第一次台湾海峡危机之后，美国的政策依然是企图使台湾与大陆的分离永久化，制造“两个中国”的局面。台湾海峡地区的局势仍然是不稳定、不确定的。美国一方面竭力加强台湾的防务，一方面力图控制国民党，不支持其防守金门、马祖及沿海诸岛，不让其对大陆轻举妄动，从而制造大陆与台湾之间在军事力量上的相对均势和隔离，造成谁也不能吃掉谁、谁也不能对谁采取行动的僵持局面。美国主张蒋介石放弃金门、马祖等沿海诸岛，而蒋介石却死死地要拖住美国，想方设法要美国帮他防守金门、马祖。艾森豪威尔在1955年3月底给英国首相丘吉尔的一封长信中写道：“我们对金门、马祖不感兴趣”，“如能看到蒋介石自愿地撤出金门、马祖……我个人将十分高兴。”[94]
根据总统的指示，国务院于4月8日拟定了对台湾的政策，其要点是：（1）金门、马祖能守则守，但若为防卫台湾的需要，亦可放弃，“美国要说服蒋接受这一看法”；（2）虽然现在不提出撤出金门、马祖，但不论美国和台湾当局都不要表示坚决守卫金门、马祖；（3）如果蒋不愿撤出，而要继续把金门、马祖作为前哨阵地，那就应以相应的军事力量予以防卫，过多的人员应予撤离；（4）在台的国民党武装力量应对两岛的防卫予以支持和配合，如果最后需要撤离，也要给进攻者以沉重打击；（5）美国要加快对在台国民党军队的装备训练；（6）增派美国武装力量赴台，如空军、防空炮兵、海军陆战队、后勤供应力量等。9日，国务院政策设计室主任博维在一份备忘录中写道，上述文件的言外之意是：“美国不应参加防御（金门、马祖），美国以及中国国民党人在军事和政治上较好的选择是，他们的威信不取决于防守这些岛屿。这一解决办法……要求劝说蒋把这些岛屿作为可以放弃的前哨阵地。”即是说，美国加强对台湾的防卫，对金门、马祖则取两手政策，能守则守，守不了就撤。政策已定，美国政府于4月24日派参谋长联席会议主席雷德福和负责东亚事务的助理国务卿饶伯森赴台与蒋谈判。[95]
在4月25日的谈判中，蒋介石坚决拒绝撤出金门、马祖，声称，不管有没有美国的帮助，他都要保卫金门、马祖；他宁愿在防守中惨遭失败，也不愿放弃金门、马祖；“士兵要死得其所，中国士兵认为金门、马祖就是这样的所在”。[96]雷德福和饶伯森虽不能劝说蒋介石接受美国的建议，但至少传达了一个信息：美国不会再帮助蒋协防金门、马祖。[97]
这一信息使蒋介石警觉。他要紧紧地拽住美国，拖美国下水。从7月起，蒋介石不顾美国驻台军事顾问团的反对，开始向金门增兵。不久驻金门、马祖的军队已达10万人，仅在金门就有8.5万，占了全部国民党军队的三分之一，而且是国民党军队中较为精锐的部分。蒋介石不是要把金门、马祖作为“前哨”，而是作为一个坚固的阵地，使关于金门、马祖的争夺成为一场对于台湾当局具有生死存亡意义的战争，这样就不怕美国撒手不管。1956年2月8日，叶公超在答复“立法院”有关外交的询问时又指出，“我政府决心坚持外岛……任何国家不能迫我放弃外岛”。不仅如此，1955年下半年起，“反攻大陆”的叫嚣声在台湾再起。早在1955年1月，艾森豪威尔批准国民党人可以为搜集情报的目的对大陆进行“小规模”的袭扰。国民党军队乘机利用金门、马祖对大陆进行骚扰。1956年4月16日，蒋介石给艾森豪威尔写了一封长信，他痴人说梦，为“反攻大陆”进行了冗长的论证，声称，要制止共产主义的扩张，光靠遏制政策是不够的，还要从各个方面向中共施加政治和经济压力，并通过在中国大陆制造混乱来破坏共产党的有效统治。他声称，只要“自由中国”能在中国东南沿海建立起一个滩头堡，中国各地的老百姓就会揭竿而起，中共在内外压力之下就会处于极端困难的境地，甚至会被推翻。[98]
美国决策者不像蒋介石想象的那么天真。艾森豪威尔在5月17日回信中毫不客气地说：“我不相信使用武力来解决共产党控制中国大陆这一困难问题是符合我们两国最大利益的。我不认为诉诸军事力量是使共产党统治下的人民获得自由的恰当手段。我们反对挑起会使全世界都陷入不可控制的战争的行动”。[99]
台湾国民党人受到1956年匈牙利事件的鼓舞，“反攻大陆”的宣传和准备在1957年进一步升温。蒋介石本人及其他高级将领不断发表“反攻大陆”的言论，国民党军队也加紧进行两栖作战和空降袭击的训练。1月，国民党飞机竟然飞到北京和其他11个城市上空投散宣传品，号召大陆人民起来造共产党的反。美国则开始在台湾建造可供B52轰炸机起降的大型机场。更有甚者，3月6日，美国与台湾当局就在台湾部署中程导弹斗牛士导弹达成协定，5月6日双方就此发表联合声明。报刊文章透露，这种导弹既可以携带常规弹头，也可以携带核弹头，“而其实际效用主要在于可以携带核弹头”。文章没有披露，核弹头是否运到了台湾，但推测说，核弹头“或许已与美军一起驻在台湾，或许储存在附近的海军或空军基地，一旦开战，即可运往台湾”。[100]
