巴黎和会开过了，世界却仍不太平。对同盟国的仗打完了，协约国之间的矛盾随之加剧。对苏俄的武装干涉没有得逞，美国军队于1920年4月撤离了西伯利亚，美日之间的反苏蜜月结束了，它们的矛盾便尖锐起来。欧美列强显然不能再容忍日本继续朝独霸的目标走下去。它们急切地重返远东，在华争夺重趋剧烈。
协约国之间的矛盾在新银行团的问题上反映出来。早在1916年12月中旬，法、俄、日、英四国财团就表示希望美国财团再度加入银行团。1917年3月，美国财团代表求见蓝辛，希望政府支持美国财团重回银行团，国务院没有立即答复。但美国1916年向中国贷款遭到的种种挫折和随后日本大量贷款给段祺瑞政府的事实，使美国政府意识到，在独立贷款方面美国无法与日本竞争。正如摩根公司的马丁·伊根所说的,“人们越来越清楚地意识到，联合与和谐将比竞争与冲突能更好地服务于每个人的在华利益”。[33]1918年，威尔逊亲手撮合了美国几十家最大的银行，组成空前庞大的金融集团。银行家们保证服从国务院的政策，与政府合作，国务院承诺给他们以“迅速而有力”的支持。随后，美国政府向英、法、日3国政府提出新银行团的计划，其中包括：新银行团享有对华贷款垄断权，各国财团得到各国政府独享的支持；其业务范围应尽量广泛，既包括行政性质的贷款，也包括实业和铁路贷款等等。这一计划显然带有否定美国在《蓝辛—石井协定》中对日所作让步的意味。果然，日本对此表示反对，它要求保留其在满蒙的特权。另外，英、法也不同意“独享的支持”的说法。经过长达两年的谈判，4国达成妥协：关于“独享的支持”一条，各国同意，在银行团为获得某项合同遇到竞争时，4国公使给银行团以集体支持；日本放弃了它的保留条件，但美、英等向日本保证，银行团不以财力支持“不利于日本的国防和经济生存”的事业，不将日本在满蒙拟办和已开办的铁路事业包括在银行团业务范围之内。1920年10月15日，四国财团签订最后协定，新银行团正式成立，但这仅仅是大国之间暂时的妥协，美、英等仍未放弃进一步约束日本的企图。[34]美国在1913年脱离银行团后，经过六七年与日本的较量而又没有占到便宜，结果又回到了银行团中。
在军事方面，欧战的结束并没有减缓在大战中成为经济强国的美国和日本扩军备战的势头。1916年8月，在德国潜水艇的威胁下，在日本“二十一条”的刺激下，美国会批准了威尔逊向国会提出扩建海军的计划，在3年内建造10艘一级战列舰，6艘巡洋舰和一批其他舰只，计划费用5.147亿美元。大战中由于造船设施主要用于建造潜水艇和商船，这一计划暂行搁置。战后美国决定继续实施1916年计划。1900年美国海军的总吨位只有971282吨，而1920年达到2910316吨，增加了2倍多，海军军费也从1914年的1.37亿美元增加到1921年的4.33亿多美元。尽管这一计划是在欧战中制定的，但其遏制日本在东亚扩张的意向早为日本人所觉察。1917年4月，日本外交官就向美国同僚指出，日本政府“不理解”美国建造如此庞大舰队的目的，除非它是要挫败日本在东亚及太平洋的意图。日本毫不示弱。1920年7月，国会批准了早在1907年即已制定，但一直没有实施的建造“八八”舰队的计划，即建造两支配备主力舰各8艘的舰队，到1928年3月完成以后每8年更新一次。日本的海军军费从1917年的0.85亿美元急剧上升到1921年的2.45亿美元，几乎占了日本年支出的1/3。[35]
美日两国从政府到民众舆论都认定对方是在进行针对自己的战争准备。美国海军情报司定期搜集“日本战争准备的证据”材料。1921年春美国报刊连篇累牍的文章反复论证，美国所面对的最主要的国际争端是，日本是否主宰太平洋。题名为《日本的威胁》、《日本的新冒险》、《下一次战争》、《我们必须对日作战吗？》的书籍和文章纷纷出现。著名的排日主义者麦克拉奇写的《亚洲的德国》一书十分畅销，影响极大，它“最好地表明了战争刚结束时美国对日本的态度”。麦克拉奇在书中论述说，在大战中，在西伯利亚远征中，日本给美国人留下的印象是，它的所作所为与德国如出一辙，野蛮，富于侵略性。西海岸的反日情绪尤其强烈。参议员费伦的下述说法颇具代表性：除非美国立即采取有力措施遏制日本，有朝一日日本将对全世界形成威胁。[36]日本人则认为美国要把门罗主义用于远东，因此采取反日姿态。日本报刊上同样充满了关于美国可能入侵的警告，日本公众对“日本将对美作战”的问题展开了广泛辩论。日本上将佐藤1921年出版了《如果日本与美国发生战争》一书，他在书中说：“我们帝国无论就地理方面和历史方面来说，都有一切手段在大陆上求得发展的使命”，日本帝国只有把根伸到大陆才能继续生存，它离开大陆必然死亡，可是美国却要砍掉这些根，并“企图取日本而代之，在东亚大陆上推行自己的帝国主义”，日本对此当然不能容忍。[37]卫理对当时的远东局势评述说：“所有的人都清楚，另一场战争，一场比最近结束的战争灾难更深重的战争正在酝酿之中，而太平洋地区是冲突的舞台。”[38]
