1962年春，肯尼迪政府已注意到，中苏的分裂越来越明朗，中苏的紧张关系已成为影响全世界的主要问题。白宫顾问小施莱辛格（Arthur M.Schlesinger,Jr.）甚至提出，应当停止使用“中苏集团”这一“荒唐的”名词。[111]在美国决策者看来，中国比苏联显得更为“好战”，更具“军事冒险性”、“更不负责任”、“更顽固敌对”。中国拥有原子弹的潜在能力而又拒绝参与禁止核试验条约，更增加了他们的不安。国务院政策设计委员会的看法具有一定的代表性。它认定，中国领导人由于60年代初在国内政治经济和对外关系方面“遭受挫折”，因而很可能会“在边界外发动大规模的攻势”，尽管他们目前行事十分谨慎。[112]曼斯菲尔德参议员还提醒总统，中国决定同印度交战表明，它有进一步向东南亚投射其力量的可能性。[113]美国决策者越来越感到，中国对越南劳动党甚至东南亚各国共产党的支持，是出于中国本身的“野心”，而不是受苏联的幕后指挥。在他们眼里，中国已变为亚洲的“侵略策源地”。到1963年前，肯尼迪和英国首相麦克米伦（Harold Macmillan）达成了共识——“中国对和平是一个长期的危险”。[114]
美国公众此时的所谓“中国威胁”观点，对美国决策者亦不无影响。1960年至1963年间一份民意调查报告显示，（一）大多数人认为，未来的中苏关系将削弱或完全断裂；（二）多数人认为，不论是短期（一两年内）还是长期（十年内），中国同苏联一样对美国构成严重的威胁；约三分之一的人认为，在短期内苏联的威胁比中国大，从长期来说，中国的威胁则大于苏联；（三）多数人认为，中国和苏联都同样对增强军事实力感兴趣，对控制非共产党国家感兴趣，但苏联比中国更愿意同非共产党国家相处。[115]美国舆论界也开始散布“从长期来看，中国是主要的敌人”的言论。
1962年底，肯尼迪政府对中国政策进行了执政以来的第一次检讨和调整。国家安全委员会认为，一个“羸弱的、基本上孤立的”中国，最符合美国的安全利益，美国新的对华政策将致力于这一目标的实现；中国国内的经济困难和中苏矛盾的内部机制，是导致中国走向孤立和衰弱的主要原因，因此，美国应当利用一切可能的时机，在一贯实行的政治上孤立、军事上对抗、经济上封锁的政策基础上，积极地给中国政府制造难以摆脱困境的压力；击败共产党在南越的“叛乱”对美国来说具有“永恒的重要性”，因为东南亚共产党“叛乱”的胜负极大地影响着中国的声誉和信心，挫败这些“叛乱”，就是给中国领导人增加挫折感；与此同时，由于中国不论强弱，只要同苏联结盟，对美国的利益最为不利，因此应当加深中苏矛盾，一方面，避免同中国发生有意威胁共产党政府生存的大规模冲突，以至迫使中苏实现长久的和解，但另一方面，也应避免迟迟不能作出决定或采取行动，以至缓解对中国政府的压力，使它轻易地在亚洲取得胜利。因此，美国应当在台湾、韩国和东南亚保持军事存在以形成威慑力。[116]不难看出，肯尼迪政府是要加强“遏制”中国的政策，妄图进一步孤立和削弱中国。对华政策调整后，美国决策者开始耗费越来越多的精力来对付中国的“威胁”。
于是，越南在美国“遏制”中国战略中的地位进一步提高。1963年9月初，肯尼迪对新闻界说，他相信“多米诺骨牌理论”，因为“中国在〔越南〕边界那边是那么的巨大，形象显得那么的突出，以至于失去南越，不但会增强他们向马来亚发动游击战进攻的地理位置上的优势，还会给世人造成东南亚未来的趋势属于中国和共产党人的印象”。肯尼迪强调，虽然越南的战斗远在天边，但“这是一场非常重要的斗争”。[117]
美国人颇为关注胡志明领导的越南劳动党在中苏两国之间的取向。美国决策者希望北越能够疏远中国而跟随苏联。肯尼迪政府担忧，如果北越倾向中国，它可能会增强在南越的军事冒险性，也意味着东南亚将不可避免地落入中国手中。1963年5月初，国务院情报研究局主任希尔斯曼（Roger Hilsman）报告说，根据法国人的情报，北越已日益向中国靠拢，中国在北越的技术人员所占外国援越技术人员总数的比例，据称从28％上升到80％，苏联技术人员的比例则从60％下降到15％。他提出，为了防止北越变为中国的“卫星国”，美国应当利用宣传手段，挑拨和分化中越关系。[118]自1963年下半年以来，美国报刊和广播一直在重点攻击中越关系。《华盛顿邮报》等报刊在8月21日特意发表了希尔斯曼在全国立法会议上的讲话，声称“亚洲的自由国家一点也没有摆脱危险，中国仍然有能力制造严重的、高代价的麻烦。但是，中国并非是一个令人生畏的军事强国”，因为它缺乏现代技术、重工业和雄厚的经济基础，同时中国将处于美国可予以毁灭的范围内。一份叫《晚星》（Evening Star）的华盛顿报纸，在9月26日又发表了一篇题为《北越也有麻烦》的文章，诬称：北越跟南越一样深陷在政治和经济困境中；北越在中苏分裂中无路可投，如果胡志明选择苏联，将引起内部不满，并给中国提供“入侵”的借口，而苏联在东南亚地区又没有军队，且不愿意使用核武器，因此，无法增强北越抵抗中国的力量；如果胡志明选择中国，他将要牺牲苏联对北越工业化的帮助，而给中国制造慢慢控制北越的机会，总之，他的国家注定要被中国统治。由此，该文章的结论强调，“有迹象表明，如果美国继续保持在南越的作用，河内内部将会比西贡内部更不安稳”。[119]
