近代以来，西藏一直是英、俄等大国觊觎的对象。第二次世界大战以后，美国图谋分裂西藏是因为西藏具有“重要的地缘政治意义”。美国驻印度使馆参赞霍华德·多诺万（Howard Donovan）认为，中国共产党控制西藏之后将对南亚构成严重威胁，共产主义会以西藏为基地向南亚尤其印度渗透、扩张；甚至可能利用宗教领袖达赖喇嘛的影响向中亚扩展势力。如果失去了南亚和中亚，那将非常不利于美国对抗共产主义。国务院甚至担心苏联会占领西藏，似乎西藏已经成了东西方对抗的锋线。[92]朝鲜战争爆发后，美国又将分离西藏的政策作为牵制中国的手段之一，不断给新中国政权的巩固制造“麻烦”。从西藏内部来说，年幼的达赖喇嘛尚未亲政，西藏地方政权把持在摄政[93]达扎手中，达扎等人阴谋搞“西藏独立”。美国企图分离西藏的重要表现就是怂恿西藏地方政府的“独立”倾向。
1942年7月6日（藏历5月23日）西藏地方政府擅设“外交局”，称其为“藏政府对中国及他国办理外务人员之机关”，并致函国民党蒙藏委员会驻藏办事处，“今后汉藏间事无巨细请径向该机关洽办”。国民政府警告西藏地方政府，不承认该“外交局”，并称如果它坚持通过“外交局”处理同中央政府的事务，将对西藏用兵。[94]慑于中央政府的压力，西藏不再坚持汉藏事务交由“外交局”办理，但“外交局”并未因此而撤销。英、美及尼泊尔驻藏代表无视中国中央政府的存在，迅即与“外交局”建立联系，美国国务院还批准了战略情报局的两名情报官员伊利亚·托尔斯泰（Ilia Tolstoy）上尉和布鲁克·多兰（Brooke Dolan）中尉到西藏秘密勘察地形，直接同“外交局”交涉。在西藏逗留期间，托尔斯泰甚至许诺向美国政府建议，让西藏出席战后的和平会议,[95]这恰好迎合了达扎为首的西藏地方政府企图“独立”的意愿。1946年初，西藏还派出代表团向同盟国表示慰问，借以表明其“独立”身份；1947年3月，受到英国驻藏代表的唆使和印度的邀请，西藏参加了在新德里召开的“泛亚洲会议”（又称黄种人会议），西藏代表得到了国家代表团的礼遇，印度各家报纸也进行了别有用心的宣传。[96]1947年10月，摄政达扎杀害了爱国的热振活佛，西藏地方当局在处理热振事件中与中央政府产生分歧，遂决定派孜本夏格巴往英美乞援，[97]这就是以联系贸易为名，意欲在国际上表明“独立”身份的“西藏商务代表团”。[98]美国驻印度大使洛伊·亨德森建议国务院，不要坐失增强美藏情谊的良机[99]。该团几经辗转于1948年6月到达香港，美驻港总领事馆在该团的旅行证件上办了签证，7月3日夏格巴等人飞赴美国。中国驻美大使顾维钧接外交部函电后，向美国国务卿马歇尔申明，西藏代表团赴美，“未经我国核准，而美国务卿又表示尊重中国在西藏之主权，则该团在美，美政府不应予以官方接待，美总统如予接见，即予以政治上地位，中国政府不能赞同”；“如美方坚持准许该团晋谒总统，亦应由我驻美大使率领前往。”美国总统不得不取消了接见代表团的安排，改由副国务卿艾奇逊以非正式访问礼仪接待。西藏代表团在美时曾声称，他们来美国一则与美国谈判商贸事宜，实际上是谋求贷款，为扩充军备、购买枪械之用；二则“西藏与中、苏、印三大国毗邻，若予一国以特权，势难不予其他两国，故只得对三国一律排斥，但希望与美国建立更优良之关系”。西藏少数分离主义分子“藏独”之心昭然若揭，而美国政府却企图以很高的规格礼遇这样一个非法的代表团，其干涉中国内政、分离西藏的企图也是十分明显的。顾维钧评论道，“美政府所以对西藏表示好感，盖欲利用西藏为将来对苏联之空军基地”。[100]
自1949年起，美国与西藏地方当局中分离主义分子的勾结有增无减。年初，美国政府开始酝酿应对中国局势变化的总政策，而亨德森早就注意到了西藏问题。他在1月初致电国务院，建议在亚洲局势剧变的情况下，重新审议对藏政策，一旦中国共产党控制中国或发生类似情况，美国应准备将西藏当作“独立国家”对待。不仅是亨德森，其他驻外使领人员也十分热衷于出谋划策，鼓动国务院采取行动。驻印使馆参赞霍华德·多诺万认为，为了确保南亚地区免受“共产主义扩张”的威胁，美国应“考虑同西藏政府建立某种联系的可行性”。驻苏代办福瓦·科勒（Foy D.Kohler）也认为，印度正密切关注西藏形势，国务院可对印表示同情，趁机建立“反共”统一战线。7月2日亨德森就西藏问题再次致电艾奇逊，呼吁国务院向西藏派出代表团，借以观察西藏形势，建立与外界的联系，发展“藏美友谊”。国民党正在失去、共产党尚未建立对西藏的控制，美国要插手西藏，此其时也。驻华大使司徒雷登也表达了类似的意向，他还同意在同中共建立关系以前采取旨在认可西藏自治地位的行动。[101]