1957年9月，蒋介石提出了由美国军事顾问训练台湾空降部队，以便在大陆降落，组织游击活动和抵抗运动（FRUS,1955—1957,Vol.3,pp.605—607.）。此后，蒋介石又向美国提出更具体的要求。1958年2月11日，副国务卿赫特（ChristianA.Herter）向蒋介石传达了美国政府的答复：美国政府同意增加训练国民党空降部队以备不测，驻台军事顾问团已授权训练3000人进行空降和非常规战争，但这一项目要纳入1958财政年度之内，而不额外增加拨款；且这支部队的使用要根据美台《共同防御条约》换文的规定，事先必须征得美国的同意。[101]
蒋介石对《共同防御条约》换文中的这一规定（不经美国同意不对大陆使用武力）视作孙悟空头上的紧箍咒，必欲去之而后快。3月，当杜勒斯访问台湾时，蒋介石抱怨说，对于共产主义消极的防御是不够的；现在美国束缚住了他的手脚，造成了“一种可悲的局面”，以致中共宣传说，台湾处在美国控制之下，大陆不必担心台湾会对大陆采取什么行动。杜勒斯解释说，美国对共产主义不仅是消极防御，还在采取积极的心理战，而且已经收到成效，如在东欧。至于说《共同防御条约》换文中的规定，也不是要使蒋介石永远处于无所作为的地位，但“任何行动都必须要基于真实而不是虚幻的可能性之上”。[102]
中国政府对台湾海峡地区局势的发展十分关注。美国决定在台湾部署斗牛士导弹后，中国政府发表声明予以谴责，指出：“美国在被它侵占的中国领土台湾、南朝鲜和日本设置发射核弹头的火箭的基地，加剧了远东的紧张局势，并且已经引起了中国人民和亚洲各国人民的强烈反对……中国政府和中国人民坚决反对美国在亚洲任何地区设置核武器和火箭武器”。[103]
与此同时，中国领导人在对国际形势及有关的一系列问题上也有了新的认识。1956年2月，苏共举行二十大。赫鲁晓夫在会上作了反斯大林的秘密报告，并提出以同资本主义世界“和平共处、和平竞赛”作为对外政策的总路线。毛泽东对此持不同看法。他认为，时代的性质没有变，当今的时代仍然是列宁所说的帝国主义与无产阶级革命的时代。既然这样，列宁关于战争与和平的论断，关于帝国主义是现代战争的根源的论断也没有过时，从根本上说，“只有帝国主义被消灭了，才会有太平”。苏共二十大的情况传开，东欧国家共产党内部发生骚动，资本主义国家共产党内更是一片混乱。这年10月发生了匈牙利事件。毛泽东对苏共二十大的“和平共处”总路线就更怀疑了。
到1957年，毛泽东对国际形势作出了新的判断。他认为，“国际形势到了一个新的转折点”，“目前形势的特点是东风压倒西风，也就是说，社会主义的力量对于帝国主义的力量占了压倒的优势”，“西方世界被抛到我们后面去了……永远地抛下去了”。因此他认为是帝国主义更怕社会主义，而不是相反。毛泽东还认为，在反对帝国主义压迫上，亚非拉各国是朋友，是处在同一条战线上，支持亚非拉的反帝独立运动是中国应尽的义务，是“没有任何条件”的。在同西方国家尤其是美国的关系上，中美大使级会谈时断时续，在实质性的台湾问题上没有进展；美国政府继续实行遏制和孤立中国的政策，继续在国际组织和国际活动中排挤中国，反对中国参与国际社会；继续在各种国际场合扶持台湾的国民党，力图制造台湾与中国永久分离的状态。中国的反应是：以眼还眼，以牙还牙，你不妥协，我就和你斗。从1956年下半年起，毛泽东在一些讲话中一再表示，对帝国主义国家，“我们迟一点在国内给他们合法地位，就好一些”，“我还是这样看，迟几年跟美国建立外交关系为好”，“对西方主要国家，现在主要是和他们斗争，不忙于建交。所以这和杜勒斯的方针相同，他们怕我们去闹事，不同我们建交”。1958年6月，毛泽东甚至在外交部务虚会议期间指出：1954年曾指示在日内瓦会议上和美国接触，这与自己一贯的想法不一致，看来还是原来的想法好，即坚持和美国斗争，不与美国政府发展关系……关起门来，自力更生地建设社会主义。[104]
1958年7月，中东发生危机，美国出兵黎巴嫩时将黎巴嫩局势与1947年的希腊、1948年的捷克斯洛伐克和1949年中国共产党的胜利、1950年的朝鲜战争联系起来。中共中央根据大力支持亚非民族解放运动的战略思想，立即表明态度。7月16日，中国政府发表声明，要求美军撤出黎巴嫩；17日，决定再次对金门实施大规模炮击。
