从1990到1992年，布什政府与国会之间最大的争议莫过于对华最惠国待遇之争。正如著名中国学家何汉理所说，在这几年中，最惠国待遇这把“达摩克利斯之剑”一直悬在中美关系的头上。[85]
从中美关系正常化以来，两国的经贸关系得到了迅速发展，这是两国关系的内在动力。从19世纪末以来，美国工商界一直把中国看作潜在的巨大市场。但这个市场却一直没有得到开发。中国工作重心转移、实行改革开放之后，美国实业界感到他们的祖辈所梦寐以求的愿望就要实现，对中国市场表现了极大的热情。[86]在中国方面，中国正聚精会神地进行现代化建设，需要引进外资和外国的先进技术，也需要开拓对外市场。双方互有需要，互补互利，中美贸易和美国对华投资迅速增长。[87]
经过十几年的发展，中美经贸关系已经成为中美关系的重要组成部分，成为中美关系进一步发展的重要基础，而最惠国待遇又是这种关系的基础。在最惠国待遇条件下，中国向美国出口的商品的平均关税是8.4%。而一旦取消这种待遇，中国对美出口商品的平均关税将提高到47.5%。中国对美出口势必锐减。与此直接相关的是中国从美国的进口也将大大下滑。而这又直接影响到美国对华投资，因为在中国的美国工厂生产的商品返销回美国算作是中国对美国的出口，它同样要被征以高额的关税。果真如此，中美经贸关系将严重受挫，整个中美关系将严重倒退。因此对华最惠国待遇也就成了中美关系基础的基础。能否保持它成了中美关系是否有可能恢复并在不久继续发展的一个关键问题。
1980年中国通过中美双边贸易协定第一次取得最惠国待遇地位，卡特总统放弃对中国使用《杰克逊—瓦尼克法案》。但这种放弃的有效期只是一年，所以美国每年都要延长对华最惠国待遇。按照法律，总统最晚需要在6月3日向国会提出关于延长对华最惠国待遇的要求。国会有3个月时间（即到9月3日）进行辩论，是否同意总统的要求。如果国会提出否决，总统可以在半个月内行使否决权。如果国会再次投票，参众两院分别以2/3多数反对总统的否决，则国会得以推翻总统的否决。自从国会1980年第一次批准对华最惠国待遇之后，每年的审议不过是例行公事，几乎没有什么辩论。但北京政治风波以后，情况就大不相同了。在布什于1990年1月否决了佩洛西关于中国留学生问题的议案后，国会迅速转向对华最惠国待遇问题，并且将这一问题作为对行政当局的对华政策施加影响的主要手段。在当时的美国第101届国会（1989—1990）中，435名众议员中有260名为民主党人，175名为共和党人；在100名参议员中，民主党人55名，共和党人45名。民主党在参众两院都是多数党。他们把布什的对华政策当作是党派斗争的有效工具加以利用。在布什执政时期，民主党基本上是美国外交政策的旁观者。他们目睹美国取得了海湾战争的胜利，布什打了很漂亮的一仗。在对华最惠国待遇问题上，他们看到了一个难得的好机会，可以向布什的外交政策挑战，可以使总统处于困境。在1990、 1991和1992年，对华最惠国待遇成为美国行政当局和国会间的主要争议，也是国会内民主、共和两党斗争的焦点。
1990年3月佩洛西向国会议员散发了一封信，要求他们参加一个关于反对布什对华政策的“中国工作小组”，最初加入的有30名民主党人和11名共和党人。在他们的第一次会议上就决定，把对华最惠国待遇问题列在他们议程的首位。5月16日，国会举行了第一次关于中国对华最惠国待遇的听证会。在这次听证会上，一些公司和企业出面作证。美国玩具制造商在会上说，如果不再从中国购买玩具，“1990年的圣诞节肯定是过不成了，1991年的圣诞节也十分可能过不成”。美国小麦种植者协会给国会写道，取消对华最惠国待遇“其代价之高是美国小麦种植者所承担不起的”。5月22日，美国农业部宣布，中国向美国购买40万吨小麦。[88]但总的来说，美国商界还没有作好进行这场斗争的准备，而国会却已经迅速动员起来。
5月24日，布什总统顶住国会压力，宣布延长对华最惠国待遇一年。他说，经过周详考虑后，继续保持中国的这种地位符合美国最大利益，符合中国人民的最大利益。他解释说，最惠国待遇实际是正常贸易待遇；保持中国的这种地位是促进中国经济改革和改善中国人权状况的最好手段；如果取消中国的最惠国待遇地位，中国同样会取消美国的相应地位，从而直接影响美国的对华投资和出口，影响相关领域的就业机会；国际社会，特别是日本和韩国等亚洲国家反对孤立中国，支持美国继续给予中国最惠国待遇。[89]6月6日和21日，助理国务卿所罗门在参议院外委会一小组委员会、副国务卿伊格尔伯格在众议院贸易委员会作证时都表示，总统作出的延长中国的最惠国待遇地位的决定符合美国利益，有利于促进中国的经济改革和谋求扩大美中建设性关系。[90]
