从马歇尔使华后期到1947年，中国共产党揭露美国援蒋内战和蒋介石集团出卖民族利益的行径，以此作为教育和动员人民，孤立国民党统治集团的重要武器，中共又领导了国民党统治区广泛的反美爱国运动，认为这是配合人民解放战争的第二条战线。但当时苏联担心美国会大规模干涉中国内战，中共力量薄弱，不是美蒋的对手，又怕中国内战把苏联也卷进去，引起世界大战。在革命队伍内部也有种种模糊认识。针对这种情况，毛泽东在1946到1947年发表了一系列指示、谈话和文章、其主要观点归纳起来为：第一，美国和苏联之间隔着极辽阔的中间地带，这里有欧、亚、非三洲的许多资本主义国家和殖民地半殖民地国家，美国在没有压服这些国家之前，是谈不到进攻苏联的，这也就是所谓“中间地带理论”；第二，世界人民民主的力量定能克服战争危险，美苏之间必能达成妥协，第三次世界大战打不起来；第三，美苏之间的妥协并不要求资本主义世界各国人民随之实行国内的妥协，各国人民仍按照不同情况进行不同的斗争；第四，美帝国主义和中国反动派都是纸老虎，他们的样子是可怕的，但实际上并没有什么了不起的力量，他们的强大仅仅是暂时的，他们的进攻是可以粉碎的。[154]毛泽东的上述论断对世界形势作了客观而深刻的分析，体现了中国共产党独立自主、敢于斗争的精神，维护了中国人民的利益。1947年1月，中共提出了结成“反对美国侵略政策的世界统一战线”的主张，12月，中共又正式接受了“两大阵营”的提法，并把中国革命作为“以苏联为首的反帝国主义阵营”的重要组成部分。[155]
中共密切注视着美国对华政策的演变。1948年2月18日，杜鲁门向国会提出援蒋特别咨文。中共发言人于21日对此予以严厉抨击，指出，这“是为了延长中国的内战”，是美国“奴役东方人民、奴役世界人民、破坏世界和平的冒险的侵略计划的一部分”，同时断言，美国的援助只能起到“病人临死前的强心剂的作用”，而不会有什么了不起的效果。[156]但中共同时注意斗争策略，注意利用美蒋之间的矛盾，注意在对美斗争中有理、有利、有节。3月24日，中共中央作出《对美国外交斗争策略的指示》，强调一方面要继续克服恐惧美国、不敢进行反美斗争的右倾观点，一方面要继续防止反美斗争中的盲目主义危险，正确的策略是，动员人民反对美国政府对蒋介石的一切援助，尽可能地阻碍和减少这种援助；同时，利用美国内部和美蒋之间的每一矛盾，动摇和推迟这种援助，以利于孤立敌人，各个击破。
1948年冬，美国决策者对国民党的失败已经确信无疑。11月上旬，美国驻华外交人员及军事顾问一致认为，蒋介石政府的迅速崩溃是不可避免的事。马歇尔在26日内阁会议上说：“中国的国民党正在退出历史舞台，无论我们做什么都救不了它了。”[157]在此之前，9月8日，以凯南为首的国务院政策设计室提出了一份名为《重新审查和制定美国对华政策》的文件，其中指出：“继续仅仅对蒋介石承担义务……不是一种好的外交。它把美国政府绑在了一条道上，使之没有别的选择，没有活动的余地……在现时中国的形势下，潮流是反对我们的，我们需要有改变航向的自由，或者甚至抛锚停泊，直到我们找到正确的航向。”这一段话比较准确地描述了美国决策者在华政策方面的处境和心情。文件接着提出，美国的政策应是“尽可能防止中国变成苏联这个政治—军事大国的附庸”。[158]在1949年1月国家安全委员会第41号文件中提出了两种对华政策：一种是“通过与中国恢复一般的经济关系，增强那些能导致莫斯科与中共政权之间的严重分歧的力量”，导致“出现一个独立的中共政权”；另一种是“动员西方世界的政治和经济力量，通过恫吓和直接威胁，公开与中共政权作斗争”，“使中国彻底孤立于日本和西方世界，以便招致中共政权的被推翻和崩溃”。[159]这就是说，从1948年秋冬到1950年中，美国对华政策有软硬两手：软的一手是从中国内战脱身，尽可能地把中共与苏联分开；硬的一手是继续敌视中国革命，尽可能地给中共制造困难。这两手有时交替使用，有时同时在起作用。但总起来说，继续敌视中国革命无疑是美国对华政策的主导方面。
为了从中国内战脱身，“和国民党这艘沉船拉开距离”，美国政府从1948年秋冬到1949年主要采取了3项措施：召回驻华军事顾问团，拒绝向国民党提供新的援助，编制《美中关系白皮书》。