毛泽东曾说：“准备打金门，直接对蒋间接对美。”或曰“炮击金门，意在击美”。[105]从当时的形势与毛泽东前后的讲话看，这句话包含这样几层意思。第一，以炮击金门牵制美国。7月18日晚，毛泽东召集中央军委和海空军负责人会议，布置东南沿海的军事斗争任务。毛泽东指出，支援阿拉伯人民的反帝侵略斗争，不能仅限于道义上的支援，还要有实际行动的支援；金门、马祖是中国领土，打金门、马祖，惩罚国民党军，是中国的内政，敌人找不到借口，而对美帝国主义则有牵制作用[106]。炮击金门确实起到了这种牵制作用。美国急忙从地中海抽调兵力，一时竟有6艘航空母舰集结在台湾海峡地区。第二，以打促谈，推动中美关系的进展。中美大使级谈判从1956年12月由于约翰逊（U.AlexJohnson）调任驻泰国大使以来一停就是半年多。美国政要，尤其是杜勒斯，还不断发表种种反华言论。1957年6月28日，杜勒斯在旧金山的一次关于对华政策的长篇演说中强硬表示不承认中华人民共和国，坚持对中国实行禁运，不与新中国发生文化交往的立场，污蔑中国“破坏它的国际义务”，“有连续进行武装侵略的记录”，甚至狂妄宣称，共产党的统治“在中国和其他地方一样，是一种要消逝的、而不是一种永久的现象”[107]。中国领导人从外交上驳斥杜勒斯的言论，从军事上打击美国所支持的国民党残余势力，是对美国敌视中国政策的又一种反应。第三，摸清美国军事战略的底牌。中国领导人认为，美国与台湾当局《共同防御条约》和《福摩萨决议案》不仅是对中国内政的干涉，而且是对中国安全的威胁。但美国对蒋介石到底支持到什么程度？对中国安全威胁到什么程度？中国领导人希望通过有限的军事行动来摸清美国的真实意图。第四，更主要的是为了反对美国“划峡而治”，使台湾与大陆分离永久化，制造“两个中国”的企图。
中国领导人虽然认为，“我们整金门，我们是整家法，这是我们国内的事”[108]，但在具体安排和部署上却十分谨慎，对时机的选择也考虑再三。起先确定7月25日开始炮击。在准备工作一切就绪后，毛泽东又致函彭德怀、黄克诚，指示推迟炮击。信中说：“睡不着觉，想了一下。打金门停止若干天似较适宜。目前不打，看一看形势。彼方换防不打，不换防也不打。等彼方无理进攻，再行反攻……彼方如攻彰、汕、福州、杭州，那就最妙了。”[109]也就是说，毛泽东要使炮击的理由尽可能更充分，更为国际上所理解、所接受。8月23日炮击之前，毛泽东又在听取福州军区第一政委、炮击的总指挥叶飞汇报时问：“你用这么多的炮打，会不会把美国人打死呢？”“能不能避免不打到美国人？”当福州军区司令韩先楚提议出动空军轰炸金门时，毛泽东为了避免与美国空军可能发生的冲突，否定了这一意见[110]。可见，从战略上这次炮击是针对美国的，但从战术上，中国决策者从一开始就十分清楚地确定了尽一切可能避免与美国的直接军事冲突的方针。
中国人民解放军在炮击之前进行了一系列的准备工作。8月2日和5日，解放军空军战斗机群进驻广东澄海和福建龙溪、厦门、沙堤等地，陆军部队也进入金门对面的黄歧、川石、梅花等阵地。台湾当局于8月6日命令军队进入紧急戒备状态，并增兵沿海诸岛，至8月中旬金门兵力已达9.6万人，马祖4万人。
美国政府对台湾海峡地区形势的发展予以密切关注。在8月7日的国家安全委员会会议上、12日杜勒斯与艾森豪威尔在白宫的讨论中、14日的参谋长联席会议上，艾森豪威尔与杜勒斯在一系列问题上存在分歧。这些问题是：（一）对金门、马祖重要性的估计。艾森豪威尔早就想放弃金门、马祖，他认为，“沿海岛屿没有什么战略价值……它们显然不是登台湾的踏脚石”。杜勒斯则说，“现在的形势与1954年下半年不同，沿海诸岛已经与台湾相当紧密地联系在一起了，国民政府的相当大一部分军队驻扎在这些岛上”，如果丢失金门、马祖，中国国民党人会感到他们守不住台湾，他们的士气将会崩溃，蒋的统治也会垮台。（二）对中共即将采取的行动的估计。艾森豪威尔倾向于认为中共未必真要进攻，金门、马祖本身与中共未来对台湾的进攻关系很小，进攻台湾首先需要舰只，“这可能是一场神经战，中共要看看他们能走多远，如果我们不采取行动”。杜勒斯坚持，“对这些岛屿的进攻现在已经构成对台湾本身的进攻。”（三）美国是否要对形势进行干预。艾森豪威尔认为，“即便根据《福摩萨决议案》，美国也没有借口干预形势……我们没有理由去保卫沿海岛屿，除非对这些岛屿的进攻是进攻台湾的前奏”。为了对付中共可能的封锁，他主张向台湾提供先进武器。如果美国真要军事介入，不管规模多大，都得通过国会。杜勒斯主张对台湾海峡形势进行积极干预。（四）是否要公开阐明美国的立场。杜勒斯主张美国公开声明沿海岛屿与台湾的防卫密不可分的立场，艾森豪威尔对此不以为然。军方的立场是：（一）美国应当支持国民党人对抗中共对金门、马祖的封锁，如有必要，则使用美军；（二）美军应援助国民党人抵抗中共对沿海岛屿的大规模进攻；（三）但美国不应公开声明上述两点，而应继续“让他们猜不透”的做法。这里说的“他们”既指中共，也指国民党，尤其是指国民党。对蒋介石深有了解的参谋长们担心，一旦国民党知道，美国将保卫金门、马祖，“他们自己就会先干起点什么来”。[111]
