1949年10 月1日，中华人民共和国正式宣告成立，毛泽东代表中央人民政府向全世界发出公告：“凡愿遵守平等、互利及互相尊重领土主权等项原则的任何外国政府，本政府均愿与之建立外交关系。”[1]同日，政务院总理兼外交部部长周恩来把上述公告以公函致送各国政府。10月2日，苏联率先表示断绝同国民党“广州政府”的外交关系，对中华人民共和国政府正式给予外交承认，接着，保加利亚、罗马尼亚、朝鲜、阿尔巴尼亚、匈牙利、捷克斯洛伐克、波兰、蒙古、民主德国等相继承认了中华人民共和国。
当时仍滞留在北京的美国前驻北平总领事柯乐博(O.Edmond Clubb)也收到了中国政府的通函。对此，美国迅速作出了反应：10月3日，杜鲁门指示国务院：“我们不要那么匆匆忙忙承认这个政府，我们在承认苏联的共产党政权之前曾等待了12年。”[2]12日,艾奇逊(Dean Acheson)国务卿在记者招待会上宣布了承认中华人民共和国的三项条件：(一)有效地控制它声称治理的领土；(二)承认其国际义务；(三)其统治得到人民的认可。[3]艾奇逊表示,由于中国新政府尚不符合这些标准，美国现在不能给予承认。艾奇逊在同日的参议院外交委员会会议上解释这些条件时说，美国对华关系的“基本出发点是，这个政府实际上是俄国帝国主义的工具”[4]。艾奇逊指示美国驻外使团，中共政权的成立早在预料之中，“美国认为非共产党国家现在不必急于考虑承认”。[5]
对于北大西洋公约组织国家和英联邦国家，美国继续尽一切可能施加影响。美国最关心的是印度和英国这两个国家的态度。印度是中国的近邻，是亚洲第二大国，它在亚洲民族主义国家中的影响不可低估；英国是美国的头号盟友，是英联邦国家的盟主。
印度政府接到周恩来的通函后通知中国政府，印度政府已召回驻南京的大使研究这一问题，并希望通过原驻华领事继续与中国政府保持非正式关系。美国政府力图阻挠印度承认新中国。10月中旬，印度总理尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)访问美国。艾奇逊、杜鲁门于12、13日会见他时一再对他进行游说。尼赫鲁表示，印度邻近中国，这使它与其他国家的地位有所不同，印度倾向于及早承认中国新政权。杜鲁门说，这是非共产党国家应当磋商的事情，“如有可能，应当协调彼此的行动”。艾奇逊一再向尼赫鲁解释他的三项原则，并说：“重要的是不要相信通过早日承认(中国)可以为国家取得什么好处”，而“通过早日承认我们就是在牺牲中国仍在力图抵御共产主义的控制保持独立的那些地区的利益”。艾奇逊还主张通过“美国之音”的广播和通过散发小册子对中国发起宣传攻势。[6]
英国政府在接到周恩来的通函后作出了与印度类似的反应。杜鲁门对此十分恼火。10月14日，艾奇逊致电英国外交大臣贝文(Ernest Bevin)，很不客气地要求英国在承认方面的任何步骤都要事先与美国充分协商，因为“一个在远东有类似利益的西方大国采取独立行动的任何表示都可能被中共加以充分利用，并将不可避免地对亚洲独立国家的决定和合作产生负面影响”。此后一个半月中，尽管英国政府一再申述尽快承认中国新政府的理由，但美国对此置若罔闻。12月30日的美国国家安全委员会NSC 48/2号文件再次重申：“美国应当继续向友好的政府表达它关于匆忙承认中共政权的危害性的观点。”[7]
尽管美国政府继续煞费苦心地想方设法劝阻有关国家，承认新中国的历史潮流毕竟是阻挡不住的。缅甸、巴基斯坦、锡兰(今斯里兰卡)、阿富汗、印度、印度尼西亚等亚洲国家和英国、挪威、丹麦、芬兰、瑞典、瑞士等欧洲国家都先后于1949年底和1950年春承认了中华人民共和国，美国拼凑“共同阵线”的图谋没有取得预期效果。