美国驻华军事顾问在战后的3年多中，帮助国民党军队改组军事指挥机关，建立军校，建立现代化的训练中心，训练军官和作战部队。但是所有这些努力连同美国提供的飞机、舰艇、大炮和其他新式武器，都没有能够挽救国民党的军事颓势。随着内战的进展，美国顾问们对国民党军队越来越不满，对国民党在内战中的前景越来越悲观。虽然中共没有海军，但国民党海军在渤海湾的一些战斗中的表现仍使美国顾问大失所望。到1949年最后几个月，由于部队士气低落，丧失斗志，国民党海军总司令怕部队驾舰投奔中共，竟致不敢给海军舰艇以作战自由。空军顾问在其最后报告中总结说，中国支离破碎的经济不能支持8大队战术空军的全部军事机构和人员，中国空军虽然在抗日战争中表现颇佳，但“在内战中作战性能却极端低劣”，它的轰炸和扫射都在高空进行，以致不能命中目标；对被困部队投掷供应品也在高空进行，结果大量供应品落到了围攻的中共军队中。陆军顾问组也抱怨政令不行，军令不行，身居高位要员的无能，通货膨胀，经济崩溃，致使国民党陆军的状况难有改善。[160]到1948年11月上旬，驻华美军联合顾问团已经得出一致的看法，在中国现时这种政治、军事和经济状况不断恶化的形势下，除非使用美军在中国作战，不论美国给多少军事援助，都不可能挽救蒋。而他们知道直接派遣美军作战是不可能的。[161]他们认为已经没有措施可以挽回国民党的军事颓势，顾问团继续留在中国已无济于事。11月26日参谋长联席会议指示联合军事顾问团团长巴大维从中国撤出顾问团。撤退工作于12月开始，于1949年3月1日完成。
随着国民党在内战中状况的恶化，国民党政府和美国国会内外的亲蒋集团里应外合，掀起了一次又一次要求美国政府提供新的美援的浪潮。但杜鲁门政府予以拒绝。1948年10月，出席联合国大会的国民党政府代表团长蒋廷黻向正在巴黎出席同一会议的马歇尔请求援助，乞求美国提供军火弹药，并希望美国军官实际指挥中国军队作战。蒋的要求为马歇尔拒绝。[162]1948年12月1日，宋美龄为求援到华盛顿。她要求美国政府在3年之内给国民党政府30亿美元援助，并派遣高级军官率领的军事使团赴华。但她处处碰壁，受尽冷眼，与她1942至1943年访美受到热烈欢迎的情景形成强烈反差。马歇尔只是把她当作私人客人，而不是官方代表。就在她到华盛顿的翌日，杜鲁门在记者招待会上拒绝就对华提供新援助问题发表意见，并断然否决了美国将派麦克阿瑟去中国的谣传。[163]反之，美国却从中国撤回了军事顾问团。
1949年1月21日，杜鲁门第二任期开始，凑巧的是，蒋介石就在这一天以“因故不能视事”名义宣告“引退”，由副总统李宗仁代理总统。22日，艾奇逊接替马歇尔任国务卿。2月7日，51名共和党众议员联名致函杜鲁门，询问政府援华计划，要求总统指派一个委员会调查中国问题并提出报告。24日，艾奇逊会见了其中的30人。当议员们要他预测中国时局的发展时，他说，当森林中有一棵大树倒下，在飞扬的尘埃落定以前，人们无法看清破坏的程度。第二天，艾奇逊的对华政策就被描述为是“等待尘埃落定”。[164]次日，反政府的参议员麦卡伦提出议案，要求向国民党政府提供15亿美元援助，并批准美国军官指挥国民党军队作战。15日，艾奇逊直截了当地拒绝了这一议案。他在给康纳利的信中写道，政府认定，国民党政府如不能采取措施改善经济状况，取得政治稳定并赢得人民支持，“美国的巨额援助肯定会被浪费掉，指导中国政府军事行动的打算将毫无结果，而美国将可能被导致直接介入中国的内战”，“这种援助的结果肯定是一场灾难”，“这与美国传统对华政策和美国利益是背道而驰的”。[165]
蒋介石下野后，李宗仁政府一再向美国求援，5月还派其亲信甘介侯为私人代表赴美求援。甘介侯在此后几个月中一再会见远东司、中国科官员和助理国务卿韦勃等，竭力兜售李宗仁的防御计划，声称，白崇禧还有30万大军，与其他两广部队一起，可以守住长沙以南中国的大西南地区，西北则可依赖马步芳等部队守卫。他表示，李宗仁将进行改革，把所有蒋的心腹、CC分子都从华南清除掉。他抱怨说，白崇禧部队没有从《援华法》的1.25亿美元军援中得到任何军火弹药，现在蒋介石在台湾有足够的美元黄金，但却不能用于中国大陆，李宗仁政府财政拮据，没有银元给士兵发饷。他希望美国对李宗仁政府给以道义上的支持并提供经济援助，并称，美国可以为其提供的经援和军援提出任何条件，并成立机构，以监督美援的分配和使用，也可以向任何地方当局提供援助，李宗仁政府并不认为这是干涉中国内政。他还表示，如果美国发表一项声明，支持国民党政府的反共斗争，或在司徒雷登大使离华时途经广州，造访南迁的国民党政府，便都是对国民党的道义支持。但甘介侯的活动没有什么成效。杜鲁门在6月22日接见甘介侯时，对于从东北到长江流域的如此广大的土地连同美国提供的大量军火弹药如此迅速地落入中共手中表示极为失望，他说：“我是密苏里人，我希望实实在在地看到，中国军队仍然准备和愿意打仗。”美国没有向国民党提供新的援助。[166]