22日，美国国务院、军方与中央情报局举行联席会议讨论台湾海峡局势。会议的结论是：从军事上增强蒋介石的地位，包括：增强第七舰队力量；考虑在附近水域，但不是在台湾海峡，举行军事演习；增强台湾的空军力量，向台湾提供更先进的武器；增加对台湾的供给[112]。实际上，在此之前，第七舰队的航空母舰已经增至三艘，8月5日，美国售台的第一批F-100型战斗机已经运抵台湾。
同日，杜勒斯终于借着给众议院外委会主席摩根（ThomasE.Morgen）复函的机会，把他的主张表达出来。信中说：这些岛屿一直在“中华民国”手中，过去四年以来，这些岛屿同台湾之间的联系已变得更加紧密，它们之间的相互依赖也加强了。任何人如果把中国共产党人企图以进攻和设法占领这些岛屿来改变局势的行动当作或认为是“有限的行动”，那是非常危险的。我认为那将构成对这个地区和平的威胁。[113]
与此同时，中国领导人经过反复斟酌，终于下了决心。8月20日，毛泽东决定，立即集中力量，对金门国民党军予以猛烈的打击（不打马祖），把它封锁起来。他同时指出，经过一段时间后，对方可能从金门、马祖撤兵，或困难很大还要挣扎，那时是否考虑登岛作战，视情况而定，走一步，看一步。21日，中央军委命令福建前线部队于23日开始，对大小金门岛实施一次大规模炮击，先打三天，看台湾当局的动态，再决定下一步行动。8月23日17时30分，前线部队的36个地面炮兵营和6个海岸炮兵营一起向金门猛烈开炮，24日实施第二次打击，25日，国民党空军48架F-86型飞机飞临金门以东海域，其中8架窜至彰州地区，两架被击落。从25日起，国民党军被迫停止对金门的海上运输，并从27日起改变运输方式：由大型运输舰改为中型运输舰；由从高雄启航改为从澎湖启航；由直接进港靠岸卸载改为驶至料罗湾外海锚泊，再由小汽艇向码头驳运。大陆方面作了新的部署，严密封锁大小金门和大担、二担等岛屿。在解放军炮火的猛烈打击下，金门国民党军队的补给运输一再中断，从8月23日至9月2日，运抵金门的物资仅为以前的5.5%，金门岛基本上被解放军封锁。[114]
美国政府对台湾海峡局势作出迅速反应。8月25日，艾森豪威尔在白宫召集代理国务卿、代理国防部长、参谋长联席会议主席等会商，杜勒斯因休假没有参加。艾森豪威尔一开头就说：“1954年美国仅仅关心台湾和澎湖，现在有一种趋势，即将美国的保护扩展到所有沿海岛屿。美国如果卷入防守这些岛屿，是因为也仅仅因为，要维持中华民国政府的士气。这个政府不听我们……的建议，以重兵防守这些岛屿。”对于金门、马祖的战略价值，与会者没有分歧。海军作战部长贝克（Loftus E.Becker）后来回忆说，他曾告诉总统：“（这些岛屿）毫无用处，它们仅仅具有象征意义。就是这里谁说了算？谁统治地球的这一部分，是国民党，还是共产党？……就像一个妻子的贞洁，你不让任何人伤害她。你就是不能让人伤害她。”代理国务卿赫特提出，是否需要在杜勒斯给摩根的信的基础上发表进一步的公开声明。这一建议被艾森豪威尔否决。他说：“声明有时会不必要地限制我们或使我们承担义务”，因而“可能是危险的”。会议决定进一步加强第七舰队，加强台湾的空防力量，向台湾提供导弹和登陆艇，在公海为国民党向金门运输给养提供护航。中央情报局局长阿伦·杜勒斯提出，国民党可能提出向中共进行报复的问题。艾森豪威尔表示，这是“最微妙的问题”，务需慎重，不可轻易答应。会后，第七舰队很快增兵至5艘航空母舰，3艘巡洋舰，41艘驱逐舰，7艘攻击型潜水艇。[115]
27日，美国驻台“使馆”把蒋介石给艾森豪威尔的求援信转到华盛顿。蒋介石在信中称，中共如继续对金门进行炮轰，“我们在金门的守军无异于坐以待毙”。不管共军是要长期封锁还是实行消耗，或者立即发动大规模进攻，美台双方都必须现在就制订具体的联合行动计划。他建议采取两项应急措施：（1）以美台的联合军事力量“阻止中共继续及扩大其侵略性行动”；（2）同意台湾单独行动，立即轰炸金门对面的中共海空军或炮兵基地。他还要求美方采取三项步骤：第一、公开声明，“中共对金门的侵略性行动构成对台湾和澎湖安全的威胁”；第二、公开声明，第七舰队将为台湾与金门、马祖之间的运输护航；第三、驻台美军司令有权自行作出决定，而不必事事请示华盛顿。[116]
杜勒斯人在休假，心却惦着台湾海峡事态的发展。27日他从休假地安大略打电话到国务院了解情况，并指示：立即给蒋介石一个临时答复；寻求总统作出指示，让国务院和国防部协调决定采取渐进的行动，以便导致采用核武器来制止对沿海诸岛的军事行动；尽快举行另一次高级会议。[117]