通过造谣中伤来破坏中越关系，无疑不能制止南越人民反对美吴集团的革命以及北越和中国对这种行动的支持。《美国之音》的一些越南问题专家，对攻击中越关系的宣传活动所能取得的成效表示怀疑。他们还告诉政府情报部门，中国在同苏联的竞争中表现得较为出色，而且中国在中印战争中大获全胜，已向人们证明了它推行的“冒险主义”外交政策颇为成功。[120]
美国一直寄希望于自1962年初开始在南越大规模实施的“反叛乱”战略。该战略以“战略村计划”为核心。美国决策者在研读毛泽东论游击战文章后认定，“中国式”游击战的关键是存在于广大农村的“军民鱼水关系”，故而从逻辑上来讲，“反叛乱”的重点也就在于将游击队从普通村民中分离开来、切断“鱼水关系”。美国的“战略村计划”正是以此为根本目标。按照“战略村计划”，美国将协助南越政府，以循序渐进的方式，建立众多的战略村和防卫村，村外四周围以防护网和壕沟，由军队、自防团、民兵和警卫队实行严密的联防，农民将被安置于这些具有军事安全保障的村庄内；另外，在战略村或防卫村进行社会、经济和政治改良，以增强“社区精神和国民团结意识”，赢得农民对政府的支持。[121]
但“战略村计划”明显存在着先天的缺陷，从而注定了其失败的命运。首先，美国决策者对切断南越游击队和农民“鱼水关系”的设想实际上是难以成立的。南越革命是吴庭艳独裁统治导致的结果，而争取民族独立、实现国家统一又是广大越南人民的愿望。广大农民是南越革命的拥护者、参与者，军民关系密不可分。再者，如美国一位修正派学者所认为的，农民需要的是土地及祥和，“战略村计划”将农民迁离自己的家园而重新安置于“战略村”中，这不仅扰乱农民的正常生活，而且从根本上破坏整个农村的社会秩序，[122]农民是否会对计划采取合作和支持的态度，实在可疑。
为实施“战略村计划”，一批批农民被勒令搬迁到偏僻、遥远的“战略村”，若不从，南越政府军就“使用大炮和飞机来驱赶”，而政府官员则趁机“掠抢、征税、侵占土地、对百姓打击报复”；农民还被迫服徭役，修筑防御工事。1962年底，南越已建立了4000多个“战略村”，至1963年8月，这一数字翻了一番。然而，“战略村”大多名不副实。村民主要是一些老人和妇孺，仅靠几把刀剑和几枝土枪及美式卡宾枪“自防”；计划中的社会、经济和政治改良更无影无踪。至1963年9月，南方民解组织捣毁了“战略村”2500个，还重创了1000多个。[123]强行实施“战略村计划”的结果，无家可归的难民大量涌现[124]，社会更加动荡，南越危机进一步加深。
为了强有力地实施“反叛乱”战略，美国不断向南越派遣军事人员，希望在三年内取得“反叛乱”的“胜利”。1962年底，在南越的美国军事人员已增加到11500多人，到了1963年11月达到16000人。[125]在这个过程中，少数美国官员开始对美军在南越人数的急剧增长感到忧虑。美国驻印度大使加尔布雷思（John K.Galbraith）是最主要的代表人物。他提醒肯尼迪，美国对南越不断扩大军事义务，可能会一步步地发展为“重大的、难以脱身的而且非决定性的军事干涉”，最终导致“如同法国人那样浴血战斗”的危险后果；同时，苏联人并不希望在印度支那“制造麻烦”，美国的军事行动可能会迫使河内考虑“转而求助于中国的保护”。[126]
肯尼迪深知把越南战争变为美国战争的危险，而且同意“一旦出现有利的形势，就立即降低美国在南越的军事干涉”，但他认为，这一步骤在近期内显然是不可能实施的。[127]让美国撤出南越对肯尼迪来说是更不可以接受的选择。他强调，“我不能同意那些说我们应当撤出的人。那将是个很大的错误”；在南越的“反共战争”不仅仅是他们越南人的战争，它还是“我们的战争——一场我们不能撤退，也不敢失败的战争”，因此，“我们不得不参与亚洲的防务，尽管我们可能不喜欢这么做”。[128]