1949年4月12日，美国国务院远东事务司官员鲁思·培根（Ruth E.Bacon）向中国处处长石博思（Philip D.Sprouse）提交备忘录，评述了亨德森大使的建议并提出了相应对策。她认为，即使中共控制了中国本土，它也不可能在西藏建立有效的控制，承认西藏“独立”有利于对抗中共渗透，而且西藏有意与外部世界建立商贸联系，这是有利于支持西藏“独立”的因素。但是，美国一贯奉行尊重中国领土统一原则，承认西藏“独立”将涉及对华政策原则，也不利于美国利用苏联对中国北部的企图离间中苏关系；此举还可能促使苏联将西藏纳入共产主义阵营，而且承认本身并不能使西藏留在西方阵营中，反而会危及美国的长远利益；另外，美国采取何种政策还要考虑印度的态度。综合诸种因素，美国目前的政策应注意：不可太倚重西藏在意识形态和战略意义上的重要性，将西藏当作朋友对美国更有利。既要避免营造这样一种印象：美国似乎正在改变承认中国对西藏拥有主权的政策，同时又要保持政策的灵活性；可派官员赴藏获取第一手情报，但要避免引起中国疑忌。如果中共获得胜利，而国民党继续存在，美国将依据对国民党的政策决定对藏政策。[102]
美国国务院此时尚未形成在亚洲的总的政策目标，担心过早明确地支持西藏“独立”可能影响将来的美中关系，鲁思·培根的备忘录受到国务院的重视。艾奇逊于7月28日电复亨德森，指出他所建议的那类使团是不可取的。国务院提出了两种替代方案：第一，派遣小规模探险队，由使馆的二等秘书杰弗逊·琼斯（Jefferson Jones）带领，并通过私人安排商请英驻印度高级专员处同级官员以非官方身份协同探险队。此团可在拉萨逗留两周，以便观察西藏政治形势，探索能否在西藏建立领事馆。第二，由富有经验的探险专家斯凯勒·加蒙（Schuyler Cammonn）带领的探险队去藏，由琼斯陪同。琼斯可先期返回汇报，加蒙继续留在西藏以科学考察为名，观察当地政治形势。亨德森回电称，第一方案在本年度是不可行的，因为两名英国高级官员希望访藏已被印度政府劝阻，目前西藏的对外关系实际已经被印度垄断。美英联合进藏如确属必要，也要等到次年春天。由于气候原因，第二方案即便可行也为时已晚，次年5月份或许可行。但无论采纳第一方案还是第二方案，关键仍取决于印度。[103]1947年印度获得独立以后，长期以来英国在西藏的特权由印度继承下来，包括在亚东和江孜驻扎“武装卫队”，在西藏地方经营邮政等，因而不论美国打算对藏采取何种行动，都不得不考虑印度的立场。
正当美国国务院考虑派团进藏的时候，达扎等人又与印度驻藏总领事黎吉生（Hugh E.Richardson）暗中勾结，制造了“驱汉事件”。黎吉生谎称：“拉萨有许多共产党的人，留他们在这里，将来会充当内应，把解放军引进来。”他还提供了不少人的姓名和住址，其实均为在西藏的汉人、汉籍喇嘛、经商汉人和国民党驻藏办事处职员。1949年7月8日，噶厦政府限期这些人两周内离开西藏，并捣毁了国民党交通部在拉萨的无线电台。国民党《中央日报》发表评论，责问道：“拉萨哪里来如许多的共产党势力？为什么我国（政府）驻藏的所有机关学校人员甚至和尚皆遭驱逐出境？”[104]虽然国民党的电台被捣毁，但锡金、印度国防部和拉萨之间的通讯并未中断，“驱汉事件”是一次在藏汉之间制造矛盾、阴谋分离西藏的重要举措。
