1997和1998年中美两国首脑互访推动了中美关系的改善，是90年代中美关系中的大事。但在美国敌视中国的势力仍然存在，中美关系仍然是党派斗争中的“政治足球”，共和党人继续利用双边关系中的各种问题攻击民主党政府，丑化中国，破坏中美关系。他们批评两国首脑达成的“致力于建立建设性的战略伙伴关系”的共识；他们批评克林顿对中国访问了9天，而真正用于政治会谈的时间却只有几个小时，其他时间都在游山玩水；他们批评总统只对中国进行访问，而不在东京和汉城停留，过于提高了中国的地位，而怠慢了美国在亚洲的盟国日本和韩国，尤其是日本；他们还对政府高官公开批评日本在东亚金融危机中的表现，而对中国的表现大加赞扬深表不满。总之，他们认为在两国关系中，克林顿政府给了中国太多的杠杆，削弱了美国与中国讨价还价的地位。[54]
克林顿总统在上海公开作的“三不”表态是共和党人攻击的集中目标。7月7日，参议院多数党领袖洛特对此进行公开批评，并提出了一项决议案。该决议案重申美国对台湾承担的义务，即和平解决台湾的未来并提供防御性武器。议案还敦促克林顿总统谋求中国政府公开宣布放弃对台湾使用武力。10日，参议院通过了这项没有约束力的决议。7月20日，众议院通过了类似的议案。该议案还支持台湾“自决”的原则，主张台湾参加国际组织。[55]
关于所谓劳拉和休斯公司向中国转让先进技术的问题，[56]1998年6月18日众议院专门设立了由共和党议员考克斯为首的“中国技术转让特设委员会”。考克斯委员会的助手都是年轻人，他们基本没有关于核武器、关于情报工作、关于中国的知识，却急于编制出一个报告来。此后，该委员会及参议院情报委员会举行了一系列内部听证会，把调查范围从航天技术扩大到其他高技术和军民两用技术。能源部前情报主管诺特拉·特鲁洛克透露，1995年初，美国能源部下属的洛斯阿拉莫斯实验室曾向他警告说，中国的核试验取得了重大的突破，试爆装置与美国的“相仿”，因此怀疑中国在实验室有“窃密”行为。在中央情报局官员和能源部官员提供的线索基础上，考克斯委员会经过了6个月的“调查”，12月30日，匆匆出台了一项所谓“对华技术转让调查报告”。报告炮制者一方面故弄玄虚，声称报告内容“机密”，两三个月后才会部分发表；另一方面又迫不及待地抛出其结论，污蔑中国“20年来通过商业贸易或考察交流，从美国窃取先进军事技术，危害美国国家安全”。[57]报告称，中国从美国“窃取了”7种热核炸弹的资料，包括由三叉戟潜艇发射的最先进的W-88小型弹头。美国的资料加速了中国的核武器现代化，使中国大致具有与美国技术相当的核弹头。报告还称，在中国卫星发射失败以后，休斯和劳拉卫星公司在没有获得国务院出口许可证的情况下把火箭设计资料和技术向中国作了转让。从而提高了中国火箭的精确度。这对帮助中国弹道导弹的精确性是有利的。国会还得出结论，从1996年关于卫星出口的控制由国务院转为商业部负责以来出口管制放松了，60％的军民两用技术不再需要出口许可证。而“中国是这种放松管制的最大受益者”，“这使中国公司得到了广泛的精密技术，有些已经用到了军事方面”。1998年9月中旬，参众两院一致要求将美国卫星出口控制由商业部归还国务院。[58]
中国外交部发言人和使馆官员一再对这种谬论进行了批驳。中国驻美使馆公使衔参赞何亚非在1999年1月7日的记者招待会上说，中美两国已签署了三项关于开展商业卫星发射的协议。根据协议，美安全人员在发射前对美卫星进行昼夜监守，美政府官员参加所有技术协调会议，美方向中方提供的所有数据和资料必须事先得到美政府批准，美公司必须具有美政府颁发的出口许可证。中方一直严格遵守这些协议。他强调，中国早在70年代就掌握了发射卫星的技术，而且在1985年开始提供卫星发射国际服务。20多年来，中国依靠自己的力量，成功发射了各种卫星。中美在高技术领域开展正常商业活动符合两国的安全、政治和经济利益。希望美国切实执行中美协议，慎重处理可能出现的问题。[59]
《考克斯报告》提出了防止向中国转让秘密技术的38条建议，诸如：在审查对中国的高技术交易时，要延长审查时间，各有关政府部门要取得一致意见。而按照现行的办法，如果某一部门反对，必须向高一级政府部门或总统本人提出才可以推迟交易；设立新的全球性机构，对技术转让实行“有约束力的”控制，等等。
