1984年12月19日，中英两国经过2年多22轮艰难的谈判，终于在北京正式签署了《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》。声明规定，中国政府将于1997年7月1日起对香港行使主权，英国政府于同日将香港交还中国政府；中国政府将根据宪法设立香港特别行政区，除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权；特别行政区政府由当地人组成；香港现行的资本主义制度和生活方式50年不变；香港特别行政区将保持自由港、特别关税地区的地位，等等。《联合声明》的签署圆满地解决了中英两国历史上遗留下来的问题，对香港保持繁荣和稳定作出了相应的安排，也为和平解决国际争端创造了一个新的范例，受到国际社会的普遍欢迎。
保持香港的繁荣和稳定是中美两国的共同利益之所在。美国在香港有重要利益。冷战时期，香港由于其独特的地位，既是中国与西方世界接触的一个窗口，又是西方世界了解中国的一个渠道。香港是东亚重要的金融中心，东西方贸易的重要的转口港。在中国实行改革开放之初，中国对外贸易的大约60%是通过香港进行的，境外在中国大陆的投资，包括中国台湾和其他国家的外资以及香港本身的投资，有70%是通过香港实现的。从50年代以来，美国在香港的经济利益不断发展，80年代初，美国在香港有800家公司，1981年美国在港投资达到27.4亿美元（商界估计可能达60亿美元），美国是香港的第二大投资者，有1.8万美国人在香港工作，美港双向贸易1983年已达430亿美元。在80—90年代，美港经贸关系进一步发展，到1996年，约有1100家美国公司在香港拥有资产或在香港经商，美国在香港的投资达140亿美元，约有3.7万美国人在香港工作和生活。香港美国商会是美国本土以外最大的非官方商业机构，以至香港美国商会主席卡姆曾说，“香港是美国的前哨”。香港也是美国外资的重要来源，尤其是西海岸。根据商业部统计，到1991年，香港在美国的投资达120亿美元。香港也是来往于太平洋和波斯湾的美国海军的重要中继站，在90年代中期，每年有60到80艘次舰只来港访问、停靠。香港还是美国在亚洲的情报中心之一。美国利用其在港众多的机构以及香港与外部联系的极为方便的条件，搜集中国大陆和亚洲其他国家的情报。[93]因此香港的未来直接关系到美国的政治和经济利益。
美国十分关注中英就《联合声明》进行的谈判。1983年1—2月间，美国国务卿舒尔茨作东亚之行，除访问日、中、韩3国外，他还访问了香港，在香港举行了美国驻东亚国家使节会议，拜访港督尤德，了解中英谈判的情况，并表明“美国对香港繁荣与稳定的兴趣”。1984年7月，舒尔茨借出席东盟年会的机会再次访问香港，尤德向他介绍了谈判情况，舒尔茨表示了对香港所取得的成就的钦佩，认为香港是“一个没有资源而只有人民的智慧和勤劳的欠发达地区取得可观经济成功的范例”，虽然美国在中英谈判中不能起什么作用，但美国“强烈支持”为实现香港繁荣稳定而采取的各种努力。但美国政府同时知道美国公开介入关于香港前途的谈判是缺乏法律依据的，根据《国际法》，非缔约一方对于其他国家的双边协议通常不采取正式的官方立场。美国公开表现出偏袒谈判中的某一方也是不明智的，因此国务院官员在给舒尔茨1983年1月访港准备的备忘录中强调，要“避免造成美国在香港前途问题上偏袒某一方的印象”。[94]
中英《联合声明》草签（1984年9月26日）的当天，舒尔茨就发表声明表示欢迎，称美国“相信这一协议将为香港未来的继续发展提供一个稳固的基础”，并说：
我们注意到双方所作的声明，表明香港的生活方式在1997年后的50年间将得到保证，香港现存的制度也将在特别行政区继续存在……美国将提供任何可能的帮助，通过与联合王国和中华人民共和国的密切合作来维持香港在国际机构中的适当参与。[95]
美国是对《联合声明》作出反应的第一个国家，这样迅速的反应也足以反映出美国的关注。美国感到满意的是中国政府作出的“港人治港”、“高度自治”、“50年不变”的承诺。实际上，在中英谈判期间，尤其是在1984年赵紫阳总理访美和里根总统访华时，双方已经一再谈到香港问题，中方也已经向美方作了许多解释。舒尔茨国务卿也向中国政府清楚表明，美国同意香港的交接，但美国对香港的稳定感到兴趣。美国驻香港总领事李文在《联合声明》达成4天后表示，在97政权交接后，美国仍将把香港作为单独的贸易伙伴，包括纺织品配额。布什副总统在1985年10月访问香港时也作出了类似表态，强调了中方作出的50年不变的保证。[96]在中英两国把声明提交联合国后，美国在投票中又积极带头表示支持。美国也积极支持香港在关贸总协定中的地位安排，1986年香港成为关贸总协定的正式成员。美国政府还鼓励商界保持对香港的信心，继续维持美国在香港的存在。