但美、日两国的军备竞赛并没有立即导致两国的武装冲突。这里有多方面的原因。
第一，两国在战后都经历了经济衰退。美国经济从1921年春由衰退进入萧条，秋天跌入波谷，对外贸易总值从1920年的135亿美元下降到1921年的不足70亿美元，失业人数达475.4万人。日本1918年发生了著名的“米骚动”，1920年3月起爆发经济危机。物价暴涨，工业生产萎缩，工厂、银行纷纷倒闭、破产，失业人数超过120万。其工业指数，以1914年为100，1919年为484，从1920年开始下降，1922年降至379.5。经济危机也使农业受到打击。在这种情况下，两国都不堪承担造舰计划所需的巨额费用，尤其是日本，1919、1920和1921年度的军费竟分别占总支出的48%、49%和48.7%。[39]
第二，日本经济在大战期间得到迅速发展，但与美国相比，实力仍然悬殊，当时美国人均年收入为350美元，日本只有29美元，且日本人口只有美国一半。因此日本政府尽管扬言要同美国花一样多的钱来造军舰，但实际不过是纸上谈兵。1921年3月，日本海相加藤在会见记者时表示，如果海军强国同意停止造舰，日本愿意放弃“八八”舰队计划。[40]
第三，美、日两国经济有着严重的相互依赖关系。战争期间，日本对美出口几乎增加了3倍，美国对日出口也增加了50％以上。大战结束时日本决策者认识到，战后国家经济的增长将更加依赖对美贸易的扩大。
第四，两国公众反对战争。一次大战以后，美国国内的和平主义、孤立主义思潮盛行，公众的一般心理是反战的。华盛顿会议召开前，在美国出现了一次强有力的公民反战运动。几十个民间团体动员起来支持缩减军备会议。日本人民不堪忍受军费重负，也反对对美作战。华盛顿会议后日本政府在44个城镇对限制海军军备决议案进行了一次民意测验，结果投赞成票的16688人，占投票总人数的93.14%，投反对票的954人，只占5.3%。[41]
巴黎和会没有解决山东问题。“五四”运动后，中国人民要求收回山东主权的各种形式的群众运动此起彼伏，遍及全国各地。日本企图在《民四条约》和《凡尔赛和约》的基础上同北京政府单独谈判山东问题，遭到拒绝。山东问题的悬而未决使中日关系处于紧张状态。
1902年缔结的英日同盟经过1905、1911年两次续订，到1921年7月满期。盟约规定，如果缔约国中的某一方不宣布终止盟约，它将一直有效。日本希望维持条约。美国一直警惕地注视着英日同盟，它担心在某种情况下，这个同盟可能成为制约美国的工具，因此坚决反对继续保持这个同盟。加拿大也力主废除英日同盟，而代之以英、美、日、中4国磋商处理太平洋问题。美、英两国经过多次秘密协商，达成一致意见：由美国倡议召开一次国际性会议，讨论裁军和远东问题。7月上旬，美国国务卿许士向有关国家发出初步邀请，日本政府估计这次会议对它不利，没有立即表示参加会议。但它见其他国家反应热烈，为免在国际上陷于孤立，不得已才在两个星期后复函勉强接受邀请，却又附加条件说，会议应“审慎避免讨论只涉及某些特定国家的问题和已被认为既成事实的问题”，也就是说，会议不能讨论《民四条约》和山东问题。美国这回没有理睬日本的讨价还价，哈定总统于8月11日向英、法、日、意、中、荷、比、葡8国正式发出邀请，并表示“美国政府无意对太平洋及远东问题的讨论划定范围”。[42]
会议于1921年11月12日至1922年2月6日在美国首都华盛顿举行。大会分设限制军备和太平洋远东两个委员会，它们均由美国首席代表、国务卿许士任常任主席。北京政府对这次会议极为重视，派出了由130人组成的庞大的代表团，以施肇基、顾维钧、王宠惠为正式代表。因中国不涉及军备问题，中国代表团只参加太平洋远东委员会的会议(以下简称“全体会议”）。中国代表团在会上提出了一系列需要解决的问题，包括恢复关税自主权、撤废领事裁判权和收回山东主权。