艾森豪威尔和军方部分人不同意此时就考虑使用核武器的问题。8月29日，艾森豪威尔在白宫再次召集国务院、军方、中央情报局等首脑的高层会议。代理国防部长克沃尔斯（Donald Quarls）指出：军方对中共行动的估计是，炮轰是第一阶段，属于有限的军事行动，中共的真正意图尚不清楚；如果中共大规模进攻沿海诸岛，那就是第二阶段，在这一阶段仍要避免使用核武器；但如果中共进攻台湾和澎湖，在这第三阶段，总统就该就使用核武器问题作出新的指示了。艾森豪威尔同意这一主张。这样，与会者一致同意把使用核武器的可能性暂时搁置起来。关于为国民党向金、马补给护航问题，与会者倾向于只在公海护航，美军不能到中共火力射程之内去冒险。关于金门守军问题，与会者对蒋介石表示了强烈不满。艾森豪威尔指出，他实际上使这些岛上的士兵成了人质。[118]
28日，美国国务院就中国政府关于一定要解放台湾、即将在金门登陆的广播发表声明，称美国不会把对沿海诸岛的进攻视为有限的军事行动。这是在不明白中国真实意图的情况下对中国的一种试探，实际上是指望中国把军事行动限制在上述第一阶段。在军事方面，参谋长联席会议于29日指示第七舰队司令：（一）在公海，即3海里之外，为国民党军护航；（二）驻台美军司令负责以美国空军力量防卫台湾、澎湖，使国民党空军力量可以集中防卫沿海诸岛；（三）一旦中共空军袭击金门、马祖，美国可考虑国民党的自卫权包括对中共投入战斗的空军基地进行袭击；（四）如果国民党提出要求，第七舰队可从美国两栖作战力量中继续向国民党提供登陆艇，总共可多到8艘中型登陆艇，28艘车辆和人员登陆艇。[119]
8月31日，驻台美军司令斯姆特（Roland N.Smoot）中将将上述决定向蒋介石转达。蒋表示“深深的失望”，称这对他在金门、马祖的守军是“不人道的”，“不公正的”，是对士气的一种打击，这“不是一个盟国的政策”。他尤其不能接受美国对他的报复权的解释，并希望立即与美国进行磋商解决这一问题。蒋介石威胁说，如果三天之内他得不到回答，他就不能维持他的军民的士气了。驻台“大使”庄莱德（Everett F.Drumright）评述说，这是迄今为止他所见到的蒋介石的最激烈的反应。翌日，蒋介石在接见来访的美国陆军部长布鲁克（Wilber M.Brucker）时，仍一再强调他有“采取报复性行为的权利”，并指责美国政府不懂得当前局势的心理意义。[120]
9月1日，杜勒斯休假期满返回国务院。他对8月29日会议搁置使用核武器问题的决定甚为不满，便于2日举行与军方的联席会议，企图推翻这一决定。杜勒斯与军方多数人的意见是：核武器是美国对付共产主义的唯一有效的手段，美国应当为使用这种武器做好准备。参谋长联席会议主席特文宁（Nathan F.Twining）和贝克都认为，美国的常规兵力不可能在欧亚大陆上对付共产主义，只能依靠核武器。特文宁甚至说，如果在朝鲜战争中使用了核武器，那美军在两三天之内就可以实现用常规武器需要数月才能做到的事，美军的伤亡就可能少得多。他强调说，“我们必须习惯于这样一种想法，即这种武器是必须使用的。我们也必须面对共产党使用这种武器的可能性。”杜勒斯显然完全同意特文宁的意见，并说：“如果在军事形势要求使用核武器时我们仍然退缩不前，那我们就得重新考虑我们的防御态势。”[121]此外，参谋长联席会议还制定了一项应急计划，为保卫金门、马祖对半径500海里内的中共基地实行打击，包括上海、南京、广州地区。但陆军参谋长泰勒（Maxwell D.Taylor）和助理国务卿史密斯（Gerald C.Smith）持不同意见。他们担心，如果真的空袭南京、上海，那就会迫使苏联卷入，并会对台湾和第七舰队使用原子弹。那样一来，美国不是被打败，就会投入一场与苏联的全面战争。他们认为军方更应当考虑的一种可能性是中共只对金门、马祖进行炮轰，而不进攻；美国应当尽可能考虑如何有效使用常规武器，只把局部使用核武器当作最后的手段，而不能一味敦促总统使用核武器。[122]
蒋介石8月27日的求援信就要求美国公开表明对台湾海峡危机的立场。杜勒斯决定作出回应。9月4日他到罗德岛纽波特去见正在度假的总统。杜勒斯把他与军方上述讨论的备忘录交给总统，并提请总统注意，军方已经准备在发生与中共的敌对行动时使用核武器。他断言，当着赌注已经下了，我们仅仅因为担心舆论的反对而不敢使用核武器，那美国就必须调整防御态势。艾森豪威尔对使用核武器未置可否。接着，杜勒斯把一份为总统准备的记者招待会上的声明稿请总统审阅。艾森豪威尔作了修改，并决定由杜勒斯来发表这篇经总统授权的声明。[123]
声明的目的是多重的：既是为了安抚蒋介石，也是为了吓唬中共，并为了“教育”美国人民，使他们对台湾海峡事态的可能升级作好心理上的准备。声明回顾了台湾海峡事态的发展，重复了杜勒斯在给摩根信中的说法：“确保和保护金门和马祖同保护台湾日益相关”，并进而表示，“如果情势必须实现《福摩萨决议案》的目标，总统将毫不犹豫这样做”；声明同时又说，中共的真实意图尚不清楚，“真诚希望”中共不会使用武力，并表示美国愿意通过谈判来解决中美在台湾地区的争端。[124]