但美国国会中却有不同的声音。1984年5月众议员坎普和兰托斯的联合提案就曾提出过支持香港居民“享有自决权”的问题。1984年总统大选中，共和党的党纲也支持所谓“自决权”，但舒尔茨批驳了这种说法，美国政府表示无意挑战中国对香港的主权。[97]
1989年春夏之交的政治风波后，美国带头制裁中国，使中美关系急剧恶化，美国的香港政策也随之发生了变化。
香港的所谓“民主势力”深深地卷入了政治风波，在风波酝酿和发展期间，他们组织集会和游行示威，为大陆的“民主势力”提供大量资金和物资援助。香港一些媒体进行密集报道，大肆炒作，推波助澜。风波之后，香港“民主势力”对抗中国政府的活动进一步加强。1990年4月，香港第一个政党香港民主同盟成立，“民主势力”的头面人物李柱铭出任主席，司徒华为党鞭。1994年“港同盟”又与另一政党合并，正式建立民主党。政党政治开始作为香港社会的一种新现象。
英国政府与中国达成《联合声明》本来出于无奈，北京政治风波后，尤其在1991年苏联解体后，英国改变了在香港问题上的合作态度，实行强硬政策，并试图把香港问题国际化，为中国在1997年7月1日后接管香港设置障碍。美国在一系列问题上积极配合英国政策，开始介入香港事务。
北京政治风波发生后，美国一些保守派智库极力鼓吹美国介入香港事务。美国国会支持所谓“自决权”的呼声再起。1989年8月，众议员坎贝尔和波特再次提出支持香港居民“拥有自决权”的联合提案。虽然只有少数议员支持“自决权原则”，但香港“民主化”却受到国会的普遍重视。1989年夏天，美国国会正在讨论移民改革法案。在1989年7月参议院通过的《肯尼迪—辛普森法案》中，香港被当作“半国家”对待，给予特别照顾，使其移民配额从1990财政年度的5000个增加到10000个。1990年8月，众议院通过《莫里森法案》，将香港的移民配额从5000个增加到20000个，即享有一个国家的移民配额。同时在1992—1994年内，为美国在香港公司的高级雇员提供15000个移民签证。两院会商委员会经过协商，于10月25日达成一致，同意从1991年到1993年将香港的移民配额由每年5000人增至10000人，到1994年则增至20000人；法案还为36000名香港美国公司的雇员及其家人提供移民签证，即1991年到1993年每年12000人。10月27—28日参众两院分别通过该法案，11月29日，布什总统正式签署了《1990年移民法》。[98]
在许多美国议员看来，移民政策不能解决香港的所有问题，因为能够移居美国和其他西方国家的人终究是少数，绝大多数香港人还是要在香港生活下去；而他们又怀疑中国政府能否真的保持“50年不变”。因此他们认为对香港最好的保证是建立一套“民主制度”。1991年9月20日，参议员麦康奈尔向参议院提出了《1991年美国—香港政策法》。10月8日，众议员波特也向众议院提出了类似法案。两个法案的文字稍有不同，内容几乎完全一样。法案分3个部分阐述了美国的政策。
第一部分是“美国的政策”。从双边关系、香港参加多边组织、美港商务关系、交通、文化教育等5个方面规定了美国的具体政策。其中强调美国应在经济、贸易、金融、货币、航运、通讯、旅游、文化、体育等方面与香港建立直接的双边关系，并在回归后加以维持和扩大；香港回归后保留驻港总领馆及其他官方和半官方组织，邀请香港在回归后继续在美国保留现有并设立其他官方的和半官方的机构；维持和扩大与香港的经贸关系，继续在进口配额和原产地证书问题上把香港“作为一块单独的领土”来对待；在回归前及其后，应继续把香港作为一块分别对英国或中国“完全自治的领土”来对待，等等。第二部分是“香港在美国法律地位中的作用”。其中规定，香港回归后，美国应在移民配额之类问题上继续把香港当作一个单独的领土来对待；主权变化不影响美国对香港所承担的法律义务；美港在回归前所签订的所有条约和其他国际协定包括多边公约在回归后继续适用。第三部分是“报告条款”。要求国务卿向众议院议长和参议院外交关系委员会主席提交关于“《联合声明》在香港的实施情况”的报告，美港双边关系及本法案提到的香港政策的实施情况；国务卿在编写有关经济关系和人权等问题的“国别报告”时应包括关于香港的单独的“分项报告”。麦康奈尔的法案在国会内得到广泛的支持。[99]