艾奇逊上任后不久就与杜鲁门谈到，面对国会和报刊对美国对华政策的批评，政府当把事实公之于众。马歇尔在任时因担心对蒋介石落井下石曾拒绝这样做，如今国民党政府行将崩溃，美国对华政策随之必须有所改变，准备一份美中关系过去5年中的文件并向公众发表，此其时也。杜鲁门同意了这一主张。国务院随即成立了以远东司司长巴特沃思——后改由无任所大使杰塞普——任主编的班子编辑文件。杜鲁门把编辑和发表《美中关系白皮书》称作“今后一段时间内所采取的最重要的行动之一”，一再催促编辑工作加快进行，并指示要已经退休的马歇尔通读全部文件。他还要求在《白皮书》开头有一简短文件阐述全书中心思想，这就是后来艾奇逊的那封信。[167]
《美中关系白皮书》的编辑和出版遭到行政机构内的军方、国会中的共和党人以及国民党政府的强烈反对。参谋长联席会议7月21日写了一份包括19点的详细备忘录向国防部长约翰逊陈述意见。他们认为，《白皮书》的上千页文件的总体效果是“极度贬损蒋委员长和中国国民政府的”，“其内容在许多方面可能被证明对共产党宣传极有价值”，这样，《白皮书》的发表便将“大大消减或者推迟遏制或扭转中国的共产主义潮流的可能性”，甚至成为遏制和扭转这种潮流的障碍；发表《白皮书》对公众情绪产生的影响将损害美国决策的伸缩性。此外他们还提出，发表文件涉及解密问题，其中史迪威、魏德迈、巴大维发出的那些文件应由陆军部处理，还要注意是否会引起密码泄露的问题。国防部长约翰逊同意参谋长们的意见，并说，《白皮书》与军方没有干系，是国务院根据国务院材料和国务院自己的动议编纂的，如果发表自然也由国务院承担责任。[168]25日，艾奇逊把约翰逊和参谋长们的反对意见告知杜鲁门，杜鲁门不为所动，认为“发表《白皮书》是必要的和适宜的”。艾奇逊随即复函约翰逊说，文件是经总统批准由国务院编纂的，将作为美国政府的正式文件发表，他自然承担责任，关于防止泄密问题将采取适当措施；军方的种种考虑国务院不是没有想过，实际上总统本人和马歇尔已经为此苦苦思索了很长时间，但让美国国会和公众知道事实真相，从而使美国将来的政策建筑在现实的和对形势全面理解的基础上是更为重要的。[169]
参院外交委员会成员范登堡反对在当时发表《白皮书》，因为中国大陆还有相当大的地方以及台湾还未落入共产党手中，它的发表可能对台湾形势造成预想不到的后果；他还说，《白皮书》的发表可能大大有损两党一致的外交政策。国民党政府得知消息，更是竭力设法阻止其发表。外交部常务次长董霖甚至威胁说，如果美国发表《白皮书》，国民党政府也将公布自雅尔塔会议以来的有关文件。杜鲁门政府没有理睬国会和国民党的反对意见，7月29日，杜鲁门指示要尽快公布《白皮书》。[170]最后，美国政府终于选择在司徒雷登抵达美国的当天(8月5日)予以发表，美国决策者编纂和发表《白皮书》的本意是为其政策进行辩护，说明国民党政府的垮台不是它的责任。但结果适得其反，《白皮书》恰恰为国会内外的援蒋集团提供了攻击政府的新的炮弹。
美国决策者关于在中共与苏联之间打进楔子的设想的直接诱因是苏南冲突。1948年，苏南冲突公开化。6月28日欧洲共产党工人党情报局布加勒斯特会议决定将南共开除出情报局。受到这一事件的鼓励，美国政府中有人(主要是政策设计室和一些驻华外交官)期望在中共成立新政权后，会发展铁托主义倾向。前述国家安全委员会34号文件指出，如果南斯拉夫事件有什么启示性的话，那么“莫斯科在试图完全控制中国共产党方面就面临着相当艰巨的任务……因为毛泽东掌权的时间将近是铁托的10倍”。[171]10月11日，政策设计室主任凯南在对海军学院学生的讲演中说：“我今天无法告诉你们铁托是否将在欧洲蔓延……我几乎可以肯定，它将在亚洲蔓延。”