1990年秋，伊拉克入侵科威特，海湾危机使中国在国际政治舞台上的地位再次突显出来。布什政府为了赢得中国对以美国为首的西方国家在海湾地区集结兵力的谅解，加强了对华外交。10月16日，在众议院投票表决中国最惠国待遇之前，贝克向议员们表示，中国在海湾危机中起着建设性作用，如果国会通过反对无条件延长中国最惠国待遇的决议，必将损害美国的重要外交利益，布什总统不得不予以否决。[91]10月18日，众议院经过辩论仍然以384票对30票通过参众两院联合决议，不批准布什总统的无条件延长中国最惠国待遇地位的决定，并通过由众议院外事委员会亚洲小组主席索拉兹提出的方案，即有条件地延长中国最惠国待遇一年，并附带了四个修正案。次日，国务院发言人表示强烈反对众议院通过的法案，指出，该项法案如付诸实施，会对美国在中国实行的经济、人权和其他政策利益造成严重损失。参议院多数党主席米切尔借口联邦预算案等立法工作紧张，没有将两院联合决议提交参议院表决，这项议案遂不了了之。[92]实际上，海湾危机才是参议院没有采取立法行动的主要原因。[93]1990年12月19日，总统又采取了两项步骤：批准进出口银行为在华从事贸易的公司提供贷款；批准休斯公司制造的卫星在中国发射。1991年1月，白宫又宣布，对于世界银行向中国提供贷款，将采取个案处理的办法，向基本的人权需要提供贷款。尽管还没有全面恢复对华贷款，但至少已经打开了门缝。
进入1991年，中国最惠国待遇地位的争议再起，而且更加激烈。1992年大选临近，民主党为了改变共和党连续执政12年的局面，要抓住共和党政府的一切弱点加以攻击。除了国内经济状况不佳外，对华政策也是他们可以利用来进行党派斗争的一个重要把柄。因此1991年关于中国的最惠国待遇地位之争具有更浓厚的党派斗争的色彩。美国商界由于种种原因没有积极为中国的最惠国待遇地位进行游说：或者为了使国会支持与墨西哥的自由贸易谈判，或者因为中国迅速增加的贸易顺差。根据美方的统计，美国的对华贸易逆差1989年是34.9亿美元，而到1990年达到104.17亿美元。[94]
4月29日，布什总统表示，同中国保持贸易关系“非常重要，符合美国的利益”。5月8日，中国驻美大使朱启桢在世界新闻协会于华盛顿举行的午餐会上发表演说，阐述中国对中美关系和最惠国待遇的立场。9日，中国政府外交部发言人说，中美相互提供最惠国待遇是中美经贸关系的基础，有利于双方，中方决不接受延长这一待遇的附加条件。
从4月底到5月，国会中提出了形形色色的议案：佩洛西提出关于延长中国最惠国待遇地位附加条件的议案，众议员所罗门提出拒绝延长的议案，参议员赫尔姆斯和米切尔分别提出有条件延长的议案。
美国国会中也不是只有一个声音。参议院财政委员会国际贸易小组委员会主席鲍卡斯（蒙大拿州民主党人）并不支持米切尔的议案。他认为如果行政当局自己已经对中国实行了制裁，就没有必要再在国会通过这样的议案。他虽然也同意把该项议案送往参议院，但他和其他民主党议员没有给予倾向性的推荐。5月21日，他在参议院举行的会议上说，取消对华最惠国待遇是“搬起石头砸自己的脚”，美国必须“采取一种积极的政策来促进中国的变化”。[95]
5月15日，布什宣布他将继续延长中国的最惠国待遇。他在与一些共和党参议员磋商后会见记者时说：
我希望中国的最惠国待遇继续下去，我为此已经打了很有力的一棒。我不想孤立中国。我想起当我在中国担任与大使相当的职务的日子。确实在中国还有一些主要的问题，我们不喜欢他们的制度，但与1975年那个时候相比，情况已经好了不知道多少。[96]
就在布什发表上述讲话的第二天，参议院多数党领袖米切尔5月16日提出的一项议案规定，除非中国满足一系列苛刻的要求，否则将在半年内取消中国的最惠国待遇地位。这些要求包括：释放所有在天安门事件中被拘捕的人，停止“宗教迫害”，停止向美国出口劳改产品，停止向红色高棉提供武器，减少贸易逆差，停止违反人权，停止向中东出口导弹和导弹部件，参加国际反扩散的努力。米切尔说：“延长对华最惠国待遇而不附带苛刻条件只能发出错误的信息……我相信，现在是改变对中国领导人的政策的时候了，是承认总统的政策已经遭到失败的时候了。对于一项失败的政策的回答不应该是原封不动地继续下去。”[97]
这一法案起先在参议院财政委员会得到通过，后来又在参议院获得通过。但国会少数党（共和党）领袖多尔表示，延长对华最惠国待遇是根据事情本身的是非曲直作出的决定，而不是“要在1992年的政治季节中把总统打得鼻青脸肿”。[98]