肯尼迪政府愈加感到，美国要在南越取得“反叛乱”的胜利，不能不正视吴庭艳这一关键问题。吴庭艳不仅日益失去民心，而且同美国越来越不“合作”，致使“反叛乱”难以奏效。自美国强行同南越建立“有限伙伴”关系以后，吴庭艳对美国采取了某种抵制的态度。他曾向美国驻南越大使瑙尔汀（Frederick Nolting）抗议说，南越不想变成美国的保护领地。[129]1963年间，吴庭艳多次要求美国减少驻越的军事人员。[130]更令美国人恼火的是，在实施“战略村计划”过程中，吴庭艳政府并不完全按照美国的意图和计划建立“战略村”，而是有所选择，大打折扣。美国白宫和国务院许多官员，如希尔斯曼、哈里曼、加尔布雷思等人，一向认为吴庭艳是一匹“失势的马”，是南越危机的问题所在，是美国实施“反叛乱”战略的羁绊，因而极力主张“扔掉”这匹马。
5月初，吴庭艳政府镇压佛教徒的行动，使美吴紧张关系达到了顶点。美国驻南越大使馆官员曾警告吴庭艳，不要明目张胆地镇压佛教徒抗议活动，否则将引起美国公众的反感，从而改变对他支持的态度。[131]然而，吴庭艳却一意孤行，声称佛教徒的游行示威，不仅是共产党挑起的，而且是美国大量驻军南越所导致的间接后果。[132]吴庭艳政府血腥镇压佛教徒抗议运动被西方媒介公开后，美国公众为之震惊，反对美国援吴的呼声高涨。在美国政府和国会内，大多数有影响的官员和议员都已倾向于倒吴，曾经是吴庭艳最坚定支持者的曼斯菲尔德、基督教会等也不再坚持原来的立场。
但肯尼迪的军事顾问泰勒、副总统约翰逊、国防部长麦克纳马拉、中央情报局局长梅肯（John McCone）以及美国驻越大使瑙尔汀等人极不赞成发动倒吴政变。肯尼迪本人也不主张“换马”。他曾说，“吴庭艳就是吴庭艳，他是我们拥有的最佳人选”。[133]6至9月间，国家安全委员会对倒吴问题展开了一系列激烈的讨论。8月底，美国支持南越陆军司令杨文明等人发动政变的政策几乎付诸实施，但到最后关头，肯尼迪还是不敢下决心。至9月中旬，他终于拿定了主意，认为：赢得反共战争的胜利是美国援越的压倒一切的总目标，美国撤出南越或者听任吴庭艳政府为所欲为都不利于美国实现这一目标。肯尼迪强调，“一切有助于取得战争胜利的事情，我们支持；一切阻挠这种努力的事情，我们反对”。[134]这实际上表明，吴庭艳随时都有可能被美国抛弃。肯尼迪等人只是希望，再给吴庭艳一个机会，因为实在找不到一个比吴庭艳更能代表美国利益又更有声望的南越领袖人物。
吴庭艳秘密同越南劳动党的接触和谈判，即便不是促使美国决策者最终下决心“换马”的决定性因素，也是一个十分关键的因素。据认为，1963年4月，吴庭艳及其兄弟吴庭儒就已开始秘密联络北越和民解，寻求“共处”与“合作”的可能性。[135]9月中旬，《华盛顿邮报》的记者报道，这一秘密活动正在加紧进行。美国中央情报局估计，吴庭艳之所以这么做，可能出于三种动机：抵抗美国的压力；在危机中开拓更多的出路；以及接受法国人提出的美国撤出印度支那而越南实现中立化的建议。[136]但是，无论吴庭艳和吴庭儒的动机如何，他们企图同共产党秘密“媾和”而摆脱美国的控制，是美国人最不能容忍的。这无异于对美国的反共战争釜底抽薪。吴庭艳对美国的最大价值就在于反共，一旦失去这一价值，美国人也就对他毫不留情。毛泽东在8月29日就很有预见地指出，“吴庭艳是美帝国主义的一条忠实的走狗。但是，如果一条走狗已经丧失了它的作用，甚至成为美帝国主义推行侵略政策的累赘，美帝国主义是不惜换用另一条走狗的。”[137]
11月1日至2日，在美国政府的默许和暗中支持下，南越发生了军事政变，结束了吴庭艳家族的统治。20天后，肯尼迪本人遇刺身亡。他无法看到，吴庭艳政权被推翻后，南越危机越发不可收拾。为了实现其反共反华目标，美国不得不承担越来越大的军事义务。
吴庭艳倒台后，南越革命运动掀起了新高潮。南方民解组织的力量不断发展、壮大，控制了40％以上的农村地区。与此同时，北越看准南越形势，在取得中国的支持后，作出了进一步推动南越武装斗争的决定，对南越加强了人力和物力的援助。
接任美国总统职务的约翰逊（Lyndon B.Johnson）对南越危机的加深焦虑万分。上任不久，11月24日，他即召集国家安全委员会商讨越南问题。约翰逊要表明，他决不允许中国人和苏联人“利用美国人忧伤的时机”夺取越南。他还要让南越新政府知道，美国将遵守诺言，不会丢弃越南和东南亚。[138]11月26日，他批准了《第273号国家安全行动备忘录》，确定将继续实行肯尼迪政府的对越政策。翌日，他向国会和公众宣布：“我们将履行从南越到西柏林的义务”。[139]