[172]美国驻上海总领事、曾在贝尔格莱德任职的资深外交官卡博特在1949年5月13日的一份报告中论证说，中共并不是百分之百从属于克里姆林宫的，苏联人对中共的胜利并不十分高兴。他在7月15日的报告中进一步指出：中国的“内在因素甚至比南斯拉夫更有利于西方”：中共取得现在地位比铁托更少受惠于苏联；中共比铁托更独立于苏联；俄国在历史上和今天对中国都是个威胁；南斯拉夫在经济上是加入苏联集团的，中国现时尚没有，如此等等。他主张，美国对华政策应当有助于中共内部的温和主义和独立倾向的发展。[173]1949年2月28日的国家安全委员会第34/2号文件又说，美国“应当尽可能与中国一切派别保持积极的官方接触”，“在审慎地避免表现出干涉的同时，我们应当通过政治和经济的手段，警觉地利用中共与苏联之间、中共内外的斯大林主义分子与其他派别之间的一切不和”。[174]自然，在这个问题上，如同在美国对华政策的其他问题上一样，美国政府内部也不是意见一致的。国务院中的欧洲司、军方以及杜鲁门本人对这种政策的前景都不抱乐观态度。[175]
美国决策者的上述想法和做法只是美国对华政策中比较次要的一面，更为主要的是政策的另一面：坚持敌视中共、敌视中国革命的立场，在承认、贸易问题上对中共施加压力，并竭力阻挠全中国的解放。
随着解放战争的进展，对于已建立的中共地方政权和即将建立的全国新政权的承认问题提上了美国决策者的议事日程。他们以居高临下的态度，以救世主的态度对待中国，认为新政权有求于它，把承认视作一种恩赐，并认为“承认是可以使中国新政府接受国际义务的有效杠杆”。2月3日，当艾奇逊获悉中共打算废除旧有的不平等条约时，即指示滞留北平的前总领事柯乐博可在适当场合表示，尊重条约义务是近代国家关系的基础，联合国十分重视一个国家遵守条约的状况，将其视为是否愿意和能够遵守联合国宪章的一种证据。5月13日，艾奇逊又在给司徒雷登的电报中提出了承认的3项条件：（1）在事实上控制国家的领土和行政机关；（2）政府既有能力又有愿望承担其国际义务；（3）得到中国人民普遍认可。[176]稍晚，国务院又将这3条公开加以宣布。这些条件中：第一、三项是随着事态发展自然能够解决的问题，关键是第二项，美国在这里主要指的是新政权要承认国民党政权与外国订立的条约和协定。1943年1月的中美新约废止了美国根据旧有条约取得的许多特权，但战后美国又与国民党政权订立了中美商约等字面平等、实质不平等的条约，由此取得许多新特权。这正是美国政府所关注、所要维护的东西。
但美国的需求与中共的一贯立场是针锋相对的。早在1947年2月，中共就郑重声明，不承认1946年1月10日以后由国民党政府单独订立的一切对外借款和丧权辱国的条约、协定和谅解。10月，中共中央再次宣布：“否认蒋介石独裁政府的一切卖国外交，废除一切卖国条约，否认内战期间蒋介石所借的一切外债。”[177]此后，中共又一再重申这一立场。中共在一系列政策声明和报刊文章中，对于中美商约和其他美蒋之间在这一时期缔结的条约进行了猛烈抨击，可见，在这个问题上中共与美国的立场没有妥协的余地。
美国不但自己拒不承认中国新政权，而且依仗其在西方世界的当然领袖地位，力图拼凑一个不承认新中国的“共同阵线”，孤立新中国，把它排挤出国际政治生活。1949年春，一些英联邦国家和北约国家出于各自的利益，开始酝酿对解放区的各级政府给予“事实上的承认”。5月4日英、法驻华大使会见司徒雷登讨论此事。英国大使施谛文在5月初给司徒雷登的备忘录中指出，只有对解放区各级政府给以事实上的承认，才能在维持领事关系的基础上有效保护西方的利益，否则，便可能对于在中共控制地区的侨民和西方利益带来有害影响。艾奇逊接到报告后，立即于6日指示驻有关国家的外交和领事人员与驻在国外交部商讨此事，他强调，不论是主动表示将给予承认或通过官方声明而给人造成一种印象，中共寻求承认的措施将受到欢迎，所有这些做法均不可取，有关西方国家在此问题上应结成“共同阵线”。13日艾奇逊再次指示司徒雷登，要他向英、法等国驻华大使强调，“给共产党政权以事实上的承认将从政治上鼓励共产党，打击国民党”，“我们强烈反对任何大国匆匆忙忙给予中共以无论事实上还是法律上的承认”。[178]1949年春夏，美国为拼凑这个“共同阵线”进行了紧张的外交活动。甚至在中华人民共和国正式成立以后，美国政府的这一僵硬立场也没有松动。10月3日，杜鲁门指示国务院，“我们不要那么匆匆忙忙承认这个政权，我们在承认苏联的共产党政权之前曾等待了12年”。[179]迟至12月6日，艾奇逊在与印度大使潘迪特夫人谈话时还竭力劝印度不要承认新中国，他说：“我们希望在承认中国共产党人的问题上有一种国际间的犹豫不决……民主国家能在此时此刻表现出采取一致行动的共同愿望。”[180]在12月30日的国家安全委员会第48/2号文件中再次重申：“美国应当继续向友好政府表达它关于匆忙承认中共政权的危害性的观点”。[181]