西藏地方政府担心中国人民解放军进军西藏，在美、英的唆使下，准备派出“亲善使团”，分赴美、英、印和北京，表明西藏已经“独立”。“外交局”于11月2日派夏格巴等人赴印度，准备前往北京送信给毛泽东。信中宣称：西藏早已“独立”，其治理从未为外国所接管，西藏将抵御对其领土的侵犯。要求解放军不得越过“中藏边界”的西藏一侧或采取类似军事行动，并下令驻扎于“中藏边界”的军队严守上述要求，至于几年前“被吞并的西藏领土”，“西藏政府”希望中国内战结束之后公开谈判。11月4日“外交局”还致函艾奇逊，向美国寻求援助，表示：中共已危及西藏边境，如果中共派兵进藏，“那么西藏政府将被迫动用一切手段捍卫自己的国家。因而西藏政府恳切希望从贵政府获得一切可能的援助”。[105]类似求援信也以各种渠道送达英、印等国。各国对求援信的反应因其对华政策的不同而有较大的差异。美国原本就想派团进藏，但此计划年内无法实行，正愁没有应对西藏局势的良策，西藏此时求援正中国务院下怀。收到驻印大使亨德森关于西藏求援的汇报后，艾奇逊立即指示亨德森、多诺万、石博思与英、印官员磋商提供援助的可能性。美国深知，没有英、印的协作，它将一事无成。人员和物资要进入西藏都必须假道印度，只有印度合作，美国干预西藏局势的政策才有实现的可能。由于历史上英、印关系密切，英国的合作同等重要，美国可以借助英国影响印度的决策，甚至向其施加压力。然而，驻印使领人员发回的消息令美国大为失望。印度承认并接受中国对西藏的“宗主权”，强调西藏事实上的自治，但如果中国共产党要控制西藏，印度不会采取任何阻止行动。[106]英国则强调，可鼓励西藏对中共的抵抗，但西藏不宜对中共采取挑衅行动，尤其不可使西藏误认为有国际上可靠的支援。11月28日，印度外交部副部长兼外交部秘书长巴杰帕伊（Girjia S.Bajpai）甚至表示：印度没有收到来自西藏的任何求援信息，不知道西藏求援以对抗中共一事。在任何情况下，印度的作为都是有限的。[107]
英、印政府的消极态度使美国无法采取有效行动，艾奇逊于12月9日致电亨德森，答复了西藏的第一次求援要求：对此目前不宜给予确切答复，但国务院将予以“慎重考虑”；英、印与西藏传统上和地缘上的关系要比美国与西藏的关系密切得多，暗示西藏，援助问题取得进展的突破口仍在英、印。驻印大使亨德森受到英、印对西藏事态所持态度影响，于12月8日和15日接连致电艾奇逊，希望国务院慎重考虑次年春天派团访藏的计划。他认为印度可能承认中共政府，不支持西藏对抗中共，派团访藏不可能得到印度的合作；派团赴藏不仅会使西藏当局误认为美国将支持它抵抗中共——这是美国目前无法做得到的，还会遭到中共的指责，并刺激中共过早采取进藏行动。驻英代办霍尔姆斯发回的消息让艾奇逊更加沮丧。英国又一次从先前立场后退，表示仅着意于维持西藏自治，支持印度所采取的旨在帮助西藏自治的任何行动，而不希望印度进行直接的军事干预；若是中共危及西藏自治，英国的军事援助也仅限于向印度提供少量的轻武器，再由印度提供给西藏，训练西藏军队一类事情只能由印度承担。[108]一位美国学者分析说，这“反映了英国人对英藏关系的新主张，英国现在不再直接插手印度事务了，它宁愿避免受到汉藏政治纠纷的牵连，而且也不希望特意帮助或鼓动西藏争取维护其事实上的独立地位”。[109]概言之，打开援藏大门的钥匙掌握在印度手中，而印度的政策立场与美国所期望的相去甚远，这样美国就有些束手无策了。
12月3日，美国国务院又收到西藏分离主义分子的第二次援助请求。电文称，为了“抵抗即将到来的中共侵略”，西藏急欲获得联合国大会的成员国席位，希望美国予以支持，西藏将派一代表团赴美办理此事。[110]12月22日，西藏分离主义分子第三次求援。他们在致美国总统和国务卿的信中提出：将派出由堪穷土登桑杰和四品官丁甲·多吉坚赞率领的特别代表团赴美求援，希望给予一切可能的援助。[111]不仅如此，西藏还将“另派一使团到中国以便向中共当局解释并表明独立”。[112]
亨德森就西藏要求加入联合国一事与英、印官员进行了会谈，大致摸清了两国的态度。印度外长梅农（Krishna P.S.Menon）认为，西藏加入联合国毫无希望，在联合国讨论此事只能促使中共更早采取行动。英驻印高级专员罗伯茨也同意这种看法，建议西藏为此派出的代表团最好暂留印度。据此，亨德森建议美国同英国保持步调一致，劝阻西藏代表团访美。12月21日，艾奇逊指示亨德森：目前保持现状是上策，无论争取形式上的还是实质上的“独立”，对西藏都是不利的美、英、印立场分别见[113]。至于西藏要派特别代表团赴美求援，艾奇逊认为，这样的使团将使问题更加复杂化，会促使中共提前采取行动，目前国务院倾向于不提供援助，西藏若想与美国联系可通过驻新德里的使馆，而不必要去华盛顿。