克林顿政府对其中一些建议表示不能接受。有的政府官员表示，“不可能重建一个像多边出口统筹委员会［即巴统］这样的全球机构……设立一个以中国为敌人的国际联盟是不可能实现的，也是不可取的。”[60]但在国内的政治压力下，克林顿政府终于作出了一些让步。1999年2月，克林顿政府以防止向中国转让卫星和导弹技术为由，决定拒绝批准休斯公司使用中国火箭发射其价值4.5亿美元的亚太移动通信卫星的合作协议。[61]这是一个经过长达5年的谈判才达成的协定。克林顿政府的决定理所当然遭致签约双方的反对。3月10日，中国外经贸部发言人在接受记者采访时对此表示严重不满。发言人指出，亚太移动卫星通信责任公司是由中国、新加坡、日本、泰国、印尼和马来西亚等国合资成立的卫星通信公司，其中中国掌握该联合公司51％的股份。该公司采购美国休斯公司的卫星，以开展亚太地区的民用移动通信业务，这有利于亚太地区的经济发展。中美两国长期以来在民用卫星贸易和发射服务方面的合作严格遵守国际间通行的做法运作，是符合中美双方利益的。美国政府拒绝发放卫星的出口许可证，已对中美之间正常的商业往来造成损害。美国趋紧的对华出口管制政策不利于双边贸易不平衡问题的解决。他希望美国政府能从中美关系的大局出发，纠正错误，积极推动中美间正常的经贸往来与合作。[62]《洛杉矶时报》3月2日也发表署名文章，对克林顿政府的决定提出批评。文章说，克林顿政府担心共和党攻击政府“对待中国过于温和”，为了保护其继承人戈尔，作出了这一决定。但通讯卫星不仅美国有，欧洲也有，现在中国转向欧洲购买通讯卫星，从而使加利福尼亚州数以千计的就业机会化为乌有。文章说，难以理解的是，如果北京家家户户有了移动电话，怎么会给洛杉矶或西雅图或博伊西造成更大的威胁。文章最后警告说：“现在尚不清楚，一种全新的冷战是否正在酝酿之中。但是，那些利用中国问题捞取国内好处的政界人士，可能会使未来的几代人背上一种完全没有必要的横跨太平洋的冷战负担。”[63]
克林顿政府还决定将商业卫星及零部件出口重新列入国务院主管的军火清单，决定从3月5日起生效。这一规定引起了航天航空业界一些人士的担忧。他们担心，新规定将导致制造商陷入繁文缛节，推迟发射时间，损害美国卫星制造商在海外市场的利益，甚至妨碍向美国的盟国供货，从而使美国失去国外客户，威胁美国航天航空业的国际竞争力。商务部负责出口管理的副部长威廉·赖因施认为，在过去15年间一个巨大变化是先进军事技术的“民营化”，国防部门越来越多地依赖先进技术，但对提供技术的公司来说，国防销售只占百分之几。“我们的国家利益取决于确保我们维持能够满足我们军事需求的高技术公司正常运作，而不是试图‘控制无法控制的东西’。”[64]纽约州东奥罗拉的穆格有限公司副董事长理查德·奥布雷赫特说：“如果国务院不改变它在出口许可方面的做法，在航天航空业商业领域占支配地位的美国将失去阵地，其影响可达10年之久。”[65]
随着《考克斯报告》的泄露，主流媒体上关于中国“窃取核技术”的炒作愈演愈烈。1999年3月6日，《纽约时报》发表题为“中国窃取美国原子弹计划建造更好的武器”的长篇文章，声称，在90年代中期，中国爆炸了小型核弹头，取得了核技术方面的突破。这是因为中国从美国新墨西哥州洛斯阿拉莫斯国家实验室（能源部下属）窃取了核机密，向中国提供核机密的是在该实验室工作的华裔美籍科学家李文和。“间谍事件”是在80年代中期发生的。但直到1995年，美国专家对中国核试验的结果进行分析后才发现，中国的技术与美国最先进的小型核弹头W-88十分相似。1996年政府进行了调查。1997年夏，白宫官员已经知道此事，但因为有两国首脑的峰会，就把此事压了下来。政府的态度是“拖延，不采取行动，持怀疑态度”。这样一拖就是3年，直到1998年12月和1999年2月，才让李文和进行测谎试验。他没有通过，这才让他辞职了。如此等等。[66]
克林顿政府断然否定了指控。3月9日，国务院发言人鲁宾在新闻发布会上说：“关于中国，我们有非常严格的政策。我们不授权对中国进行任何武器出售，或军民两用的技术转让。即使军民两用技术的民用转让我们也加以限制，以尽可能缩小转用于军事的风险。”[67]17日，国家安全委员会官员、关于不扩散和出口控制事务总统特别顾问萨默又澄清说：“对于中国，我们的出口控制政策比任何主要的出口对象都严，我们否决的出口许可证申请比任何主要的出口国家都多，对于任何列入国际控制清单的物品的出口，我们都要求出口许可证。”[68]能源部长理查森在《华盛顿邮报》上发表文章说：“本届政府致力于同中国领导人和公民保持接触，这非但不会破坏我们为防止武器技术的扩散所做的工作，事实上还会加强这项工作。”[69]他还对《新闻周刊》的记者表示：“许多猜测是毫无根据的。多年来，我们的实验室保密工作是非常严格的。他们研制的是核弹。”[70]克林顿总统自己也明确地表示了态度。11日，克林顿在白宫的记者招待会上对伯杰表示支持。19日，他又在记者招待会上说：“据我所知，目前的调查尚未能证实间谍活动曾经发生过。”他还强调：“在我的任期内，没有人向我报告过任何中国搞间谍活动的事。”[71]