显然,在承认不承认问题上，美国和中国共产党各有各的想法，双方的主张恰恰是针锋相对的。美国要把承认作为迫使中国共产党就范的杠杆之一，它既不打算立即承认中国新政权，也不打算把其原驻华外交人员全部撤离中国，断绝同中国共产党的往来。实际上，美国仍然希望原驻华外交人员以半合法的身份在中国待下去，以便就近观察事态发展，并利用他们在中国的广泛联系施加影响，这对于达到美国的对华政策目标，无论是推翻新政权，还是在中苏之间打进楔子，都是很有用的[8]。而这正是中国最不愿意看到的状况。如果美国真愿承认中国新政权，中国共产党当然愿意接受，但美国不能讲什么价钱；如果美国不想承认，那么中国共产党就不打算让这些前外交人员滞留在中国。为了新政权的安全，为了清除一切危害国家安全的隐患，中国共产党要防止美国任何干涉内政的企图，防止美国利用其在中国的半合法地位进行政治破坏和思想影响的可能。美国与中国的各类人员保持积极接触的企图与中国共产党“打扫屋子”的政策是互不相容的。既然美国对中国政府的通函置若罔闻，中国共产党便决定继续实行“挤走”美国在华前外交人员的方针，并打击美国企图在中国继续待下去的打算。1949年10月24日，华德等因对中国雇员使用暴力，受到中国雇员联名起诉而被拘押，一周后移送沈阳市人民法院审判。11月21日，华德和其他4名参与殴打中国雇员的外籍职员被判数月徒刑，缓刑1年，然后驱逐出境。沈阳市人民法院随后以美国总领事馆指挥掩护间谍活动为由，宣判将领事馆全体外籍人员驱逐出境。[9]
华德被拘捕的消息在美国舆论界掀起一片喧嚣。美国国务院也加大了对中国的外交压力。艾奇逊向美国新闻界强调，华德被捕取消了美国承认中国的任何可能性。他还致函30个国家的外长，要求一致抗议中国对华德及其下属的“违背国际关系基本概念”的处置。[10]17个在中国被解放地区驻有外交代表的国家里，有15个国家按照艾奇逊的要求，就华德事件提出了抗议或同意提出抗议，其中包括即将承认中国的印度、丹麦、挪威、瑞典和瑞士。[11]
自从第二次世界大战结束以来，美国对华政策一直是美国政府内部有争议的问题。[12]为了统一争论双方的意见，进一步阐明美国对华政策乃至远东政策，美国国家安全委员会、国务院、国防部三方人员于1948年12月23日提出了联合起草的NSC 48/1号文件，六天后杜鲁门主持讨论这个报告，略加修改后，采纳其结论部分作为NSC 48/2号文件，从而制定了美国在远东的总战略：“一旦发生对苏战争，在西方进行战略进攻，在东方进行战略防御”，而“美国最近的目标就是要在一切可能的地方遏制和降低苏联在亚洲的力量和影响，使之不致威胁美国的安全。”在远东这种防御的第一道防线，即最低限度防线，应当包括日本、冲绳、菲律宾。对于中国，美国应当继续承认国民党政府，而拒不承认中共政权，而且要继续向各友好国家政府说明匆忙承认中共政权的危害性；一旦将来必须予以承认，也要采取适当步骤，使承认不至于被解释为是“对中共政权的认可”；“美国还要通过恰当的政治、心理和经济的渠道，利用中共与苏联之间、中国的斯大林分子和其他分子之间的一切嫌隙”。讲到台湾问题，文件肯定了美国中央情报局1949年10月19日的如果没有美国的军事占领和控制，台湾将在1950年底落入中共手中的估计，重申“由于我们的军事实力与全球义务不相适应，台湾的战略重要性还不足以使我们公开使用武力，因此美国要尽一切努力增强其在菲律宾、冲绳和日本的整个地位”。[13]
1950年1月5日上午，杜鲁门就台湾问题发表正式声明。他保证遵守《开罗宣言》和《波茨坦公告》关于台湾归还中国的规定，并称美国和其他盟国尊重中国对台湾行使主权已有4年了，并说：“美国对台湾和中国其他任何领土没有掠夺性意向。美国目前无意在台湾获取特别权利和特权，或建立军事基地。美国亦无意使用武装力量干预现在局势。美国政府将不遵循足以使之卷入中国内争的方针。”[14]
这是从1948年秋冬美国政府重新审查对华政策以来最明确地表示要从中国脱身，对台湾采取不干涉政策的声明。可惜，这一声明并未付诸实施。由于当时国际的大气候和国内政治及其他种种原因，在1950年上半年美国对华政策又重新向着干涉中国内政的方向发展。
如同《美中关系白皮书》一样，杜鲁门的声明非但不能统一美国朝野的思想，反而成为国会内外新的猛烈攻击的靶子。[15]为了回击共和党议员，1950年1月10日，艾奇逊在参议院外委会会议上滔滔不绝地谈论美国的对外政策，力图说明，没有台湾，美国在西太平洋的防线仍然是“坚不可摧的”。[16]12日，他又根据NSC 48号文件的精神在全国新闻俱乐部发表关于亚洲政策的长篇演说。他认为国民党的失败是咎由自取，共产党的胜利归因于席卷亚洲的革命民族主义。讲到美国在太平洋的军事安全问题时，他说，美国在西太平洋必须也能够守得住的一条环形防御带是：阿留申群岛—冲绳—菲律宾一线，从而再次明白地把台湾和南朝鲜排除在美国承担军事义务的范围之外。[17]