5月27日，布什总统在耶鲁大学的一次演讲中表示，他将向国会建议无条件地延长对华最惠国待遇，这符合美国对外政策的最大利益。他认为，鼓励中国自由市场力量的最好方式是保持与中国的经济联系不受损害，而经济的增长不可避免地产生要求更大政治自由的压力。他认为：“要推进我们所珍视的理想只有伸出我们的手去，展示我们最好的方面，耐心地坚持我们的价值观，即使要冒遭到拒绝的风险。”[99]
29日，布什将这一决定正式通知国会。同时，他批准了一些对中国的惩罚措施，如对向中国的高技术出口的更严格的限制。[100]反对延长对华最惠国待遇的国会议员则认为，最惠国待遇可以用作促使中国实行政治变革的杠杆。米切尔攻击总统的决定“没有任何道义和逻辑的基础”，国会将推翻这一决定。[101]
在国会5月29日举行的听证会上，前助理国务卿霍尔布鲁克力劝国会不要牺牲美中关系。霍尔布鲁克表示，对华最惠国待遇不应与具体的关于人权的条件相联系，要求中国“在人权方面取得进展”和“履行其国际承诺”这样的比较松散的条件更适宜于促使中国向民主和外向型的改革型的国家发展。[102]
6月4日至7日，布什邀请两党13名参议员到白宫，力劝他们支持无条件延长对华最惠国待遇。参加这次会见的温和的共和党资深参议员卢格说：“总统不是说，‘不，永远不’对延长对华最惠国待遇附加条件，他的立场是，让我们来讨论一下，为什么延长最惠国待遇符合我们自己的利益，我们还能使用哪些其他手段来影响中国。”7日，布什再次表示反对在对华最惠国待遇问题上附加任何条件。6月12日，副国务卿伊格尔伯格在众议院听证会上说：“附带任何确有意义的条件……都会导致断绝我们认为如此重要的关系。”[103]
布鲁金斯学会的汤姆斯·曼指出，白宫和国会在对华最惠国待遇上的争议还牵涉到行政机构和立法机构对各自职能的认可。总统认为这是外交问题，而外交传统是总统的领地，他不愿国会多插手；而国会认为这是贸易问题，“与直接的外交问题相比，国会有各种权力来发挥影响”。而这场辩论的基础是，国会把贸易当作影响外交的首要手段，又把人权问题引入了外交领域。共和党众议员米勒总结当时的形势时说，布什总统越是坚持不能对对华最惠国待遇附加任何条件，国会越是坚持要取消它。“如果总统的立场是，他仅仅接受无条件的延长，对讨论任何刺激或非刺激条件都不感兴趣，那么我想，你会看到国会中要求彻底取消的情绪的继续增长。”[104]
朱启桢大使与前总统卡特夫妇合影
关于中国最惠国待遇的辩论不仅是总统与国会之间的辩论，也是国会中不同意见的一场大争论。参议院外交关系委员会主席克莱本·佩尔说：“如果我认为我们的外交政策是基本一致的，那我会接受总统的立场。但我们为什么要坚持孤立越南和柬埔寨呢？那里的人民也渴望政治和经济的变革。”民主党众议员托里切利说，“冷战要求我们与自己的原则妥协”，但现在在超级大国的关系中美国已经不那么仰仗中国的支持来对抗苏联了，美国可以在中国的人权问题上采取更强硬的立场。
朱启桢大使及夫人王裕德在前总统卡特家作客
不少国会议员还认为，布什总统之所以坚持对华无条件的最惠国待遇，是因为他受制于自己1974年至1975年在中国任职的经验，他相信他最清楚地知道中国对失去最惠国待遇可能作出的反应。索拉兹说：“我的感觉是，如果总统不把他自己当作是日常处理中国问题的官员，他很可能得出不同的结论。”共和党众议员波特认为：“总统局限于他自己的经历，但不幸的是，这是很久以前的经历了……我想他在这一点上盲从了。”但支持总统的议员说，与许多国会议员相比，布什对中美关系的看法更长远，他的视野更广阔，历史经验证明，孤立中国只能导致更多的压制。他们认为布什在海湾战争中赢得的胜利使那些民主党的国会领导人感到挫折，他们就抓住对华最惠国待遇地位问题大做文章，希望赢得一场容易的政治胜利。6月4日，参议院两党领袖讨论这一问题时就表明了这两种不同的立场。多数党领袖米切尔认为对华最惠国待遇“使美国面临一场外交政策中的道德选择”，并指责布什无条件延长是“牺牲美国的价值观”，而少数党领袖多尔则说：“关于我们的对华政策要达到什么目的这一点没有分歧。但一个大大的分歧在于，如何最好地去达到这些我们都一致同意的目的。”[105]在确定对华最惠国待遇地位问题上，众议院筹款委员会和参议院的财政委员会是至关重要的。两院的议案先在这两个委员会通过，然后提交全体大会。参议院财政委员会主席本特森认为在国会通过不附带条件的对华最惠国待遇是不可能的。在听证会上发言的参议员多数对对华最惠国待遇持保留态度，但他们也希望对米切尔的议案进行一些修改。[106]