中国方面严正驳斥了“中国窃取美国核技术”的谎言。3月14日，中国驻美大使李肇星接受新华社、《人民日报》和中央电视台记者联合采访，指出美国媒体的连篇累牍的报道是“毫无根据和极不负责任的”，中国一贯严格遵守国际法准则，忠实于与别国达成的合作协议，尊重别国法律，从不进行非法活动。李肇星说，90年代，中美两国有关实验室之间开展了一些交流与合作，这是应美方的要求进行的，都遵循平等互利、公开透明的原则。这种交流与合作许多国家之间都有，也符合美国的国家利益，根本不存在所谓“窃取技术机密”的问题。[72]
美国一些有识之士仗义执言，指出对李文和的指控是别有用心的，他可能是党派斗争的牺牲品。基辛格指出：“我们正在转向对抗……你打开报纸就必定会看到攻击中国的文章。这是怀念过去的对抗。”著名中国问题专家何汉理在《不要把攻击政府同实施政策混为一谈》的述评中指出，随着总统选举的临近，对于共和党来说，牵涉到安全保障的中国问题是攻击政府和戈尔副总统的绝好材料。他认为“绝不能把攻击政府同政策混为一谈”。[73]前总统国家安全事务助理斯考克罗夫特撰文说，最近闹得沸沸扬扬的间谍事件引起了一个要求重新审议对华政策的合唱。他指出：
据我看，在中国对美国提出直接的军事挑战之前，美国至少还有20年时间去鼓励中国负责任地发展。随着中国的意图因其行为而变得越来越清楚时，美国及其在该地区的伙伴将不断作出相应的调整。但同时重要的是，我们不要误读了北京的意图。
美国与中国的关系在一段时间内注定要成为更复杂的关系。但不管多么困难，这个关系是太重要了，以致不能出错。但如果我们要使其正确，那么就必须以冷酷的国家利益感作为指导，而不是以不可避免的党派意愿的竞争作为指导。[74]
几天后，他又在一篇文章中指出：“把对华政策当作党派之间的皮球踢来踢去，那就危险极大。作为总统候选人的罗纳德·里根和比尔·克林顿后来都不得不花好几年时间，在一堆竞选时说过的敌对言辞的瓦砾上重新建立起正面的对华政策共识。”[75]
3月16日的《洛杉矶时报》发表题为“间谍丑闻无中生有”的署名文章说，制造无中生有的间谍事件“是以《纽约时报》为首的新闻媒体和共和党政客的耻辱，他们为了增加发行量和当选而打出已经磨破了的中国牌。在此过程中，他们破坏了由尼克松总统在30年前开创的民主的接触政策”。[76]同日的《基督教科学箴言报》发表题为“不要再次失去中国”的评论，其中说，50年代，美国围绕着“谁失去了中国”陷入了一场痛苦的政治争论，现在美国不需要这一幕重演。评论呼吁说，美国现在需要的不是对抗，而是继续积极接触。17日《波士顿环球报》发表社论，谴责一些共和党人及其总统候选人“正在发出冷战号召”，社论说，“华盛顿最不该做的就是捏造出来一个‘中国威胁论’”。沈大伟也撰文呼吁“制止中美关系中的这种每况愈下的趋势”。[77]史文3月21日在《洛杉矶时报》上发表题为《接触政策仍然是最好的政策》的文章，指出，所谓李文和间谍案及关于中国“窃取”核机密的炒作没有确凿证据，与中国近20年来的接触给美国带来了巨大的好处，“没有切实可行的选择方案来代替现有的接触政策，从而进一步符合美国这种至关重要的利益”。[78]何汉理在接受记者采访时指出，在关于所谓中国“盗窃核机密的争论中”“的确有缺乏理智的歇斯底里”。[79]
李文和的同事也出来辟谣。与他在实验室三楼分享一间办公室的物理学家宾史托克说：“就我所知，他甚至不知道武器怎么做，他从来没有参加过W-88核子弹头的工作。”[80]实验室公共事务办公室向能源部提交了一份报告，其中说，所谓从实验室偷走中子弹机密的事情早在1988年11月即已提出，当时，联邦调查局曾在实验室展开过对间谍案的调查，但没有发现足够证据。所以报道中所说的偷盗事件实际上并没有发生。[81]