艾奇逊敦促亨德森征询英、印意见。1950年1月20日，亨德森拜会了梅农和罗伯茨。梅农认为西藏派团赴美求援起不了任何作用，也不赞成美国选择新德里作为美藏会谈的地点，担心中共指责新德里是分离中国和西藏阴谋的发源地。至于美国选择何处作为会谈地点，他没有什么好的建议。罗伯茨则表示，英国不便提供援助。据此，亨德森建议国务院授权他召见西藏驻新德里的代表，告知他们，美国此时不便援藏，派团更是有害无益。国务院认可了亨德森的建议。艾奇逊还于1月24日取消了拟议中的派遣外事官员去拉萨的打算。西藏地方当局遂于27日下令终止了代表团赴美的准备，并对美国不能提供援助表示失望。[114]
1949年上半年，中共领导人的注意力仍在防止美国对中国内战的可能的武装干涉，西藏问题尚未提上议事日程。“驱汉事件”引起了中共方面的注意。9月2日，新华社发表了题为《决不容许外国侵略者吞并中国的领土——西藏》的社论，一针见血地指出，这是“企图在人民解放军即将解放全国的时候，使西藏人民不但不能得到解放，而且进一步地丧失独立自由，变为外国帝国主义的殖民地奴隶”。社论强调，“西藏是中国的领土，绝不容许任何外国侵略；西藏人民是中国人民的一个不可分离的组成部分，绝不容任何外国分割。”9月7日，《人民日报》发表了题为《中国人民一定要解放西藏》的社论。中共中央决定着手经营西藏并作了和平解放和武装解放两手准备。解放西藏的决定受到了西藏宗教领袖之一班禅额尔德尼的拥护，他于中华人民共和国成立之日致电毛泽东主席和朱德总司令：“二十余年来为了西藏领土主权之完整，呼吁奔走，未尝稍懈。……兹幸在钧座领导之下，西北已获解放，中央人民政府成立……西藏解放，指日可待。班禅谨代表全藏人民，向钧座致崇高无上之敬意，并矢拥护爱戴之忱。”[115]
西藏地方当局的“藏独”活动及美国可能的干涉促使中共中央加快了准备进军西藏的步伐。毛泽东起初打算让西北局承担“经营西藏问题”，1950年1月决定改由西南局担负此任务，“只需要一个充足的军或4个师共约4万人左右的兵力，即已够用，唯需加以特殊政治训练，配备精良武器”；“应当争取于今年4月中旬（根据1950年1月10日毛泽东关于进军和经营西藏的电报，4月中旬应为5月中旬）开始向西藏进军，于10月以前占领全藏”，要求做好进藏、军队、后勤各方面的准备。1月10日，毛泽东同意了刘伯承和邓小平制定的进军西藏的计划，督促中国人民解放军第五兵团第十八军加紧准备，要求西北局协助西南局，并“务希于5月中旬以前占领康藏交界一带”。[116]中共中央派遣中国人民解放军进藏的思想是坚定不移的。周恩来总理在4月27日会见中央民族委员会举办的藏族训练班学员时明确指出，“人民解放军必须进入西藏，目的是赶走外国侵略势力，保护西藏人民，实现西藏自治”。[117]
获悉西藏当局要派“亲善使团”赴美、英等国求援的事后，中央人民政府外交部发言人于1月20日发表谈话，指出“拉萨当局当然没有权利擅自派出任何‘使团’，更没有权利表明它的所谓‘独立’。”“我国中央人民政府将不能容忍拉萨当局这种背叛祖国的行为，而任何接待这种非法‘使团’的国家将被认为对于中华人民共和国怀抱敌意。”由于中国政府的严正警告，西藏赴美、英等国的代表未能成行。爱国的班禅堪布会议厅也呼吁“今拉萨当局此种举动，实为破坏国家领土主权完整，违背西藏人民意志。谨代表西藏人民，恭请速发义师，解放西藏……。本厅誓率西藏爱国人民，唤起西藏人民配合解放军，为效忠人民祖国奋斗到底”。[118]1月24日，经中共中央批准，西南局成立中共西藏工作委员会，统一领导经营西藏的工作。2月3日，由侦察营、工兵营组成的先遣队，在第十八军五十二师副师长陈子植的率领下，从乐山出发，先期入藏，了解情况，调查路线，修补道路，筹备粮秣，进藏的准备工作紧锣密鼓地展开了。摄政达扎慌忙调集藏军七千余人，一部分布置在阿里、黑河地区，把号称能征善战并用英、美武器装备的三、九、十等七个代本[119]和三个代本的一部部署在昌都一带和金沙江西岸，企图借助金沙江天险和入藏门户昌都负隅顽抗，并由西藏“外交局”、藏军司令部、军饷收发局组成应变指挥机构，借以阻挠西藏的解放。[120]