6月下旬，众议院和参议院先后通过附带条件的对华最惠国待遇议案。6月25日，米切尔与本特森等一起提出了一项经过修正的议案。米切尔表示：“本项立法不是对微观处理美中关系的侵入性的努力。我们看到本届政府的政策对中国政府的政策没有影响力。显然，布什政府的对华政策是失败了。这是完全的失败。”[107]
6月27日，参议院财政委员会讨论多数党领袖米切尔的议案时，白宫游说的作用显示出来。一些共和党议员虽然先前曾表示支持他的议案，但当投票时却没有投赞成票。一些议员说，这一议案将会断送美中关系，使美国对中国失去影响力，放弃中国国内的改革者。多尔说：“这个议案看起来很好，但效果不佳。”米切尔也没有得到所有民主党同仁的支持。鲍卡斯表示，如果行政当局自己就同意对中国实行制裁，国会就没有必要提出附带条件的法案。结果该委员会以11比9的表决结果同意将米切尔的议案送往参议院，但没有同意对该议案予以赞成的推荐。[108]
在对华最惠国待遇问题上党派的分野是相对的，而不是绝对的。不是所有的民主党参议员都支持米切尔的议案，所有共和党参议员都支持布什总统。华盛顿州是与中国贸易额最大的州，1990对华贸易额达到31亿美元。由于中国购买波音飞机，它是向中国出口额最大的州。中国为波音公司生产波音737的尾翼，如果取消对华最惠国待遇，这种尾翼的关税将高达27.5％。该公司更关心的是，中国将可能实行贸易报复，不再购买波音的飞机，那波音可能遭到的损失就是一年上10亿甚至几十亿美元。所以该州的议员应该最有理由支持对华最惠国待遇。但该州的两名参议员在1990年却出现了交叉支持的情况。共和党参议员戈登支持米切尔的议案，而民主党的参议员亚当斯虽然也强烈批评中国的人权状况，但他认为取消最惠国待遇是一种错误的反应，支持了布什总统的决定。1991年的情况也是这样。亚当斯在给华盛顿商界的信中说：“我们必须承认取消最惠国待遇给中国人民的重大的负面影响”。他和布什总统一样也有中国情结。他在卡特政府中担任运输部长，参与了中美关系正常化的进程。后来他在华盛顿州当律师，中国远洋运输公司是他的客户。华盛顿州的商界支持他的选择，但他却受到该州工会组织的压力，而工会组织的支持对他1992年竞选下一届参议员是至关重要的。当地24个工会组织联合会的领导人佩拉佐说，他要向亚当斯解释，这不是在对一些特别的利益集团说话，这是在对全体人民说话。[109]
戈登则直接受到白宫的压力。1990年1月他是投票支持推翻布什总统否决有关中国留学生的议案（即佩洛西议案）的8名共和党参议员之一。[110]在贸易方面，华盛顿州既与中国大陆进行大宗贸易，也与台湾有密切的贸易关系。实际上，1989年，该州与台湾的贸易额达到40亿美元，比与中国大陆的贸易额还大。他在1986年争取连任参议员的竞选失败后，进入一家西雅图的律师事务所，台湾的一家钢铁企业是他的客户。但他不愿意被看作是米切尔和民主党人的盟友，不愿意站在总统的对立面，因此软化了他的立场。他在对华盛顿州商界的讲话中希望总统避免与国会的“否决战”。他希望总统与国会进一步谈判，达成一些比较温和的条件。对于米切尔的议案他明显地表示不满，认为“根本没有成功的可能”。[111]
多数共和党议员虽然不满中国的人权状况，但他们认为米切尔的议案是为了与总统作对。他们希望，或者在该议案提交参议院全体会议审议时对其进行修改，或者通过没有约束力的决议来替代该议案。米切尔的议案不但遭到共和党人的反对，而且也遭到农产品生产州，如肯塔基、蒙大拿、亚拉巴马、新墨西哥、北达科他等州的民主党议员的质疑，他们担心因此而失掉每年上10亿美元的对华出口。上述鲍卡斯参议员就来自蒙大拿州。
在众议院筹款委员会的辩论同样十分激烈。众议员们起先提出了3个议案。后来，委员会主席罗斯腾考夫斯基说服佩洛西、索拉兹和皮斯将他们各自的议案进行修改，合成一个议案。他认为这样的议案比较容易在众议院获得通过。这个议案同意延长对华最惠国待遇一年，但到1992年，如果中国不能在改善人权状况的各个方面取得“重大的全面的进展”，就将取消最惠国待遇。在辩论中，许多共和党人说，委员会不应该通过中国做不到的、过于苛刻的条件，以致迫使布什总统取消对华最惠国待遇。罗斯腾考夫斯基和贸易小组委员会主席、民主党人吉本斯都倾向共和党人的意见。但多数民主党议员却倾向于附加苛刻的条件，一些共和党议员也附和这一意见。结果，提出的条件多达14项，包括：提供天安门事件中被拘捕的人员的名单，释放被拘捕者，停止“强制人工流产”和绝育，不扩散核武器和部件，不阻止台湾加入关贸总协定，不出口劳改产品，遵循中英关于香港的联合声明，在西藏遵守人权，停止宗教迫害，实行出版自由，停止对在美国的中国人的骚扰，允许人权组织访问重犯人，停止刑罚和改善犯人状况。[112]在这样范围广泛的议案通过后，罗斯腾考夫斯基不无感慨地说：“这只能使总统否决的胃口更大，使推翻总统否决的可能更小。”吉本斯评论道：“我看佩罗西议案恰恰成了一辆垃圾车。每个人都把他想要的东西往上扔。”