根据总统的命令，中央情报局和有关的情报部门对《考克斯报告》进行了数月审议，并改写了其中的若干部分。考克斯抱怨改写减弱了结论的分量。5月25日，众议院正式公布了《考克斯报告》70％的内容，有30％的内容因属“机密”而未公布。报告全称《美国国家安全和对中华人民共和国军事和商业关注》，全长874页，除前言外，分为11章，分别为：“商业和情报行动：中国获得美国技术”；“中国从美国窃取了热核武器的设计情报”；“高功能计算机”；“中国的导弹和空间力量”；“中国的卫星发射：休斯公司”；“中国的卫星发射：劳拉公司”；“在中国的发射场地保护敏感技术”；“商业空间保险在向中国转让技术中的作用”；“行政命令和法规控制：我们的军事敏感技术出口”；“制造过程：中国努力获取机械工具和喷气发动机技术”；“政策建议”。报告捕风捉影，胡编乱造，移花接木，信口栽赃，充斥着“很可能”、“大概”、“看来”、“或许”、“委员会判断”等模棱两可的词语。报告大肆渲染李文和案件，却提不出什么真凭实据。报告煞有介事地指责中国从美国4家核实验室（洛斯阿拉莫斯、劳伦斯·利弗莫、欧克·利奇、桑地亚）“窃取”了从W-56到W-88等7种核弹头的技术资料。实际上，美国在80年代出版的《核技术手册》、《核武器秘史》等出版物中就已经公开了这7种核弹头的详细数据。报告用了近1／3的篇幅对与中国有高科技合作的美国公司，如劳拉、休斯和摩托罗拉等进行无端猜测和指责，说它们向中国提供了未获许可证的，“非法的”导弹技术、设计和测试程序，等等。报告尤其荒唐地把每年数万名中国大陆访美学者、留学生以及从事商贸活动的300多家中国在美公司统统打入所谓的“中国间谍网”，他们都是为了“要替中国搜集某种形式的情报”。一些美国报刊把这种说法斥之为“过于离奇”和“纯粹是无稽之谈”。报告建议，在核武器方面，政府每半年要向国会报告中国政府针对美国的所谓“间谍活动”和政府对这种活动所采取的措施；在卫星发射方面，国会应该就此立法，国防部应确保对空间发射活动监督人员进行足够的培训，以及确保向空间发射现场派遣足够的监督人员，并确保他们在整个空间发射活动期间——从采购卫星到发射——工作的连续性，应进一步鼓励和促进国内民用航天器发射能力的发展和竞争，尽量自行发射自己制造的卫星；在高性能计算机方面，要求每年评估转让给中国的超级计算机对美国安全的影响，要对最终用途进行有效核查以防止将其用于军事目的；对其他高科技出口，修改现行的发放出口许可证制度和程序，以便在参与审查的任何政府部门出于国家安全考虑认为必须时延长审查期。[82]
就在报告发表的当天，中国外交部发言人在应记者要求评论《考克斯报告》时说，报告对中国的指控极其荒谬，是毫无根据和别有用心的。当日在华盛顿，李肇星大使在接受美国有线电视公司记者采访时说，《考克斯报告》对中国的指责是“编造的谎言”，是出于某种政治图谋，其目的是企图诋毁中国，煽动反华情绪，破坏中美关系。他坚信，美国人民能够判明是非，得出公正的结论。5月28日，李大使在全国记者俱乐部举行新闻发布会，指出，“这样的报告没有任何真实性可言”，美国一些政客为了实现自己不可告人的野心，全面地煽动歇斯底里的反华情绪，“这种歇斯底里已经损害了我们两国之间的有价值的、受到珍视的关系”。[83]5月31日，中国国务院新闻办公室主任赵启正举行记者招待会，对《考克斯报告》予以驳斥。
报告发表后，能源部长理查森也举行记者招待会予以反驳。他表示，没有证据说明，美国丢失了大量信息，报告中的许多指控是站不住脚的。他说：“这一指控的基础是一份情报部门的报告，而联邦调查局根本找不出合乎逻辑的嫌疑犯。”本届政府采取了有力的措施来加强安全保卫，增加了用于这一方面的预算，他还一一列举了这些措施。他还说：“我可以向美国人民保证，他们在实验室里的核技术是安全的。”他警告说：“企图将这一报告用于政治目的将是一个错误。”[84]
尽管理查森警告不要将这一报告用于政治目的，但既然报告本身的出台就是出于政治目的，共和党人不将它用于政治目的是不可想象的。尤其是那些正准备角逐2000年大选的共和党头面人物，利用这一报告的发表，掀起了一个攻击克林顿政府的新高潮。得克萨斯州州长布什指责说，报告突出表明克林顿总统对北京的“失败政策”，他认为应该彻底审议美国的出口控制，确保美国的技术不被用于“武装中国的军队”。他嘲笑克林顿政府将中国称为“战略伙伴”，说：“中国是个竞争者——这个竞争对手并不具有同我们一样的价值观念，不幸的是，它现在却享有我们的许多核秘密。”在争取共和党候选人提名中排名仅次于布什的伊丽莎白·多尔说，前几届政府必须对这种间谍活动承担责任，但本届政府了解的情况更多，却没有采取行动。参议员麦凯恩称，报告表明政府完全缺乏协调，并完全未能制止这些破坏安全的行为。[85]5月26日，参议院多数党领袖洛特在参议院提出了与《考克斯报告》相呼应的修正案，敦促参议院加强对美国核实验机构的监督措施和出口控制，并要求国防部采取行动大大加强监视中国和其他地方发射美国卫星的情况。[86]
