秦律中若干过于苛刻的条文；但总的说来，汉法上承秦律而继续趋繁。汉初相国萧何作“九章律”，同时还有韩信申军法，张苍定章程，叔孙通制礼仪的事件。近年江陵张家山汉墓出土的《奏献书》、《二年律令》，证明了到吕后二年为止的汉律，是与秦律一脉相承的，甚至计算钱币时以十一为倍数都与秦朝的做法类同。汉武帝时庶事繁杂，法令紧跟着迅速增殖。以“酷吏”著称的张汤、赵禹主持立法，律令达到了359章，大辟之罪409条、1882事，死罪决事比13472条。
汉代的死刑有枭首、腰斩和夷三族等。“三族”即父母、妻子和兄弟。死刑之下是劳役刑，有一岁、二岁、三岁、四岁、五岁的等级之分。以劳役为刑，或令罪犯服苦役，有其悠久传统。《周礼》云：“墨者使守门，劓者使守官，宫者使守内，刖者使守面，髡者使守积。”各种受刑者各有所务，人尽其才。秦汉帝国的刑徒，构成了一支浩浩荡荡的劳动大军，显示早期帝国的直接人身支配，是非常强大的。墨、劓、剕、宫都是残害身体之刑，称“肉刑”；再加上大辟（死刑），在周朝合称“五刑”。华夏人文精神的累积，在西汉孕育出了一次重大刑法改革：汉文帝下诏废肉刑，改用笞杖。这使较残酷的上古刑法，向较人道的中古刑法进化了，应予赞扬。
冒犯和侵害君主属“大逆不道”。若是犯了“谋反”罪，就必须给予包括“夷三族”在内的最重处罚。伟大的史学家司马迁为李陵辩护，被朝廷横加“诬上”之罪，处以宫刑。这经历让司马迁刻骨铭心。压制藩国的“酎金律”、“左官律”、“事国人过律”、“阿党附益之法”，则有维护中央集权之功。律令中还有大量条文用以保证行政秩序，惩戒违法官吏。“废格诏令”即不执行诏令，属弃市之罪；长官对下属的罪错若“见知故纵”，则与之同罪，但“其不见不知，不坐也”。又如“漏泄省中语”、“探刺尚书事”的泄密行为，要给予相应的惩罚。
任何法律都要维护那个社会的主流伦理道德，秦汉法律概莫能外。汉律有“禽兽行”罪，即乱伦罪。汉宣帝时有三个男子同娶了一位女子，生了四个孩子，竟为分孩子打起了官司。结果被延尉断为“禽兽行”，三个男子都被处死。汉律对老幼的量刑有所减免，八岁以下和八十以上的人，除非亲手杀人，其余罪过都免予惩处，以示“矜老怜幼”。汉律规定“一人有数罪，以重者论之”，就在一人犯下几项罪行、须数罪并罚之时，采用重罪吸收轻罪的办法，仅按最重的一罪量刑。这个规定轻于中国现行刑法。
汉代的司法层次，乡中有啬夫以调处之，但不能算一个审级。县令算是一级，郡守算是一级，疑难不决案件要上报中央的廷尉寺，延尉相当于最高法院，负责处理诏狱，即皇帝下令审理的案件，也对地方呈送的疑案加以裁决。此外，御史台负责监察，对有罪的官员提起公诉，近于今天的检察院。
秦汉王朝很重视法令的宣传与普及。君主诏书往往有“布告天下，使明知之”的明确要求。王朝普法措施，一是由官吏负责向民众宣讲诏书，二是公布诏书供民众阅读，比如把诏书的简册悬挂在市里乡亭的人流往来之处。主张“愚民”政策的法家，同时又特别强调普法，因为吏民对法律法令的了解是贯彻法制的基础。
民法与刑法的区分，公法与私法的界限，在传统中国比较模糊。所以学者把“诸法合体、民刑不分”，作为中华法系的主要特征。民法是以公民之间的对等关系为基础的，公法则立足于国家对公民的不对等关系。“民刑不分”，体现了一种国家主义的法律观念。古人有言“法，刑也”，法律经常被等同于刑法。在法家看来，“法”就是统治手段。对民事诉讼往往也施用刑罚，因为虽然“犯罪对象”是个人，但“犯罪客体”被认为包括国家秩序在内。打个比方，对赖婚、赖账之类民事纠纷，皇帝大约是这么看的：现在老子统治天下，你还敢赖婚、赖账，就是给我皇帝添事儿，给我皇帝捣乱！