7月10日，众议院以313票对112票通过佩洛西议案，即HR2212号议案。这一投票结果超过了2/3赞成，也就是说，如果布什总统否决，众议院有足够的票数来推翻总统的否决。共和党领袖米切尔据理力争，说：“取消对华最惠国待遇等于是在惩罚中国领导人之前先对中国人民进行地毯式轰炸。”但许多共和党议员还是投了赞成票。尽管如此，人们对这项议案的最后结果是很清楚的。罗斯腾考夫斯基评述说：“通过一项将遭到否决的议案，而这种否决多半是会成立的，这只是给我们一种空洞的胜利。”就是支持该项议案的一些人对议案本身也持怀疑态度。索拉兹说，他支持该议案表示对北京的不满，但议案的条件是太难满足了。他希望在参众两院磋商联合议案时对条件再加筛选，把不必要的条件去掉。[113]
在参议院，议员们对米切尔议案有不同的意见。有些支持者认为条件还不够强硬，内布拉斯加州的民主党参议员克利要求政府求助盟国孤立中国，即在美国断绝对华最惠国待遇的情况下，这些国家不要乘此机会去获取中国的商机。大多数民主党议员支持这项议案，但也有的坚持自己的立场，如鲍卡斯。他嘲笑一些要求更苛刻的条件的人说：“他们的两难处境是，条件越是苛刻，议案越可能陷入泥潭。”不少共和党人不支持这项议案，但一些保守的共和党议员，北达科他州的赫尔姆斯、密西西比州的洛特、佛罗里达州的康尼·马克、怀俄明州的瓦洛普等，却比许多民主党议员更强烈地反对延长对华最惠国待遇。[114]
6月19日，与中国有重要贸易利益的一些农业州的参议员，如蒙大拿州的鲍卡斯、多尔等15个不支持米切尔的议案的两党议员中间派联盟（其中包括4名民主党人、11名共和党人）致函总统，提出了与总统妥协的条件。他们支持总统的政策，表示取消对华最惠国待遇“是一个错误的办法”，应该使用“聪明的武器”把美国的更强硬的政策集中在某些专门的问题上。但同时要求总统让人们看到“行政当局在采取行动的显著证据”，要求政府在国会议员们普遍关注的人权、贸易赤字、武器扩散、台湾加入关贸总协定等问题上对华采取强硬措施。[115]7月19日，布什复函鲍卡斯，表示白宫正在执行的五项政策是：如果下个月在与中国关于进一步开放中国市场的谈判中没有显著进展，将对中国行使301条款；继续反对世界银行和其他多边国际金融组织对中国的贷款，除非这种贷款用于人道主义目的；海关将严格执法，禁止中国劳改产品的输入；并与其他国家合作，以确保中国遵守核不扩散和其他军控条约；并支持台湾加入关贸总协定。他还说：
我准备对你和你的同事所关注的问题采取措施。我也正在这样做。但是取消对华最惠国待遇或者附加条件，那将对美国的利益带来重大的损害，对我列出的这些主动措施毫无助益。[116]
对白宫宣布的这些措施，鲍卡斯表示支持，他认为总统的政策是“建设性的、鼓励中国实行改革的政策”，而取消对华最惠国待遇是愤怒情绪的“空洞的表示”。但许多民主党议员批评说，白宫的这一声明仅仅是温温乎乎的反应，仅仅是把现在已有的东西又重复说了一遍。[117]
中国政府外交部发言人在7月22日记者招待会上表示，对布什总统7月19日信中坚持无条件延长对华最惠国待遇并重申台湾是中国的一部分的立场表示欢迎。[118]
6—7月间，白宫和米切尔都在为自己争取支持，但米切尔的情况不妙。他赢得了6个共和党议员的支持，却失去了7个民主党议员的票。最后的决战发生在7月23日。这天，参议院以55票对44票通过了米切尔议案，即S1367号议案，但支持票远远少于2/3（67票）。米切尔在投票之后说，胜负并不是一切，“当我采取我的立场时，我不是以胜负作为基础的”。7月24日，白宫发言人菲茨沃特说：“我们对参议院的表决结果非常满意。这个结果显示总统的否决力量。总统说，他将否决这一议案。他将这样做。”[119]参众两院分别通过HR2212和S1367号议案后，两院应该组织会商委员会进行磋商，消除两个议案之间的分歧，把两个议案合成一个，然后送交总统。11月下旬，两院会商委员会通过以HR2112号议案作为联合议案的决定，27日，众议院以409对21票通过这一决定。但米切尔感到如果在参议院再进行一次表决，赞成票也没有增加的迹象。于是参议院没有把两院会商委员会的决定付诸表决。[120]这样，布什政府在1991年对华最惠国待遇之争中又赢得了胜利。