美国政府对法案表示支持，并与国会保持着密切的联系。1992年3月，负责东亚事务的助理国务卿所罗门对香港进行了访问，会见了港督卫奕信、一些立法会议员、社团领袖及商界重要人物。4月2日，他在参议院的听证会上表达了对香港的未来的信心，认为国会一些关于香港将衰落的报告“肯定是夸大其词”，“人们对这块土地充满着希望，对它的未来抱有高度的乐观主义”。他强调“美国在香港的重大利益”，强调“美国正对中英《联合声明》保持香港继续作为国际商业和金融中心的地位的目标提供切实支持”，强调美国对香港的顺利过渡具有重大实际利益，美国的政策将在这一进程中起重要作用。在麦康奈尔法案中人权问题并不突出，而所罗门在证言中却强调了美国对香港人权的关注，认为“完全成功的过渡必须保障人权，这是经济繁荣的基础”，声称1991年香港立法局通过《人权宣言》是香港“为规范其尊重居民人权的承诺”所采取的步骤。而1991年立法会的直接选举和“民主派在选举中的胜利”，则被看作是“推进民主进程的一个步骤”。认为中国媒体抨击立法会议员中某些“民主派”人士以及中国政府任命44名顾问的做法“表现出中国对民主化进程感到不安”。他要求中国“尊重民意，不要采取易使香港无法维护国际公认的人权和基本自由的行动”，并称，“香港1997年后的命运将是衡量中国自身改革和它同国际经济政治体系关系的一个尺度”，“中国如何行使主权将影响美国对华态度”。他还表示支持麦康奈尔法案的目标，以“确保”1997年后“美港继续保持密切关系”，“把香港作为一个有别于中国的非主权实体是为了适应美国法律的需要”。[100]
国会也给一些香港人提供了讲坛。香港知名的“抗中拒共”的“民主派”人士李柱铭在证言中恶毒攻击中英《联合声明》，妄称，“英国把550万香港居民交给中国，让人想起二次大战中把550万犹太人交给纳粹德国”。一些国会议员把他称作“香港的达赖喇嘛”。有传闻说，麦康奈尔法案的最初稿本正是由他起草的。[101]
听证会后，麦康奈尔又对法案进行了修改，主要是增加了关于美国支持香港民主化和关于人权的内容。1992年5月21日，参议院通过了修改后的法案。8月11日，众议院在将法案进行修改后予以通过。9月17日，参议院通过了经众议院修改的文本。10月5日，布什总统正式签署成为法律。
《美国—香港政策法》的出台标志着美国对港政策调整的完成。美国从此拥有了一个全面应对香港问题的政策的法律框架，内容涉及香港的政治、经济、社会生活的方方面面。它也保证了美国对香港政策在回归前后的稳定性。
《美国—香港政策法》与原先的法案有几点重要的修改。
第一，加强了人权方面的内容。在正式的条款前面的“调研结果和声明”部分，“国会声明”的第五和第六点写道：（5）支持民主化是美国外交政策的一项基本原则。既然如此，这项原则自然适用于美国对香港的政策。在1997年6月30日以后也同样成立。
（6）香港人民的人权对于美国具有极大的重要性，对于美国在香港的利益直接相关。香港主权的完全顺利交接必须保障人权。人权也是香港经济继续繁荣的一个基础。
第二，强调了美国法律在97回归前后的适用性和延续性。第201条关于这一点的规定语气明显加强，其中写道：
不管对香港主权的行使发生什么变化，但与香港有关的美国法律在1997年7月1日之后得以以在此之前适用的同样方式适用于香港……
由于这一款包括了上面提到关于移民问题的内容，所以关于移民配额的条款被删除了。
第三，关于“报告条款”的修改。上面提到的要求国务卿向国会报告中英《联合声明》的条款因为文字过于直白，在最后的文本中被改成国务卿应于1993、1995、1997、1998、1999、 2000年3月31日向国会报告“与美国利益有关的香港状况”，其中包括美国与香港之间的协议，对香港行使主权的变化可能对美国利益造成的影响，美港之间官方和民间的各种交流，与香港有关的美国法律的执行情况，出口控制方面的问题，“香港民主机制的发展”，香港参与多边论坛的状况，等等。[102]
从上述各条可以看出，《政策法》带有强烈的美国介入香港事务、干涉中国内政的色彩。《政策法》还规定，如果美国总统判定中国没有确保香港的高度自治，就可以取消香港在美国法律中享有的特殊地位。这等于说，美国将长期注视着中国是否兑现了诺言，美国将长期保持对中国的压力。《政策法》为美国政府实际上干涉香港事务提供了美国国内法的根据。10月上旬，刘华秋副外长召见美国驻华大使芮效俭，就美国总统签署明显干涉中国内政的《政策法》向美国政府提出抗议。
在香港回归之前美国介入香港事务的一个重要方面是支持彭定康的政改方案。