昂格尔认为中国法与西方和现代法治的不同处，就在于它属于“官僚制的法”。中华帝国的立法精神，是把维护皇帝专制、中央集权和保障官僚政治，作为基本出发点的。秦律和汉律并不只是刑律，它包括着大量的行政规章，兵刑钱谷、考课铨选无所不及。农业管理有田律，市场管理有关市律，货币及财务有金布律，畜牧有厩苑律等等。其篇章之多、律条之细，充分显示了帝国行政的法制化程度。学者把“律令体制”视作大唐王朝的政治特色，其实在秦汉帝国，就已确立了类似的“律令秩序”了。
尽量把行政行为和社会行为规范化的努力，也会造成法规的无限度地增殖。繁文缚节，本来就是官僚行政的内在倾向。汉宣帝时，律令繁衍到了960卷、百余万言。时人感叹说：“律令尘蠹于栈阁，吏不能遍睹，而况于愚民乎！”小农经济下的技术和文化条件，承受不了帝国上层建筑中律令科比的畸形膨胀，就连统治者也感到行政成本太大了，有了若干次“议省刑律”之举。然而法律趋繁的倾向，不是几次删减条文就改变得了的。到东汉后期，律令科比本文，加上学者们的法律注释，判案所当用的法律文献累积到了773万余言之多！或说中国古代实行“人治”，那不全正确：既存在着山积的法律，它们是被精心制定的，但它们又没法条条落实、一一兑现，这才是传统中国的实情。由此造成了一种传统心理：法律不过就是那么回事儿，别当真。当然死抠条文、一丝不苟的方面，也是有的，而且是制度所要求的，如秦汉官文书中“如诏书”、“如律令”之类语词的反复出现所显示的那样。就算是舞文弄法、深文周纳，也得在法规之内上下其手。“不当真”和“如律令”看上去是矛盾的，其实不矛盾，官场就是如此，“官僚制的法”就是如此。社会学家韦伯把中国法律归入伊斯兰教法的“卡迪司法”一类，过玄过偏了，远不如昂格尔的“官僚制的法”简明锐利。中国传统司法的诸多特点，都不能在无视官僚政治这个背景的情况下求解。顺便说，韦伯对中国制度也有若干变了形的论述，至少低估了其合理化水平。
秦汉“律”的概念与后世不大相同，“律”中包含着大量行政法令，“律”、“令”二者没有性质上的区别，只不过“律”更稳定、更郑重而已。“令”中也有刑法的内容，“律”中也有行政制度，二者内容交叉。这种“律令不分”的情况，在后代就发生了变化。魏晋以下，“律”的内容开始集中于刑律，“令”则用于容纳行政法令。律令的分化，是中国法制史上的一大进步。
三、“以文书御天下”
文书和档案的运用，使行政过程变得精密、规范和可靠了。先秦法家学者韩非早已看到了这一点，而有“先王寄理于竹帛”之说——字面上是说“先王”，其实是说“今上”。战国变法使法典法规、文书图籍、档案簿记之类，变成了帝国行政的基石。秦始皇给自己订下了规矩，每天要阅读若干重量的文书，读不完宁可不睡觉。从云梦睡虎地秦律中可以看到，秦国的公文书制度是相当严密的，对公文如何传发，使用何种书写材料，文书如何封缄，都有细密规定。秦律中还有这样的条文：有事请示“必以书，毋口请，毋羁请”。就是说，请示必须写成文书，不能空口无凭，也不能托人转达（“羁请”）。由秦简我们还知道，官署存放文书的地方叫“书府”，安排有专人看守。 刘邦攻入咸阳后，将领们争着去抢金帛财物，唯萧何不同凡响，他先去把丞相府和御史府的律令图书给接收了。这可不是个爱财还是爱书的小事情。此后项羽西屠咸阳、烧秦宫室、“所过无不残灭”，这批文书已入汉手、得到妥善保存了，没毁。汉代的史学家评论道：为什么刘邦对天下要塞、户口和民情等情况了如指掌呢？就因为萧何弄到这批文书。在“汉承秦制”上，这批文书有承前启后之功。东汉王充说：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也！（汉）以文书御下。”这“以文书御天下”的说法，跟韩非的“先王寄理于竹帛”异曲同工。经战国而秦汉，无文书则不足以御天下了。