约翰逊同肯尼迪一样，深信中国对东南亚存有“野心”，也深信“多米诺骨牌”理论。在他看来，坚守越南这条战线，对美国和“自由世界”的利益具有多层面的战略意义。一是“遏制”中国向东南亚的“扩张”，二是增强中国周边国家反共的信心，三是向以苏联为首的“共产党国家”表明美国在世界任何地方、反对任何“挑衅”的决心和力量。同样重要的是，约翰逊急于借此向国人证明，他是一个胜任的总统，在对付共产党“威胁”方面，其能力和胆识一点也不亚于肯尼迪。
12月初，约翰逊派遣麦克纳马拉前往南越了解实情，以便制定有效的行动计划。12月21日，麦克纳马拉提交的报告悲观地认为，南越形势相当“混乱”，新政府最令人担忧，它既缺乏决策能力，也没有一个可以实施的计划，却有愿意实行越南中立化的倾向。[140]
美国决策者断然不能接受越南的中立化。1963年上半年，希尔斯曼就曾向肯尼迪提交过一份长达一百多页的研究报告，其中强调，实现印度支那国家或东南亚地区中立化，是中国及其他共产党国家大力支持的概念，因为“这是把美国的势力排斥出东南亚的一种最廉价的可行方法”；因此，如果美国赞成中立化，只能有利于共产党人，而对于美国在亚洲的利益是十分危险的。[141]肯尼迪同意这一观点。当法国总统戴高乐在8月提出越南中立化建议时，他拒绝予以考虑。约翰逊的高级顾问们也坚决反对中立化。国家安全事务助理麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）告诫约翰逊，越南向中立化方向发展，将意味着：第一，南越反共势力的迅速崩溃和整个越南按照共产党的条件实现统一；第二，北越和中国影响的扩大；第三，对泰国、马来西亚、菲律宾、韩国和日本等国形成压力，并打击美国承担义务的声誉。[142]国会一些主要议员也都不同意越南中立化，认为中立化的结果，将导致共产党对整个印度支那的“控制”，这是对中国“扩张主义政策”的让步。[143]
但参议员曼斯菲尔德和著名政治评论家李普曼（Walter Lippmann）却劝告约翰逊，不妨考虑中立化的建议，因为美国不可能赢得越南战争，除非准备把美军全数投入东南亚，最终同中国开战；以“外交攻势”或许也可以阻止“中国在政治上〔对东南亚〕的控制”。[144]
然而，约翰逊却更倾向于其顾问们的观点。他告诉曼斯菲尔德，他不想再有一个朝鲜战争之类的事情发生，但也不想随后有人再提出“谁丢失中国？”这一类问题。[145]1964年1月，约翰逊在给南越杨文明政府的新年致词中，猛烈地抨击中立主义是“共产党接管的别名”，暗示了美国决不支持越南中立化的主张。[146]
1963年底至1964年中，约翰逊政府一直在酝酿“行动升级”计划。吴庭艳政府垮台，整个“战略村”体系也随之土崩瓦解。南越新政府非但不愿意重新构建已被民解组织摧毁的“战略村”，反而准备在三年内完全拆除所有的“战略村”。这实际上宣告了美国“战略村计划”的破产。于是，美国国务院和国防部的主要官员都开始转而寻求更强硬的军事手段，希冀以武力迫使北越和中国改变政策。
哈里曼、希尔斯曼和福雷斯特尔等人提出，向老挝发动突袭战，或者运用美国空中力量，轰炸“胡志明小道”，以制止共产党的“渗透活动”；同时将一个步兵营派驻泰国，对北越形成威慑力，一旦需要，这支部队就可以迅速进入老挝。但国防部否定了这一建议。参谋长们认为，应当采取“更胆大”的措施。一贯主张采用激烈手段的空军参谋长李梅提出，直接对北越进行密集轰炸。[147]
约翰逊对轰炸北越这种风险颇大的行动持谨慎的态度。他宁愿选择既有效又不过于冒险的计划。参谋长联席会议早在1963年9月已准备了一份向北越发动“打了就跑”的军事突袭计划——“34—A行动计划”。11月20日肯尼迪遇刺前，国家安全委员会主要成员讨论和通过了此计划。12月中旬，“34—A行动计划”经过修改后交到了约翰逊手里。约翰逊对强化秘密战较感兴趣。他专门成立了由国防部“反叛乱”专家克鲁拉克（Victor Krulak）领导的部际委员会，并责成该委员会仔细研究强化秘密战计划。1964年1月16日，约翰逊批准了经克鲁拉克委员会修订的“34—A行动计划”。根据这个计划，美国针对北越的军事行动将分三个阶段实施，包括搜集北越情报，开展心理战，派遣突袭队破坏和摧毁北越的海防设施及工业目标等，以便对北越“逐渐增大惩罚的压力”。[148]2月1日，“34—A行动计划”正式实施。尽管这个计划以“秘密战”为概念，但它的目标已超出了南越的地域范围，这标志着美国干涉越南的战争已扩大和升级。
