1993年1月，在1992年大选中胜出的阿肯色州州长威廉·杰弗逊·克林顿入主白宫。中美关系面临着新的复杂的形势。
1993年6月23日，李道豫大使递交国书后与克林顿总统合影右为李大使夫人叶兆烈
80年代末、90年代初，美国经济处于新的衰退之中。其实在布什总统任期末了，美国经济已经开始回升，但由于经济的滞后效应，当时还没有在人们的收入上表现出来。布什在海湾战争后一度享有极高的支持率（89%），但不久却急剧下降，最后在大选中失利，主要原因是没有对经济问题给予足够的注意。 克林顿看到了选民对经济问题的普遍关注，他在竞选中的座右铭是：“要紧的是经济，傻瓜！”[1]他上任之后首要的关注自然是复兴美国经济。虽然他曾毕业于乔治城大学外交学院，但他毕业以后从未从事过外交，对外交既不擅长，也无兴趣，更不是他关注的重点。 他不像布什总统经常与外交政策班子见面。不久就清楚了，从总统这里是不会有什么主动的动议的，所有的外交决策都得由他的助手来提出。[2]有的学者说，克林顿每星期用于处理外交问题的时间不过几小时。
随着1989年柏林墙的倒塌和1991年苏联的解体，持续了半个多世纪的冷战结束了，世界面临着新的形势，也使美国外交政策面临新的形势。虽然冷战已经持续了约半个世纪，但冷战以这种方式结束还是出乎多数美国官员和学者的意料，使美国感到措手不及。采访某美国国务院官员。克林顿政府作为冷战结束后的第一任美国政府，面临着将美国冷战时期的对外政策向着冷战后的对外政策转变的新形势。美国决策者不可能一下子对美国外交政策进行全面的研究，但有一点是很显然的，推动中美关系解冻和正常化的一个主要的外部动力——共同对抗苏联扩张，现在不复存在了。在许多美国人眼中，中国对美国还有多少战略重要性就成了问题。[3]
在北京政治风波后的几年中，布什政府一方面对中国施加经济制裁，另一方面也为维护中美关系作了很大努力。布什运用他个人的威望奋力抵抗国会的压力，维护中国的最惠国待遇地位，避免了中美关系的大倒退。在1991和1992年的竞选中，美国对华政策成为两党候选人斗争的焦点之一。克林顿的谋士给他支招：对于布什总统这样擅长外交的总统，也要从外交上找到突破口，这个突破口就是对华政策。于是克林顿支持极少数在美国的中国“民运”分子的活动，听取他们的陈述，出席他们的会议，与他们肩并肩地出现在公共场合，让这些“民运”分子为他站台；支持参议院民主党（多数党）领袖米切尔和众议员佩洛西的要求，攻击布什总统“溺爱”中国，表示他要与这种政策划清界限。1992年在纽约举行的民主党全国代表大会上决定，将根据中国包括西藏的人权状况、美国商品在中国市场准入情况和在武器扩散方面的行为，对中国实行有条件的最惠国待遇。[4]10月12日在圣路易斯的电视辩论中，克林顿被问到将如何运用美国的权力对中国施加影响时，克林顿回答说：第一，中美关系是重要的，不应该孤立中国；第二，他表示要对中国持强硬态度，要把中国的人权状况、一个更开放的社会与最惠国待遇挂钩；第三，美国要保卫在中国的经济和民主利益。[5]自然，很难说这是深思熟虑的政策宣示，大选中的许多言辞首先是为了攻击对手，蛊惑人心。但既然话已出口，他在上任之初，自己就首先受到竞选中的诺言的束缚。他要与前任的政策拉开距离，要让选民看到他是怎样兑现诺言的。
竞选获胜以后，克林顿稍微修改了他的言论，但基本调子未变。1992年12月，克林顿作为当选总统在小石城主持一个经济会议。美国一家玩具公司美泰公司的董事长和总经理巴拉德在会上讲到，如果取消对华最惠国待遇，中国制造的玩具的进口关税就将由现行的12%增加到70%，像美泰公司这样的美国玩具公司就将严重受损。不仅玩具，美国鞋业公司从中国采购的鞋占到美国市场上销售的鞋的60%，美国从中国进口的纺织品每年达40亿美元。这些行业也将遭到严重打击。克林顿表示，如果在人权方面“能继续取得进展”，“我不认为我们必须取消最惠国待遇”。他指出，中国已同意禁止劳改产品出口，并向美国产品进一步开放市场。他还说：“我不想因为政治原因或经济原因孤立中国……但我想在天安门事件之后，我们有义务至少必须坚持我们相信的东西”。[6]这样克林顿又重申了他竞选时的言辞。