英国政府与中国达成交还香港的《联合声明》后，从未放弃在最后阶段为英国谋求特权和为中国设置障碍的打算。1992年4月，英国保守党在大选中获得连任，梅杰出任首相。新政府提高了香港事务在政府工作中的地位，并专门设立了香港事务委员会。7月，彭定康到达香港，出任第28任港督。彭定康于1990年1月起任保守党主席，为该党在选举中获胜立下了汗马功劳。他不是职业外交官，对中国和香港问题知之甚少。他曾到伦敦大学亚非学院突击进修过一段时间有关中国和香港的课程。英国政府有意找一个政治人士而不是外交人士出任末代港督，意思是政治人士可以耍一些手腕，而不受外交承诺的约束。彭定康到任不久，即通过所谓“政改方案”采取了与中国全面对抗的方针。虽然即将退休的卫奕信奉劝他在最后5年努力与中国保持良好关系，尝试找出解决困难的可行办法；前副首相兼外相杰弗里·豪也告诫说，不要在香港的民主改革问题上同中国对抗，因为这种“对抗几乎肯定会危及1997年后香港繁荣的前景”，但彭定康对此不予理睬。[103]他到任不久，就于10月正式抛出“政改方案”，主要内容是改变香港历来行政主导的模式，扩大立法局的权力，对1994—1995年的选举安排作出重大修改。
香港历来实行行政主导的模式，港督处于权力中心，立法局对行政局负责，两局议员也多有交叉，即可以同时任两局议员的交叉委任制。这一模式是《基本法》肯定的，是实现香港顺利过渡的关键。但彭定康的政改方案提出，行政、立法两局彻底分家，形成两局分立的局面；强化立法局的权力，立法局主席不再由港督兼任，而由议员互选产生；行政机构，包括港督向立法局负责。这就把行政主导的体制变成了“立法为中心”的政治架构，从而大大增强了立法局在政府决策中的权力和制衡作用，使1997年以后的立法局凌驾于特区首长和政府之上，导致“行政主导”名存实亡。在选举安排方面，通过改变选举委员会的组成方式来增加立法局的直选议席，使立法局的直选议席达到40名，占全部议席的2/3，大大超过了中英双方同意的1995年直选议员20名的数目。这一变动将有可能使“拒中抗共”的“民主派”人士在立法局中占到多数，并使他们坐“直通车”进入1997年香港回归后的第一届立法会。[104]此外，彭定康还取消两个市政局和区议会的委任议席，变成全部直选，扩大区议会的职权，使之具有政权性质；同时把选民年龄由21岁降低到18岁，等等。这些做法直接违反了与《基本法》相衔接的原则，有损香港的平稳过渡。彭定康企图通过这些“改革”姿态来显示自己“还政于民”，营造“亲民”形象，并为亲英拒中的“民主势力”创造更大的取胜机会，使他们在97香港回归以后成为“抗中”的主要力量，及英国继续对香港施加影响的代言人。英国政府支持这一方案。在彭定康公布施政报告的当日，梅杰首相在唐宁街办公室说：“总督就未来5年的议事日程在香港广泛地征求了意见。我完全赞成他的计划，我肯定这是香港未来发展的最佳途径。”[105]政改方案引发了中英两国之间的一场严重的斗争。彭定康大打“国际牌”，寻求国际社会对政改方案的支持。从1992年11月开始，彭定康先后到西欧、北美、日、澳等地游说，而美国是他寻求支持的主要对象。
美国政府起先还不想直接介入这场纷争，但随着争论的激烈化，越来越明确地站到了英国一边。1992年11月11日，香港立法局通过动议支持政改方案。同月，克林顿在大选中胜出。他立即表示对政改方案的支持。1993年2月下旬，刚刚上任一个月的克林顿在会见来访的梅杰首相时表示，完全支持英国在香港扩大民主的计划。这大大地给彭定康壮了胆，3月12日，彭定康悍然将政改方案在《政府宪报》中公布，导致中英对抗升级。3月30日，克里斯托弗国务卿在国会一个委员会的听证会上表示，坚决支持香港的民主发展和彭定康的政改方案，希望有关改革能延续到1997年后，并希望中国确保香港的民主发展不受影响。3月31日，美国国务院根据1992年的《美国—香港政策法》向国会提交第一个报告，其中强调，“美国强烈支持香港的民主”，“美国相信，总督的建议是建设性的，希望这些建议受到有关各方的仔细关注和讨论”，“美国相信，任何安排都应该得到香港民众的支持，并为香港未来民主机制的发展奠定基础”。这无异于表示，美国是彭定康政改的后盾。彭定康之所以敢不顾中方的反对，一意孤行，坚持推行政改，美国的支持应该说是一个重要原因。[106]