11月15日午夜，美国国务院通知中国代表团，要他们在翌日上午提出议案。中国代表团不得不通宵达旦，匆忙拟出原则提案10条，次日由施肇基在全体会议第1次会上宣读。这10条中的第1条是主旨：各国尊重中国领土完整及政治行政独立；第2条——中国赞同门户开放主义，即与约各国一律享有工商业机会均等的原则——是代表团为了赢得多数国家的支持而采取的策略，或曰作出的让步；第3条——各国除非先期通知中国，不得订立直接有关中国或太平洋及远东和平之条约或协定——是为了防止将来列强以中国利益私相授受，签订损害中国的条约；第4、5、6条是最实质性的内容：公布列强同中国签订的要求各种特权的条约协定，并重新加以审定；立即废止对中国政治、法权、行政上的自由行动的种种限制；现行对华条约中无限期者明确规定期限。[43]中国代表团希望通过这次会议，尽可能争回为列强攫夺的利权，尤其是日本霸占的利益。
中国代表团读完提案后，许士声称提案重要，需要研究后再行讨论，遂即宣告休会。11月19日的第2次全体会议上，许士宣布对中国提案进行“概括时论”，实际上是回避提案中的实质性问题。在21日第3次全体会议上，美国代表罗脱综合了19日的讨论内容，提出了4条议案，以取代中国的10条。这四条是：(1）尊重中国的主权与独立及领土与行政完整；(2）给予中国完全无碍之机会，以维持和巩固一个强有力的政府、消除由改革帝制政府所产生的困难；(3）保护各国在中国全境商务实业机会均等的原则；(4）不得因中国现在状况乘机营谋特别权利或优先权利，而减少友邦人民的权利，不得奖许有碍友邦安全的举动。[44]罗脱这4条重申了美国的门户开放政策，却阉割了中国提案的实质性内容。他企图通过协调列强对华政策来限制个别国家(显然是日本）对中国政局施加影响，谋取特权，把美国政府在这次会上想要达到的目的表述得相当清楚。
在1922年1月16、17日的第18、19次全体会议上，许士两次提出了《在华门户开放案》，要求缔约各国不得谋取或赞助其本国人民在中国任何指定区域内获取有关商务或经济发展的优越权利，以及“可剥夺他国人民在华从事正当商务实业之权利”；并要求成立一个审议局，凡与该条款有抵触的各项让与权由审议局审议解决。[45]这个议案在两点上引申了罗脱议案中关于门户开放的主张：(1）关于“在中国任何指定区域”的提法含有反对外国在华建立势力范围的意思；(2）关于审议局的提法含有追溯既往的意思。这表明，美国对于日、英、法等国在中国已经获取的特权并不甘心情愿加以承认。
这个议案触犯了日、英、法国的利益，这些国家的代表纷纷提出异议，日本代表币原喜重郎(驻美大使）的论调最有代表性。他针锋相对地指出，许士议案与1899年海约翰门户开放照会的适用“范围完全不同”，海约翰的照会是承认各国在华势力范围的，而许士议案却否定了这一前提，“在某种程度上是对这一政策重新定义”。它特别强调，许士的“新定义当然不应有任何追溯既往的效力”，不能影响现行条约所规定给予各国的权益。法国代表沙罗称，关于审议局的规定“恐被人误用，……引起纠纷”。[46]经过一再讨价还价，美国撤回了关于审议局的提议，各国同意了议案的其他内容，也就是说，美国不再要求追溯既往，承认各国在华已经建立的势力范围和享有的特权，其他国家则同意以后不再在中国建立新的势力范围。罗脱议案和许士议案成为2月6日签订的《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》(俗称《九国公约》）的核心内容。[47]而中国代表团的10条原则议案则被搁置起来。
北京政府指望在华会上实现的另一个目的是提高关税和列强在若干年后把关税主权交还中国的明确承诺。
鸦片战争后，中国被迫与外国订约，确定从量征税，如洋蜡每百斤一两，白洋布每匹一钱五分白银，按当时物价折合大致为值百抽五，从此丧失了关税自主权。此后物价暴涨，关税率虽经修订，但中国实收仍只有货值的35％。北京政府此时“库空如洗”，迫切希望关税自主，提高税率，以解燃眉之急。1921年12月28、30、31日，北京政府国务院、外交部、财政部联名连连致电代表团，告知政府财政“情形万急”，希望代表团“荩筹默运，协力进行”，“如有成议，立即电告”，[48]那情景无异于一个危重病人要求急救。当然，如能收回关税自主权，在政治上也能提高北京政府的威望，有利于巩固其统治地位。
在11月23日的第5次全体会议上，顾维钧指出，中国现行的关税制度是对中国主权的侵犯。他把各国的关税进行比较，以说明中国所受到的不平等待遇：中国土货出口外国须纳最高税率，如输入英国的茶叶，税率为25％，输入美国的熟丝税率为35％至60％，输入日本的生丝须纳税30％，而烟草的税率竟高达350%，这与外国货物输入中国的税率相差过于悬殊。中国要求列强同意在某一时期将关税主权交还中国，作为过渡性措施，从1922年1月1日起，关税增至12.5％。[49]中国代表团的提议是合情合理的最低限度要求。这实际上是一个妥协的方案：提议没有涉及变更现行的海关管理办法，即没有触及外人把持中国海关的特权，北京政府希望这样能减少提高关税的阻力。