上任伊始，克林顿在中美关系中要处理的第一个问题是中国的最惠国待遇问题。中国方面注意到克林顿在竞选中的言辞，希望他当政后，认识中美关系的重要性，避免采取伤害中美关系的举动。2月23日，江泽民主席接受《美国新闻与世界报道》总编辑朱克曼一行的采访，5月21日，江泽民又接受美国有线新闻电视公司记者齐迈可的采访。他纵论中美关系及中国的内外政策，强调，发展中美关系一要有长远的眼光，两国不论在双边关系方面，还是在共同关心的国际问题方面都有广泛而重大的共同利益；二要妥善处理分歧，求同存异，中国希望与美国“增加信任，减少麻烦，发展合作，不搞对抗”。他表示，中国一贯重视中美关系，中国政府愿意在3个公报的原则基础上，同克林顿总统领导的美国新政府一起为改善和发展两国关系作出努力。他特别提出，希望美方能很好解决最惠国待遇问题，如果取消，双方都将受到损害。对美方来说，至少损失10多万个就业机会，消费者要多花钱。[7]2月至5月间，美国前国务卿黑格、舒尔茨、基辛格，美国前总统尼克松，美中关系全国委员会代表团等先后来中国访问。美国休斯公司董事长阿姆斯特朗、美国罗克韦尔公司董事长唐纳德·比尔、美国电话电报公司副董事长托巴亚斯、美林集团董事长威廉·施莱尔等美国企业界人士也先后访华。中国领导人江泽民、李鹏、乔石、李瑞环、朱镕基、钱其琛等一再向他们表示，希望中美双方共同采取积极步骤，推进两国关系的发展。这些都是中国领导人在美国政权交接的时刻向美国新领导人发出的希望推动中美关系改善的强烈信号。5月4日至14日，由中国对外贸易经济合作部副部长佟志广率领的中国高级经济贸易代表团应邀访问美国，该代表团在美国订购了价值20亿美元的飞机、汽车和其他商品。5月12日，美国298家大公司和37个贸易团体共同致函克林顿总统，要求美国政府无条件延长对华最惠国待遇。[8]
克林顿的国务卿克里斯托弗曾任卡特政府的副国务卿,历来关注人权问题。他在参议院确认他的任命的听证会上说，美国需要“重新考虑对华政策”，美国的政策将是“谋求中国出现从共产主义到民主制度的广泛的、和平的演变，办法是鼓励那个伟大的、非常重要的国家内那些力求实现经济和政治自由化的势力”。总统国家安全事务助理莱克本人抱有威尔逊式的理想主义，他倡导扩大民主化，认为民主国家之间不会相互对抗，不会发生战争，他主张进行干预去解救世界上受痛苦和被剥夺的人们。他认为政治权益与经济权益必须得到改善，仅仅做特利沙修女是不够的。他对中美关系甚少了解，从来没有到过中国。[9]制定美国对华政策的重任在很大程度上落到了国务院负责东亚事务的助理国务卿、前驻华大使洛德的身上。
由洛德主要负责处理对华关系，有长处，也有短处。他参与了中美关系解冻的历史过程，70年代他是国家安全事务助理基辛格的助手，1971年就随同基辛格来中国访问；1985年11月至1989年4月又任驻华大使，堪称美国政府最熟悉中美关系的官员之一。但他也有明显的弱点。1989年2月布什总统来访时，他就曾因方励之出席布什总统的告别宴会之事惹起了一场纠纷，使中国政府很不满意。北京政治风波以后，他又在《外交》上发表文章，对中国领导人大加攻击，预料中国的现政权不会持久。[10]随后，他又主张实行有条件的对华最惠国待遇，在1990年他和人权观察组织华盛顿办事处的主任伯克霍尔特向布什总统提出过这样的建议。[11]在3月30日参议院确认他的任命的听证会上他说：“我们将寻求与中国在一系列问题上合作。但我们不能忘记天安门……因此美国需要对北京实行更微妙的政策，直到出现更人道的体制。”“我们需要在双方有重合利益的方面共同工作，在有分歧的方面强硬地讨价还价。”[12]他的话的言外之意是，中国的现政权是不会长久的，这样美国的对华政策也就带有临时性、应付性、随机性，而不是深思熟虑的、经过仔细斟酌的。这样，新政府外交政策班子根据当时国会中的情绪，加上克林顿竞选时的言论，将人权问题置于对华政策的首位，使人权问题成了新一届政府观察中国一切问题的有色眼镜。
洛德上任之后，即向驻华大使芮效俭发去指示说，克林顿政府在对华政策方面拟订了14条原则，包括了范围广泛的人权、贸易、不扩散等等问题，其措辞之严厉一如国会中的调子。要使中美关系走上正轨，中国就必须在所有这些方面满足美国的要求。5月10日至12日，洛德和国家安全委员会负责东亚事务的资深主任怀德曼到中国访问。他们在与副外长刘华秋进行会谈中提出了14点清单，称，如果中国要避免新的制裁，那就要在人权、防扩散、贸易等方面取得“重大的进步”。中国方面对此予以拒绝，并警告洛德说，任何“把自己的意旨强加”给中国的企图都是要落空的。洛德访问受到冷遇，没有一个国家领导人出面接见。洛德访华后到日本，13日，他在东京说，如果中国不履行美国提出的条件，美国就要对中国的最惠国待遇附加条件。[13]5月18日，克里斯托弗在众议院外委会作证时也说，洛德访华没有取得所希望的进展，政府将同国会密切合作，让国会了解与中国的最惠国待遇有关的所有问题。[14]