1993年5月，彭定康以为对华最惠国待遇进行游说为名，对美国进行访问。尽管彭定康想低调访美，但在当时中美两国在人权问题上尖锐对立的情况下，美国上上下下已经把他看作“亚洲民主圣战的十字军斗士”，对他予以英雄式的欢迎。国会参众两院的一些重量级人物，如参议院多数党领袖米切尔、参议员麦康奈尔、众议员佩洛西等，以及财政部长本特森、代理国务卿沃顿都会见了他。5月3日，克林顿总统在椭圆形办公室会见了他。在此之前，克林顿已经表示“香港的民主计划是一个好东西”，“这个计划设计得很好，我支持它”，但又希望这一计划“不要触犯任何人”。[107]在会谈中，克林顿一方面表示关于香港政改的谈判是中英两国的事，另一方面又表示关注。彭定康在会见后对记者说，由于香港是一个“无价的国际资产”，“世界上最大的民主国家领导人”对其推行民主化计划的支持“一点也不令人感到惊奇”。[108]5月28日，克林顿在宣布中国的最惠国待遇与人权挂钩时表示：“香港本身是民主价值观的催化剂，我们强烈支持港督彭定康推广民主权利的努力。”[109]31日，负责亚太事务的助理国务卿洛德在参议院外交关系委员会会议上也说：“在我们的外交中，并通过《美国—香港政策法》，我们要清楚表明我们在香港未来的人权和商业方面的重大利益”。[110]9月22日，上任三个月的美国驻香港总领事穆奕乐在出席香港商会年会后说，彭定康的政改方案是建设性的，美国支持香港拥有一个开放、灵活及民主的政府及政治架构。[111]
彭定康访美是他试图将香港问题国际化的一个重要步骤。中国历来反对将香港问题国际化。5月13日，国务院港澳办主任鲁平表示，香港的价值主要在于经济方面，香港应该而且可以保持国际性金融贸易及航运中心的地位。但香港无论如何都不能成为政治中心，更不能成为一个国际政治中心。因为，如果香港成为一个国际上各种政治力量角逐场所的话，肯定会给香港600万人民带来灾难。将香港问题国际化只会使问题更加复杂，为谈判增加困难。[112]果然，由于美国的支持，彭定康的态度更为强硬，1993年12月15日，彭定康将第一阶段政改方案提交立法局，中英谈判破裂。
1993年12月23日，立法局通过了第一阶段政改方案。1994年2月，中国外交部发言人严正重申，根据中英《联合声明》的规定，英国对香港的行政管理到1997年6月30日为止，作为英国管理下香港政制架构的组成部分，即港英最后一届区议会、两个市政局和立法局，必将随着英国管治期的结束而终结。从1997年7月1日起，香港特别行政区的政制架构将根据中国全国人代会的决定和《基本法》的规定予以组建。港英当局一意孤行，1994年3月又将第二部分政改方案提交立法局。6月，立法局经过马拉松式的辩论予以通过，政改方案进入全面实施阶段。同日，中国政府外交部发言人和港澳办发言人发表谈话，重申，在中英双方对1994年和1995年选举安排没有达成协议的情况下，根据港英立法局通过的任何选举法案而产生的三级政治架构议员的任期都不能跨越1997年6月30日；香港特别行政区第一届立法会和区域组织将依据全国人大的有关决定和《基本法》的有关规定组建。中国政府于是着手“另起炉灶”。1994年8月，人大常委会通过了成立“香港特别行政区筹备委员会”的决定，并授权其根据香港特区《第一届政府和立法会产生办法的决定》，负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜，组建第一届立法会。
1994年9月，香港按照彭定康的政改方案举行了区议会选举，1995年3月又举行了两个市政局选举，9月举行了立法局选举。在这三次选举中，所谓的“民主派”都赢得了相当多的席位，例如在9月的立法局选举中，民主派赢得28席，占46.7%，西方所称的“亲中派”赢得15席，占25%。对于这次违反中英《联合声明》原则的选举，中国政府予以强烈的批评。
美国舆论赞赏这次选举，赞赏李柱铭等“民主派”“勇敢”，值得美国政府“毫不含糊的支持”。[113]美国国会许多议员则恭贺香港“民主派”的战果。 麦康奈尔、赫尔姆斯等对正在审议中的众议院拨款法案提出修正案，声称香港人民在选举中“表现了他们对民主的责任”，“表达了他们对建立完全民主的政府的渴望”，要求中国政府“尊重”这一意愿，与当选的“香港人民的代表”进行对话。修正案还指责中国政府解散立法局的决定违反《联合声明》。美国国务院也认为，此次选举是“公正的、开放的，产生了香港历史上最具有代表性的、最为民主的立法机关”，有利于香港走向“更加负责、更加民主”的政治制度。国务院对中国政府谴责这次选举和“另起炉灶”极为不满，称：“人们确实关心，这些办法，尤其是选择临时立法会的做法，将不是基于自由和公正的选举，将缺乏透明度，那些批评北京的个人和集团将被排除在外。”国务院发言人伯恩斯在9月20日的新闻发布会上说，稳定的政治架构对香港主权的顺利移交以及97之后香港持续的繁荣发展非常重要，希望中国允许新一届立法局过渡97，这是确保顺利移交的最好办法，也是确保97以后对香港前途信心的最好办法。美国驻香港总领事馆发表声明，重申美支持香港新一届立法局过渡到1997年。声明说，美不适宜对中英《联合声明》作法律上的诠释，但美认为立法局议员应完成4年任期，美支持香港发展民主。[114]