杜鲁门和艾奇逊选择此时发表这样的声明的另一原因，是为了向中国伸出橄榄枝，以便离间中苏关系。1949年12月16日，毛泽东率领中国代表团抵达莫斯科。这次访苏的主要目的是同斯大林就中苏两国的重大政治和经济问题进行商谈，尤其是处理中苏之间1945年签订的《中苏友好同盟条约》。苏联实行大国沙文主义；斯大林对中国革命，尤其对毛泽东本人又心存疑虑；当时苏联驻中共中央顾问组组长科瓦廖夫又给莫斯科写了一份秘密报告，歪曲中共政策，诬蔑中共领导人“亲美反苏”；时任中共中央东北局书记的高岗也向斯大林说了一些有关中共的坏话，致使斯大林更怀疑中共要走“民族主义道路”，[18]加之斯大林不愿废除旧约，因此，毛泽东在访苏第一阶段受到冷遇。在他12月21日参加斯大林祝寿活动后一段时间内，苏联对其访问活动竟没有任何新闻报道。这种情况引起外界纷纷猜测。艾奇逊乘机大做手脚，在1950年1月25日、2月11日两次密电美国驻法大使布鲁斯(David K.Bruce)，指示他尽快把大量谣言传给《纽约时报》驻巴黎记者苏兹贝格(Cyrus.L.Sulzberger)等人，苏兹贝格果然几次在《泰晤士报》上撰文，绘声绘色地渲染中苏之间的分歧。[19]杜鲁门1月5日声明和艾奇逊1月12日的公开演讲则是挑拨中苏关系的公开手段。
但中苏两国之间毕竟有着根本的共同利益。1950年2月14日，《中苏友好互助同盟条约》及有关协定签字。中方还公开回击美国离间中苏关系的企图。毛泽东亲自撰文批驳说：“所谓中国共产党是苏联的走狗，苏联已经或正在或将要吞并中国这类低能的造谣诬蔑，只能激起中苏两国人民的愤慨，加强中苏两国的友好和合作，此外不会有别的结果。”文章由新闻总署署长胡乔木署名在1月21日 《人民日报》发表。
中国政府遵循“一边倒”的方针，一方面大力发展与苏联和社会主义阵营国家的关系，一方面继续致力于肃清西方国家在中国的影响。1950年1月6日，北京市军管会颁布布告，宣布收回美国、法国和荷兰兵营地产权，征用兵营及其他建筑。当时仍滞留北京的柯乐博根据美国国务院指示于1月9日、11日两次致函周恩来，称使用兵营地产是根据1901年《辛丑条约》取得的权利，这一权利在1943年1月的中美新约中再次得到确认，而且所谓兵营早已被用作总领事馆的办公室了。但这两封信均被退回。1月10日，美国政府要求英国外交部从中斡旋，向中国递交正式答复，表示如果征用果然发生，“美国政府将不得不关闭所有在共产党中国的官方机构，撤回所有官方人员”。美国政府错以为这是对中国的有力威胁，殊不知，“挤走”美国官方人员正是中国共产党的目的，这一威胁当然毫无效果。1月14日，中国警察开始进入兵营，美国国务院不得不宣布从中国大陆撤回所有官方人员。[20]这一决定恰恰是中国所期待的。时在苏联的毛泽东1月18日致电刘少奇说：“美国撤退在华的一切官方人员，此事对我们极有利，惟民主人士中害恐美病者可能对我们征用外国兵营等行动有所不满，请注意解释。”[21]
美国作出上述宣布后，行动却极其迟缓，绝大多数美国官方人员长时间不向中国政府申请离境，使领馆也迟迟不停止其活动。其实，美国国务院还是希望保留美国在中国大陆的活动据点，维系与中国尽可能多的联系。中国外交部发言人则在2月5日公开声明，中国“不独不会阻止任何美官方人员和他们的家属离开中国，相反，根据沈阳和迪化美国前领事从事间谍活动的经验，我们宁愿听到所有美国官方人员能够更快地离开中国。”[22]3月15日，艾奇逊在旧金山的公共福利俱乐部作关于美国亚洲政策的演讲，称美国之所以至今不承认中国，是因为中国在对待我们的官方代表方面，没有遵守正常的国际行为准则。稍晚，美国驻印度大使亨德森(Loy W.Henderson)也重复了这一意思。[23]对于美方的新试探，中国一概不予理睬。3月18日，周恩来发表讲话，批驳艾奇逊3月15日讲话。在中国政府的一再催促下，美国官方人员方于4月30日全部离境。几年之后，毛泽东在谈到当时的外交方针时说，当时“与这些帝国主义国家有了外交关系会给我们许多困难”，我们“需要先扫自己的屋子”，暂时不与之建立外交关系，就使他们没有机会在我们内部制造麻烦。因此建交与否，并不完全取决于美国等国的态度，“实际上我们希望客人迟一些来。我们希望他们来时使他们处于无能为力的地位，使他们处于后悔的地位”。[24]