美国各界有识之士纷纷谴责报告所煽动的反华歇斯底里。许多民主党人对报告提出的“调查结果”表示不安。考克斯委员会的成员之一、民主党众议员约翰·斯普拉特在报告公布后立即批评该报告说，这是一份匆忙赶制的报告，草率肤浅，夸大事实。他又说，该委员会查访的一些证人不懂技术，实际上没有资格来就此作出评论。许多著名科学家和导弹设计人员认为，无须进行间谍活动，中国可能已经自力更生实现了核弹头的小型化。长期以来担任美国政府核武器顾问的物理学家理查德·加温、洛斯阿拉莫斯国家实验室国际安全部门的负责人霍金斯说，炸弹和导弹的基本物理特性促使武器设计人员朝着总体一致的方向前进，因此“所有武器系统看上去都差不多。这更多地关系到物理特性，而不是间谍活动”。中央情报局官员、从1987年到1998年一直担任洛斯阿拉莫斯实验室反间谍机构负责人的弗鲁曼指出，描述W-88弹头设计的一份机密文件通过政府和军方发给了548个邮件地址。所谓被窃取的资料可以“从美国政府的成百上千”的文件中获得，也可以从军火商那里得到。他认为，联邦调查人员把物理学家李文和作为间谍嫌疑人，在很大程度上是因为他是美籍华人。[87]甚至连能源部负责情报的、指称李文和是间谍嫌疑人的特鲁洛克也认为，“报告太绝对了”，“我在作证时为了防止误解而作了适当的解释，我对证据和结论是不肯定的。我们一般说：‘也许是这样，也许是那样’。但是委员会忽视了”。[88]与这个事件最没有利害关系的一些评论说，考克斯报告包含了“草率的研究，事实上的错误，未加充分证实的推论”。[89]
李文和案件在美国华人社会引起强烈反应。8月12日，美国著名华人组织百人会致函司法部长雷诺和能源部长里理查森说，对李文和的刑事诉讼可能“引起恶劣的反华狂热”，对在美国军工部门工作的“数千名美籍华人产生深刻影响”。8月19日，全美亚太裔律师协会、全美亚太裔法律联盟、美国亚太裔劳工联盟、全美菲裔联合会、印度裔政治觉醒中心以及美华协会等亚裔非政治组织8月19日联名致函雷诺，促请司法部在就所谓核泄密案做出决定时，不要与当事人的族裔扯上关系。他们还将信的附件分别寄给克林顿、戈尔、理查森等。[90]
12月10日，经美国司法部长雷诺批准，美国联邦调查局在新墨西哥州李文和的家中将其拘捕，司法部门对他提出59项指控，包括控告他非法篡改、隐匿、取得、搜集有关核武器的机密资料。全部的指控都与他把资料从一台机密电脑下载到一台普通电脑有关，但没有一项涉及间谍罪的起诉，因为没有这方面的证据，而先前，他被一口咬定是“间谍”。从3月以来，他就受到一周7天、每天24小时的监视，虽然政府承认没有掌握他“间谍罪”的任何证据。[91]开庭那一天，新墨西哥州的美籍华人行动委员会等团体相约前往阿尔伯克基市联邦法院表达声援和关切，促请司法部门尊重华裔美国人应该享有的基本人权。纽约、华盛顿、旧金山、洛杉矶等地的侨社，还发起成立了李文和法律基金会，筹募经费协助支付庞大的律师费用。
李文和案件经过数月审理，也没有发现对他的指控的确凿证据。2000年9月13日，他在单独监禁9个月后终于获得释放并与家人团聚。负责此案的联邦法官詹姆斯·帕克当庭表示，美国有关部门在这一案件中的行为“令整个国家和每一位公民感到难堪”。他指责政府滥用权力，误导了他。他说：“我无权代表政府、总统、副总统、司法部长、能源部长讲话”，但是，“作为美国政府的第三个部门——司法系统（美国法院）——的一名成员，我为你在被关押期间遭到政府的不公正对待真诚地向你——李博士道歉。”14日，克林顿总统在司法部长雷诺拒绝向李文和道歉后数小时在白宫的记者招待会上表示，美国政府在李文和案件上负有责任。它找不到正当的理由为它不公正对待这位美籍华裔科学家的方式开脱。政府一会儿说他对国家安全有“极大危险”，一会儿又就一项比最初的指控轻得多的罪行达成辩诉协议，政府在这一案件上的前后立场“很难自圆其说”。[92]
李文和案件就这样过去了。美国政府花费了数百万甚至上千万美元纳税人的钱，制造了这样一个冤案，李文和是受害者，但是受害者仅仅是李文和吗？美国联邦调查局、司法部、联邦司法系统和美国最有影响的报纸《纽约时报》这些制造冤案的主谋，从某种意义上说也是受害者，它们的信誉因为这个事件受到了损害。它也加剧了克林顿政府与国会的紧张关系，在学术界和思想库制造了分裂，并疏远了许多亚裔美国人。而所有这些都起源于少数人要丑化中国。一些国会议员口口声声“保卫国家利益”，但他们的所作所为到底是有利于国家利益，还是有损于国家利益呢？美国的民主制度到底在哪里出了问题，难道还不该反思一下吗？以后还会不会发生类似的事件呢？对此人们不得不要打一个大大的问号。