对于与外国建交的问题，中共有自己的方针，这就是“另起炉灶”，“打扫干净屋子再请客”，即“不承认国民党政府同各国建立的旧的外交关系，而要在新的基础上”，“在平等、互利和互相尊重主权和领土完整的基础上”，“同各国另行建立新的外交关系”，而“首先是这些国家不能帮助国民党反动派”。[182]如果美国能断绝同国民党的关系，中共也考虑与其建立外交关系。但中共估计这样做的可能性极小，美国政府决不会很快改变敌视政策，而“以平等的态度对待我们”，因此决定，与美国建交的问题“不但现在不应急于去解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当时期内也不必急于去解决”。[183]总之，中共经过长达28年的艰苦卓绝的斗争，正作为胜利者取得国家政权；中华民族在遭受一个多世纪列强的侵略压迫之后，正要扬眉吐气，中共是绝不会低声下气地以美国的规范来约束自己，恳求美国承认的。
尽管如此，中共并不拒绝与美国原外交人员打交道，并且实际希望能与美国建立某种关系，最突出的事例是黄华与司徒雷登的接触。南京解放后，担任南京军管会外事处长的黄华根据中共中央及南京市委指示，在5—6月间数次会见司徒雷登及其秘书傅泾波，黄华要求美国政府断绝与国民党政府关系，停止对其援助，并撤退驻华的武装部队，以表明美国放弃了已经失败的干涉政策，在此基础上承认新政府。他指出，中共在恢复经济，建立国家方面不可能实行把自己孤立起来的政策，新中国需要与外国建立商贸关系。6月8日，傅泾波告诉黄华，接到副国务卿韦勃最近来电，希望司徒雷登在返美前赴北平与周恩来会见一次，以获知中共最高级方面的想法，他希望黄华将此请求转告中共。中共研究了这一请求，毛泽东亲自决定同意司徒雷登来北平，他可望与中共当局晤谈。司徒雷登在6月30日给国务卿的报告中说，如果他能获准去北平，这将为美国官员提供一个同中共最高级领导人非正式会谈的绝无仅有的机会，他将给华盛顿带去关于中共意图的最权威的报告；而且“此行将是迈向互相谅解的一步”。他本人是希望能够成行的。但是，杜鲁门否决了这一动议，艾奇逊随即指示，“在任何情况下都不得访问北平”。[184]中共与美国和解的一次最重要的尝试遭到挫折。
美国当政者在对华贸易问题上同样表现出傲慢态度。他们认为，中共要解决中国的吃饭问题，并进而重建国家，它势必寻求外援，离不开与西方的贸易，这样“在共产主义理论与中国的具体现实之间的第一个冲突大概会具体地在经济领域中产生”，“正是在对华经济关系领域中美国具有对付中共政权的最有效的武器”。[185]美国政府对新政权实行经济制裁。经济合作署署长霍夫曼曾打算不论中国内战结局如何，继续美国在中国大陆的经援项目，但杜鲁门、艾奇逊、司徒雷登无一同意这样做。杜鲁门在1949年1月19日的内阁会议上斩钉截铁地说：“我们不能和共产党政权打任何交道”。[186]
美国决策者认为，中国经济基本上还是建立在相对自给自足基础上的农业经济，其依赖于对外贸者有限，且华北和东北与日本的贸易对日本的重建具有重要意义，因此美国没有对中国实行全面禁运，而是实行严格的贸易限制。一切军事装备和直接用于军事的物资和装备(共163项）均属禁运之列，对于非军用战略物资的出口实行严格的数量限制，一切出口均由商业部颁发许可证，以便根据战略考虑决定批准与否。这后一类物资助范围规定得十分宽广，包括钢铁、机车和机车零件、商船、载重10吨以上的货运车厢等288种物资。由于美国严格的出口管制，英国对华出口锐减：1948年为2.734亿美元，1949年为0.826亿美元，1950年1月至8月更减至0.33亿美元。而中国对美出口1948年为1.203亿美元，1950年上半年0.575亿美元，其中包括大量钨、锡、铜、桐油等战略物资。[187]