中国革命的胜利和苏联原子弹爆炸在1949年同时发生，在美国引起不小的震惊；中苏条约的签订使美国在中苏之间打进楔子的希望变得渺茫。看来美苏冷战将是长期的事，美国将不得不久久地承受美苏对抗造成的物质和精神负担。许多美国人对这种“赢得战争，丧失和平”的局面极为沮丧，又不知原因何在。正是在美国人这种困惑、失望之中，麦卡锡主义应运而生。1950年2月9日，威斯康星州初出茅庐的参议员麦卡锡(Joseph McCarthy)在西弗吉尼亚州惠林城宣布，他手上已经掌握了美国国务院内共产党奸细的成堆的材料。此后，他一会儿说这种奸细有205人，一夜之间又减到57人，忽然又激增到116人。范宣德(John C.Vincent)、谢伟思(John S.Service)、戴维斯(John P.Davis,Jr.)、柯乐博等无一幸免他的指控，反共的声浪一时甚嚣尘上。美国公众以为,有烟之处必有火，对共产主义的恐惧笼罩了美国。
在这一片冷战的白色恐怖中，NSC 68号文件出笼。这是一个从各方面对美国的冷战战略进行重新评价，勾画今后20年美国进行冷战的战略蓝图的文件。1950年1月，杜鲁门下令研制氢弹，同时指示国务院和国防部重新审查美国外交政策的目标和实现目标的计划。于是，由两部分人员组成的起草班子在国务院政策设计室主任尼茨(Paul H.Nitz)的主持下开始拟订文件，4月，该文件得到杜鲁门的批准。
文件宣称，自由世界面临着苏联扩张的严重威胁，当前世界政治的本质是“自由思想”和“奴隶思想”、“自由制度”和“奴隶制度”的对立，这种对立使世界各地的斗争成为一个不可分割的整体。文件虽然仍然主张“欧洲第一”的战略，但同时强调，“当今对自由制度的攻击是世界性的……自由制度在任何地方的失败就是它在所有地方的失败”，因此美国“必须带头在自由世界建立一种行之有效的政治和经济制度”，“领导世界的责任要求我们进行尝试，承担风险，以与自由和民主相一致的原则建立起秩序和正义”。文件特别强调用军事手段来遏制苏联，建议大量增税，增加军费，扩建常规部队，发展氢弹；对美国实行动员，使美国人对“作出牺牲”和“团结”的必要性取得一致看法；在美国领导下建立一个强大的联盟体系；从内部破坏“苏联集权制度”。[25]
NSC 68号文件对于理解美国当时和此后20年的外交政策都是至关重要的。从此，美国的遏制政策进一步发展成全球干涉主义和黩武主义。
美国把东南亚确定为亚洲大陆遏制线的主要环节，用国务院远东司的话说，美国要“以一切可行和适当的政治、经济、军事措施，把共产主义阻截在中国南部边境”。[26]美国政府于1949年9月为“泛指的中国地区”拨出7500万美元的紧急援助，主要用于援助东南亚。[27]
在中国问题上，1950年的美国政策从杜鲁门1月5日声明的立场倒退，不是向着从中国“脱身”前进，而是向着重新干涉中国内政的方向发展。国会内亲蒋介石的议员和国会外的援华集团里应外合，继续攻击民主党政府的对华政策。在范宣德、谢伟思、戴维斯等“中国通”先后被解职并受到泰定斯委员会的“忠诚调查”之后，他们又集中力量攻击艾奇逊和马歇尔，甚至要求艾奇逊辞职。[28]
美国军方在美国对华政策的逆转中所起作用更大。参谋长联席会议的立场是，虽然美国不需要台湾作为军事基地,但如果中国共产党取得台湾，苏联在这里建立军事基地，那就会威胁美国在太平洋的整个生命线。1月26日，参谋长联席会议作出决定，过去制定的一项紧急应战计划——其中说，一旦发生战争，不让俄国人得到台湾——直到1951年年中继续有效。[29]3月，国防部长约翰逊(Louis A.Johnson)要求参谋长联席会议写一份“防止共产主义向东南亚扩张”的报告。后者于4月提出的备忘录说：“参谋长联席会议坚信,只有最终在中国取得胜利，美国才能实现其在亚洲的目的”，只有迅速地继续采取措施，才能解决在南亚所面临的问题；在台湾的国民党军队已经恢复了活力，显著提高了效能，是可以加以利用的。约翰逊在向艾奇逊转述这份备忘录时“强烈建议”遵循备忘录提出的路线。[30]6月上旬，约翰逊的立场变得更加强硬。9日，他要参谋长联席会议对这样一种主张表示意见：“美国应当尽一切努力保持台湾不落入共产党之手，即便这需要美国军事力量对台湾提供援助也在所不惜。”并表示要与总统重新讨论对台政策。[31]