1999—2000年间干扰中美关系的另一个事件是所谓《加强台湾安全法案》的提出。
美国为了维持台湾海峡的现状，1999年3月23日，助理国务卿罗思在华盛顿威尔逊国际学者中心的一次讲演中提出了海峡两岸订立中程协议的设想。按照这种构想，两岸订立协议，大陆方面在50年内不对台湾动武，台湾不宣布独立，由美国作为保证人，维持一个台海两岸的安全架构，而避免涉及两岸的主权问题。罗思并称，中程协议是一个过程，而不是完整的协议。随后，美国在台协会台北办事处主任张戴佑在台湾中研院欧美所举办的““与台湾关系法”20周年研讨会”上也表达了这一希望。实际上，在此之前，美国的一些学者也提出过类似设想，但罗思的说法是政府官员的第一次正式表态。[93]这一设想的提出既表示了美国政府维持台海地区现状的愿望，也表明了他们对可能发生的冲突的担忧和对台湾岛内政治发展的担忧。克林顿政府认为，美国售台武器不一定能保证台湾的“安全”，他们也希望，正在进行的汪辜会谈会朝着这个方向发展。
1998年6月克林顿总统在上海公开表明了台湾问题上的“三不”政策，引起国会亲台议员强烈不满。罗思提出中程协议的构想，同样不符合国会中一些人的心意。他们所希望的是加强美国与台湾的关系，使台湾与祖国大陆保持永久的分离状态。1999年3月底，由参议院外交委员会主席赫尔姆斯和民主党参议员托里切利领衔提出了《加强台湾安全法案》，法案很快得到不少议员的联署。法案的提出者认为，“与台湾关系法”给予台湾的安全保障过于模糊，不够明确，现在需要将这种保障明确化，提升美台之间的军事关系，使这种关系朝着实际上的军事同盟的关系发展。赫尔姆斯等人指出，这个法案要达到三个目的：第一，确保台湾取得必要的军备，维持台湾的自卫能力，禁止基于政治动机削减美国对台军售；第二，增加美国在台协会技术人员，以支持对台军售的流程；第三，加强台湾和美国国防学术机构的交流与训练，建立双方军事直接通讯。法案实际上要求美国售予台湾想要的任何武器，如战区导弹防御设备和相关器材、早期预警咨询和先进的中程空对空导弹、先进战机、空中预警机以及使台湾各军种得以强化防空联系的基础设施，柴油动力潜艇、宙斯盾驱逐舰等海上反导弹系统等。[94]
克林顿政府表示反对这一法案。国务院发言人鲁宾说：“我们不认为有任何理由对“与台湾关系法”作任何方式的更新或修改”。“就我们对台湾的支持以及推动与中国较好的关系而言，该法对本国确实发挥了极佳的功能”。[95]8月4日，助理国务卿罗思和负责东亚事务的助理国防部长帮办坎贝尔出席参议院外交委员会作证。罗思回顾了近两年来的事态发展，然后指出：
本届政府认为，这一立法可能产生严重的、并非存心的负面后果，它将削弱台湾的安全，破坏我们自己在该地区的安全利益。之所以会有这些后果，是因为它将被台湾和中国政府解释为是从“与台湾关系法”的意义重大的转变……它将被认为是改变我们对与台湾的非官方关系的承诺，并重建与台湾的正式的军事关系的努力……并将为军备竞赛火上加油，从而使台湾的处境更加恶化。
“与台湾关系法”本身不可能保证台湾的安全。鉴于中华人民共和国和台湾在幅员上的巨大差别，台湾岛的安全必须依赖比军事硬件更多的东西。为了减缓紧张状态和增进安全，“与台湾关系法”必须伴随以和平的互动，包括台湾与中华人民共和国的对话……而这个法案不会增进对话和和平解决分歧的前景，相反，它会使双方更难进行海峡两岸的交流。
他还指出，这个立法也违反了美国宪法，干预了总统作为总司令和负责处理外交事务的权力。[96]
坎贝尔指出，国防部非常严肃对待“与台湾关系法”所规定的责任，不仅供给台湾相应的军事硬件，并且有相应的“软件”来配合，使台湾能更好地将新获得的武器系统纳入它的防御体系，包括军队的专业化、组织问题和训练。在过去的20年中，
“与台湾关系法”为美国与台湾之间的安全合作提供了充分的基础，《加强台湾安全法案》是没有必要的，而且对台湾的安全还会有相反的作用。何况，台湾的安全不仅有赖于其防御态势，并且有赖于海峡两岸继续进行建设性的对话。