杜勒斯在声明中之所以表达这种“真诚希望”，主要原因是美国压倒多数的公众舆论不赞成美国军事卷入台湾海峡地区的冲突。据9月5日的盖洛普民意调查，62%的人反对政府援蒋，如果这种援助意味着不顾一切地去进行一场战争。82%的人赞成在通过战争解决之前在联合国用和平方式来解决问题。据9月9日的统计，写给白宫的信和发给白宫的电报中，73%是要求美国不要介入战争的，只有8%的人支持保卫金门、马祖。国务院收到的邮件中，80%是反对政府政策的。美国最主要的一些报刊，如《纽约时报》、《华尔街日报》等都载文反对政府的政策，要求谈判解决问题[125]。美国决策者是不能不顾及国内公众的意愿的。
在对金门进行数日连续炮击之后，毛泽东于9月3日晚决定，从4日起停止炮击3天，以观各方动态。9月4日，中国政府发表关于领海的声明，宣布中华人民共和国领海宽度为12海里，一切外国飞机和军用船舶，未经中国政府许可，不得进入中国领海及其上空。中华人民共和国的一切领土，包括台湾及其周围各岛。中国政府放宽领海宽度的主要目的是为了反对美国干涉中国内政。同日，美国国务院发表声明，拒绝承认中国领海为12海里。6日，周恩来总理发表声明驳斥杜勒斯的声明，指出，中国人民解放自己领土台湾和澎湖的决心是不可动摇的，中国政府完全有权对盘踞在沿海岛屿的蒋介石部队给予坚决的打击和采取必要的军事行动，任何外来的干涉，都是侵犯中国主权的行为。声明同时表示，既然美国愿意进行和谈，中国政府准备恢复两国大使级会谈。同日，艾森豪威尔召集杜勒斯、特文宁等会商，讨论周恩来声明。艾森豪威尔不满杜勒斯事先准备好的声明稿，要求在其中加入接受周恩来恢复大使级会谈的“具体的和确定的表示”，并希望美国在此事上能起主导作用。同日，美国政府发表声明，对中国准备恢复大使级谈判作出积极回应，但又称“决不参加会损害我们的盟国中华民国的权利的任何安排”。[126]当天下午，特文宁要求总统授权参谋长联席会议在必要时（如发生中共力量在金门等岛登陆）允许美国空军支持国民党空军打击中共军队和大陆的目标，艾森豪威尔拒绝了，并称美国空军只有在得到他本人同意后才能打击大陆的目标。
中国政府决定炮轰金门事先未同苏联政府商量，而且7月31日至8月3日赫鲁晓夫正在中国访问，当时中国政府正在积极准备对金门的炮轰，毛泽东在与他的会谈中也未提及此事。炮轰开始后，台湾海峡地区形势顿时紧张，苏联对中国做法表示不满，对中方意图也不清楚。9月5日，周恩来接见苏联驻华参赞苏达利柯夫，解释中国政府对台湾问题的立场。他着重指出：中国炮击金门、马祖并不是就要用武力解放台湾，只是要惩罚国民党部队，阻止美国搞“两个中国”；如果打出乱子，中国自己承担后果，不拖苏联下水。[127]9月7日，赫鲁晓夫致函艾森豪威尔，呼吁美国政府在台湾海峡地区慎重行事，不要轻易采取可能带来不可收拾的后果的步骤。[128]
台湾海峡局势的紧张也引起中国的一些邻国的关注。9月8日，胡志明主席致电毛泽东说，鉴于台湾情况的紧张，美帝态度之顽固，请您告诉我们：（甲）可能不可能发生美华战争？（乙）我们越南应该有什么准备？毛泽东于9月10日回电说：“（甲）美国人怕打仗，就目前说，很少可能大打起来；（乙）贵国似可以照常工作”。[129]
至此，可以算作是这次台湾海峡危机的第一阶段。中国人民解放军对金门的猛烈炮击使美国政府捉摸不透中方的真实意图，艾森豪威尔和军方部分人倾向于认为危机不至升级，杜勒斯和军方另一些人则倾向于准备使用原子弹来对付可能升级的军事行动。蒋介石力图拖美国下水，对美国的反应表示不满；在危机中又存在着转机，中美双方都表示不放弃和平解决中美冲突的努力，使大使级谈判恰恰在危机中得以恢复。
在解放军停止炮击的3天中，国民党赶忙组织对金门的补给，并乞求美国军舰护航。9月7日，国民党海军副总司令黎玉玺及美国顾问率领由国民党军2艘运输舰、5艘作战舰和美国第七舰队2艘巡洋舰、5艘驱逐舰组成的编队，驶进金门海域，并在料罗湾卸货。美国护航舰甚至到厦门海域活动。针对国民党军炮轰厦门地区和美军闯入中国领海的挑衅行为，中央军委决定以打击国民党军的方式来反对美国的护航活动。8日上午，国民党海军的“美乐”号和“美珍”号登陆舰，满载弹药、人员和物资，在几艘作战舰和美国军舰的护航下，驶进料罗湾卸载。中午，福建前线部队对料罗湾的国民党军舰和金门岛上的重要军事目标，突然实施大规模炮击，“美乐”号被击沉，“美珍”号中弹后往外海逃窜。护航的美舰丢下国民党军船队，仓皇撤至料罗湾以南5至12海里处徘徊观望，未敢妄动。