麦克阿瑟比华盛顿的军方更狂热地鼓吹军事援台。他在5月20日给陆军部的备忘录中大声疾呼：“台湾在共产党手中如同一艘不沉的航空母舰和潜艇供给船”，“果真台湾落入共产党之手，美国就要退到夏威夷和它的西海岸”。他还在东京对一些官员说，亚洲的命运系于不让共产党得到台湾。如果美国政府真的把台湾一笔勾销，那么保卫其他地方也没有什么意义了。[32]值得注意的是，在1950年以前，麦克阿瑟并未这般看重台湾的战略意义，相反，1949年3月他与国务院政策设计室主任凯南一致同意把台湾划在海岛防御圈之外。艾奇逊认为，麦克阿瑟在台湾问题上的态度变化是共和党议员影响的结果，是服从美国的两党之争的。
6月17日，约翰逊与参谋长联席会议主席布莱德雷(Omar N.Bradley)到达东京访问。麦克阿瑟强烈敦促他们保卫台湾。24日，约翰逊等回到华盛顿，下决心要求改变对台政策。国防部并煞费苦心地拟定了保卫台湾和把它用作对中国大陆军事行动的基地的应急计划。
美国国务院内部的意见也在发生变化。艾奇逊为了实现两党一致的外交政策，在人事方面对共和党批评者作出让步：3月，由腊斯克(Dean Rusk)取代巴特沃斯(Walter W.Butterworth)担任负责远东事务的助理国务卿，并任命共和党外交政策发言人杜勒斯(John F.Dulles)为国务院谈判对日和约特别顾问。杜勒斯被广泛认为是共和党中关于国际问题数一数二的专家。他对艾奇逊“等待尘埃落定”的政策早已不满，上任伊始就着手使对台政策向挽救国民党的方向转变。4月26日，他把美国驻香港和台湾武官4月14、24日的两份报告送给艾奇逊，要求立即向台湾提供武器装备或提供每月1000万美元的无限制贷款。
5月初，日本首相吉田茂派大藏相池田勇人等访美。池田等对美国东亚政策表示严重担心，认为，“美国政府发表公开声明把台湾一笔勾销了”，共产党在印度支那得手，“南朝鲜力量不强，也许会被轻易放弃”，如此下去，“美国到底在什么时候、什么地方能够显示坚定立场”？他们声称，“日本人民十分急切地盼望着(美国的)坚实阵地”。[33]
杜勒斯乘机把台湾问题与缔结对日本和约联系起来。5月18日，他提出一个备忘录，断言中国革命的胜利“改变了力量的平衡”，莫斯科和北京在打一场心理战：依靠在边缘地区取得一些胜利在美国的盟国中散布惊慌。但如果美国“在某个地方迅速采取引人注目的强硬立场表示我们的信心和决心”，那就有可能避免一系列灾难，而台湾正是最合适的地方。他建议，美国发表声明使台湾“中立化”，既不许共产党接管台湾，也不把台湾用作进攻大陆的基地，他认为这是不用冒对苏战争的危险而肯定可以做到的。[34]值得注意的是，朝鲜战争爆发后美国政府正是这样做的。
1950年上半年艾奇逊本人的态度也发生了微妙的变化。2月21日，约翰逊询问艾奇逊，总统1月5日声明是否意味着停止以1948年《援华法》军援部分的剩余款项向台湾供应军火。艾奇逊拖了一个多月才答复。他4月14日回函说，1.25亿美元余款中“现今正在采办和交付的订货完成以后”，国防部就不要再从美国军火库中向台湾供货了。约翰逊不死心，5月6日又向艾奇逊重提这一问题。艾奇逊6月1日回答说，“这1.25亿美元中尚存在陆、海、空军部的余款是确定地、绝无变更地”归国民党使用的，对于用这笔钱购买军火不用定出截止期限，即使4月14日以前尚未采办和交付的新订货亦可供货，一直到1.25亿美元用完为止。[35]总之，1950年上半年，美国政府为改变杜鲁门1月5日声明中所阐述的对台政策的酝酿已经成熟，朝鲜战争的爆发则为美国决策者最后拿定主意采取行动提供了契机。