图六：汉代石刻所见上计史
今犹可见的汉代简牍中，能看到形形色色的行政文书。尹湾汉简中，有西汉后期东海郡的《集簿》，即统计文书；还有《吏员簿》、《名籍》、《属吏设置簿》，是官吏的各种名册；还有《兵车器集簿》，是库房的物品帐本。这些珍贵的第一手材料给学者的印象是，汉朝行政管理水准，某些方面比过去估计的更高、更完备。
以皇帝名义发布的公文书，其体裁有“策”，是用来封授褒奖的，有“制”和“诏”，是用来发布政令的；还有“救”，这种文书具有告诫、督责、敦促的性质。至于臣下的文书，向君主陈事谢恩的叫“章”，专门用于陈事的叫“奏”，用于陈情的叫“表”，用于议政的叫“议”，各有其名。公文书的制作、传发、保管各个环节，都形成了严密制度。皇帝的诏书由尚书郎起草，再经尚书令史缮写，经尚书令的审核，即上呈皇帝。皇帝若是认可了，就在诏书上画个朱钩，或写上“可”、“闻”等字样，再缮写一遍，封以御玺和尚书令印，然后由尚书发往丞相、御史府（或三公府）。而丞相、御史（或三公），还要再加审核、签署：若发现不妥，可以封还诏书。在此之后，诏书才能正式下达。这么一来，一份诏书就经过了多次审核，提供了反复推敲以减少纰漏的机会。汉末“清议”风潮中，汉灵帝下诏逮捕拷问“党人”李膺，诏书下达三公府，被太尉陈蕃毅然封还，不肯平署。这实际就是唐代门下省“封驳”之制的起源。
敦煌发现的汉简
公文书要用印玺封缄，即在缚系文书的绳结处填上封泥，由负责的官员把印盖在封泥上。秦汉的很多封泥流传到了后世。90年代后期在西安，就又发现了两千多块秦封泥。封泥上的官名，成了后人了解当时官制的宝贵材料。重要的文书有两封、三封的，以加强保密性。重要文书要装在口袋里，诏书用的是青布口袋，军情文书则用红白口袋。公文书的传递称为“行书”，由邮、享、驿等负责传送。根据重要程度和紧急程度的不同，不同公文书一昼夜的传送里程有不同的规定，如昼夜160里、180里等等，还有日行千里以上的。有些公文书规定要由长官亲启，或必须在长官面前拆封。文书发往有关郡国、官署后，如有必要的话，各郡国、官署就继续缮写下发。 西汉长安未央殿的北侧有个“石渠阁”，据说是萧何所建，从秦朝弄来的律令图书，后来就保
存在这里。东汉洛阳南宫有个“东观”，据说高阁十二间，里面也藏有丰富的诏令章奏。御史大夫的官署在“兰台”，也保存了一批图籍秘书。王朝遇到棘手的事变，往往要去查阅“故事”。“故事”即指档案文书，或档案文书中所记载的法律法令和成规旧例。汉廷非常重视“故事”，君臣议政动辄引证“故事”。有一种官叫“掌故”，官称就取义于掌管“故事”。东汉顺帝打算封其奶妈宋娥为山阳君，而尚书左雄却说，经过查阅尚书省的“故事”，其中并没有给奶妈封爵授邑的制度。故事中没有，这就是反对的理由。档案故事的制度，使政治经验和行政规则得以代代相传。公文书的运行也就是各种指令、情报的流动，在这个信息流动的网络中占据了关节点的位置，也就等于占有了一种权力、进而是一种政治地位。尚书最初不过是4名传发书奏的小吏，然而因其处理文书之责，在君主和朝臣间处于承上启下的位置，所以就由4名书吏，最终发展为政务之总汇、天下之枢机了。西汉昭帝、宣帝时的霍光，就是通过“领尚书事”的头衔把尚书机构抓在了手里，从而保证了大权在握。霍光还规定，臣民上书均须两份，其一为副本：领尚书事者先看副本，若认为不妥，则正本就不再上呈皇帝了。这办法便于权臣擅政却不利于君主独断，所以霍光死后，汉宜帝就下令“去副封以防壅蔽”。东汉多次出现太后摄政临朝，这时候群臣上书也得多抄一份儿，一呈太后，一呈皇帝。可见政治的变动，经常影响到文书制度的变动。反过来说，文书制度的变动竟关涉于政治变动，那么文书的政治意义，就灼然可见了。