4月22日，米切尔和佩洛西又提出了与前两年相仿的、有条件地延长中国最惠国待遇的议案。[15]克林顿政府希望以颁布行政命令的方式取代国会立法。4—5月间，政府官员与米切尔和佩洛西等几经商议，米切尔本人至少与洛德商谈4次。既然当时白宫和国会都由民主党掌管，新政府希望改变布什时期白宫和国会对抗的局面。最后双方同意，在行政命令中只提人权问题，贸易和扩散问题将与最惠国待遇问题分开处理。米切尔和佩洛西对这一行政命令表示满意，并认为国会立法已无必要。米切尔说这项行政命令是“公平的、合理的和负责任的”，它将与他们提出的立法达到同样的目的。[16]因为他们信任克林顿总统会实行这项政策。[17]
5月28日，克林顿签署了有条件延长对华最惠国待遇的行政命令。克林顿在签字仪式上说：“这项政策的核心是坚决坚持中国人权状况进步的重要性……我明年是否延长中国的最惠国待遇将取决于中国在改善人权记录方面取得重大的进步。”命令责成国务卿就是否延长1994年7月3日以后的12个月的对华最惠国待遇提出建议。[18]在行政命令中列出了美国在延长对华最惠国待遇时关注的人权问题，包括：遵守世界人权宣言，统计在天安门事件中和民主墙事件中被拘捕者的人数并将其释放，允许国际人权组织访问监狱并善待犯人，保护西藏独特的宗教和文化遗产，允许国际广播和电视进入中国。[19]1994年春，国务卿应当提出报告，中国是否在人权领域的各个方面取得了“全面的重大的进步”，然后决定是否继续延长中国的最惠国待遇。此外，报告还说，关于不扩散问题将通过现有的立法和国际协定进行处理；贸易问题也将分别处理，政府将力争全面贯彻关于市场准入、知识产权和劳改产品的双边协定。[20]
克林顿的行政命令逆转了布什政府前几年坚持的无条件对华最惠国待遇的政策，把最惠国待遇政治化，将对人权问题的所谓“关注”作为是否延长中国最惠国待遇的先决条件，使这个问题凌驾于中美关系其他问题之上，从而也就使美国的对华政策僵硬化，把自己逼到了墙角。这一行政命令对中美关系造成了巨大的伤害，理所当然遭到中国政府强烈反对。
1993年中美关系中还发生了一些别的不愉快的事件，主要是美国国会反对中国申办奥运会以及“银河”号事件。
1993年北京市向国际奥委会提出了申办2000年奥运会的请求。申奥代表了中国广大民众的心愿，是中国人民民族自尊心和自信心的体现，得到了北京以及全国各地广大人民群众的积极响应和支持。这本来与美国毫不相干。但美国的一些人权组织，如“人权观察”，却掀起了一个反对北京申办的运动。它们要求国际奥委会不要批准中国的请求，要求美国公司不要加以支持，如果中国申办成功。更有甚者，有的报刊文章居然恶毒地把北京的申办与1936年纳粹德国举办奥运会相提并论。美国国会一些人更是横加干涉。7—8月间参众两院先后通过决议反对北京申奥。参议院的决议中建议：（1）坚决反对在北京和中国任何地方举办奥运会；（2）敦促国际奥林匹克委员会的美国代表反对北京申奥；（3）参议院派人将其决议转交国际奥林匹克委员会。[21]克林顿政府没有就此事作公开表态，但这种透过人权问题来观察一切的做法是与“挂钩”政策相一致的。既然贸易可以和人权挂钩，为什么举办奥林匹克运动会不可以和人权挂钩呢？国会议员的鼓噪已经足够，用不着行政当局再采取什么措施。实际上克林顿政府是让国会代表美国说话，把表达美国意见的权利给了国会。[22]事后，美国一些有识之士纷纷批评美国国会阻挠北京申办奥运会的行为。美中关系全国委员会主席兰普顿指出：华盛顿本不应该反对北京申办奥运会，不应该努力设法把奥运会的主办权交给别的国家。决策者们本该认识到，中国会尽力保证这次活动举办成功，而这样会激发许多积极的倾向。由于华盛顿选择了指责的做法，因而失去了支持积极变化的机会，并激起了中国老百姓的愤怒情绪。[23]有的美国学者总结说：“这一回杠杆的使用，比任何其他一个事件更使中国的学生、知识分子和普通老百姓相信，美国不仅反对中国政府，而且反对中国。”[24]
“银河”号是中国的一艘远洋货轮。1993年7月，美国根据捕风捉影的消息，指控正在向伊朗运送货物的“银河”号装载有可以用来制造化学武器的硫二甘醇和亚硫酰氯两类化学品，要求“银河”号返回中国。中国方面坚决拒绝美国的无端指责，要求美国停止对正常商业活动的干扰。美国军方下令第7舰队派军舰尾随“银河”号进行跟踪。8月4日，中国政府外交部部长助理秦华孙召见美国大使芮效俭，向他说明，中国政府已经进行了调查，没有发现“银河”号运载有美方所指责的危险化学品。芮效俭向国务院作了汇报，但美国中央情报局只相信自己的“情报”，不相信中国的说明，第7舰队的舰只继续尾随不舍，美国政府坚持要对货轮进行检查。8月7日，秦华孙再次召见芮效俭，就美国无端指责“银河”号装有危险化学品并干扰该船的正常商业活动提出强烈抗议。8月12日，克里斯托弗又表示，“我们必须对货船进行检查”，以确保化学品不会“落到坏人手中”。[25]