面对此种形势，美国再次探讨援助西藏地方当局的可能。艾奇逊了解到印度有意增加对藏的军事援助，立即于1950年3月1日致电亨德森，要求他探听如下情况：印度提供给西藏的援助数量；援助以何种比例增加；印度采取何种步骤训练西藏军队；英国对军事援助的态度；西藏抵抗“中共侵略”的计划和所需军援的种类；如果美国建议，美、印或英、印或美、英、印合作满足西藏所需，印度会作何反应，等等。亨德森经过与英驻印副高级专员会谈了解到，印度应西藏地方当局要求所提供的武器可以装备一个旅6个月所需，但因运输工具所限，部分武器可能无法运到西藏；印度不想使对藏军的训练成为反对中共行动的组成部分；印度能够满足西藏所需要的武器，印度似乎不希望与美合作援助西藏，它认为美、印合作在政治上会被看作联合对付中国。[121]在印度碰了钉子，美国开始寻找间接途径打开援藏大门：借助英国向印度施加压力。
在5月11日至13日的美、英、法三国外长会议上，美国极力劝说英国：由于地缘和传统关系，援藏是英、印的责任，英国应向印度施压，促其援藏。6月16日，艾奇逊召见英驻美参赞格雷夫斯，向他阐明美国的立场：中共控制了西藏将为共产主义在尼泊尔、不丹乃至印度的颠覆活动提供基地，如果西方宣称无意改变西藏的国际地位，那么某种具体形式的军事指导和援助可以使中共在西藏付出更高的代价；鉴于在西藏的特殊利益及与印度的特殊关系，英国最宜于向印度施加影响，促其对西藏采取必要行动。但格雷夫斯认为，英国只能与印度磋商西藏问题，言下之意英国可以劝说印度，具体政策仍要由印度作出。6月20日，英国外交部通过美驻英大使道格拉斯表明了英国的政策：承认中国对西藏的主权，但应保证西藏自治；英国对西藏的责任已由印度继承，援藏只能是名义上的；干涉既不可行也不明智，英国不想卷入中国的事端，英国无意阻挠在印度的西藏代表团与中国谈判，但不能在香港举行谈判。[122]也就是说，英国不肯与美国配合。
艾奇逊开始考虑让西藏向印度要求增加援助，迫使印度或者满足西藏的要求，或者同意转运美国的援助物资。美国甚至为下一步的行动作了安排：如果印度同意转运，亨德森应马上准备西藏所需援助的清单；美国将以秘密方式向西藏提供发报机，以方便西藏与美国之间的直接联系。后来亨德森从梅农那里了解到，西藏代表团没有向印度提出进一步援助的要求。[123]至此，为了阻挠西藏解放，美国面临的政策选择只有一种了：直接劝说印度同意转运援藏物质，支持西藏向联合国提出“申诉”。
1950年10月19日，中国人民解放军解放了昌都。27日，美国务卿艾奇逊指示亨德森会见尼赫鲁，向他表示，美国同印度一样关注西藏，西藏的命运与印度的利益休戚相关，印度应向西藏提供援助，并重新评估其对华政策。通过这次会见，亨德森了解到，昌都解放后，印度曾于10月26日通过驻华大使潘尼迦致送中国一份措辞严厉的照会，尽管如此，目前印度并无改变政策的迹象，印政府仅是打算继续向西藏提供武器，并建议拉萨向联合国求援。当问及此时印度可否转运美国援助物资时，巴杰帕伊表示，谈论此事为时过早，应等待事态的进展。亨德森又征询美国应采取什么行动以协助印度，巴杰帕伊和尼赫鲁均表示，美国最好不采取任何行动。[124]
西藏地方政府曾经有过同中央政府谈判的想法。中央政府考虑到西藏问题的复杂性，决定在进驻西藏的既定方针下，“可以采用一切方法与达赖集团进行谈判”，力争和平解放西藏。1949年8、9月间，兰州、西宁相继解放，人民解放军随之向新疆进军，年底，云、贵、川等西南各省相继解放；西藏地方当局十分惊慌，一方面向美、英、印等国求援，同时派孜本夏格巴等人赴印度，准备经此前往北京，意在“向中共当局解释并表明独立”。但以夏格巴为首的这个代表团抵达印度后便滞留下来，原因既有印度的阻挠，又有夏格巴等人更倾向于向美、英求援而不是同中央政府谈判。1950年初，西藏地方当局感到由于印度不合作，从美国取得援藏物资的希望日渐渺茫，又指示夏格巴在中国之外同中国中央政府进行接触。[125]夏格巴等人于3月15日致函中国驻香港领事馆，要以西藏“外交使团”的名义，在香港谈判“独立”问题。中央政府复函指出，西藏只能作为地方政府到北京“商谈有关西藏地方和平解放的问题”；[126]毛泽东于5月24日要求“西藏代表团必须来京谈判，不要在港谈判”。[127]但无论前往北京，还是去香港，代表团都需要英国的签证，而英国则故意拖延给西藏代表团办理入港签证。[128]西藏代表团也并无谈判诚意，他们竭力拖延时间，以待形势变化。直到昌都解放，西藏代表团仍未从印度动身。