口口声声“尊重中国主权”的各大国，对这样一个维护主权的起码要求却纷纷加以反对。
首先提出异议的竟是美国代表。4名美国代表接连发言，对修改税则设置重重障碍，声称“应尽力免除扰乱现在之经济情形”，“应避免推翻商业习惯”，并称“应先确实评定”“中国政府之需”，然后才能修改税则。许士还说，输入中国的外国货物除在通商口岸纳税外，输入内地还须纳税(厘金）2.5%，即共需纳税 7.5%，他以主席身份提议此案交一特别小组委员会审理。[50]
小组委员会在6个星期内几经讨论，列强才勉强同意把关税从现行的实征3.5％提高到实征条约规定的5％，并允诺在将来召集由中国和各国代表参加的特别会议，讨论裁撤厘金和征收附加税问题，但对中国收回关税主权却缄口不提。1922年1月5日，在小组委员会把上述议案提交全体会议时，顾维钧再次陈述了收回关税主权的理由，严正声明：中国代表团“并无放弃恢复关税自由之意，并欲于将来有适当机会时将此问题重行讨论”。[51]2月6日通过的《九国间关于中国关税税则之条约》规定，中国政府得在该条约实行3个月内召集关税特别会议审议提高税率的问题。[52]
领事裁判权是对中国主权极其严重的损害。中国代表王宠惠在11月25日的第6次全体会议上提出了取消各国在华领事裁判权的议案。许士立即出来阻拦。他声称，1903年中美《通商行船续订条约》曾经规定，美国在查悉中国法律情形及其管理办法并其他相关事宜皆臻妥善后，可以放弃领事裁判权；然各国对“今日中国司法行政之情形如何，其法律如何，其法律之执行又如何，皆未能确知”，也就是说废除领事裁判权条件不成熟。他提议成立一专门小组委员会讨论此事。[53]小组委员会的列强代表都主张组织一专门委员会调查中国领事裁判权的现行办法和中国司法状况，12月10日大会通过决议，由8国代表组织一委员会，在闭会后3个月内来华考察。[54]
《民四条约》是压在中国人民身上的巨石，是中国人民的奇耻大辱。在巴黎和会上，中国要求废除《民四条约》的正当要求遭到无理拒绝，在华盛顿会议上，正义依然没有得到伸张。
当美国在限制军备会议上与日本争持不下时，许士示意中国代表团提出《民四条约》问题。1921年12月14日上午，王宠惠在第16次全体会议上提出，《民四条约》完全是在日本压迫下签订的，其性质之恶劣，在外交史上实无先例，它对“中国之存亡与独立完整均有影响”，并成为远东和平的最大障碍。他要求会议重新审议条约，予以废止。日本代表币原当即起来反对，声称，这是中日两国间的问题，不必由华盛顿会议加以讨论。会议主席许士表示，对问题需要加以研究，他宣告全体会议休会，以便“海军问题讨论迅速，山东问题交涉顺利”。[55]
当天下午，美、英、日3国代表进行谈判。美国以《民四条约》问题和山东问题压日本，日本被迫接受了美、英、日海军吨位5：5：3的比例。[56]美国目的达到了，便对《民四条约》问题采取一拖再拖的策略，一直到会议行将结束之际，才让重新讨论。币原在1922年2月2日的第30次全体会议上发表声明，作了一点不损及根本利益的让步：(1）将南满东蒙的铁路借款及以此两地租税为担保的借款转交给新组织的国际银行团；(2）日本不坚持中国在南满聘用日人任政治、财政、军事、警察各项顾问或教练官的优先权；(3）撤回订立《民四条约》时日本关于“二十一条”第5号日后再议的保留案。[57]日本的这一许诺受到美国赞许。罗脱在会后对币原说，他可以保证，此事不会再提出来成为喧嚣一时的问题了。
针对日本的声明，王宠惠在2月3日的第31次也是最后一次全体会议上发表长篇声明，重申中国代表团要求会议审查并取消《民四条约》的立场不变。会议将这一声明载入会议记录，关于《民四条约》的讨论就这样不了了之。
中国代表还在会上提出了废止中国与各国订立的租借条约、收回租借地的议案，但除了得到英国同意归还威海卫、[58]法国同意就归还广州湾与中国进行谈判的空口许愿外，没有任何实际结果。
中、美、日3国政府和代表团出于不同考虑，都十分重视山东问题。通过会议收回山东权益，这是中国参加华盛顿会议的最主要目的。在美国方面，许士知道，山东问题不解决，就不会有东亚的稳定，“会议的成功系于山东问题的解决”；再则，当时美国公众在山东问题上的意见是那样强烈，如果这个问题不解决，国会也会像拒绝《凡尔赛和约》一样不批准华盛顿会议产生的条约。但他对中国并无特别好感和同情；反之，他甚至对助手说，日本应当在胶济铁路中享有份额。他希望中日之间达成妥协，使山东问题的解决至少从表面上看对中国有利。[59]