8月13日，江泽民主席接见美国众议员阿克曼,席间谈到“银河”号，江泽民说，船上没有危险化学品。但这一消息没有被传达出去。8月18日，芮效俭陪同一个美国国会代表团在人民大会堂受到江泽民主席的接见。江主席在接见中直接向芮效俭提到了“银河”号事件,说，他“个人关注了此事”，船上没有危险化学品。这个讲话表明，事件已经引起了中国最高领导人的注意。芮效俭本能地相信江主席的表态，并致电国务院，既然江主席已经这样表示，美国政府还是低调处理事情为好。但他的意见再次为中央情报局所否决。狂妄自大的中央情报局只相信自己，不信任任何人。[26]
8月底，沙特阿拉伯建议“银河”号在沙特阿拉伯的达曼港停靠。中方同意由中立国进行检查，但不允许一个美国人上船。中央情报局的专家和美国化学武器专家飞往达曼港督察。经过一个星期对船上的所有782个集装箱和船体本身的仔细检查，证明“银河”号确实没有运载这些化学品。9月4日，中、沙特和美方官员共同签署一项证明文件，证实船上没有与化学武器有关的物品。同日，美国国务院官员确认，对中国“银河”号货轮的检查没有发现载有化学武器原料的证据。同日，中国外交部发表声明，强烈谴责美国凭借无中生有的情报向别国施压的霸权主义和强权政治的行径，指出，“银河”号事件给中国在政治上和经济上造成了重大损失，要求美国立即消除其错误所造成的恶劣影响，要求美方向中国公开道歉，赔偿中国所蒙受的一切经济损失。[27]“银河”号事件在中国广大民众中激起义愤，使由于最惠国待遇与人权挂钩造成的中美关系进一步恶化。但美国政府既不道歉，也不赔偿。有的美国官员竟坚持称，“银河”号的化学武器材料是在检查货物前停靠的时候被卸下，或者已被倾倒进海洋。还有的官员甚至说，整个事件都是中国设计的一个圈套，中国向美国提供假情报，美国上了这些假情报的当，从而使美国难堪。[28]这种蛮不讲理，倒打一耙的做法在国际关系中实在是罕见的。
此事在华盛顿也引起反响。莱克、克里斯托弗和国防部长阿斯平对中央情报局因为错误的情报使美国在全世界面前出丑极为恼怒。正在北京访问的前国务卿黑格公开批评克林顿的对华政策。他说：“我们怎么能告诉全世界”必须实行美国的人权标准？“我认为该是实行另外一种方针的时候了。天安门事件已经过去很久了。”美国著名的中国学家李侃如也在《纽约时报》上载文说，“美国该停止”因为天安门事件惩罚中国了，“中国太重要了，不能将天安门事件作为我们政策的轴心”。[29]
美国在“银河”号事件中彻底输了理。针对中美关系不断滑坡的情况，美国决策者开始意识到一味对中国施压的强硬政策是行不通的。情报机构提供的报告说，如果这种势头继续下去，中国军方将得出结论，美国是中国的敌人。
朝鲜半岛局势的发展也使美国感到两国在地区安全问题上的共同利益。从1992年5月起，国际原子能机构对朝鲜的核设施进行了6次检查。调查结果表明，朝鲜的核技术处于初级阶段。但美国对这一结论持怀疑态度，并迫使国际原子能机构于1993年2月25日通过决议，要求朝鲜接受对宁边地区核设施的“特别检查”。美国并要求日本和韩国在朝鲜的核问题解决之前拒绝与朝鲜改善关系。朝鲜作出强烈反应，宣布退出《不扩散核武器条约》。这一决定使国际社会震惊，半岛局势骤然紧张，一时出现了剑拔弩张的对峙局面。在1993年3月白宫的一次会议上，阿斯平提出，只有中国政府对朝鲜有影响力，应该借助这种力量，使朝鲜不要制造紧张局势。但莱克说，在当前这种由于人权和最惠国待遇而两国关系紧张的形势下与中国合作政治上是不可行的。[30]尽管如此，朝鲜半岛事态的发展胜过了这种“政治考虑”，中国的斡旋为缓解朝鲜半岛紧张局势发挥了积极作用。1993年6月上旬，朝美代表在纽约举行会谈。双方发表了朝美关系史上第一个联合声明，保证不使用武力和武力威胁，保证朝鲜半岛的无核化、和平和安全；互相尊重主权，互不干涉内政，支持朝鲜半岛的和平统一。朝鲜则表示暂不退出《不扩散核武器条约》。这次会谈取得的成果大大缓解了东北亚的紧张局势。[31]