1950年11月8日，滞留在印度的夏格巴以“西藏国民议会”的名义向联合国发出“呼吁书”，要求“把西藏问题托付给联合国作最后的决定”。11月15日，在美国国务院的授意下，萨尔瓦多政府驻联合国代表团向联大提出一个干涉西藏的提案，要求联大“设立委员会授权研讨联大对此事可以采取的适当步骤”。中国政府立即发表声明，斥责此举是“露骨地侵犯中国主权的行为，是违反联合国宪章的”。[129]萨尔瓦多的提案在会员国中反应冷淡，甚至遭到联合国秘书处的反对。11月24日，联大投票一致同意推迟讨论西藏问题。
由于印度在西藏问题上的立场对联大可能作出的决议将产生重要影响，美国国务院力图争取印度的积极合作。12月14日，艾奇逊指示亨德森探讨美、英、印合作阻止中共进藏的可能性，并称，国务院期望知道：（一）印度会不会支持由联合国干涉西藏问题的提案；（二）若提议美国采取积极措施支持西藏对抗中共，印度将作何反应。12月18日和27日，亨德森两次会见巴杰帕伊，询问印度对于将西藏问题交付联大解决持何态度。巴杰帕伊表示，印度对此问题是有兴趣的，但鉴于印度正在努力推动朝鲜停火，西藏问题以推迟为宜。美国对印度的这种态度甚为不满，1951年1月3日，艾奇逊致电驻印使馆，建议西藏代表团前往美驻加尔各答总领事馆办理赴美临时签证；6日又询问亨德森，协助达赖逃往印度对西藏的抵抗行动有什么影响，达赖能否成为西藏“独立斗争”的中心，美国应采取何种政策在联合国提出西藏问题；可用什么办法促使印度改变政策，等等。[130]亨德森于1月12日答称，达赖逃离拉萨时，“外交局”曾表示坚决抵抗中国人民解放军进藏，但西藏的斗志正日益消退，达赖滞留在亚东仅是为了鼓舞士气，如果此时印、美和联合国联手援助西藏，仍有挽回颓势的希望，但印度未必会合作。如果没有外部支援，一旦达赖离开西藏，一切有效的抵抗均将自然消解。如果达赖逃往印度，他不可能成为西藏同中共对抗的核心。亨德森建议国务院邀请西藏及中国政府代表前往联合国陈述形势；如印度仍不愿呼吁停火、谈判，可由美国或其他与美友好的联合国成员国在联大提出解决方案；除此之外，能否采取进一步行动就取决于印度了。无论如何，这种策略均可将中国“侵略西藏”的事态置于国际论坛之前。[131]3月底，亨德森了解到滞留在亚东的达赖正犹豫是否返回拉萨，鉴于事情紧急，亨德森未经国务院同意擅自决定建议达赖逃往外国，派遣代表到联合国求援，并许诺美国准予入境签证。4月6日，美国国务院同意了亨德森的行动，但要求他删掉其中鼓动西藏派代表到联合国求援一款，因为国务院发现没有多少成员国会支持这种做法。[132]正当美国政府想方设法图谋分离西藏的时候，中央政府和西藏地方政府之间的谈判已在进行之中。
昌都战役给西藏的军事力量以致命打击，为和平解放西藏扫除了障碍。达扎等人决定召开全区大会，请达赖亲政。达赖喇嘛于1950年11月亲政以后，立即写信给毛泽东主席，表示：在我尚未成年之时，发生了汉、藏冲突的事情，甚感痛心。如今西藏僧俗人民同声吁请我亲政，实难推卸责任，不得已于藏历十月十八日亲政。盼望毛主席关怀，施恩于我本人和全体西藏人民。[133]1951年2月1日，西藏派遣的赴联合国敦促答复“呼吁书”的两名代表从印度返藏时，中国驻印大使袁仲贤向代表之一的仲译钦莫群培土登转交了毛主席祝贺达赖亲政的一封信，毛泽东代表中央人民政府欢迎他速派代表赴京谈判和平解放西藏问题。[134]在亚东，此信深深打动了西藏大多数官员，经过协商，他们决定走和平解放的道路，并于1951年2月派出由噶伦阿沛·阿旺晋美为首席代表的5名全权代表分别经由昌都和印度前往北京。4月下旬，西藏代表到达北京后，中央人民政府指派李维汉、张经武、张国华、孙志远为全权代表，与之谈判。谈判从4月29日开始，至5月21日结束，23日举行了中央人民政府和西藏地方政府《关于和平解放西藏办法的协议》签字仪式。这个协议充分照顾了西藏人民和西藏地方政府的实际需要，体现了民族团结，共同维护祖国领土完整和建设新中国的强烈愿望。