1950年6月24日华盛顿时间21时许，美国国务院收到朝鲜战争爆发的消息。美国决策者立即断定，这是苏联全球战略的重要组成部分，如果南朝鲜政府被推翻，苏联“将把亚洲一块块地吃掉”，并继续吃掉中东和欧洲，从而可能引发世界大战。如果南朝鲜军队顶不住，美国就必须进行干预。[36]6月25、26日，杜鲁门亲自接连主持国家安全委员会会议，会议决定：(一)美国海空军向南朝鲜军队提供全面援助，目前将活动限于三八线以南；(二)命令第七舰队开进台湾海峡，以阻止从中国大陆对台湾和从台湾对中国大陆的一切海空行动，将台湾海峡“中立化”；(三)加强在菲律宾的美军；(四)加强对在印度支那的法国军队的援助，并派去军事使团。[37]6月27日，杜鲁门在同国会领袖磋商后公开宣布了这些决定，他特别说：台湾“未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或经由联合国的考虑”。美国政府的这一说法是与《开罗宣言》、《波茨坦公告》完全背道而驰的。这样美国政府在经过半年的酝酿之后，终于利用朝鲜战争的时机，以制造“台湾地位未定论”重新陷入了对中国内政的干涉。6月28日，周恩来总理兼外交部长发表声明，严正驳斥杜鲁门的上述说法，郑重宣布，“不管美国帝国主义者采取任何阻挠行动，台湾属于中国的事实，永远不能改变”，中国必能“收复台湾和一切属于中国的领土”。[38]
与此同时，美国还迅速利用联合国采取“集体行动”。1950年6月25、27日，联合国安理会在苏联代表缺席的情况下通过两项决议，要求朝鲜立即将军队撤至三八线，并要求联合国成员国向南朝鲜提供援助。[39]杜鲁门27日声明和这两个决议表明，战争初期美国的意图是要恢复朝鲜战前的原状。
其时，美苏两大国并不想在朝鲜迎头相撞。美国的盟国虽然支持美国干涉朝鲜，但担心战争规模的扩大和时间的延续，希望能早日解决冲突。6月27日，英国外交部指示英国驻美大使奥利弗·弗兰克斯(Oliver Franks)：“我国政策主要的基本的目标在于设法控制住朝鲜的局势，以避免发生全球性战争。”对于美国派第七舰队开进台湾海峡的行动，英国更感不安，认为中国如按预定计划解放台湾，必与美国发生军事冲突，这不仅将影响英国在亚洲特别是香港的利益，而且美国将陷在亚洲不能脱身。[40]因此，当7月6日苏联副外长葛罗米柯向英国驻苏大使凯利(David Kelly)表示，苏联希望和平解决冲突时，英国政府立即把苏联的意向通报了华盛顿。艾奇逊同意让英国进一步搞清苏联立场，但坚决反对贝文把恢复三八线与从台湾海峡撤走美军、接纳中华人民共和国进入联合国联系起来的提议，声称美国政策的另一个目标是通过对日本和约或通过联合国用和平的方式来解决台湾问题，美国不欢迎共产党政权在安理会代表中国，不欢迎马立克回到安理会。他要美国驻英大使道格拉斯(Lewis W.Douglas)“明明白白地”告诉贝文，英、美在这一问题上的分歧“对两国整个未来关系发展将产生严重影响”。[41]
印度政府也提出了类似的和平建议。印度政府通过其驻华盛顿、莫斯科、联合国的代表，并与美国驻印度大使多方接触，总的方案是：支持中华人民共和国进入联合国，恢复其在安理会的席位，在安理会主持下实现停火，朝鲜军队撤到三八线以北，然后在联合国调解下建立一个“统一、独立的朝鲜”。美国对此建议甚为反感。7月17日，艾奇逊在给尼赫鲁的信中毫不客气地拒绝了印度建议，称朝鲜冲突的结束“必须要看联合国如何解决其他目前所遇到的问题而定”。[42]
朝鲜战争爆发时，朝鲜民主主义人民共和国较之南朝鲜在军事上占有明显的优势：兵力2：1，火炮2：1，机枪7：1，半自动步枪13：1，坦克6.5：1，飞机6：1。[43]朝鲜军队所向披靡，南朝鲜军队节节败退。6月28日，朝鲜军队占领汉城。29日，麦克阿瑟在飞临朝鲜半岛视察后紧急报告华盛顿，要守住战线并恢复失地，光有海、空军是不够的，必须在朝鲜投入地面部队。这一建议为华盛顿接受。次日，美国政府公开宣布，总统已授权美国空军，只要军事上有需要，就可以对朝鲜特定的军事目标采取行动，并已命令海军封锁整个朝鲜海岸，麦克阿瑟已授权使用某些地面部队。[44]
7月2日，美国陆军先头部队第二十四师在釜山登陆。7日，联合国安理会通过关于建立以美军为主的“联合国军”司令部的决议。次日，麦克阿瑟被任命为“联合国军”总司令。
美军干涉迟滞了朝鲜军队的攻势，但未能阻止朝鲜军队的推进。到9月中旬，南朝鲜军队和美军被压缩到了朝鲜东南角釜山地区约1万平方公里的地方，麦克阿瑟称之为“相当于一个扩大了的滩头阵地”。
美军在朝鲜半岛登陆