在这种情况下，克林顿总统9月在一项对华政策《行动备忘录》上签字，批准了莱克和洛德早些时候开始进行的一次初步的跨部门的对华政策审议。从7月开始，他们考虑要与中国“强化接触”（enhanced engagement）。9月克林顿总统批准了这一政策。这一政策的最主要的内容是加强高层互访：在即将举行的亚太经合组织领导人非正式会议期间与中国国家主席举行会晤，美国农业部长埃斯皮（1993年10月），财政部长本特森（1994年1月）、助理国防部长傅立民（1993年11月）访问中国。9月下旬，莱克向中国大使李道豫说明了美国的这一政策。[32]但是这不是带根本性的政策审议，它的作用极其有限，而且美国高官此后发表的一些言论也使人怀疑，美国的政策到底是什么。
9月20日，克里斯托弗在哥伦比亚大学作了一次外交政策演说。他没有直接提到中国，但在解答问题时他说，美中关系仍然在“试验和观望”的状态，特别是在人权方面。[33]
次日，莱克在约翰斯·霍普金斯大学国际关系高级研究院发表了他的第一个比较系统的外交政策演讲《从遏制到接触》，对美国在后冷战时期的外交政策进行初步阐释。
莱克指出，在苏联解体、冷战结束之后，美国国内对于美国的外交政策，对于美国是否要、为什么要积极地参与世界事务没有共识。他提出，“美国的核心概念是民主和市场经济”。美国的利益和理想迫使美国不仅要参与世界事务，而且要起领导作用。“在冷战时期，我们遏制了对市场经济民主体的威胁；现在，我们应该扩大它的范围，特别是在那些对我们有特别重要性的地方。在遏制主义之后实行的必须是扩展战略，扩展世界上实行市场经济的民主共同体。”这样，莱克就提出了扩展市场经济、扩展民主两个目标。接着，莱克提出了这个战略的四个组成部分：增强主要的市场——民主共同体；确立和巩固新的民主体和市场经济；对与民主和市场经济敌对的国家要反击他们的侵略，并支持自由化；推进人道主义议程。莱克还把没有实行民主制度和市场经济的国家归类为“逆潮流”国家，而中国也被归在这一类当中。他一方面承认，美中关系是“世界上最重要的关系之一，因为中国将日益成为一个世界强国”，美国“谋求同中国建立一种更加强大的、既能反映我们的价值观念、又能反映我们的利益的关系”；同时又认为对中国的有条件的最惠国待遇、对中国出口导弹的制裁和“自由亚洲电台”等都是实现这一目标的手段。[34]可见，莱克基本上只是为现行的政策进行辩护，而没有提出新的政策。而他对中国的归类则非常典型地表明，他对中国有多么隔膜。尽管他说，他无意把中国等同于伊拉克和伊朗，但这一归类本身仍然被广泛解释为是对中国的敌视，至少是极不友好。
9月30日，在纽约参加联合国会议的钱其琛副总理会晤克里斯托弗国务卿。钱其琛说，中美关系对双方都很重要，在国际新旧格局转变的时期，两国领导人更应高瞻远瞩，把握好发展方向。最近美国政府审议了对华政策，表示要改善和发展中美关系，中国对此表示欢迎。克里斯托弗表示，中国是一个大国，美国政府信守两国签署的三个联合公报，目前迫切需要做的是要大力推动双边关系，使其进入顺利发展的轨道。[35]总之，美国在“银河”号事件中碰壁之后，美国多少采取了一些措施，使中美关系有了小幅度的改善。
11月初，助理国防部长傅立民访问了北京,这是自1989年以来美国军方高级领导人第一次访问中国，意味着中美两国间军方交往的恢复。美国国防部的领导人如佩里和傅立民认为，与中国交往不仅可以提供处理一些特殊问题的机会，而且可以增加透明度，建立互信，不致使事态随波逐流地向冲突发展。他们还认为，让中国军官看到美国的军事设施，接触美国的战略，只会增加对美国军队的尊重。他们还认为，把对华最惠国待遇与中国的人权状况挂钩的做法对中国没有吸引力，而美国的军队对中国是有正面吸引力的。政府中也有人认为，要处理不扩散问题，必须与军方打交道。甚至国会中也有议员提出这个问题。众议院军事委员会成员斯克罗德说，开展军事交流“不是为了他们得到好处，而是对我们有好处……我们要知道，他们的枪是朝着哪个方向的”。[36]在傅立民访问期间，双方讨论了地区安全、中国参加联合国维和部队、军转民问题以及不扩散问题。[37]