协议签订后，美国政府并没有停止分离活动。美驻印使领人员频繁同滞留在印度的夏格巴等人接触，并答应考虑给予西藏政治、经济、军事援助，策划通过联合国阻挠西藏解放，尝试同西藏建立非官方联络处，协助安排达赖外逃，为达赖提供所谓“政治避难”等等。显然，要想使这些措施付诸实施，取得印度的支持和英国的协作仍是必要的前提条件。印度虽然对《关于和平解放西藏办法的协议》的条文颇有微词，但倾向于接受这一事实，承认中国对西藏的主权和西藏的自治。来自英国的反应令美国更加失望：英国表示将与印度保持同一立场。美国也曾力劝西藏地方政府发表声明，否认协议的合法性。[135]在美国的怂恿下，西藏上层少数分离主义分子强烈反对该协议。以赤江·洛桑益西、索康·旺清格来等为首的一些人仍然企图策动达赖逃往印度。经过激烈的斗争，拥护协议的人占了多数，决定请达赖从亚东返回拉萨。达赖回到拉萨后，于10月20日召开了西藏全区大会，决定遵照协议执行。10月24日，达赖通电拥护协议，表示“已于1951年5月23日签订了《关于和平解放西藏办法的协议》。西藏地方政府及藏族僧、俗人民一致拥护，并在毛主席及中央人民政府领导下，积极协助人民解放军进藏部队，巩固国防，驱逐帝国主义势力出西藏，保护祖国领土主权的统一。谨电奉闻。”[136]至此，西藏终于获得了解放，美国分离西藏的政策终告失败。
美国分离西藏的政策遭到失败的原因大致可以归结为：（一）西藏地方政府中主张分离的只是以摄政达扎为首的少数人，他们代表的是少数既得利益阶层，而不是广大的西藏人民。中央人民政府派遣人民解放军先遣部队入藏后，大力宣传党的民族政策，逐渐取得了藏民的信任，便利了西藏的解放。（二）在美国决策者看来，分离西藏显然是符合美国的利益的，但在美国全球战略和远东战略考虑中，西藏问题并不占有优先地位，特别是朝鲜战争爆发以后更是如此。（三）自然条件阻碍了美国援藏政策的实现。西藏地处内陆，一年之中大部分时间大雪封山，进入西藏的通道仅限于经过印度或取道中国内陆，美国要想援藏，取得印度的合作是至关重要的，印度拒绝合作，美国种种援藏图谋也就无法实现。但美国政府对西藏和平解放是不甘心的，它密切注视着西藏事态的发展，一有机会，就想干预。
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[1] 《杜鲁门回忆录》，第2卷，第518—519页。
[2] FRUS,1951,Vol.7,pp.70—72,1514—1515.这十六项措施中有三项（时机恰当时对中国实行海上封锁，取消对在中国沿海地区及东北上空进行空中侦察的禁令，取消在军事行动中使用国民党力量并在反对共产党的军事行动中对其实行后勤支持的禁令）在1月17日的国家安全委员会会议上引起争论，没有付诸实行或立即付诸实行。
[3] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第4—6页。
[4] 参见谢益显主编：《中国外交史——中华人民共和国时期，1949—1979》，第40页。
[5] 《建国以来毛泽东文稿》，第1册，第219—221页。
[6] FRUS,1950,Vol.2,pp.194—195.
[7] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第19页。
[8] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第35—36页。
[9] FRUS,1950,Vol.2,pp.239.
[10] FRUS,1950,Vol.2,pp.239.
[11] FRUS,1950,Vol.2,p.240.
[12] FRUS,1950,Vol.2,pp.205—207.
[13] FRUS,1950,Vol.2,pp.210—214.
[14] FRUS,1950,Vol.2,pp.227—228.
[15] FRUS,1950,Vol.2,pp.232—235.
[16] FRUS,1950,Vol.2,p.244.
[17] FRUS,1950,Vol.2,pp.245—247.