日本力图防止在华盛顿会议上讨论山东问题。早在会议酝酿期间，1921年7月21日，日本驻美大使币原就非正式地向许士表示，希望许士能对中国施加影响，建议中国与日本单独谈判山东问题。许士的心理是复杂的。他担心把山东问题提交大会会对列强达成一致和会议成功增加困难，表示可以考虑日本建议。8月11日，他对中国公使施肇基试探说，由于英、法、意等国均已批准《凡尔赛和约》，它们不可能在山东问题上支持中国，中国不妨在华盛顿会议前解决山东问题。施肇基表示，中国政府不想与日本直接谈判，但如果美国愿意从中调停，使问题得到令人满意的解决，中国也不拒绝。许士当然知道解决山东问题困难重重，他不愿背上这个包袱，到头来弄得骑虎难下，因此当8月18日币原询问美国对日本建议的意向时，他表示美国不准备过问中日谈判。[60]
日本于是直接转向北京政府。9月7日，驻华公使小幡酉吉向北京政府外交部提出《山东善后处置大纲》9条，主要内容为：胶州湾租借地及中立地带权利归还中国，中国将租借地全部开作商埠，并尊重、承认外国人的既得权利；山东铁路及附属矿山由中日合办。[61]这就是说，日本将继续保留对山东的重要经济利益铁路和矿山的控制权，以此作为归还胶州湾的条件。币原在9月8日把这一提案的英文译本交给许士时，再次请求许士建议北京政府以此为基础与日本直接谈判。
前驻华参赞、远东司司长马克谟、国务院顾问亨贝克和卫理密切注视着日本的动向。9月10日、15日，卫理和亨贝克分别给许士写备忘录，提醒他以威尔逊的错误为前车之鉴。亨贝克指出：“整个问题的核心是铁路……如把铁路给日本，那你就把能使日本恢复他所放弃的一切的工具给了日本”。[62]他们3人都主张把铁路完全归还中国。在他们的影响下，许士于9月15日答复币原说，日本提案中有的条款模糊不清，他认为中国不会接受中日合办铁路的建议，这种把一半权益交还中国的办法是行不通的。他还提到，美国人民对山东问题特别关注，这从参院的辩论中即可看出，美国人民倾向于赞同把原先德国在山东的权益交还中国。他建议日本把铁路的全部控制权和所有权交还中国，日本可要求经济补偿。[63]
北京政府不接受日本的提案，要求胶州湾“无条件全部归还中国”。这样在华盛顿会议召开之前，中日之间始终未就归还山东问题进行谈判。
会议开始之前，许士再次对施肇基建议，出于策略上的考虑，中日之间直接谈判比把问题提到会上更为有利，因为与会国大多受《凡尔赛和约》约束，不可能支持中国政府要求，而日本还可能说，美国既然没有在和约上签字，它与山东问题无关。英国政府也主张由英、美居间斡旋，在会外磋商解决。会议开始后，许士与英国首席代表、外交大臣巴尔福又分别向中、日两国代表作了同样表示。他们说，如果中、日在某项问题上争持不下，不能妥协，仍可提请他们两人注意，或提交大会。许士既要尽量撮合中、日谈判，又要尽量少介入谈判，因此他同意进行斡旋，而不是调停。这样他并不承担什么责任，也不会因未来谈判的曲折而陷入困境，他能始终处于主动的地位。与此同时，许士还通过驻华公使舒尔曼对北京政府进行劝诱。[64]
当时中国公众舆论是强烈反对中日直接交涉的，理由是：(1）与日本直接交涉，就是实际上承认了《凡尔赛和约》；(2）美英同意斡旋，斡旋不同于调停，实际还是中日直接交涉；(3）日本可能使用拖延战术，拖过会期，使中国失去把问题提交各大国的机会；(4）日本外交历来使用欺诈手段，日本政府通过与北京政府的某种秘密交涉，使中国永远失去山东的主权这种可能性很难完全排除。[65]10月至11月间，全国各大城市各界民众纷纷举行集会和示威，要北京政府把山东问题提交大会。
在这种情况下，中国代表一时不知如何是好。施肇基等向北京政府外交部请示对策，外交部于11月28日答复说，尽管会外交涉将使中国人民甚为失望，但“政府必竭力指导舆论，使容纳［美、英］劝告之解决办法”。[66]11月30日，施肇基在第10次全体会议上表示接受美、英两国首席代表的建议，日本代表加藤宽治也作了同样表示。
中日关于山东问题的交涉从1921年12月1日延续到1922年1月31日，在两个月中共举行了36次谈判。美、英两国分别派出观察员列席会议，美国观察员是马克谟等，英国观察员是曾任驻华参赞的蓝普森等。