11月19日，江泽民主席在西雅图参加亚太经合组织领导人非正式会议期间和克林顿总统举行会晤。这是中美两国最高领导人从1989年2月以来的首次会晤。克林顿表示，中国是一个十分重要的国家，有着光明的未来，他对中国的经济成就十分钦佩。同时他也提起了中国的人权问题、两国贸易不平衡问题、不扩散问题等。江泽民强调，中美是在世界上有重要影响的大国，在许多重大问题上有共同利益，中美间增加信任，可以在国际上发挥积极作用。会见时双方都认为，中美关系非常重要，它不仅是双边关系问题，而且应该放在世界范围内来看，着眼于21世纪。克林顿在会晤后的记者招待会上说，这次会晤“非常富有成果。它对中国人民和美国人民来说都是一次重要的会见”，是“一个良好的开端”。他说，谁也不愿孤立一个像中国这样幅员广大、具有巨大的潜力的国家。如果双方共同努力，那就是一支促进国际安全和经济发展的重大力量。美国可以看到中国在地区和全球发挥建设性作用，同时逐步放宽内部限制。他又声称，他制定了人权政策、贸易政策和不扩散政策，他要执行这些政策。20日，他在对西雅图海岸警卫队的讲话中又说：
甚至关于我们的分歧，我们也找到了对话的途径。我和中国主席的会见是天安门的不幸事件之后美国领导人和世界上人口最多的、经济发展速度最快的国家领导人的第一次对话。所以，我们至少开始了关于我们的分歧和我们的共同利益的对话。这是一次不同寻常的会见。[38]
显然，在中美两国领导人的心目中来年的最惠国待遇问题都占据着重要地位。江泽民主席在西雅图期间访问了波音公司，对公司的上千名雇员发表了讲话，号召美国实业界消除中美两国之间的“负面因素和人为的障碍”，显然指的是“挂钩”问题。江主席与波音的执行官们共进晚餐，首席执行官施朗茨说，中国是波音公司的“一个十分重要的持久的市场”。
与此同时，中国政府在北京接待了德国总理科尔和他率领的企业界代表团。科尔出席了中德之间18项、价值20亿美元的合同的签字仪式，包括6架空中客车飞机、铁路车辆、机械工具、能源和通讯设备等。他对记者说，“这个辽阔的国家正在开放”，它的经济增长“将十分自然地对德国作为一个出口国家产生巨大的影响”。正当克林顿到达西雅图的当天，中德签订了20亿美元合同的消息登载在西雅图当地报纸的头版。克林顿政府整个经济班子的人都在那里，包括财政部长本特森、商务部长布朗、贸易谈判代表肯特和国家经济委员会主任鲁宾。对美国来说，信息再清楚不过了：美国的最亲密的盟国不会跟美国一起实行“挂钩”政策。相反，欧洲国家实际上将从中美两国关于人权的争执中获得商业利益。[39]
但克林顿政府对来年中国的最惠国待遇问题采取什么政策却没有主张。在1993年秋冬，洛德召集了多次关于对华政策的会议，但35个与会者却不能达成共识，以致洛德自己也称，他自己也不知道到底应该让白宫采取什么方针。[40]美国驻华大使芮效俭一再向华盛顿请示，美国政府到底要中国采取什么措施去达到所谓“全面的重大的进步”的标准。如果中国采取了这些具体的步骤，美国将做些什么。他向克里斯托弗和洛德建议，必须把条件放到桌上，与中国进行具体的讨价还价。如果中国在人权问题上取得了足够的进步，就要把最惠国待遇与人权脱钩。但他却没有得到国务院的明确指示。
1994年1月1日，《纽约时报》刊登了该报记者1993年12月底在北京采访芮效俭大使的报道。芮效俭表示，中国在改善其公民的生活方面已经取得引人注目的进展，放松了对人民生活中许多方面的控制，明年初美国在审议对华政策时应把这一点考虑进去。如果中国在今后几个月里取得更大的进展，中美对话就可能取代国会每年就最惠国待遇问题进行的辩论。他说：“如果你看从鸦片战争以来的150年，那你就不可避免地得出结论，过去的15年是中国近代史上最好的15年。而在这15年中，最近这两年在经济繁荣、个人选择、得到外部世界信息的可能性、在国内的自由流动和国内状况的稳定方面又是最好的时期。”[41]
芮效俭的谈话与国务院的观点显然不同。克里斯托弗认为中国在人权方面的进步不大，他对芮效俭向报界发表这样的讲话非常生气。负责人权事务的助理国务卿沙特克及其副手私下攻击芮效俭，认为政府不能让一个破坏现行政策的人在北京当大使。负责人权事务的副国务卿塔尔诺夫给芮效俭打电话，向他索要讲稿，国务院要对此进行审查。与此同时，芮效俭收到了来自世界各地——包括克林顿政府官员——的数十个表示祝贺的信息，他们对他表达了比较平衡的观点表示赞赏。[42]国务院对芮效俭的谈话进行了一个多星期的调查，最后，国务院发言人谢利出来搪塞说，大使与国务卿的立场没有什么分歧。但两天以后，克里斯托弗在一次电视讲话中不指名地驳斥了芮效俭的说法，称他不认为中国的经济进步会自然缓解中国的人权问题。[43]
在克林顿政府内对“挂钩”的政策远不是意见一致的。1994年初，克林顿政府内的经济班子几乎要公开出来反对这一政策。不但在内部会议上，有时甚至在公开场合，他们都毫不掩饰对这一政策的不满。财政部长本特森表示：“鼓励市场改革和贸易是促进人权的一种途径”。商务部长布朗在这方面尤其积极，他在公开场合一再讲到，不附加条件的对华最惠国待遇是“一种经济安全”，这对美国的国家安全是至关重要的。[44]