美军在仁川登陆
为了扭转颓势，麦克阿瑟策划了在“三八线”稍南、位于汉城以东的海港仁川登陆的计划。仁川具有优良的天然防御条件，由于仁川与釜山相距甚远，完全隔离，这次登陆极为冒险。海军参谋长谢尔曼(Forrestal P.Sherman)认为，如果要把一切地理上和海军方面的不利条件都列出来，仁川是一应俱全的。[45]参谋长联席会议建议在釜山以北的群山港实行登陆作战。麦克阿瑟坚持己见，最后杜鲁门批准了仁川登陆计划。9月15日，美军出奇制胜，仁川登陆大获成功。朝鲜军队被拦腰切断，处于不利态势，战局迅速改观。28日，美军占领汉城。在三八线以南作战的10万朝鲜军队大多在战争中损失，只有三分之一撤回北方。不出半月，美军控制了南半部。其时，在朝鲜作战的“联合国军”已近25万人，其中绝大多数是美军，英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、法国等只派出了象征性的部队。
美军在仁川登陆
军事上的胜利促使美国决策者改变干涉朝鲜的目标。自7月以来美国政府一直在酝酿这种改变。国务院内在这个问题上有不同意见。凯南和尼茨认为，越过三八线风险太大，苏联或中国可能干涉，战争可能扩大，苏联不会允许在北朝鲜建立一个不受其控制的政权。[46]但这种意见只占少数，东北亚科科长艾利森(John Allison)、杜勒斯、腊斯克都持相反意见。艾利森7月1日就向腊斯克提出，只要美国做得到，就要一直打到朝中边境和朝苏边境，然后在联合国监督下实行全朝鲜选举。[47]此后，艾利森一再提出,过去5年的经验证明，以三八线分隔朝鲜是不可能实现国际和平和地区安全的，“我们至少应当消灭北朝鲜的军队”，那种害怕挑起对苏战争而主张美国在三八线止步不前的政策是“绥靖政策”，“一种胆怯的、半心半意的政策”，它将使朝鲜人民对美国的勇气、智慧和力量失去信心。[48]腊斯克赞同艾利森的主张。
战争中的朝鲜难民
美国军方则一致主张军事行动不应受三八线限制。7月31日，国防部提出了题为《美国在朝鲜的行动方针》的文件，第一次系统地阐述了“统一朝鲜”的政策。[49]9月1日，杜鲁门公开宣布，朝鲜人有“获得自由、独立和统一的权利”。9月7日，国家安全委员会制定了NSC 81/1号文件，其中规定，只要届时中、苏不参战或无参战的明确表示，就授权麦克阿瑟在北朝鲜采取军事行动，为通过全朝鲜的自由选举达成国家统一创造条件。[50]9月11日，杜鲁门批准了这一文件。15日，也就是在仁川登陆的当天，参谋长联席会议把文件主要内容通知了麦克阿瑟。27日，即“联合国军”攻下汉城前一天，参谋长联席会议对麦克阿瑟正式下达了越过“三八线”，“粉碎北朝鲜武装力量”的命令。这样，美国正式改变了干涉朝鲜的目标。30日，美军进抵三八线。
中国对于朝鲜局势一直是密切关注的。朝鲜战争前，东北是全国驻军最少的一个战略区。7月上旬，中央军委决定从全国战略总预备队中调一个兵团(第十三兵团)、三个军与原在东北的一个军和三个炮兵师组建东北边防军,共计25万人。9月上旬又调第九兵团并第五十军加强东北边防军。虽然当时朝鲜军队攻势凌厉，中国政府依然认为应当准备应付最坏的局面。中国军方也一再预料，美军可能搞侧后登陆。总参谋部的作战参谋们对朝鲜战局进行反复研究后认为，美国“在仁川登陆的可能性很大”。作战室主任雷英夫于8月23日夜向周恩来作了汇报后，立即得到毛泽东的召见。毛泽东详细询问情况后指出，美军在仁川登陆确实是个值得注意的大战略问题，并立即决定采取三项措施：(一)检查督促东北边防军战备情况，严令在9月底以前完成一切作战准备工作，保证随时可以出动；(二)将美军可能在仁川登陆及朝鲜人民军应该应付最坏情况的估计告诉北朝鲜和苏联方面；(三)总参谋部和外交部要随时密切注视朝鲜情况的变化。[51]但朝鲜政府对中方通报的情况未予重视。