谈判中双方争论的焦点是胶济铁路问题。它花去会议一多半的时间，在将近一个月中使谈判陷于僵局。双方在三个问题上相持不下：(1）中国付款数额：(2）付款方式和期限；(3）是否聘用日本技术人员。
日方起先提出，中日合办胶济铁路，中方则要求收回自办，但表示中国可偿付一半路价。日本自知无法坚持合办方案，便称，该铁路已由巴黎和会赔偿委员会估价5340余万马克，从德国应付日本的赔款中扣除，中国如要收回全部铁路财产，就得照价全付。中方作出让步，同意全付。
日方提出的付款方式是：中国与日本银行签订为期20年的长期借款合同。中方表示可付现款，或用国库券、银行券分期付款。币原讥讽地说，它不明白中国为何愿付现款，中国尚有巨额外债未还，甚至连偿付利息都有困难。中方遂提出在3年内分6期用现款和国库券付款。日方力图延长付款期。
争论最剧烈的问题是是否聘用日本技术人员。日方要求中国在付款期内聘用日本人担任总工程师、车务长、会计长，以保持日本对铁路的长期控制。这正是日方竭力延长付款期的目的。中方提出雇用上述人员是不必要的，但为妥协起见，可聘用一名日本工程师。双方各执己见，分别表示需向本国政府请示。
这时，北京的政局发生变化。12月18日，北京政府国务总理靳云鹏辞职，24日，奉系支持的梁士诒组阁。日本见此情形，不失时机地向北京政府施加压力。12月27日，驻华公使小幡见北京政府外长颜惠庆，坚持要求北京政府向日本借款赎路，蛮不讲理地说，日本谈判代表的意见(指同意中国用现款和国库券偿付）不代表日本政府的主张。29日，他又往访内阁总理，梁士诒竟答复说，中国“拟定借款自办”。[67]梁虽未说借用日款，但也不否定这种可能，实际上是倾向于对日本要求让步。日方谈判代表态度于是转趋强硬。1月24日，日方代表对以前表示接受中国分期付款的办法进行反悔，坚持要中国借款赎路。同日，华盛顿的报纸上出现文章说，“北京已受纳日本条件，并训令代表等勿催迫铁路或矿务权利问题”，云云，[68]这使中方谈判代表处于十分困难的境地。
梁士诒内阁准备对日妥协的消息一经传出，群众性的抗议浪潮随之而起。直系军阀吴佩孚乘机通电抨击梁士诒“牺牲国脉，断送路权”，“卖国媚外”，要求立即将其罢免，并从湖北调遣大批军队北上。苏、赣、鄂、鲁、豫、陕、晋7省督军响应吴佩孚要求，并称，否则，他们将脱离北京政府独立。[69]1月25日，梁士诒被迫托病出京。
中国国内的上述事态发展对华盛顿的中方代表是有力的支持。双方代表均持强硬态度，谈判陷入僵局。美、英乃出面斡旋。马克谟和蓝普森拟定了解决问题的3种方案，提交中、日双方代表，但均遭拒绝。于是他们又设计了第4种方案：用中国国库券赎路，为期15年，中国可于5年后先期付清；雇用日本人会计长、车务长各一名，受中国总办管辖。[70]1月18日，许士和巴尔福非正式会见日本代表，提出这一方案，日本代表表示初步同意。他们转而劝诱中国代表接受这一解决办法。1月19、22日，许士、巴尔福会见3位中国代表，许士说，解决山东问题时不可失，机不再来，现在“日本地位极为坚强”，中日谈判虽在会外进行，但由于“此间空气于中国极为有利”，他与巴尔福“尽其所能”，日本才作了最大让步；如果会议期间不解决这个问题，日本仍可依据《凡尔赛和约》继续留据山东，“中国地位必致薄弱，而日本地位反强”，“其结果非常可危”。中国代表希望美、英能说服日本再作让步，许士称，这一提案已是“最后办法，毫无可以变更，中国允即照办，不允即罢论”。许士劝说未能立即奏效，1月25日哈定总统亲自出马，对中国代表施加压力。他对施肇基说，日本至今仍固守中日合办胶济路的立场，“惟因美国方面之抵抗，日本始退步，且有其他之名让与”，中国若不趁此机会解决山东问题，“亦恐中国于5年内未必即能逐出日本”，“或致失去山东，亦属可能”。[71]
此时华盛顿会议行将闭幕，再无迟延余地。北京政府认为这最后的方案虽“不能完全满国人之望”，但“较之悬案不结，日本仍据胶澳以及路矿等事”，还是好得多；而且不接受这个解决办法，还会得罪美、英，以后再指望它们协助就难了。于是北京政府训令中国代表，“如实无商量余地”，便接受这一方案，并报大会公认。[72]
1922年2月4日，中日两国代表签署《解决山东悬案条约》。条约规定：(1）日本将胶州租借地交还中国，中国将其全部开为商埠，并准外人自由居住经商；(2）日本将胶济铁路及一切附属产业移交中国，中国以国库券付给日本 53406141 金马克，库券以铁路产业及进款作保，支付期为15年，但中国可于5年后全数偿清；未偿清前，中国聘一日本人为车务长，一日本人会计长，与中国会计长权限相当；(3）日本军队立即撤出山东；(4）日本可以投资经营淄川、坊子及金岭镇各矿山，但其股本不得超过中国股本。[73]