即使在国家安全委员会中也不是没有分歧。国家安全事务副助理伯杰比较同情经济班子的看法，而莱克则是“挂钩”政策的积极倡导者。
根据1993年5月总统的行政命令，来年要由国务卿提出建议，是否继续延长中国的最惠国待遇。这可让国务卿作了难。2月23—24日，克里斯托弗在参众两院外委会作证时继续强调，除非看到中国人权状况出现了“全面的重大的进展”，否则美国不会延长中国的最惠国待遇。[45]2月下旬，克里斯托弗派沙特克去中国为他3月的访问作准备。2月27日，沙特克在北京国贸大饭店咖啡厅约见了刚刚保释出狱的中国的所谓“人权活动分子”魏京生。此后，魏京生立即会见美国记者将此事公之于众。采访芮效俭。这就使中美两国在人权问题上的对抗更加公开化了。3月11日至14日，克里斯托弗访问中国。这大概是从1971年基辛格访华以来中美之间最不愉快的一次高层访问，没有宴会，没有干杯，甚至没有寒暄和友好的客套，连握手也仅仅是敷衍。[46]李鹏总理和江泽民主席会见了克里斯托弗，钱其琛外长与他进行了会谈。钱其琛在记者招待会上总结了会谈的5点具体成果：（1）双方同意继续保持高层来往的势头；（2）美方重申坚决支持中国恢复关贸总协定缔约国的地位；（3）双方同意恢复和发展两军之间的交流；（4）中方同意美方近期派小组来华对越南战争期间三起美军人员失踪案进行实地调查；（5）双方签署了关于执行监狱劳动产品备忘录方面进行合作的声明。克里斯托弗在记者招待会上提到了另外一些问题：如中国提供了美方提出的235件案子的审理情况；双方将开始国际红十字会探视监狱和与个别囚犯的接触；并将就干扰“美国之音”广播问题开始会谈，等。但总的来说，双方都对这次访问感到失望。克里斯托弗访华的本意是要说服中方，离克林顿总统最后决定是否延长对华最惠国待遇还有两个多月时间，中国要抓紧这个时间，在改善人权状况方面多作努力，以达到“全面的重大的进展”，只有这样才能得到下一年度的最惠国待遇。但他的说法遭到中方的严词拒绝。中方称，中国反对把人权和最惠国待遇挂钩，美国总统的行政命令、美国的法律都管不了中国，中国没有执行的义务，中美之间的分歧只能通过平等的磋商和谈判来解决。克里斯托弗在他的归途中已经得出结论，“挂钩”政策走到了尽头。[47]
克里斯托弗的访问清楚表明，对中国的高压政策是行不通的，“挂钩”政策已经失败。基辛格、伊格尔伯格和万斯在对外关系委员会的讲坛上公开表示，克里斯托弗—洛德的政策是失败的。万斯说，美国“不应该让一种利益决定”中美关系。[48]当然也有另一方面的批评：鉴于中国的人权状况没有根本改善，克里斯托弗本来应该取消他的中国之行。[49]
从1990年以后，美国实业界开始为支持中国的最惠国待遇作出努力。这种努力随着中国二次改革开放高潮的兴起而更具规模。从1992年邓小平南方谈话以后，中国掀起了改革开放的新热潮，经济重新以高速度增长，外资来华迅速增加。美国与中国的经济贸易关系以前所未有的势头发展。[50]在这种时候提出有条件的对华最惠国待遇尤其不得人心。1994年中国购买的波音飞机占了当年波音飞机销售的13%。美国的飞机、农产品、通讯器材、能源设备、汽车等产业都在与日本、欧洲国家的激烈竞争世界市场的份额，克林顿政府果真取消对华最惠国待遇，中国显然也就不会再从美国购买这些产品，美国的相关产业将受到沉重的打击，这是美国经济和政府都不能承受的。从1993年“挂钩”政策宣布后，实业界就加强了对国会的游说活动。就在克里斯托弗访问中国期间，美国电话电报公司、通用电器、道·琼斯等大公司的首席执行官们尖锐批评政府的人权政策。1994年3月13日，当克里斯托弗在北京与300家美国公司的主管共进早餐时，这些主管异口同声地抱怨美国政府的政策危及美国在华投资和在中国这个世界上经济增长最快的国家的市场份额，因为如何对待犯人这些事情而结束两国之间十分有利的经贸关系将是一个大倒退，不断增强与外部世界的商业联系是使政府改善对待其公民的态度的最佳途径。[51]3月至5月间，将近800家美国公司和贸易商社致电和致函克林顿，要求把人权与中国的最惠国待遇分开。信中还说，取消中国的最惠国待遇将丧失数十亿美元和十几万个就业机会，“我们依靠您的领导以及中国的合作，来避免这场灾难性的经济冲突”。领导这场游说运动的美国贸易紧急委员会主席、阿博特实验室董事长伯恩汉在给克林顿的信中说：随着“美国在中国的实业存在的增长，也给中国人带来了现实的人权”。美国制造商协会还在82家美国公司中进行了调查，并将报告送进白宫。报告的结论是，美国在中国的实业存在有助于促进中国的人权。[52]5月4日，美中贸易全国委员会会长柯白在参议院外交委员会作证说，他的委员会坚决支持无条件延长中国的最惠国待遇。他说，美中关系会长期存在下去，美国必须与中国全面接触，如中断两国间的经济贸易关系，美国将铸成大错，美国的国家利益将遭到很大损失。[53]自然，另外一些利益集团，如人权组织则在进行另一种游说，即克林顿政府必须坚持它早先所提出的延长对华最惠国待遇的条件。