9日，国民党军炮击厦门大学。11日，4艘美国军舰再次为国民党运输船护航，并闯入金门、厦门海域。当解放军突然发起猛烈炮轰时，护航的美舰像8日一样，立即掉头逃离战区海域，国民党军运输船也赶忙起锚逃窜。8日和11日的两次炮击使对金门的补给再度发生严重困难。
除了8日和11日两次大规模的炮击外，解放军从9月初起对金门实行零炮射击。毛泽东于9月13日对此作了肯定，并电令参战炮兵部队全面开展这一活动，要求白天黑夜打零炮，每天24小时，特别是黑夜，特别是对料罗湾3海里以内，每天打300发，“使敌昼夜惊慌，不得安宁，似有大利”。15日，中央军委决定，为进一步封锁金门，炮兵要改进射击技术，重点打击料罗湾的运输舰卸载点，切实避免误击美舰，并加强对空投场的炮击；空军要加强大陆沿海上空的巡逻活动，掩护炮兵打击进行空投的国民党军运输机，并坚决打击进入大陆上空的国民党军战斗机；海军在确定不误击美舰的前提下，夜间可予进入料罗湾的国民党军舰艇以打击。中央军委并决定加强前线炮兵力量。9月11日后，又有部队陆续入闽参战，使参加炮击的地面炮兵力量达到14个团又7个营又14个连；参战的海岸炮兵也增加至8个连。[130]
美国同意恢复大使级谈判，解放军对金门的封锁，美国不敢在金门水域为国民党船队护航，所有这一切都使蒋介石怨气冲天。9月8日，蒋介石接见庄莱德，对美国政策抱怨不已。他说，与中共的谈判毫无用处，中共会利用谈判，寻找机会对台湾发起进攻；公众很难理解美国的立场，如此等等，不一而足；并称，现在“他的名誉受到指责，他在官员和公众中的威信在下降”。美国政府则面临两难处境。一方面，美国军方以及艾森豪威尔本人都认为，“如果仅仅从军事角度出发，应该撤离沿海诸岛”，这些岛屿是守不住的，而且也未必是防守台湾、澎湖所需要的，至于蒋介石把金门、马祖用作反攻大陆的踏脚石，这根本是“不现实的”。另一方面，美国又不能在中共的武力面前示弱，而“必须在反对运用侵略性的武力面前表现出坚定性和勇气”[131]。正是在这种情况下，艾森豪威尔决定发表公开声明。
9月11日，艾森豪威尔发表关于台湾海峡局势的电视广播讲话。艾森豪威尔话说两面。一方面，他危言耸听地把中国政府对金门、马祖采取的军事行动与希特勒的侵略行径相提并论，宣称对于“利用武装部队征服新地区的长久计划”美国决不能姑息，决不会后退，并且摆出一副准备干涉的架势，表示“我们的武装部队的成员……的确都随时准备保卫不得使用武力来达到侵略目的这一原则”。另一方面，他又说，用谈判解决分歧是比诉诸武力好得多的道路，“这条道路是畅通的和准备好了的”，他不相信“中共领袖会坚决执行军事侵略的方针”，他“相信不会有任何战争”。[132]
艾森豪威尔讲话中的好战姿态使美国的盟国感到震惊。同日，英国首相麦克米伦（Harold Macmillan）赶忙授权发言人声明，英国“没有为远东局势对美国承担任何义务”。次日，英国外交部发言人就台湾海峡局势发表的声明中又说，“我们并没有为保卫金门、马祖或者台湾而采取军事行动的任何种类的义务或诺言。我们唯一的义务是按照联合国宪章承担的义务”。[133]加拿大外长、泰国总理、菲律宾总统、澳大利亚总理也都表示不愿意卷入台湾冲突。日本更是一开始就担心美国使用在日的军事基地对金门、马祖进行干预而引起中国和苏联的报复。美国国内也继续反对美国军事干涉台湾海峡危机，国会中对《福摩萨决议案》授予总统的权力可否适用于金门、马祖的疑虑也在增长。参议院外交委员会主席格林（Theodore F.Green）在9月29日给艾森豪威尔的信中说：“金门对保卫台湾和美国都不是重要的”，如果美国为这些岛屿而与中国发生战争，“那就是在错误的时间、错误的地点，因为对美国安全并非重要的争端而卷入了军事冲突”，美国政府在道义上和现实中都得不到盟国的支持，也得不到美国人民的支持。[134]
9月15日，中美大使级会谈在华沙恢复。22日，周恩来致信毛泽东，请示沿海军事斗争的方针说：“在目前形势下对金门作战方针，仍以打而不登，断而不死，使敌昼夜惊慌，不得安宁为妥。海空炮联合作战确不易配合很好，且有触及美舰美空军的可能。我实施对金门轰炸更不适宜，因这样做，恰好给蒋介石空军以轰炸我大陆的机会。”当日，毛泽东复电表示完全同意这一方针，并说：“照此办理，使我们完全立于不败之地，完全立于主动地位。”[135]台湾海峡地区的形势既未趋缓，也未升级。其时联合国大会也正在举行。杜勒斯认为，在这种情况下，中共大概不致使台湾海峡地区的军事行动升级，“出于同样理由，我们也不想在这一时期主动采取新的军事措施。一个重要的目的是至少要维持现状。”美国政府一方面要在华沙对中国谈判代表施加压力，要让他们同意停止对金门的炮击；另一方面要对蒋介石施加压力，不让其自行其是。[136]