1991年11月15至17日，贝克国务卿访华。江泽民总书记、杨尚昆主席、李鹏总理分别会见了贝克，钱其琛国务委员兼外交部长与他进行了会谈。中方表示，中国将遵守《导弹及其技术控制制度》的准则和参数，将不向叙利亚出售M-9、向巴基斯坦出售M-11导弹；支持朝鲜半岛的非核化；美方表示，美国将取消关于不得向中国出口高速计算机和卫星技术的禁令。中方重申，中国支持《不扩散核武器条约》，中国支持朝鲜半岛非核化。在贸易方面，中方同意派代表团赴美就知识产权问题与美方进行谈判。在人权方面，中方同意与美国负责人权事务的助理国务卿希夫特继续举行对话。1992年2月1日，钱其琛致函贝克，确认中国将遵守《导弹及其技术控制制度》的准则。21日，美国国务院宣布取消1990年6月因中国两家公司出口高技术设备对其施加的制裁。副国务卿伊格尔伯格对取消制裁一事解释说，遵守《导弹及其技术控制制度》是一个重要的步骤，这可能意味着在其他一些同样有争议的领域，如核技术转让、知识产权，取得同样的让步。[121]1992年1月底，李鹏总理去纽约出席联合国安理会首脑会议。在此之前，20名参议员（其中18名民主党人，2名共和党人）和一些众议员写信给布什总统敦促他不要会见李鹏，并称否则会破坏美国已经向中国发出的“有关人权的强硬信息”。1月3日，布什还是在联合国会见了李鹏。这是自1989年6月以来，中美两国领导人的第一次会见。[122]布什的批评者指责说，这是给中国“送了大礼”。米切尔称，这次会晤“突出表明布什对华政策的失败”。[123]
1992年是大选年。国会中的民主党人继续在对华政策上大做文章。加之1991年国会反复折腾最后也没有把议案送交总统，因此1992年国会两院早早就着手准备了。2月25日，参议院对经两院会商委员会通过的HR2112号议案进行投票，结果以59票对39票通过。赞成票比上年略有增加，但离推翻总统否决所需的2/3（67票）还差不少。同日，美中贸易全国委员会发表声明，呼吁总统否决这一议案。3月2日，布什总统对议案予以否决。他在退还议案的信中说:
我们手上握有有效处理这些我们关注的问题的政策工具，而且有现实的成功希望。本届政府在各个不同方面的全面接触政策要求中国领导人负责任地行动，同时对中国的错误行为的后果也不抱任何疑问。
我们的做法是针对我们关注的某一具体领域采取适当的政策工具，以产生所要求的结果。
HR2112号议案严重损伤美国在华的实业利益，惩罚美国工人，减少美国人的就业机会。附带条件的最惠国待遇严重损害中国倾向西方的、正在现代化的分子，削弱香港，增强反对民主和经济改革的力量。[124]
3月11日，众议院以357对61票推翻总统的上述否决。但参议院3月18日的投票结果是60对38票，离所需的否决票尚少7票。总统否决得以成立。在该项投票中，9名共和党参议员反对布什总统，而5名民主党参议员投票支持无条件的对华最惠国待遇。鲍卡斯是其中之一。他认为，单方面取消对华最惠国待遇对美国的伤害远大于中国。尤其是“没有别的国家会援引我们的先例，我们将独自行动”。[125]6月2日，在进行党内提名的总统预选期间，布什总统宣布，他将延长中国的最惠国待遇一年。白宫发言人费茨沃特在宣布这一决定时称：“如果我们希望影响中国，孤立中国就是错误的。”他强调：“维持与中国接触的建设性政策是符合美国利益的。”[126]
国会内的民主党议员主流发誓要以取消中国的最惠国待遇为契机，从总统手中夺回对外交政策的主导权。众议员皮斯和佩洛西又提出了新的议案（HR5318），该议案的条件与上年HR2112议案大致相同，但仅仅针对中国国有企业的出口产品，民营企业、合作企业和合资企业的产品不受影响。皮斯解释说，这样区分是考虑到先前有的众议员的批评，认为取消中国的最惠国待遇可能损害美国的实业利益。但加州的民主党参议员松井批评说，要把哪些是、哪些不是国有企业的产品区别开来不是那么容易的事，更诚实的做法是现在就断绝与中国的贸易关系，当中国行为符合我们需要时再恢复这种关系。“现在我们似乎是想两者兼而得之，”耐克公司的游说人韩森表示，公司仍然反对这项议案。[127]6月29日，皮斯又对这项议案进行了修改，把自动得到最惠国待遇的范围只限于由合资企业生产的产品。