美军仁川登陆后，形势急转直下。金日成不得不向苏联求救，并通过苏联请求中国派兵赴朝作战。对于中国出兵朝鲜的可能性，毛泽东早就有所估计。在8月4日的中央政治局会议上，毛泽东就指出：如果美国得胜，就会得意，就会威胁我国。对朝鲜不能不帮，用志愿军形式，时机当然还要选择，我们不能不有所准备。周恩来在同一次会上说：如果美国将北朝鲜压下去，则对和平不利，其侵略气焰就会高涨起来。要争取胜利，一定要加上中国的因素，中国的因素加上去后，可能引起国际上的变化。我们不能不有此远大设想。[52]9月5日，毛泽东在中央人民政府第九次会议上进一步阐明说，对于朝鲜人民，我们需要给予帮助和鼓励。朝鲜人民对于中国革命是有很大帮助的。中国革命的几个阶段，都有他们的帮助。美国在朝鲜干了起来，也可以在别的地方干起来，它什么都可以干起来。我们不准备就不好。我们要准备大打、长打、打原子弹。[53]10月1日，斯大林通过苏联驻华大使致电毛泽东，希望中国尽快派兵到三八线上，哪怕五六个师也好。同日，朝鲜外务相朴宪永携金日成给毛泽东的信到北京，当面恳请毛泽东、周恩来派兵支援。当天深夜，金日成在平壤又紧急约见中国大使倪志亮、武官柴成文，提出同样要求。[54]10月2日，中共中央书记处开会商讨派兵赴朝事，会上意见分歧。从10月4日起，中共中央连日举行政治局扩大会议，毛泽东还特地把彭德怀从西安接来北京参加会议。起先与会者意见仍不一致。不同意见倾向于“不到万不得已，最好不打这一仗”。经过反复讨论，与会者逐渐同意了毛泽东的主张。10月8日，毛泽东下达了关于组成中国人民志愿军的命令，并电告金日成：“我们决定派遣志愿军到朝鲜境内帮助你们反对侵略者。”[55]
10月8日，周恩来轻装简从，赴苏访问。11日，周恩来在黑海边克里米亚疗养地见到斯大林。他在会谈中介绍了中共中央政治局会议讨论朝鲜局势和是否出兵援朝问题的情况，说明中国的巨大实际困难，但明确表示，只要苏联提供空中掩护，中国就可以出兵援朝，同时要求苏联援助中国所需的军事装备，首先是陆军轻武器的蓝图供中国仿造。斯大林则表示，可以完全满足中国抗美援朝所需的飞机、坦克、大炮等军事装备，但是苏联空军尚未准备好，要等两个月或两个半月才能出动。会谈以后，斯大林和周恩来联名致电毛泽东介绍会谈情况。[56]
毛泽东收到电报后，于10月12日电令整装待发的第十三兵团各部“仍原地进行训练，不要出动”。[57]并立即召回彭德怀、高岗，于13日下午再次举行中共中央政治局紧急会议，对最新情况进行讨论。最后会议决定，不论苏联是否提供空中掩护，都要出兵。当天深夜，毛泽东电告周恩来：“与政治局同志商量结果，一致认为我军还是出动到朝鲜为有利……我们采取上述积极政策，对中国，对朝鲜，对东方，对世界都极为有利；而我们不出兵，让敌人压至鸭绿江边，国际国内反动气焰增高，则对各方都不利，首先是对东北更不利，整个东北边防军将被吸住，南满电力将被控制。总之，我们认为应当参战，必须参战，参战利益极大，不参战损害极大。”[58]周恩来随即把决定转告斯大林。接着中苏之间又就苏联提供军火进行了匆忙的谈判。18日，中共中央再次举行会议，由刚回北京的周恩来介绍同斯大林、莫洛托夫会谈的情况。彭德怀介绍了志愿军出动前的准备情况。会议正式决定志愿军19日入朝作战。10月18日21时，毛泽东下达了第十三兵团于10月19日晚跨过鸭绿江的命令。10月19日上午，彭德怀由北京回到安东，正好朝鲜人民军次帅朴一禹过江来见彭德怀。朴一禹说，朝鲜战场的情况已很危急，金日成首相请求中国军队赶快过江支援他们。[59]
在此之前，中国曾经通过各种渠道提出警告：如果美军越过三八线，扩大战争，中国不能坐视。但美国决策者却置若罔闻。他们认为，朝鲜是苏联势力范围，苏联干涉的可能性比中国大，中国进行了多年战争，政权尚待巩固，经济亟待恢复，参战是“不大可能的”，因此他们注重推测苏联的意图和准备应付苏联参战的可能性。10月12日，美国中央情报局的一份情报说：“没有令人信服的迹象表明中共确有意图寻求在朝鲜的全面干涉。”[60]他们进而认为，万一中国真的卷入朝鲜战争，那么享有军事和技术优势的美军无疑将打败中国军队，美国决策者中不论是强硬派，如麦克阿瑟、杜勒斯，还是温和派，如凯南，对此都深信不疑。[61]但他们的两个估计都错了。
10月19日，就在“联合国军”占领平壤当天，由东北边防军改称的中国人民志愿军的4个军3个炮兵师完成了在鸭绿江边的集结。入夜，志愿军在充满寒意的秋雨中分东、中、西三路从辑安、长甸河口、安东开始渡江，仅仅两个晚上，25万大军就神不知鬼不觉地开赴了朝鲜前线。
中国人民志愿军跨过鸭绿江