1996年1月，筹委会成立。1月下旬，助理国务卿洛德作亚太之行。他在访问的第一站香港停留时称，美国仍然担心香港的前途和1997年中国行使主权后香港人目前享有的政治权利是否继续存在。[115]3月，筹委会通过了《关于设立香港特别行政区临时立法会的决定》。决定遭到彭定康和英国政府的猛烈攻击。3月31日国务院的《美国—香港政策法报告》指责说，筹委会所有成员均由中方挑选，未与香港进行公开协商，而且其中没有包括任何民主党成员，而民主党是立法局内最大的政党，因此美国对立法局的代表性表示质疑。
香港的“民主派”是彭定康政改的受益者，既然美国支持香港的“民主化”，他们自然就向美国寻求支持。1996年4月下旬，民主党主席李柱铭、副主席杨森访问美国。参议院多数党主席多尔、参议员赫尔姆斯、众议院议长金里奇等国会领袖和议员、助理国务卿洛德、代理国务卿塔尔博特会见了他们。李柱铭等还想会见克林顿总统和戈尔副总统，但当时正值台湾海峡事件之后，美国正在酝酿对华政策的转变，美国政府既想表达对香港的关注，又不愿过分得罪中国政府，因此仅安排了戈尔副总统的接见。
5月上旬，彭定康又到美国访问。他既要就中国的最惠国待遇问题对美国进行游说，又要美国继续支持他的政改。美国一些国会和政府高官先后会见了他，5月9日，克林顿总统又会见了他，讨论了香港回归的问题。7月18日，洛德在参议院外交关系委员会一个小组委员会作证时说，中国将解散一个通过选举产生的香港立法局，并用临时立法机构取而代之，这种做法是“很大的倒退”。他希望香港的自由能继续下去，并能“保留持不同政见者的权利与和平辩论的权利”。[116]
随着香港回归的临近，中英之间的斗争更趋激烈。1996年11月，香港特区第一届政府推选委员会成立，具体着手行政长官和临立会人选的推选。
美国十分关注事态发展。12月上旬，助理国务卿洛德访问了香港。根据董建华遥遥领先的支持率，洛德会见了董建华。他在离港前的记者招待会上称赞董建华拥有完整的人格、独立思考及衷心为港人谋求利益的品格，美国政府对香港未来特区政府和有关安排以及香港的安定繁荣表示“关注”，并愿为香港的平稳过渡“出力”。[117]
12月11日，董建华当选为香港特别行政区行政长官。12日，国务院发言人戴维斯称赞他“为人正直，独立思考”，享有美国的尊敬，并希望他在香港回归后能维护“民主价值”，由此可以看出美国对首任特首的期望。[118]
12月21日，临时立法会的60名议员产生。美国对临立会的批评从中方决定“另起炉灶”时就开始了。在洛德访港期间，中方官员和筹委会委员曾向他解释临立会成立的法律根据，但他坚持美国不会改变立场，仍然认为，临时立法会的成立是“不合理、不需要的”。[119]临立会成立后，国务院发言人伯恩斯重申了美国的这一立场，美国驻港总领事包润石则指责成立临立会是一个“错误”。
随着香港回归的临近，美国社会表现出更大的关注。《纽约时报》在一篇社论中说，克林顿政府“对事态施加建设性影响的能力将是它国际领导地位的一项措施”。[120]1997年1月25日，克林顿第二任期的国务卿奥尔布赖特在任职后的首次记者招待会上说，香港回归过程中，最重要的就是尊重香港的公民自由和人权，她还警告说，香港所发生的事情对于中美整体关系非常重要。2月20日，代理国务卿塔尔诺夫在美中友协、对外关系委员会等4团体发起的纪念《上海公报》发表25周年的大会上的讲话中也说，“我们与中国战略对话中的一个方面是香港的前途”。他对香港的一些事态表示关注，尤其是任命临立会，并称，“香港的前途将继续与美国的利益休戚相关，我们将继续密切注视香港的事态发展”。当2月下旬奥尔布赖特、3月下旬戈尔副总统访问中国时，都在与中国领导人的会谈中提到香港问题。在3月25日李鹏总理和戈尔副总统的会谈中，李鹏介绍了中国对香港的基本方针是“一国两制”、“港人治港”、高度自治。戈尔表示，保持香港的经济活力和长期繁荣稳定，对整个国际社会都有十分重要的意义。[121]
