60年代中期，美国对华政策也在酝酿着重大的调整。这一时期中美两国的尖锐对抗和在越南战场进行的间接战争，无疑推迟了美国调整对华政策的进程，但同时也为美国政府根本改变其政策造成了必不可少的主客观条件。
从50年代末开始，美国社会中开始出现了一种要求改变美国僵硬的对华政策的思潮。这种思潮的比较典型的反映是1959年出台的《美国对亚洲的外交政策——美国康仑公司研究报告》，后来被简称为《康仑报告》。
1958年春季，美国参议院外交委员会在该委员会主席威廉·富布赖特（William J.Fulbright）的主持下，就美国对东亚、南亚、非洲、欧洲以及拉丁美洲的政策，举行了一系列听证会，目的是对美国的对外政策进行一次系统的检查。5月间，参院外交委员会根据听证会的情况及其效果，决定成立一个特别小组委员会，专门讨论制定一项全面研究美国对外政策的计划的可行性和必要性。该小组经研究认为，进行有关的研究既有必要又切实可行。7月15日外交委员会投票通过决议，要求参议院授权进行有关的研究。31日参议院通过决议，授权外交委员会“对美国的外交政策进行一次充分而全面的研究”，并拨款30万美元予以资助。[166]
1959年2月，设在旧金山的思想库康仑有限公司接受参议院外交委员会的委托，承担了“美国对南亚政策”和“美国对远东和东南亚政策”两个项目。报告于9月完成，发表时合二而一，题为《美国对亚洲的外交政策》。该报告虽然是分为南亚、远东和东南亚两个部分，但是综观全文，不论哪一部分都无法避免地包括了对中国的严重关注。正如报告所指出的：“共产党中国是美国在亚洲面临的最复杂和最严重的问题，同时，又是一个复杂性和严重性可能有增无减的问题”，“对我们将来在亚洲和世界的地位来说，没有再比美国对华政策的决定更起决定性的作用了”。[167]
《康仑报告》在有关中国和对华政策的分析中指出，美国应该确认两个基本事实，其一是中国的政权是稳固的，而不是像当时许多美国人所认为的那样“是一个暂时的现象”。报告称“大部分迹象表明，现政府是近代中国历来最坚强、最团结的政府”，“只要不和美国作战，中国共产党政府长期存在下去是非常可能的”。其二是中国的政治、经济和军事迅速增长，“非常可能在二十世纪后期作为一个主要世界强国而出现”。所以报告提出，美国的对华政策“不管具体形式怎样”，都应该根据上述“假设来实施”。[168]
在上述分析的基础上，《康仑报告》详尽地提出了一套与现行的美国对华政策不同的方案和实施步骤，它们包括两个阶段七项措施。第一阶段是所谓“试探”阶段，措施包括逐步开始与中国交换记者和开展学术、商业等性质的交流，由非政府人士和团体与中国领导人进行直接对话，同时美国政府与它的欧洲盟国、日本及若干“中立国”进行非正式的讨论以达成某种共识。第二阶段是放宽对中国的贸易禁运，赞成中国进入联合国，提议中国成为联合国安理会的常任理事国。同时美国与台湾当局达成协议，美国继续履行对台湾的现存义务，促使台湾与中国永久分离，成立独立的“台湾共和国”，并成为联合国的普通会员国。在完成所有这些安排后，美国就可“继之以事实上承认共产党中国”。报告的作者声称，“值得”把这些建议“当作一项有利于美国国家利益的最好的长期政策来加以严肃的考虑”。[169]
根据参议院外交委员会的计划，《康仑报告》出台后准备继续就对华政策问题举行听证会，以便就对华政策展开讨论。不过在艾森豪威尔政府时期，显然不存在重新考虑对华政策的任何条件，加之1958年的台湾海峡危机结束不久，美国国内对中国的敌意相当强烈，所以国务院表示，不准备派人参加听证会。11月间《纽约时报》登载了《康仑报告》的内容，结果引起台湾方面的强烈反应。最后由美国国务卿赫脱（Christian A.Herter）亲自出面发表声明，并且国务院还专门出版了有关台湾问题的小册子，表示美国确实“无意改变现行政策”，这才将事态平息下去。[170]
虽然参议院外交委员会未能如愿就《康仑报告》提出的问题展开讨论，但仍然不能低估《康仑报告》所产生的影响。首先是报告实际上已经成为后来美国朝野人士考虑对华政策的重要参考。在后来美国调整对华政策的过程中，各方人士曾经多次提出改变对华政策的设想和建议，但是他们都没有超出《康仑报告》设计的框架。