与此同时，美国决策者清楚地知道，扶持一个强有力的反共南越政府，仍然是赢得“反叛乱”战争胜利的必要措施，是美军得以撤出南越的前提条件。助理国防部长威廉·邦迪（William Bundy）曾经提醒约翰逊，我们不能无视增强南越政府的重要性，如果在这条战线上失守，我们就无异于防守一个“空壳”。Vietnam-A History in Documents,pp.263—264.然而，杨文明政府远不是美国人希望支持的政权。该政权不但缺乏反共的素质，而且对美国的反共计划采取不合作的态度，严重阻碍了美国政策的实施。1964年1月底，美国中央情报局帮助对美国政策“反应积极”的、反共好战的阮庆一派，又一次发动政变，推翻了杨文明政府。阮庆政权对美国的恭顺使约翰逊政府颇为满意。但美国人却没有意识到，一个缺乏国内广泛支持的政权，其寿命必然是短暂的；更重要的是，美国实际上已经助长了南越政变的风气。1964年下半年，南越政府频繁更迭，先后发生了七次政变。[149]南越政权的虚弱，导致社会持续动荡不安。美国为了实现其反共反华的战略目标，不得不对南越承担越来越大的义务。
2、3月间，中央情报局已多次报告，南越局势“严重”，前景“不妙”。国务院政策设计委员会主任罗斯托甚至声称，“南越处于〔崩溃的〕危险中”。[150]参谋长联席会议认为，既然南越在美国同共产党国家的对抗中占据“轴心地位”，美国就必须在南越取得战争的胜利。鉴于南越的“恶劣”局势，参谋长们强烈主张，美国应该采取更加严厉的、行动不受束缚的应急措施，其中包括轰炸北越的战略目标，因为“34—A行动计划”并不能决定性地影响北越支持南越“叛乱”的决心。约翰逊及其国家安全委员会都同意，应加速制定向北越施加压力的应急计划。为此，麦克纳马拉和泰勒再次被派往南越。3月17日，麦克纳马拉—泰勒的调查报告经约翰逊批准后成为“第288号国家安全行动备忘录”。该文件强调，南越倒下，整个东南亚将受到“威胁”；越南是考验美国帮助其他国家对付共产党的“民族解放战争”的能力的重要场所；因此，美国继续对南越承担义务是“唯一现实的选择”，美国应制定对北越逐渐加大“报复行动”规模的计划。4月17日，参谋长联席会议提交了“37—64行动计划”。这个分三阶段的行动计划包括：第一阶段，对南越、老挝和柬埔寨的游击队基地进行地面和空中打击；第二阶段，对北越94个战略目标实行针对性的空中袭击；第三阶段，对北越进行大规模的、更加猛烈的轰炸。[151]
约翰逊对使用“公开军事施压”手段来打击北越不无顾虑。他首先担忧的是，中苏将作出什么样的反应？中国是否会出兵干涉？每次策划行动升级，美国决策者都不能不考虑这类问题。
自1963年底中苏公开论战后，越来越多的美国政府官员，尤其是国防部的官员相信，中国国内的经济困难，加上中苏的分道扬镳，已削弱了中国的实力，使中国逐渐处于孤立无援的境地，在这种情况下，中国不太可能会贸然出兵援助北越。参谋长联席会议告诉约翰逊，中国面临的困境，使它在大规模干涉越南问题上不得不“三思而后行”。[152]参谋长们还认为，对北越公开施加军事压力，是挑拨中越关系的良机：北越一旦向中国求救，将以受制于中国为代价；如果中国不提供援助，那就更妙，可以向北越证明，它的强大的盟国并不愿意为其利益而冒险。[153]助理国防部长威廉·邦迪也认为，虽然中国会把美国在越南的有限军事行动视为对它边界的直接威胁，但这种威胁还不至于严重到会促使它进行大规模的地面和空中干涉，中国并不愿意让美国对之进行严厉的报复；中国很有可能作出的反应是，呼吁和谈，以此向美国施压；同时几乎可以肯定，苏联将不会采取真正的军事行动，即使中国遭到美国的报复。[154]总统军事顾问泰勒更自信地说，中国人出兵干涉是不可能的，如果他们敢于这么做，我们就使用以美军为主的5至7个营兵力来阻止他们。[155]参议员曼斯菲尔德、助理国务卿鲍尔（George Ball）和约翰逊的挚友克利福德（Clark Clifford）律师等少数人反对这种轻率的看法。他们告诫约翰逊，美国扩大战争有可能招致中国的军事干涉，而且中苏也可能会因此而言归于好，因为中国和苏联都不愿意美国在越南得胜。这些观点对约翰逊产生了影响。他决定推迟实施“37—64行动计划”，直到中苏双方彻底“摊牌”。[156]