6月6日，国家安全事务助理伯杰在外交关系委员会作题为“确立新的对华共识”的讲演，他再次表示：“在7月1日香港回归中国后，帮助维护香港的自由和繁荣有利于我们的利益。有1100家美国公司在香港营业，它们正在使香港成为美国商业的主要活动地区。这是我们在亚洲有贸易顺差的极少数地方之一。我们的海军船只在这里进港停泊一年有80次。香港人民保持自己的生活方式对我们来说也事关重大。”[122]
3—4月间，李柱铭等民主党头面人物对加拿大、美国进行了为期一个月的访问。美国国会把他当作英雄接待。4月9日，参议员马克向他颁发了国会特设的“国家民主基金”1997年度民主奖，表扬他为争取民主制度、维护法治所作的努力。10日，参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯又邀请他就“香港的最新进展及其人民的前途”作证。他称颂李柱铭是香港的未来。民主党参议员利伯曼也称李柱铭是“英雄”。参议院多数党领袖洛特和民主党众议员佩洛西等也都敦促克林顿总统会见李柱铭，而这正是李柱铭此次访问的一个主要目的。李柱铭向国会议员和美国政府官员表示，他的党的成员将不遗余力地运用表达自己观点的权利。
4月14日，奥尔布赖特会见李柱铭。奥尔布赖特向他保证，“美国对香港的自由和民主有着深深的承诺”。她认为“促进美国的利益有赖于法制和香港公民的自由”。[123]
4月18日，白宫在经过一阵犹豫后，终于就会见李柱铭作出安排。先是副总统戈尔与李会见，20分钟后，克林顿中途加入，会见又进行了25分钟。克林顿强调，《联合声明》是“保护香港未来的法律基础”，中国不仅要保护香港人民的经济自由，“而且应继续给予香港人民公民和政治自由，因为这是创造使市场经济得以繁荣的环境的必要条件，而市场经济的繁荣是香港成功的一个关键因素”。他还表示，任何限制香港人民自由的行动都将是中美关系的严重障碍。这次会见提高了民主党在香港政治生活中的地位，美国政府显然希望它在未来香港扮演反对党的角色，在香港的政治生活中发挥长远的影响。
随着香港回归的临近，美国也就97以后的一些事务性问题与中国政府达成了安排。美国驻香港总领事馆是美国在海外最大的领事馆之一，当地雇员达到300多人。这是美国在港存在的最重要官方标志。3月戈尔副总统访华时中美两国正式签署了《关于在香港特别行政区保留美国总领事馆的协定》。美国总领事馆保留了原来的规模和功能，原来的武官处也以行政联络处的名义得以保留。
在英国管治之下，美国军舰无须特别程序即可在香港停靠，每年达60—80艘次，登陆船员5万余人次。这既是美英合作的一个方面，也是美国在港官方存在的一个重要标志。在1992年美国失去菲律宾苏比克湾海军基地后，美国就更加需要香港作为一个补给站。《美国—香港政策法》要求香港回归后能继续维持这种关系。1997年4月，中美双方就香港回归后美舰继续停靠香港达成协议。在97回归之后，美舰在香港的停靠更多具有政治的和象征的意义。此外，中美两国之间还达成了关于美国与香港之间引渡的协定。用美国官方的说法，这些安排不是为了创造美国在香港的新的地位，而是为了在97回归之后最好地继续先前的状况。[124]
早在1997年4月，奥尔布赖特就宣布接受中英双方邀请，出席回归大典。回归庆典包括两部分：一是中英政权交接仪式，标志主权回归；二是特区政府就职典礼，其中包括临立会就职典礼，标志特区政府开始正式运作，中国正式开始行使主权。到6月，奥尔布赖特宣布仅出席交接仪式，而不出席临立会的宣誓仪式。但美国政府经过再三考虑还是委派了美国在港最高代表总领事包润石参加这个仪式。国务院发言人伯恩斯解释说，作出这一决定是出于“现实理由”的考虑，因为美国驻港领事将来必须与临立会“共事”。6月14日，克林顿总统在每周广播讲话中就香港回归说，中国对保持香港的自治和自由作出了重要的承诺，美国对中国遵守这些“承诺有着强烈的利益”，美国将“密切注视政权交接过程和香港保持自由的情况，正是在这种自由的基础上香港人民建设了一个繁荣的富有活力的社会”。[125]
香港回归后，美国继续十分关注事态的发展。1997年10月上旬，商务部长戴利在访问中国时到香港访问，这时离香港回归正好100天。他在对美国香港商会的讲话中说，美国人对任何政府的头100天都是特别重视的，美国也密切地注视着香港回归后的头100天。他对这100天表示满意，认为“香港仍然继续留在一个自由和开放的社会的进程中”。他还对特首董建华等表示，对于美港关系来说，“香港继续是香港是至关重要的。香港必须继续是一个自由和开放的社会和稳定的经济”。[126]