7月2日，众议院筹款委员会通过了这项议案。7月21日，众议院以339票对62票通过这项议案。[128]7月30日鲍卡斯和其他9名反对对中国的最惠国待遇附加条件的参议员致函布什总统，信中指出，与中国在人权、武器不扩散和贸易等方面的谈判看来正在取得进展，“但同时也要坦率承认，在有些领域还可以做得更多”。8月4日，参议院财政委员会唱名表决通过对中国的最惠国待遇问题附加条件的议案。该议案与众议院通过的实际相同。少数党领袖多尔等认为对此附加条件与其说是针对中国政府，不如说是为了使布什总统难堪。他说：“这是美国的对华最惠国待遇狩猎季节的开始……是对布什总统的任意射击。”另一名共和党参议员查费说：“我们为什么要再做一次呢？……我们明明知道这是没有什么用的。”米切尔回击说：“这是每年‘对中国季节的道歉’。”[129]9月14日，参议院以唱名投票法通过了众议院提出的HR5318号议案。9月28日，布什总统否决了该议案。他在把议案退还众议院时表示：
取消中国的最惠国待遇或附加条件，其结果使中国的最惠国待遇稍晚取消，不会有利于达到我们的目的。HR5318号议案给我们的双边贸易加上了行不通的限制。遭到惩罚的是包括中国生气勃勃的、以市场为导向的地区和香港，以及那些支持改革和以与外界的接触作为支持的中国人。
美国人也将受到影响。今年我国对中国的出口将达到80亿美元。中国对失去最惠国待遇的报复将使我们失去这个正在增长的市场，以及成千上万美国人的工作。我们将把我们的市场份额让给我们的国外竞争者，他们对对华贸易没有附加任何限制……
我们的政策寻求处理那些对我们具有至关重要的关注的问题，并着眼于那个人口占全人类1/4的国家与我们的关系的未来。最惠国待遇是使我们的影响作用于中国的手段。全面接触是我们所使用的将这种影响转化为积极的变化的过程。我们对华政策中这两个关键成分之间的关系是强有力的东西，缺了其中一个也就使另一个失去效用。我们继续推进我们广泛的政策目标，而不必使美国人受到经济上的困难，因为我们政策中的这两个因素都是齐备的。[130]
9月30日，众议院以345票对74票推翻了总统的否决。但10月1日参议院的投票结果是59票对40票，离推翻否决所需的67票差了8票。布什总统的否决得以成立。
1992年下半年中美关系中的另一件大事是美国向台湾出售150架F-16战斗机。
早在80年代初，台湾就向美国求购先进的战斗机。[131]此后，F-16战斗机一直是台湾每年向美国提出的要求购买的武器清单中的第一个项目。[132]到1992年，美国国防部刻意渲染台湾和大陆之间在空军战斗力方面的失衡。他们认为在过去的10年中台湾失去了150架飞机。美国先前提供给台湾的F-5-E和F-104屡屡失事，以至得了“寡妇制造者”的恶名，飞机总数由500架下降到了350架。而大陆的战斗机却在不断增加，还购买了苏-27喷气战斗机。这样，大陆空军比台湾空军占有了明显的优势。1992年台湾积极进行游说，要求购买F-16战斗机。国民党秘书长宋楚瑜在1月飞到华盛顿，与副总统奎尔共进早餐。这是从1979年美台断交以来双方最高级别官员的会晤。[133]
里根政府时期，美苏激烈竞争，里根发起“战略防御计划”，大搞扩军备战，国防开支一路飙升，财政赤字连年增加。布什当政以来，美苏关系有所缓和，又加上庞大的财政赤字的压力，布什政府不断对国防开支进行削减，战斗机行业是一个典型例子。1987年，美国军用飞机行业向美国军方和国外运交了1199架军用飞机，价值240亿美元。到1989年，美国军用飞机工业只生产了1110架飞机，价值170亿美元。此后，对作战飞机的订货继续下降。在这种情况下，美国的军火商将目光转向国际市场，通过增加对外出口来增加收入。布什政府采取了一系列相应措施来支持美国军火商：指示美国驻外使馆向美国军品生产厂家提供更多帮助，在国务院成立防御贸易中心，建议北约成员和美国的其他盟友之间成立一个防务关贸总协定组织，允许在公开的条件下武器和防御技术的自由贸易。到布什任期的中期，美国陆军和空军首次公开支持出口诸如M-1A1-Abram坦克和F-16隼式战斗机。[134]
在国际军火商对市场的竞争中，台湾是一个令人垂涎的市场。从70年代以来，台湾保持了比较高的经济增长速度，台湾当时有800亿美元的外汇储备，是世界上外汇储备比较充裕的地区之一。而且台湾正在努力得到新式武器。法国的达索公司首先将目光投向了台湾。1991年法国同意向台湾出售16艘护卫舰，价值40亿美元。台湾当局与法国达索公司就开始向该公司购买100架幻影2000-5战斗机开始了谈判，还附带了一项价值达数十亿美元的核电站计划。如果所有这些计划实现，台湾的武器供应就不必再仅仅依靠美国，对美国军火商来说，就会在很大程度上丧失台湾这个市场。[135]