实施“37—64行动计划”，意味着战争明显升级，还意味着美国要随时准备派遣大规模的地面部队同北越或中国部队作战。对此，约翰逊担心的另一个问题就是国会和公众的反应。盖洛普民意调查显示，在美国民众中，只有37％的人对美国在东南亚的政策感兴趣，大部分美国人仍对越南战争一无所知。[157]国会中，真正了解和重视越南问题者也实属少数；而这少数人如两院外委会成员对战争升级的意见也有分歧。约翰逊及其高级顾问们深知，要说服国会和公众支持政府对北越采取“公开军事施压”行动并非轻而易举的事情。6月中旬，国务院拟定了一项授权总统在必要时采取战争行动的国会决议草案。首先提出这一建议的威廉·邦迪声称，此举具有“重大的意义”，如果决议获得通过，政府可以借此广泛地吸引美国国会和公众注意越南问题，并且“向东南亚战线两边重要国家的政府发出美国具有行动的自由和坚定的目标这一信息”。[158]但威廉·邦迪估计，如果越南形势不出现“剧烈的变化”，国会势必否决这个决议，因为政府无法向国会和公众作出充分的解释。[159]
8月初，越南形势剧变，“东京湾事件”[160]完全改变了美国国会和公众的冷漠态度。这一事件毫无疑问是美国政府为实施“34—A行动计划”而挑起的，甚至有蓄意向北越挑衅以制造“危机”局势之嫌。8月7日，国会参众两院以压倒多数通过了《东京湾决议》，赞成和支持总统“采取一切必要步骤，包括使用武装部队”，援助“东南亚集体防务条约的成员国或保护国”。[161]同时，哈里斯民意调查的结果表明，85％以上被访者同意政府对北越进行报复性轰炸。《东京湾决议》的通过，解除了约翰逊政府的“后顾之忧”。但约翰逊没有立即批准太平洋指挥部实施大规模的报复性轰炸，而只是同意实施间断性的、小规模的攻击。他仍然在等待着中苏关系的彻底破裂。
10月赫鲁晓夫倒台后，中国领导人曾希望同以勃列日涅夫为首的苏联新领导人消除分歧，改善关系。勃列日涅夫拒绝了中国领导人的诚意，坚持赫鲁晓夫时期的反华立场和政策。1965年上半年，中国不再承认社会主义阵营的存在，并公开提出“反帝必反修”的口号。从此，中苏两国彻底决裂。
约翰逊政府注意到中苏关系的质变，于是利用这一时机，加紧准备对北越展开大规模军事行动。1964年11月初，约翰逊政府对实施大规模轰炸北越的行动已基本上达成一致的意见。
但约翰逊仍有顾虑。很明显，美国几乎在重走通向朝鲜战争的老路。助理国务卿鲍尔等少数人一直在提醒他中国参战的可能性，国会的一些主要议员也向他强烈地表达这种忧虑。他的大多数顾问以及情报部门却估计，如果实施大规模轰炸计划，中国很有可能增援北越并“摆出更有威胁性的姿态”，但中国不可能参战，除非发生入侵北越且推翻北越政权的事情；北越并不愿意请来大批中国“志愿军”而危害他们的独立，而中国也担忧其干涉行动会导致空战的升级和美国轰炸其脆弱的战略基地。[162]约翰逊还为此征询了在同中国对抗方面经验丰富的前总统艾森豪威尔的意见。艾森豪威尔十分赞同对北越采取更大胆的措施，以挽救南越。他告诉约翰逊，根据他处理朝鲜战争的经验，假使中国发出干涉越南的威胁，美国应“悄悄而坚定地”给它一个严重的警告。[163]
11月下旬，一个由威廉·邦迪领导的、专门研究轰炸北越计划的国家安全委员会工作小组，向约翰逊呈交了《东南亚行动路线》的报告，提出三种选择：第一，进一步实施34—A行动计划；第二，以“彻底而快速的挤压”方式对北越实行系统的轰炸；第三，以“缓慢的挤压”方式实施逐步升级的军事行动，迫使北越进行外交谈判。约翰逊选择了第一和第三相结合的路线，并要求把轰炸范围限制在17度线与19度线之内。他相信，这种有限的轰炸不会给中国参战提供“借口”，而且对北越实行缓慢的升级行动，可以使他观察到中国可能作出的任何反应；如果中国突然反击，其政府就有大量的时间来调整轰炸计划。[164]12月初，国家安全委员会通过了威廉·邦迪拟定的两阶段行动计划：对19度线以下的北越战略目标和老挝境内的“胡志明小道”实行有限的轰炸，在一个月的警告期后，开始实施大规模的、持续的、系统的轰炸。
但1964年底至1965年初苏联同北越和中国关系的新动向，又使约翰逊对实施升级的军事行动犹豫起来。1964年11月，越南民主共和国总理范文同访问莫斯科时，勃列日涅夫已向越南人作出了在北越遭到美国进攻时予以支持的保证。中央情报局局长梅肯对约翰逊说，苏联新领导正改变赫鲁晓夫时代的政策，他们可能以为北越胜利在望，因而要插手印度支那，以分享胜利的功劳。[165]据此，约翰逊指示国务院，必须同苏联人保持各种秘密联系渠道，以便向苏联人解释美国的意图。1965年1月底，苏联宣布苏联部长会议主席柯西金出访东亚国家。美国人敏感地注意到，苏联代表团成员中有空军司令。柯西金在结束对越南的访问时和范文同发表了联合声明，宣称：苏联将坚持国际主义原则，“不会对保障北越的安全无动于衷”，而将给予“必要的援助和支持”。[166]更重要的是，柯西金在访问越南和朝鲜途中两次顺访了北京，中苏关系似乎有了转机。因此，约翰逊决定暂缓实施第一阶段的轰炸计划。然而，美国决策者很快发现，苏联虽然增加了对北越的军事和经济援助，其宣传作用却大于实际作用，中苏关系看来也并没有多大改善的迹象。