香港是东亚的一个转口贸易中心，也是中共获取西方物资的一个主要窗口。显然，没有英国的合作，美国的贸易限制难以奏效。1949年3月美国政府通知英国政府。美国将对中国(包括香港)实行严格的出口限制，希望英国也照此办理，尤其是香港。对于禁运军火英国没有异议，但英国认为对其他商品实行管制将损害香港的商业利益。4月5日，英国答复说，采取出口许可证制度“只能是一种最后的办法，且无论如何只能用于据我们所知中共特别需要的那些物资”，在此之前还应与其他潜在的供给者达成协议，应当对非中国的一批远东口岸实行同样的出口许可证制度，如此等等。[188]美、英之间在对华出口管制方面的矛盾通过1949年冬成立巴黎统筹委员会得到暂时缓解。
美国还默认甚至纵容国民党政府对东南沿海实行封锁。自1949年6月下旬起，国民党海军对北起辽河口、南至闽江口的大陆沿海港口实行封锁，美国对此予以默认。9月间，美国伊斯布朗森公司的一艘商船要从香港去上海、大沽，该公司通过美国驻香港总领事兰金向国务院请求派军航护航。艾奇逊9月16日答复兰金说：“本政府的政策是不对驶向上海和其他中国口岸的商船护航”。10月1日，杜鲁门对国务院“强烈表示”他的政策是要让封锁奏效，他希望这项政策能得到严格遵守。[189]代理国务卿韦勃说，这正是国务院的政策。11月28日，另有一艘美国商船沿长江下驶，经过上海时受到国民党海军两艘舰艇的轰击。国务院不但没有出面保护本国商民，反而发表声明说：“上海及其附近地方是危险地区，该地状况使航行变得极具冒险性。……美国人的生命财产显然不能去冒这种险，特此知照所有悬挂美国国旗的船只的船长。”美国有关部门还规定，对违反这一通告的船长将吊销其执照。[190]
美国这种经济制裁激起中共的强烈反应。中共曾希望在战后重建国家中得到美国帮助，对于外商来华贸易也持欢迎态度。1948年3月，当中共得知英国政府愿意同解放区建立通商关系时，明确表示了欢迎态度，认为这“对双方都有利”。[191]1949年4月底，东北人民政府工商部长姚依林派人向柯乐博建议，扩大华北与占领的日本之间的经济关系，并希望中美贸易恢复到战前水平。[192]6月，上海市市长陈毅在对文化界知名人士的一次讲话中说，新中国不仅欢迎与美、英的正常贸易关系，而且也欢迎贷款和技术援助。[193]但正如中共在香港的发言人6月4日所指出的，中共虽然十分希望保持与美国的贸易关系，但如果美国采取限制性措施，中共将迅速作出强硬反应。中共在长期革命斗争中得到外界援助甚少，它一直奉行的是“独立自主，自力更生的方针，不能想象，在它即将取得全国革命胜利时却会放弃这个方针”。对于海上封锁，中共早有预料。1949年5月28日中央军委的一项指示即要求各地“力求经济上的自给自足，准备海上被封锁时，我们仍然有办法”。[194]针对美国的制裁和国民党的封锁，毛泽东轻蔑地说：“多一点困难怕什么。封锁吧，封锁十年八年，中国的一切问题都解决了。中国人民死都不怕，还怕困难么?”[195]这段话逼真地反映了中共领导人当时的心态。美国在经贸方面施加的压力同样不能使中共就范。
美国政府步步为营，力图阻挠全中国的解放。蒋介石引退后，美国指望李宗仁与中共和谈，实行划江而治，使美国利益最集中的长江中下游地区保留在国民党手中。渡江战役后，美国又寄希望于中国西北西南的地方实力派负隅顽抗，并打算给他们以支持。8月24日，杜鲁门指示国务院“更加具体地研究支持李［宗仁］和白［崇禧］的可能性”。[196]副国务卿韦勃于是请军方重新审查5月间陈纳德提出的一项计划，陈纳德曾建议“为了防止共产主义向印度支那扩张”，可以从中国的西北到西南，包括宁、甘、青、陕、川、黔、滇及广西西部，在这200英里宽的地带抵抗共产主义。[197]国务院研究了援助李宗仁、白崇禧的问题，但还没来得及采取行动，人民解放军已经打到了广东边上。于是，国务院官员把主要目光投向西北，投向马步芳、马鸿逵。马氏也积极与美国联系，在8月26日兰州解放之后，马步芳在台北的代理人还要求美国人一旦李宗仁政府垮台，即向宁夏派遣军事顾问，提供给养。同时，9月9日，美国国会又通过一项用于“泛指的中国地区”的7500万美元新拨款。如果美国政府决定支持国民党地方实力派，几个月之内钱不成问题了。[198]但是，“马家军”连吃败仗，9月23日银川解放，“马家军”全军覆没。这样，由于解放战争进展迅速，美国决策者的设想一次又一次胎死腹中。正如有的美国学者指出的：“政府已经接近于重新干涉中国大陆的内战，但在最后时刻又缩了回去，因为它发现，它所要支持的力量已不复存在了。”[199]