1992年春，布什政府内部一些官员已经提出了向台湾出售F-16战斗机，如国防部长助理、前驻华大使李洁明就提出，应当向台湾出售50架这类飞机，以增强台湾的空中防卫能力。他不断向国防部长切尼和副部长沃尔福威茨进言，结果，切尼领导的国防部到6-7月间已经在悄悄地努力推动F-16战斗机的交易。但到6月，美国政府仍然没有作出决定。国务院通知台湾方面，F-16战斗机仍然是禁止出售的。如果台湾真的需要先进的战斗机，他们可以向法国购买幻影战斗机。[136]
1992年是大选年。在海湾战争之后，布什的支持率极高。1991年3月，他的支持率达到82%。但美国经济正处于衰退之中，到该年12月，他的支持率就下降到50%。到1992年4月，他的支持率进一步下降到39%，而阿肯色州州长、民主党人克林顿的支持率却一路飙升。[137]7月29日，F-16战斗机的制造厂通用动力公司突然宣布，到1994年底，该公司将解雇它在沃思堡的部门的5800名工人。[138]这一消息引来了对政府上述决定的猛烈批评。《基督教科学箴言报》的一篇文章说：法国政府正在积极促成幻影2000-5战斗机的交易，这“完全是由经济利益驱使的。很难理解为什么美国总统愿意以牺牲6000美国人工作的代价来姑息北京的领导人，而法国政府所做的恰好相反”。来自F-16战斗机生产地的得克萨斯州的众议员巴顿（共和党人）和吉林（民主党人）在国会充当了向政府施压的急先锋。7月14日，巴顿收到了通用动力公司首席执行官的紧急请求，希望他帮助扭转10年来限制向台湾出售武器的政策。从7月中旬起，他和其他得克萨斯州的议员就不断向贝克（当时已经改任白宫办公厅主任）、斯考克罗夫特、代理国务卿伊格尔伯格、其他政府官员乃至布什本人进行游说。得克萨斯州的民主党议员则更借此攻击布什“更关心北京的共产党政权，而不关心孤星州工人的工作”。[139]7月30日，布什向得克萨斯广播电台的记者表示，他对是否向台湾出售F-16战斗机正进行“重新思考”。[140]
要求向台湾出售F-16的压力在继续增大。8月，由巴顿和吉林牵头，100名众议员（53名民主党、47名共和党）联名发出致布什的公开信，要求总统向台湾出售F-16战斗机，并警告说，如果美国不出售，台湾不仅会购买法国的战斗机，而且还会购买法国的核电站和铁路技术。接着，54名参议员也联名向布什发出呼吁信，信中说：“向台湾出售F-15、 F-16，还是 F-18并不要紧，问题的关键是台湾购买美国工人生产的美国飞机。”[141]在一次国会听证会上，来自得克萨斯州的民主党参议员本特森说，向台湾出售F-16战斗机是一笔“梦寐以求的交易”，他批评政府拒绝这笔交易是一个“愚蠢的……呆板的政策”。得克萨斯州州长理查德指责政府在国际市场上竞争不力，抱怨说：“我不知道乔治·布什与共产党中国之间有什么交易，但是现在是清醒的时候了。”[142]
在国会的强大的压力下，在竞选形势的压力下，由国务院、国防部牵头又对这一问题进行了一次部际审查。这次审查导致了布什总统改变主意。9月2日，他出席沃思堡的竞选聚会。这次会的大幅标语是“谢谢总统先生，给美国以工作吧”。布什在会上宣布，他将授权向台湾出售在沃思堡生产的F-16战斗机。他说：“这一决定在我们考虑如何赢得国际竞争时，向美国人民发出了一个明确的信号……现在我们得把精力和注意力转向国内，来迎接国内的挑战，保障我们经济基础的安全，保证未来高工资高技术的工作存在于美国国内。能从空中投下导弹的国家，能创造技术奇迹的国家，在新时代经济竞争中能够并将生产世界需要的产品。”他同时说，这并不表明“改变了本政府及以前历届政府的承诺”。[143]在他宣布向台湾出售F-16战斗机后没过几天，白宫又宣布向沙特阿拉伯出售价值90亿美元的F-15战斗机。这两宗交易，一宗是给得克萨斯州的通用动力公司的，一宗是给加利福尼亚州和密苏里州的麦道公司的，这两个州与得克萨斯州一样，在竞选中都是十分重要的州。而这两家公司是互相竞争的军火企业。这两笔交易的总金额为150亿美元，而1991年美国向第三世界出售的军火总共是142亿美元。[144]这样，布什终于作出了卡特、里根所不敢作出的决定，向台湾出售了台湾求购了10年的先进武器。