2月中旬，美国正式实施第一阶段的轰炸计划（代号“火箭行动”）。但美国人看到，南越的政治混乱已经达到连本身的基本军事设施都不能予以有效的保护的程度，以至美军在游击队的多次偷袭中死亡率不断增加。麦克乔治·邦迪和泰勒等人提出，南越持续的动荡局势，需要美国尽早实施第二阶段的轰炸计划，以“影响”北越的意志，鼓舞南越的士气。约翰逊的大多数顾问都同意，尽管这种轰炸可能不会产生决定性的作用，但至少能够带来“真正改善南越局势的一线希望”。泰勒甚至建议，美国在实施行动前可通告苏联，美国不反对苏联在北越继续发挥作用，以取代中国的重大影响，这对于北越来说也有好处，即如果北越接受苏联的军事和经济援助，并停止“入侵活动”，可以保持其独立性而脱离同中国的关系，并有可能在苏联的支持下使东南亚问题得到政治解决。[167]约翰逊接受了麦克乔治·邦迪和泰勒等人的意见。2月26日，国务院发表了题为《北部的侵略》的白皮书，为美国在越南扩大战争制造理由，以骗取美国国会和公众以及世界舆论的支持。3月2日，美军开始对北越实施代号“雷鸣行动”的持续的大规模轰炸。紧接着，约翰逊政府又决定派遣美国地面部队进入越南，名义上是保护西贡、边和及岘港等地的美军基地，实际是协同作战，以便更有效地向共产党人施加压力。7月，约翰逊批准了南越美军司令威斯特摩兰（William C.Westmoreland）提出的大规模增兵的建议，准备“以战争对付敌人”。到1965年底，在南越的美国地面部队达到了17.5万人。自此，美国对越南的干涉从“特种战争”升级为“有限战争”，战争的范围不仅从南越扩大到北越，还扩大到老挝。
美国侵越战争的严重升级和扩大，对中国构成了现实的威胁。1965年3月25日，《人民日报》发表了《全世界人民动员起来，援助南越人民打败美国侵略者》的社论，严正声明：中国将履行自己的国际主义义务，给南越人民以一切必要的物质支援，同时也时刻准备着，当南越人民需要的时候，派遣自己的人员，同南越人民一道，共同战斗，消灭美国侵略者。几天后，陈毅外长向越南民主共和国外长春水正式表达了中国的这一立场。尽管美国通过各种渠道向中国表明美国轰炸北越目的有限，但中国领导人相信，战争的规律不以人的意志为转移。周恩来总理在4月2日对巴基斯坦总统阿尤布·汗说：“战争扩大时，是无法划一条界线的，就像火势会蔓延一样”，何况美国侵越战争的最终目的就是要对抗中国。他还强调，“美国说这是局部战争，它所进行的是有限的轰炸和有限的扩大。但是，即使它主观上想限制战争扩大，实际上也限制不了”；战争将会逐步扩大到中国。周恩来严厉警告美国玩火的危险。他声明：即使美国不把对越南的侵略扩大到中国，中国也一样要援助越南，而且中国已做好了同美国作战的一切准备，但中国不会主动挑起对美国的战争，中国人说话是算数的。[168]
中国确实做好了出兵援越的准备。4月8日，黎笋率领越南党政军代表团访华时，正式向中国提出了派遣志愿部队援越的请求。他希望，中国空援部队入越作战，不仅可以将美军轰炸限制在20度线或19度线以南地区，以保护河内及北方主要城市和重要运输线，还可以提高越南人民军的士气。刘少奇代表中共中央当即表示：“我们的一贯方针是，凡是你们需要的，我们这里有的，我们要尽力援助你们”。[169]会谈的结果，中越两国达成了原则协议：中国将向越南派遣防空、工程、铁道、后勤等志愿部队。与此同时，中共中央向全国发出了指示，号召全党、全军和全国人民，尽一切可能，支援越南人民的抗美救国斗争。[170]5月16日，周恩来总理向来访的越南南方民解阵线领导人重申，中国是言行一致的，只要越南需要，中国将如同入朝参战那样入越参战；中国边境省份已做好了准备，整个中国也做好了准备；如果美国把战争扩大到中国领土，战争就无法限制了；美国打空战，中国就可以打地面战。[171]
事实上，早在东京湾事件后，中国领导人已做好了应付可能出现的“最坏的情况”的心理准备，并且着手做物质上的准备。1964年8月中旬，在美国开始对北越进行报复性轰炸后不久，毛泽东尽管曾对越南领导人说美国不太愿意同中越打大仗，[172]但实际上已感觉到这种大仗正在逼近，并提出了集中力量建设内地“大三线”的问题[173]。中共中央认可了这一加强战备的主张，改变了以经济建设为重点的总体战略指导思想。中国军队总员额迅速增加到500万人，在随后制定的第三个五年计划中，国防建设被置于第一位。[174]