[18] FRUS,1950,Vol.2,pp.247—248.
[19] FRUS,1950,Vol.2,pp.248—253.
[20] FRUS,1950,Vol.2,pp.255—256.
[21] FRUS,1950,Vol.2,pp.258—259.
[22] FRUS,1950,Vol.2,pp.259—261.
[23] 《周恩来外交活动大事记（1949—1975）》，世界知识出版社1993年版，第21页。
[24] FRUS,1950,Vol.2,pp.265—266.截止8月中旬，59个联合国会员国中16个承认了新中国政府，其中包括白俄罗斯和乌克兰。后来，中国的代表权问题交由一个特别委员会去解决。
[25] FRUS,1950,Vol.2,pp.286,273.
[26] FRUS,1950,Vol.2,pp.295—296.
[27] FRUS,1950,Vol.2,pp.271—274,289.
[28] FRUS,1950,Vol.3,pp.1037—1038.
[29] FRUS,1950,Vol.2,pp.270,287—289； Vol.3,p.1225.
[30] FRUS,1950,Vol.2,pp.293,288.
[31] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第182—183、189—191页。
[32] “Acheson to the National Security Council,Feb 28,1949”,RG59,Records of Policy Planning Staff,Box 13,NARS.
[33] FRUS,1949,Vol.9,pp.826—834.
[34] FRUS,1949,Vol.9,pp.842.
[35] FRUS,1949，Vol.9,pp.834—840.
[36] Yoko Yasuhara,“Japan,Communist China,and Export Controls in Asia,1948—1952”，Diplomatic History,Vol.10,No.1,Winter 1986,p.79.
[37] FRUS,1949,Vol.9,pp.880—881.
[38] FRUS,1949,Vol.9,pp.878，889—896.
[39] FRUS,1949,Vol.9,p.833.
[40] “NSC 48/2： The Position of the United States with Respect to Asia,December 30,1949”,Thomas H.Etzold and John L.Gaddis,eds.,Containment：Documents on American Strategy and Policy,1945—1950（New York： Columbia University Press,1978）,p.274.
[41] Diplomatic History,Vol.10,No.1，p.81.
[42] Diplomatic History,Vol.10,No.1,pp.82—83.
[43] FRUS,1950,Vol.6,pp.744—747.
[44] FRUS,1950,Vol.6,pp.638.
[45] FRUS,1950,Vol.6,pp.626—627.
[46] 参见时殷弘：《敌对与冲突的由来——美国对新中国的政策与中美关系，1949—1950》，南京大学出版社1995年版，第121、123页。
[47] FRUS，1950,Vol.6,pp.640，644，650，651，656—657.巴统的Ⅰ号国际货单与Ⅱ号国际货单分别与美国的1A、1B货单相似，只是范围比后者稍窄。
[48] FRUS,1950,Vol.6,pp.655—656.如法国表示尚未做好行政安排；荷兰表示中朝两国情况不同，应有所区别；加拿大认为石油禁运应当公开实行，等等。
[49] FRUS,1950,Vol.6,pp.672—673,674,682—683；《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第320—352页。
[50] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第358—359页。
[51] FRUS,1951,Vol.7,pp.71,1515.
[52] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第391页；FRUS ，1951，Vol.7，p.1893.
[53] FRUS,1951,Vol.7,pp.1916—1917.
[54] FRUS,1951,Vol.7,pp.1921，1956.
[55] FRUS,1951,Vol.7,pp.1924,1936—1938,1950,1975.
[56] FRUS,1951,Vol.7,pp.1059—1064.
[57] FRUS,1951,Vol.7,pp.1952，1958—1959,2054.
[58] FRUS,1951,Vol.7,pp.1964—1965.
[59] FRUS,1951,Vol.7,pp.1971，1973.
[60] FRUS,1951,Vol.7,pp.1979,1983,1981.
[61] FRUS,1951,Vol.7,pp.1988—1989；《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第460—461页。
[62] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第475—476页。联合国宪章第5章第24条把维持国际和平与安全的主要责任赋予安理会，该条第2款还授予安理会“特定权力”以履行这一责任。宪章第7章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”中载有关于禁运问题的规定，但该章13个条文只提到安理会，没有提到大会。见世界知识出版社编：《国际条约集（1945—1947）》，北京1961年版，第42、45—47页。美国绕开安理会，直接提交大会作出决议，故被指称为侵越安理会权限。
[63] 《中美关系资料汇编》，第2辑，上，第632页。1953年春增加到45个国家，见同书第1115页。
[64] FRUS,1952—1954,Vol.14,p.2042.
[65] 中国社会科学院、中央档案馆编：《1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编·对外贸易卷》（以下简作《对外贸易》），经济管理出版社1994年9月版，第458、461、465、471、476等页。