山东问题的解决从谈判方式到最后方案都是中日双方互相妥协的产物。这个条约没有完全实现中国的愿望，山东的归还仍是有条件的，当时的中国公众舆论对会外交涉的方式和最后签订的条约都有许多批评意见。而这种妥协正是美国政府所竭力寻求的。达成了这样一种解决办法，哈定政府既可以向本国人民作交待，不致在国会批准条约时重蹈威尔逊的覆辙，又不致在华盛顿会议上得罪《凡尔赛和约》签字国，从而可以使会议比较顺利进行。总之，似乎可以说，山东问题是按照美国理想的方案得到解决的。
尽管如此，中国毕竟基本上收回了山东利权。在中国近代外交史上，华盛顿会议是中国第一次没有丧失更多权利，而争回一些民族权利的国际交涉。之所以能如此，主要原因是中国人民的觉醒和斗争。以“五四”运动为肇始的反帝爱国运动变成了一种持续的力量，它使北京政府既不敢、也不能再贸然出卖民族利益，也使列强对中国人民的力量刮目相看。目睹“五四”运动的法国公使波勃说：“我们正面临一种前所未有的、最令人惊异的事情，那就是中国为了积极行动组织了一种全国性的舆论。”[74]继芮恩施任驻华公使的舒尔曼1921年8月在上海的一次演说中讲道：“今天，存在着一种强大的民族意识，一种富于进取精神的爱国主义正在激励着中国的领袖人物和年轻一代。”中国的局势甚至使他意识到：“只有中国人才能解决中国的问题，他们将以中国的方式这样做”。[75]这一时期在中国讲学的哥伦比亚大学教授、著名哲学家杜威也说：“我在中国停留期间感受最深的是，我亲眼看到，一种开明的、进步的公众舆论正在确实地、迅速地成长着。”[76]其次，是美国人民的正义感，他们在山东问题上对威尔逊政府的谴责和对中国人民所抱的同情，这促使哈定政府对日本施加一些压力，不是像威尔逊那样一味让步。第三，是战后列强确立新的国际格局的需要。大战期间，它们对日本无可奈何，战后，它们对日本排挤各国利益、企图独霸中国的行径再也不能容忍。它们从各自的利益出发，在不同程度上支持中国对山东的要求。以上种种因素结合在一起，日本才迫不得已有条件地归还了山东权益。第四，是苏俄对华政策的影响。1919年7月、1920年9月，苏俄政府两次发表对华宣言，并发表对中国人民及中国南北两政府的宣言，宣布废除沙俄政府与中国订立的一切不平等条约，废弃它在中国享有的一切特权，并表示愿与中国人民的全权代表进行谈判，建立两国间平等互利的新关系。这对中国对外关系和东亚国际关系无疑是一个十分巨大的冲击。中国人民受到苏俄声明的鼓舞，更不能容忍巴黎和会的不公正裁决，欧美列强在苏俄声明的冲击面前也迫不得已有所节制，有所收敛。
华盛顿会议是一次重要的国际会议。巴黎和会仅仅结束了协约国与同盟国的战争状态，调整了欧洲列强间的力量对比，而在亚太地区尚有许多问题悬而未决。通过华盛顿会议，英日同盟被拆散了，英国的海上霸权被打破了，各大国共同签署了关于限制军备的条约和《九国公约》；日本在列强的共同压力下，接受了对它海军力量的限制，被迫放弃了一些比较次要的利益。这表明，美国在遏制日本方面取得了成功，被一次大战打破的列强在东亚的均势得到了恢复，列强制订了共同遵守的行为准则——尽管这些准则常常受到局部的破坏，但毕竟没有一个国家敢于公然废弃它。一个新的国际政治格局，即所谓“华盛顿体系”形成了。这是战后资本主义世界相对稳定时期的产物，而美国则是这个体系的发起者和组织者。这个体系维持了将近10年，直到日本悍然发动“九·一八事变”而被打破。
在对华关系方面，列强又恢复了协调一致的政策，如同辛亥革命期间曾经实行过的那样，中国又回到受列强共同支配的局面。美国提出的对门户开放政策的新的解释得到各国认可，并被载入《九国公约》，这对在华拥有最大势力范围的英国、企图独霸中国的日本是一个打击和制约，[77]而为美国在华势力的发展提供了新的机会。这种事态发展本身就表明美国政治影响的加强。总之，华盛顿会议表明，无论是在世界政局，还是中国对外关系方面，都发生了有利于美国的变化。
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[1] 曹汝霖：《一生之回忆》，香港1966年版,第188页。
[2] 众议院速记科编：《众议院速记录》，下册，1919年版,第15页。
[3] 三联书店编辑：《陈独秀文章选编》，上，三联书店1984年版，第304页。