中国领导人最终决定出兵援越抗美，是中国同美苏对抗关系发展的必然结果。国际主义义务和国家安全，一直是中国领导人在对越决策过程中考虑的两个根本问题。此时，中国领导人对国际主义义务的考虑，在很大程度上出于反抗苏联的政治动机。在中国领导人看来，由于苏联变修，中国不能不积极、主动地承担起领导、支援和保护“民族解放运动”的国际主义义务；越南处于“反帝反修”斗争的最前沿，向它提供援助和保护自然是中国义不容辞的责任。越南劳动党对中国发挥的作用大加赞扬，可以说进一步增强了中国领导人的使命感和责任感。1964年8月13日，黎笋在北京同毛泽东会谈时说：“中国的援助是必不可少的，它确实关系到我们祖国的前途命运”；他还告诉中国领导人，苏联修正主义者企图把越南当作讨价还价的筹码，这是明白无误的。[175]1965年5月，越南民主共和国驻华大使陈子平，在纪念中越建交十五周年的一篇颇具代表性的文章中，盛赞中国坚决保护兄弟的社会主义国家，坚决反对美帝国主义，坚决支持世界各地的民族解放运动，坚持“马克思主义原则的正确路线”。他还称颂道，越南有句谚语：“刮风才知树强弱”，中国确实是“岿然屹立在风暴中的苍松翠柏”。[176]
在国家安全问题上，中国领导人最为关注的莫过于如何有效地制止美国在越南逐步向北扩大战争。自肯尼迪政府在南越实施“特殊战争”之后，中国已经使用各种外交手段，对美国一再发出警告，声明中国不会“袖手旁观、坐视不救”。东京湾事件后，中国的外交抗议不断升级，言辞愈加严厉，宣称：“美国对越南民主共和国的侵犯，就是对中国的侵犯”，而且还组织了声势浩大的群众游行示威。中国的威慑不能制止美国扩大战争，只是对战争升级的进度和范围产生了影响。在这种情况下，中国不能不运用威慑的最后手段，即准备出兵作战，并为此加紧国内备战，以阻止美国进一步扩大战争。
固然，中国可以通过另一条途径增强威慑力，即同苏联改善关系，采取“联合行动”。柯西金在1965年2月顺访北京时向中国提出了这个建议，但遭到中方拒绝。1965年3月1日，周恩来告诉胡志明，在中越两国的革命过程中，在反对美国的斗争中，绝密的事情不应透露给苏联人，而且从中国同苏联打交道的历史经验来看，苏联向越南提供军事援助是不怀好意的；如果越南坚持同苏联“联合行动”，中越关系可能会恶化，由此影响两国的合作。5月17日，周恩来和邓小平再次向胡志明表述了必须警惕苏联在越南问题上图谋不轨的观点。[177]
中国领导人对北越和中国本身的抵抗能力充满了信心，并不觉得联苏反美的迫切需要。毛泽东估计，美国最多能派“十把万人”到越南作战，而越南人民能够以多胜少。[178]1964年10月初，当范文同向中国领导人保证，如果美国胆敢发动有限战争，北越将与之战斗，而且将赢得胜利时，毛泽东对此予以肯定并强调，北越有能力消灭南越几十万人的傀儡军，而美国人总共才有18个集团军，一半要留驻国内，另一半驻扎于欧洲和亚太地区，在东亚的三个集团军以海军陆战队为主，因此，只要在战术上重视敌人，越南人民也完全能够打败美国侵略者。[179]周恩来和陈毅还在不同的外交场合表示，越南人民可以依靠自己的力量来“对付外来干涉和反对当地的反动派”；在“人民战争”中，美帝国主义将越战越弱，而越南人民却越战越强；美国如果打中国，就进得来，出不去，既然中国就够美国受的了，没有必要考虑苏联因素，也不必指望苏联的援助。[180]
停战议和看起来也是一个可以消除美国威胁的选择。1965年4月7日，约翰逊在巴尔的摩的演讲中提出美国愿意“无条件讨论”。与此同时，联合国秘书长吴丹（U Thant）一再向北越和中国表示了类似的主张。然而，中国领导人拒绝接受这些建议。5月底，陈毅对法国记者说，“从全局来说，我们并不反对谈判，但是，我们坚决反对无条件讨论的和谈骗局”；美国搞“和谈骗局”，实际上是根本否定1954年日内瓦协议，否定越南的统一，是想得到它在战场上得不到的东西，这种和谈只有利于侵略者。[181]10月，毛泽东告诉北越领导人，他只注意如何打美国人，怎样把美国人赶出去；解决问题还是靠武装斗争，谈判在一定时候可以进行；但中国的经验表明，谈判是没有结果的，“美国人可以不算数”；日内瓦和谈后，美军就开进了南越，代替了法国军队。[182]11月，周恩来在同法国外长的代表谈话时又指出，中国根据三种经验——解放战争的经验、朝鲜战争的经验以及中美关于台湾问题的争端，得出一条结论，即“不打到美国认输，它是不会同意谈判的”。[183]中国领导人强烈地认为，政治和谈无疑是武装斗争的补充，但谈判的时机尚未到来，一方面美国并没有和谈的诚意，另一方面，即使和谈，北越也要首先在军事上取得优势。