1998年5月24日，香港特区第一届立法会选举顺利进行，150万选民参加了投票，比1995年增加了55万多，投票率达53%，创下了历史最高纪录。在选举中，“民主派”得到了65%的选票，共18个席位，其中民主党得到了43%的选票，成为立法会中最大的政党。美国政府和舆论对这次选举普遍感到满意，有的国会议员评价说，这“实际上在共产党统治的中国历史上造就了第一个反对派阵营”。白宫的声明强调认为，这次选举是“履行《联合声明》关于当地管治和民主义务方面的一个重要步骤”。[127]
香港回归以后，美国一直通过各种途径“监察”香港局势的发展。在国务院根据《美国—香港政策法》发表的几份报告和人权报告中，对香港形势总的说来作出了肯定性的评价，但又表示不能完全满意。如1999年2月国务院的《人权报告》中说，香港特区享有“高度自治”，迄今仍是一个“依法保护人权的自由社会”，特区政府总体来说尊重其公民的人权，尽管报告也声称存在“某种程度的媒体自我审查、对公民改变其政府能力的限制，以及对立法机构影响政府政策的权力的限制”。[128]
1998年6月下旬克林顿总统访问中国，并在7月2日到达香港。他一方面对香港在回归以后保持了稳定和繁荣予以肯定，对香港在亚洲金融危机中的表现给予赞扬，同时又强调了香港需要更多的民主。他说：“许多年来，香港人享受到了在法律允许下组织公众游行的权利，43家报纸，700家刊物，给予责任政府以活力、争论、自由与开放。所有这一切都应该继续，整个世界都因为你们5月的选举而印象深刻。结果是更多而不是更少的民主，是更快而不是更慢地走向政治自由。我期待着全体香港人实现完全充分的民主权利和责任的一天。”同时他认为以香港作为他访问的最后一站是合适的，因为“香港是中国面向世界的窗口。中国已经发生了显著的变化，将来它一定有着更加自由开放的市场和振奋人心的企业氛围，这一点可以在这儿在香港看到”。[129]克林顿在香港时还单独会见了李柱铭。
香港回归后一个大的问题是港人在内地子女的居港权问题。这是港英政府撤离时有意忽视并遗留下来的问题。大量的香港居民或在内地结婚，或生有子女。但因香港地域狭小、生活费用昂贵，这些子女来港与家人共同生活并不容易，许多人住在深圳等邻近城市。而许多持旅行证来港的人和没有合法证件来港的港人在内地的子女拒绝离开香港。在政权交接后的7月3日，成千上万的子女涌到入境处，要求居留权。事件出现后，民意调查结果显示，绝大多数香港居民反对内地子女大量涌入，担心这会使社会服务和资源配置过分紧张。但1999年1月香港终审法院作出判决，认定这些子女有居留权。根据这一判决，可能有多达160万人一起从内地涌入香港，从而给香港社会带来难以承受的压力。5月，特区政府要求全国人民代表大会对《基本法》有关条款进行解释。6月26日，九届人大常委会十次会议就《基本法》有关条款作出了解释，根据这个解释，香港居民在内地生的子女要取得香港居留权，必须持有中国内地有关部门核发的“单程证”，并根据特区政府的规定，通过内地有关机关向香港入境处申请到居留权证明书。这一解释体现了《基本法》有关条款的立法原意，与中国政府维持香港繁荣稳定的一贯政策是一致的，也符合广大香港人民的利益，得到香港广大人民的拥护。终审法院在12月的居留权裁决中，明确接受了这一解释，表示“本院承认不能质疑这一权力”，香港法院将遵守《基本法》。[130]
美国对居留权之争极为关注。应该说，美国政府对大量人口涌入香港对香港可能带来的影响是了解的，对中国政府为保持香港的繁荣稳定而控制内地人口的涌入的努力也是理解的，助理国务卿斯坦利·罗思在1999年7月1日参议院外交关系委员会东亚与太平洋小组委员会作证时对议员们解释说，在英国管治期间，港英当局也早已关注大陆居民涌入的问题，香港当地居民担心，大量“新移民将威胁他们的就业机会，并使香港成为过分拥挤的城市以至几乎无法生活”。正是在这一背景下，《基本法》对香港居民把他们的家人从大陆带来香港规定了限制。他承认，这个问题没有简单的解决办法，可以有不同的处理办法，寻求人大释法是办法之一，特区政府这样做是“合法的”。[131]
在这一问题上，美国担心的是香港司法的独立性。包润石在6月24日的一次讲话中说，如果终审法院的判决“常常有这种例外，那么香港司法的独立状况就将受到侵蚀，并产生香港的法制社会最终结束的问题”。[132]斯坦利·罗思也说，如果特区政府动辄请人大释法，那么凡是特区政府希望变更的所有法律决定都可以照此办理，“这既是香港司法权力的终结，也是香港自治的结束”。他希望正如特区政府所说的那样，这是“一个特例”。[133]