[4] Pao-Chin Chu:V.K.Wellington Koo.A Study of the Diplomat and Diplomacy of Warlord China.During His Early Career,1919—1924 ( Ann Arbor:University of Michigan Press,1971），pp.37—40.
[5] 张忠绂：《中华民国外交史》,上卷，上海1945年版,第229、233页。
[6] 中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编辑部主编、天津市历史博物馆编辑：《秘笈录存》，中国社会科学出版社1984年版,第72页；Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.3，pp.738—739.
[7] V.K.Wellington Koo.A Study of the Diplomat and Diplomacy of Warlord China.During His Early Career,1919—1924,p.47；Wunsz King:China at the Paris Peace Conference in 1919(New York:St.Jones University Press,1961），p.6.
[8] 《秘笈录存》，第73页；顾维钧著，中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》，第1卷，中华书局1983年版，第186页；Robert Lansing:The Peace Negotiations.A Personal Narrative ( Boston:Houghton Mifflin Company,1921）,p.253.1915年5月25日签订的中日《关于山东之条约》第一条规定：“中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对于中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。”
[9] 见本书第56页。
[10] 《秘笈录存》，第129页；信夫清三郎编、天津社会科学院日本问题研究所译：《日本外交史》下册，商务印书馆1980年版,第451页。
[11] China at the Paris Peace Conference in1919,p.23.
[12] 《秘笈录存》，第130页。
[13] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.2,pp.493—404,505.
[14] Russell H.Fifield:Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question (New York:Thomas Y.Growell Company,1952）,pp.236—237.
[15] Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,p.243.
[16] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.5，pp.140—143； Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,p.253；《秘笈录存》，第131—132页。
[17] 《秘笈录存》，第134页； Ge-zay Wood:The Shantung Question.A Study in Diplomacy and World Politics (New York:Fleming H.Revell Company,1922），p.115.
[18] Woodrow Wilson and The Far East.The Diplomacy of the Shantung Question,p.263.
[19] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.5，p.246.
[20] Foreign Relations of the United States.Paris Peace Conference ，Vol.5，pp.317,363；《秘笈录存》，第135页。