确实，今天全球的政治和地区环境与制定和实施三个公报和“与台湾关系法”的那个时候是很不一样了，但是这些文件在过去20年内在维护台湾海峡地区的和平和稳定方面服务了美国的利益，它们仍然是在将来指导美国政策的一个最好的框架。
《加强台湾安全法案》是不必要的，而且有着潜在的反作用，国防部反对这一立法。[97]
9月15日，助理国务卿帮办谢淑丽和坎贝尔又出席众议院亚太小组委员会作证。谢淑丽指出，这个法案与美国政府希望和平解决台湾问题的努力是背道而驰的。[98]
美国学术界对《加强台湾安全法案》的看法尖锐分歧。多数学者，尤其是中国问题专家，对该法案对中美关系和海峡两岸关系可能产生的影响深表怀疑。布什政府时代的助理国务卿所罗门表示，尼克松政府在打开中美关系时建立了一个处理台湾问题的政治架构，现在台湾问题却被军事化了。《加强台湾安全法案》将取代1954年的美台“共同防御条约”。他认为需要考虑的问题是台湾的安全是否因这个过程而增强，在提高了台湾的期望值后，美国最终能否实现隐含的防御台湾的承诺。兰普顿10月31日在《华盛顿邮报》上发表了题为《削弱台湾安全法案》的文章，指出，这是“记忆中最为危险的一项对外政策法案”。这项法案“如果成为立法，将削弱台湾的安全，使朋友和盟友感到惊恐，并大大增加美国与中国发生武装冲突的危险”。他认为，这项法案“具有双重的挑衅性。一方面，因为这项法案将会加剧中国的民族主义情绪，加大中国对武器和资金的需求；另一方面，这项法案将会巩固台湾一些人的地位，这些人认为，他们可以操纵美国政治制度”。他指出，在“与台湾关系法”中留下了模糊性，一般说来，模糊是不好的，因为它可能造成危险的误判。但是，
如果华盛顿清楚表明，不管台湾做什么，美国都从军事上支持台湾。那么，我们就不可避免地在鼓励台湾方面不必要的挑衅行为，并可能把美国拖入一场与中国的流血冲突。
他引用一句俗话说：既然现有的结构“没有破，就别修理它”[99]但也有一些学者认为，维持台湾的安全而非增加它的脆弱，才最有助于台海两岸的和平、安定、自由和繁荣。传统基金会的叶望辉撰文说，台湾在军事上永远无法赶上大陆。台湾需要在软件方面（科技、训练与战略）来对抗大陆压倒性的硬件优势。他认为这个法案将重新建立国会对军售的监督，并且授权总统向台湾提供先进的防御性武器和训练，从而改善台湾的自卫能力。[100]
10月26日，众议院国际关系委员会以32对6票通过了经过修改的《加强台湾安全法案》。法案中列出的先进武器的内容被删除，为强化台湾防卫提供援助成为该法案的主要内容。当天，罗思批评这项法案说，由此“导致的军事力量的变化将使目前的（台湾海峡的）环境发生巨大变化，这反而将有损台湾的安全”。[101]
中国政府坚决反对《加强台湾安全法案》。10月28日，外交部副部长杨洁篪在会见美国副国务卿皮克林时严厉批评了这个法案。皮克林表示，美继续奉行“一个中国”政策，遵守美中三个联合公报原则，以及通过谈判和平解决台湾问题的政策。他还重申了美国政府宣布过的“三不”政策。他明确表示，即使美国国会通过了这个法案，美国政府也将继续反对使之成为法律。同日，中国驻美国使馆公使刘晓明应邀在马里兰大学就中美关系发表演说时指出，《加强台湾安全法案》不仅将极大损害中美关系，而且将对地区安全和美国的根本利益带来严重损害，因此中美两国都应反对这一法案。他指出，要使两国关系健康、稳定发展，就必须摈弃冷战思维，法案就是少数政客的冷战思维的典型表现。[102]
2000年2月1日，美国众议院不顾中美两国政府的反对，悍然通过了经过一再修改的《加强台湾安全法案》。该法案的主要内容是：每年美台军售会谈后，总统应该向国会报告台湾要求售予的军品项目和需求理由，以及美政府“拒绝、延迟、更改”其要求的决策过程；美对台提供的防御性物品和服务的性质，应以“与台湾关系法”为基础，而不是“八一七公报”或任何类似的行政协议、命令或政策为基础；在美国国防大学、陆军学院和其他军事教育机构中预留更多的名额给台湾学员；该法通过180天后，美军太平洋总部要与台湾指挥体系建立直接通讯；该法通过210天内，国防部长必须提出美台两军训练交流计划，其中包括台湾防卫所需的敌情分析、作战训练、战术战法、兵力部署、作战运筹等方面的内容。[103]
同日，白宫发表声明说，如果使这一法案成为法律，将严重损害台湾的安全，破坏亚太地区稳定，造成“严重的、预料不到的负面后果”，使海峡两岸通过对话和平解决分歧的前景受到影响。如这一法案提交总统，将遭到否决。[104]同日，众议院国际关系委员会主席吉尔曼举行记者招待会，他在声明中说：“今天《加强台湾安全法案》的通过向北京发出了一个重要的信息，即美国国会民主共和两党议员都支持改善台湾的安全。”他要求克林顿政府重新考虑对这一法案的态度。[105]