青岛是国民党在华北的主要海军基地。战后，国民党政府允许美国军舰驶进中国任何港口，美舰遂在青岛、塘沽、上海等港口留驻下来，以支持美国海军顾问团的活动。美军在青岛训练国民党海军人员，帮助他们掌握战后美国让与的舰艇，并把美国西太平洋海军司令部设在这里。1948年9月下旬，济南解放。美国驻青岛总领事威·特纳和领事罗伯特·斯特朗认为，“随着济南落入共产党手中，青岛已变成共产党地区的汪洋大海中国民党控制的一个比过去更小、更孤立的小岛”，中共可以随时发起进攻，而国民党却无法防守。他们建议撤走驻青岛美军。从那时起，美国决策者们反复讨论美军是否撤出青岛的问题。但1948年10月8日的国家安全委员会会议却决定，为了保护美国人的生命财产安全，同意西太平洋舰队司令白吉尔的要求，向青岛增兵。10月18日，杜鲁门又明确指出，美军现不从青岛撤出，对华北国民党的援助加速进行。总之，美国不能“伤害国民党人的士气而鼓励共产党进攻这个城市”。[200]就这样，美军在青岛一直留驻到1949年5月下旬上海解放后才撤出。而在4月下旬南京解放后，美军在青岛的活动却愈益频繁。4月30日，400名美海军陆战队士兵从上海转赴青岛，5月5、7日，5艘美舰、陆战队一部及重型轰炸机4架先后增驻青岛。14日，又有1500名海军陆战队士兵由美国派往青岛。[201]
中共警惕地注视着美军在青岛等沿海港口的留驻与活动，并认为这是美国可能直接出兵进行干涉的征兆。在1949年1月中共中央政治局会议上，毛泽东特别指出，要将美国直接出兵占领中国沿海城市进行武装干涉的可能性计算在作战计划内，以免事变万一到来时手足无措。为此，中共在军事上制定了乘美国举棋不定，集中主力，先东南沿海，后西南西北内地，大纵深迂回，抢占沿海地区，封闭主要海口的战略。5月23日，中央军委在《关于向全国进军的部署》中说：“二野目前的任务是准备协助三野对付可能的美国军事干涉，此项准备是必要的。有此即可制止美国的干涉野心，使美国有所畏，而不敢出兵干涉”，在上海、福建、青岛等地解放后，二野将“以主力或以全军向西进军，经营川、黔、康”。[202]28日，军委又发出《关于预防帝国主义干涉中国革命的对策》，要点是：各野战军按照预定计划前进，歼灭国民党残余力量，使各国帝国主义在中国大陆上完全丧失他们的走狗，……在华北、华东部署充分兵力，以防美国海军协同国民党海陆军袭击和扰乱我后方。[203]在具体行动上，中共采取了十分谨慎的做法，军事上不挑衅，尽量避免与美军的冲突。正是由于这个缘故，青岛才迟至1949年6月初解放，比济南晚了8个多月。
美国决策者在台湾问题上花的力气最多。他们认为台湾的战略地位十分重要，“一旦发生战争，台湾是一个部队集结地区，空军战略行动基地，控制日本与南方海上交通线的海军基地，还是美国互相支持的岛屿链中的重要一环”[204]。为此，美国政府的方针是：“运用适当的外交和经济手段不使共产党统治台湾。”[205]但杜鲁门、艾奇逊对蒋介石政权的腐败无能已经领教够了，因此他们设想了种种别的办法：其一曰扶植“台独”势力分离台湾，但“台独”势力弱小，成不了气候；其二曰在台湾培植取代蒋介石的国民党势力，如陈诚、孙立人、吴国桢等，但这些人不是对蒋忠心耿耿，就是根本斗不过蒋介石；其三曰把台湾问题国际化，策划联合国托管，但美国的盟国（主要是英国）不赞成，而且真要是这样做，美国就得背上沉重的包袱。所有这些办法都行不通，美国政府只好回过头来支持蒋政权，继续给它以经济和军事的援助。[206]