美国一些著名学者也对“挂钩”的政策提出了批评。老一辈中国学家鲍大可在4月的一次报告中指出，克林顿政府提出的威胁“实际上使整个中美关系成了北京履行美国方面关于人权要求的愿望的人质”。[54]
美国国会的情况也出现了变化。共和党众议员科尔布批评克林顿的政策“是一辆驶向悬崖的火车，而刹车还没有踩上”。他认为，“不去接触世界上第三大经济体绝对是灾难性的”，他质问克里斯托弗是否同意这种说法。[55]众议院外交事务委员会主席李·汉密尔顿撰文号召对美国的国家利益给予更广泛的理解。他指出，对人权至高无上的强调损害了美国寻求其安全利益，“一个团结一致、有效的和满足中国人民需要的中国政府的存在是符合美国利益的”，“美国应该按照中国目前的存在和正在发生的变化来对待中国，而不是按照一些人的想象，或希望它变成的样子来对待它”。“无论美国还是其他国家都不能决定中国的未来，只有中国人自己能决定中国的未来。”因此，人们不禁要怀疑，对中国的最惠国待遇附加的条件是否是达到美国对华政策目标的好办法。他建议美国领导人“超越最惠国待遇”，考虑“采取更好的政策来促进美国的国家利益”。[56]一些深孚众望的民主党和共和党参议员，如鲍卡斯、丹佛斯、布拉德里建议取消制裁，不论中国在人权问题上态度如何。106名众议员，包括议长佛里、少数党领袖米歇尔和少数党督导金里奇都建议克林顿无条件延长中国的最惠国待遇。[57]华盛顿州众议员玛克德莫特在波音公司的游说下，发起了要求延长中国的最惠国待遇的公开信，该信得到160名众议员的签名。正如美国商会副主席沃克曼所说，“在过去12个月当中，贸易政治已经发生了急剧的变化”，大多数议员“已经开始认识到，贸易事关重大……这关系到他们的选民的职业”。[58]
在克林顿政府内部，布朗、本特森和鲁宾明显地与国务院拉开了距离。商务部副部长加顿主张，与中国的经济关系至关重要，美国应该把这种经济考虑更多地注入政策。这种政府内部的分歧在政府外部看来也是十分明显的，不同意国务院意见的人甚至动员从政府外部对政府施加压力，促使政府改变政策。国防部担心丧失与世界上最大的军队的接触。3月以后，政府内部也没有什么人再主张继续实行“挂钩”政策了。国务院需要中国在朝鲜半岛问题上的合作，并寻求中国参加《全面禁止核试验条约》。洛德在一个给国务卿的备忘录中警告说，由于与中国在人权问题上的争议，可能出现与亚洲国家关系中的“不适”，“亚洲人和其他人……批评我们的策略会破坏对该地区的和平和稳定至关重要的关系的稳定”。[59]
克林顿的“挂钩”政策也没有得到美国盟国的响应，有的甚至公开表示反对。在克里斯托弗访问中国前访问澳大利亚时，澳大利亚外长埃文斯在与克里斯托弗的记者招待会上明确表示：“我们支持对中国的无条件的最惠国待遇”。他认为，“在极端的情况下”可以使用制裁的手段，但“最好的办法是通过国际的人权论坛和双边的对话和接触”。他还说：“我们的立场是很坚定和清楚的。我们支持对所有人的最惠国待遇，这不是一种特权，而是贸易的正常基础。”他还敦促美国认真考虑取消中国的最惠国待遇对本地区的影响。[60]
克里斯托弗访问中国回来以后，克林顿政府举行了一系列的会议。政府内部的分歧在这些会议上充分暴露出来。3月22日，克里斯托弗在《华盛顿邮报》上撰文，为政府的对华政策辩护，并列举了他访华的“积极成果”。当天，莱克在白宫西翼的情况室主持有关部长会议。会上以国务院官员为一方，以其他部门官员为一方，观点尖锐分歧。争论的一个问题是谁来主管对华政策。克里斯托弗希望国务院把对华政策牢牢地控制在自己手中，而不想让别的部门自行其是。而财政部和商务部的官员越来越要求在美国的安全利益、人权利益和商业利益之间能有一个更好的平衡，他们批评国务院对政策的把握过于狭窄，过于看重人权问题。实际上，克里斯托弗本人也承认，“挂钩”政策是行不通的。有条件的最惠国待遇政策至此已寿终正寝。但一年前克林顿的行政命令已经把政府自己逼到了墙角，如何自己圆场是一个难题。