2月2日，伯杰在华盛顿威尔逊国际学者中心的一次演讲中抨击《加强台湾安全法案》说：“我们在美国的人不应该去打破保持了25年的均衡，这种均衡创造了台湾的安定与和平。我认为，这（法案）是非常冒险的举动。”[106]2月4日，克林顿总统在接受全国广播公司“今日”节目采访时也表示反对这一法案，指出，这样一个“重大的涉及各个方面的新法案是不明智的”，这势必使美在该地区的长期政策“复杂化”，并“很可能自食恶果，使台湾处于更大的压力之中”。[107]
中国政府对法案在众议院通过作出了强烈的反应。2月1日，中国驻美大使李肇星在华盛顿会见一些众议员和大企业负责人时，对众议院通过这一法案表示愤慨和坚决反对。他指出，该法案不符合美国人民的利益，是十分危险的政治举动。2日下午，外交部副部长杨洁篪召见美国驻华大使普里赫，就此事向美国政府提出严正交涉，并警告说，如果此法案成为法律，中美关系将受到严重损害。普里赫表示，他立即向政府报告中方上述立场，克林顿政府强烈反对众议院通过该法案。约见结束后，普里赫在接受《中华工商时报》专访时说，《加强台湾安全法案》不仅没有必要，而且美国应该认识到，台湾的安全不应由武器来保障，台湾问题不应成为美国的问题。[108]2月2日，全国人大外委会负责人和全国政协外委会负责人发表谈话，对美国众议院通过《加强台湾安全法案》这种严重侵犯中国主权的行径表示无比愤慨和坚决反对。
该法案在众议院获得通过后提交参议院，但许多参议员对法案提出了种种质疑和保留，以致法案被搁置起来，没有付诸表决。及至新一届国会开始，2000年众议院的表决也就归于无效了。
* * *
[1] William J.Clinton，“Address Before a Joint Session of the Congress on the State of the Union”，February 4，1997，Public Papers：Clinton，1997，p.115.
[2] 《1993—2000年大事纵览》，第134—135页。
[3] Tarnoff：“Building a New Consensus on China，February 20，1997”，U.S.Department of State Dispatch，February 1997，pp.27—28.
[4] 《1993—2000年大事纵览》，第137—138页。
[5] 《1993—2000年大事纵览》，第144页。
[6] 参见王勇：《最惠国待遇的回合——1989—1997年美国对华贸易政策》，中央编译出版社1998年版，第294—295页。
[7] White House Press Briefing by Mike McCurry，April 18，1997；吴献彬：《论美国对香港的政策》，《战略与管理》1997年第5期；《1993—2000年大事纵览》，第151页。
[8] 《1993—2000年大事纵览》，第152—153页；《最惠国待遇的回合》，第297页。
[9] 参见行之译：《确立新的对华共识》，《现代国际关系》1997年第12期。
[10] Albright，“Maintaining Normal Trade Relations with China”，June 10，1997，U.S.Department of State Dispatch，June 1997，pp.5—9.
[11] “Clinton Vows to Monitor Freedom in Hong Kong”，International Herald Tribune ，June 16，1997，p.11.
[12] 《1993—2000年大事纵览》，第157—158页。
[13] The United States-China Business Council：Testimony of Robert A.Kapp，President of U.S.-China Business Council，before the Subcommittee on Trade，House Ways and Means Committee ，June 17，1997，pp.1—3.
[14] 《1993—2000年大事纵览》，第387页。