不仅美国政府中有人主张鼓励中国的铁托主义，美国舆论界也有相当一部分人持类似看法。1949年上半年，《新共和国》、《堪萨斯城时报》、《基督教科学箴言报》、《代顿新闻》、《得梅因记事报》、《波士顿捷报》、《美国新闻与世界报道》、《波特兰俄勒冈州人报》、《底特律自由新闻》、《华尔街杂志》、《纽约时报》、《新闻周刊》、《商业周刊》等报刊纷纷发表评论或专栏文章，认为中国不会成为苏联的卫星国，中共与苏联之间将在许多方面产生摩擦。2月的《新共和国》上发表的一篇署名文章比较系统地阐述了这种观点。该文认为，中国人是强烈的民族主义者，他们在历史上就不信任俄国；毛泽东不是由于莫斯科的支持、而是不顾莫斯科的反对才在中国南方开始其事业的，斯大林不信任毛，毛比铁托更铁托。自然，也有不少报界人士对这种看法持怀疑态度。[207]
不但许多美国人有此想法，斯大林对中国革命的胜利也心存疑虑。[208]在中国，第三方面人士幻想“向美苏两面靠”。为了消除斯大林的疑虑，批驳和澄清国内一部分人思想上的错误和混乱，以及向广大人民进行教育，毛泽东于1949年6月30日发表了《论人民民主专政》，全面阐述了新中国对于苏联和帝国主义国家的不同态度，提出了“一边倒”的方针。他说：“积四十年和二十八年的经验，中国人民不是倒向帝国主义一边，就是倒向社会主义一边，绝无例外。骑墙是不行的，第三条道路是没有的”，“我们在国际上是属于以苏联为首的反帝国主义战线一方面的，真正的友谊的援助只能向这一方面去找，而不能向帝国主义战线一方面去找”。[209]这样，中共就确定了新政权的外交格局。
“一边倒”的方针是美苏冷战，世界分裂成两大对立阵营的国际大气候的产物。这个方针的提出，是马歇尔使华失败以来中共对美政策合乎逻辑的发展，是中共对美国坚持援蒋内战、坚持敌视中国革命的政策作出的反应。在这一决策中不能说没有意识形态的考虑，但国家利益的需要无疑是主要因素。面对着国民党对大陆沿海的封锁、骚扰、偷袭、轰炸，面对着从朝鲜半岛到日本、到我国台湾地区、到菲律宾这一美国控制下的岛屿链对大陆的虎视眈眈，背靠苏联便使新中国有了一个稳固的后方。中共估计到西方国家在一个时期内不承认新政权的可能性。中共要打破政治上的孤立状态，只能寻求苏联和社会主义国家的支持。新中国成立前夕，中共领导人相当担心国际上的承认问题，认为：“我们建国以后如果外国三天不承认，就有问题了。”[210]“一边倒”宣言的发表，对消除中苏两党的隔阂起了一定作用。1949年10月2日，苏联率先对中华人民共和国中央人民政府给予外交承认，接着，保、罗、匈、捷、波、朝、蒙、民德、阿尔巴尼亚等国相继承认了新中国。苏联和社会主义国家的果断行动推动了一些亚洲国家和西方国家陆续与人民共和国建立了不同级别的外交关系，美国拼凑孤立新中国的“共同阵线”的图谋没有实现。
作出“一边倒”决策并不意味着中共放弃了独立自主的原则。早在1949年春，周恩来就指出：“我们对外交问题有一个基本的立场，即中华民族独立的立场，独立自主，自力更生的立场。”建国以后，周恩来在对外交人员的讲话中意味深长地说：“就兄弟国家来说，我们是联合的，战略是一致的，我们要走社会主义的道路”，但是，“要是认为同这些国家之间毫无问题，那就是盲目的乐观。……‘人心不同，各如其面’，人与人之间尚有不同，何况国家、民族呢？”[211]在当时情况下，周恩来不能把话说得更明白了；他这里主要指的是中苏关系，这恐怕是没有疑问的。中共坚持独立自主的原则，这已经为日后的历史事实所证明。
作为特定时代的产物，“一边倒”方针也有其时代的局限性，它使新中国的外交政策受到某种制约，部分地失去了纵横捭阖的灵活性。但是问题在于，在当时的情况下，除了“一边倒”，中共别无选择。
“一边倒”方针只是说明了新中国外交在两大阵营中作出的倾向性选择，这还不是具体的外交政策和策略。在这个方针提出前后，中共在外交上坚持原则性与灵活性的结合，既坚持列强在华特权必须取消，中华民族的独立解放必须实现；在具体执行上，又十分谨慎，分别情况，分别处理。比如，中共不承认美国驻解放区各地的旧外交人员的官方地位，只把他们当外国侨民对待，但对他们却着意进行保护，而且在1949年允许他们继续使用密码与华盛顿进行联系。鉴于当时大多数干部来自农村，缺乏外交方面的经验，中共在外交事务方面建立了高度集中统一的体制，外交决策由毛泽东、周恩来直接掌握，凡涉外事件要求各地及时请示汇报，并在保护外侨方面为进入大城市的部队规定了严格的纪律。唯其如此，美国国务院在1949年11月初的一份报告中也承认，在中共区域内，没有一个美国人遭到杀害，也没有发生没收美国人财产的事件。[212]在这样大的一场革命战争中，要做到这一点显然不是容易的事。