这与蒋介石的想法完全不合。蒋介石一心指望使台湾海峡地区的军事行动升级，以便导致美国同意协防沿海诸岛，支持他对中共进行报复。国民党要人连连向美驻台“大使”游说，称他们百分之百地相信，“华沙谈判只能是牺牲中华民国的利益”，决谈不出好结果来。[137]蒋介石频频接见美国记者，一再作出公开表示，对美国进行要挟。他在9月17日说，中共对金门的进攻是进攻台湾的序幕，“无金、马就无台、澎”，“到了最后生死存亡关头，除了采取行使自卫权之紧急性行动，即有效的报复行动，无法继续撑持时，美国为了人道，为了正义，以及为了对遏阻侵略，保卫世界和平安全所负的责任，我不相信它会妨碍我们采取这一紧急性的自卫报复行动。”9月29日，他又在记者招待会上反复表示反对中美大使级谈判，并称，“金门战事在任何情势之下，才是我们的生死关头，……今天不能预为确定。如果到了这个时机，需要我们采取紧急行动，我相信盟邦必须继续以条约的精神，支持我们遏阻共匪侵略之目的，必不致中途后退。而我们在紧急状态中，亦不容为了考虑盟邦态度如何，而瞻顾徘徊。”[138]换句话说，到时候他就顾不得条约的约束，不管美国同意与否，都要不顾一切地去干了。
美国与台湾当局的矛盾越演越烈，既然蒋介石诉诸舆论，美国也只好公开阐述自己的立场了。在9月30日的记者招待会上，当问到美国是否期待国民党人返回大陆时，杜勒斯说“那纯粹是一种假设。”当问到国民党军队是否应该撤离金门时，他说，在攻击面前撤退是不明智的，那会对其他国家产生不良影响，影响士气。但如果有某种停火，就可以撤军，“把如此众多的部队部署在这些岛上是不明智的，我们认为把这些部队保持在那里是相当愚蠢的……是既不明智又不谨慎的。”[139]杜勒斯的谈话表明，在美国政府内部，在对待沿海诸岛的问题上意见趋向统一，以艾森豪威尔为首的主张压蒋介石撤军的一派占了上风。美国著名作家李普曼指出，这是杜勒斯“第一次”表示“他真诚地对谈判解决事件感到兴趣”。[140]
杜勒斯的讲话令台湾当局震惊。次日，国民党中常委在台北举行了3小时的会议来讨论这一讲话。蒋介石当天在高雄对美联社记者发表谈话，表示这与杜勒斯“一直采取的态度有矛盾。”他反对削减沿海诸岛的驻军，声言将坚守金门和其他沿海岛屿，并称这“也就是在保障美国在远东的防务”。他还说：“就假定杜勒斯先生说过据说是他所说的话，这也只是单方面的声明，因此我的政府没有任何义务来遵守它。”[141]美国与蒋介石之间的矛盾公开化了。至此可以看作危机的第二阶段。中国政府确定了边打边谈的方针，蒋介石一心希望危机升级，美国却希望寻求谈判解决危机，双方矛盾进一步扩大并且公开化。
10月可以算作危机的第三阶段。其时，中美大使级谈判已经恢复，中国以打促谈的目的已经达到。中国也已经明白了美国的底牌。面对着美国逼蒋介石放弃金门而蒋不肯这样做的形势，毛泽东权衡利弊，作出了暂不解决金门问题的新决策。最初，毛泽东准备分两步解决台、澎、金、马问题，即先解放金门、马祖等沿海岛屿，再解放台湾。但是如果美国能说服蒋介石从金门、马祖撤退，大陆也可以在一段时间内对台湾不使用武力。杜勒斯声明激化了美国与蒋介石的矛盾。毛泽东决定暂不解决金门问题。他后来谈到此事时说：开始我们想打金门、马祖，后来一看形势，金门、马祖收回就执行了杜勒斯的政治路线，还是留在蒋介石手上好。要解决，台、澎、金、马一起解决，中国之大，何必急于搞金门、马祖？[142]10月3、4日，中共中央政治局举行常务会议，讨论台湾海峡形势。毛泽东说，侦察任务已经完成，问题是下一步棋怎么走。可以设想，让金门、马祖留在蒋介石手里如何？这样做的好处是金门、马祖离大陆很近，我们可以通过这里同国民党保持接触，什么时候需要就什么时候打炮，什么时候需要紧张一点就把绞索拉紧一点，什么时候需要缓和一下就把绞索放松一下，可以作为对付美国人的一个手段。他还说，方针已定，还是打而不登，断而不死，让蒋军留在金门、马祖。但打也不是天天打，更不是每次都打几万发炮弹，可以打打停停，一时大打，一时小打，一天只零零落落地打几百发[143]。总之，毛泽东认为，金门、马祖留在蒋介石手里，保留了一个大陆与台湾对话的渠道；如果把金门、马祖收回，美国就会把台湾孤立起来，造成“两个中国”的局面。大陆和台湾要求保持一个中国的出发点不同，但在对美态度上找到了某种共同点。毛泽东决定暂时停止炮击，开展政治攻势，进一步加深美蒋之间的矛盾。10月5日，中央军委将上述毛泽东的决定指示有关单位。同日，周恩来向苏联方面通报说：“美国想从金门、马祖脱身，我们不让它脱身，我们要美国从台湾撤军。这样，我们要紧张时，对金门、马祖打一下，要和缓时，松它一下……在金门可以小打、中打、大打。我们可以谈谈打打，也可以打打停停。这对我们是有利的。暂时不收回这些沿海岛屿，我们争取一下子收回这些岛屿、澎湖列岛和台湾。”[144]