其次是参议院外交委员会参与策划这一项目的人包括了很有影响的民主党参议员，如富布赖特和后来担任总统的肯尼迪（John F.Kennedy）。报告的撰写人包括著名的中国问题专家斯卡拉宾诺（Robert A.Scalapino）等。这些人在政界和思想界都有着重大的或独特的影响。所以《康仑报告》所包含的一些重要想法必然会被传播并保留。
在1960年的美国总统竞选中，对华政策成为民主党和共和党辩论的重要议题之一。从两党争论的情况看，双方均无意对美国的对华政策作重大的改变，值得注意的是民主党方面为了竞选政治的需要，试图在对华政策方面作些文章。不过他们的观点差不多就是《康仑报告》的设想。
4月间，美国的《外交》双月刊发表了民主党的政策委员会主席、曾经当选参议员、后来在肯尼迪政府中担任副国务卿的切斯特·鲍尔斯（Chester Bowels）的长篇文章《重新考虑中国问题》。鲍尔斯在文章中提出，美国应根据中国的现实和美国的利益制定对华政策。目前的中国政权已经“稳固”，而且实力日增。美国在处理有关地区性的事务（如东南亚问题）和全球性事务（如裁军问题）时，如没有中国参与，其成效是值得怀疑的。至于如何解决中美之间的台湾问题，鲍尔斯提出了所谓的“中台国（China-Formosa Nation）方案”，其内容包括台湾当局从金门、马祖撤军，大陆沿海岛屿中立化以及台湾成立独立的“中台国”。[171]
鲍尔斯的文章很可能反映了民主党方面在对华政策上的主流意见。在总统竞选进入白热化的阶段，民主党候选人肯尼迪指责共和党政府在对华政策上分不清轻重缓急。他一方面继续指责中国推行“敌视”美国和“好战”的政策，同时也公开表示，希望同中国“建立和平的关系”，并称民主党希望同中国“和平相处是正确的”。他在10月7日和13日的电视辩论中提出，美国应该只保卫台湾，放弃金门、马祖和其他一些大陆沿海岛屿。共和党候选人尼克松则批评肯尼迪是在中国的“讹诈面前屈膝投降”，而他本人决不会把任何地方的“一寸土地让给共产党”。[172]肯尼迪抨击共和党的对华政策并不完全是竞选时期的灵机一动，除了他的竞选班子的建议外，他本人在1957 年发表的一篇文章中，就曾批评过美国的对华政策过于僵硬和倾向使用武力。[173]
不过就如同美国选举政治通常表现出来的一样，肯尼迪和他的政策班子在竞选时期就对华政策发表的言论并没有在赢得大选后付诸行动。根据尼克松的回忆，肯尼迪在竞选期间便通过助手向他表示过，不希望在涉及对华政策的问题上过多纠缠。[174]肯尼迪这样做很可能是因为意识到，在美国国内当时的政治气氛下，在总统竞选中过多地强调改变对华政策是不明智的。
肯尼迪当选总统后多少表现出调整对华政策的意愿。他在1961年2月1日主持召开的国家安全委员会会议上，曾经讨论过是否可以略微放宽对中国的贸易禁运，允许西方盟国的船只为中国承运粮食。肯尼迪在会议上要求国务院进一步研究可行的办法。[175]在华沙的中美大使会谈中，美方也曾经提出交换记者和以优惠条件向中国出售粮食等建议。[176]不过肯尼迪的这些政策“微调”很快便不了了之了，其原因主要是两方面的。
首先是包括肯尼迪在内的参与处理中美关系的人物们，基本上没有理解中美关系的症结，以及中国政府当时的基本立场和态度。他们一直企图绕过台湾问题，通过一些“微调”来缓和中美之间的气氛。问题恰恰在于，即使像鲍尔斯那样曾经试图改变美国对华政策的人物，提出的办法当时不仅根本不可能为中国领导人所接受，而且只会增加他们的怀疑和敌意。
这一时期中国领导人显然也在考虑和试探缓和双方关系的可能性。1959年3月13日，毛泽东在会见美国记者安娜·路易斯·斯特朗等人时表示，他希望“到密西西比河去游泳”，阻碍他的是共和党政府的三位领导人：艾森豪威尔、尼克松和杜勒斯。[177]1960年8月30日，周恩来在会见美国记者斯诺（Edgar Snow）时指出，企图绕过台湾问题来缓和中美关系是行不通的，至于所谓的“中台国”则是根本不可能接受的。值得注意的是在美军撤出台湾的问题上，周恩来提出了比以往灵活的建议，即美国首先必须同意从台湾撤出其军事力量，至于美军何时和如何撤出台湾的具体步骤，可以随后讨论。[178]10月18日，周恩来再次会见斯诺，系统地阐述了中国在裁军、中国的联合国席位、核试验和台湾等问题上的立场和政策。考虑到周恩来在谈话中表现出对民主党在对华政策上的观点了如指掌，以及此前在旅途中向斯诺详细介绍中苏分歧等等情况，至少可以肯定周恩来对谈话是有所准备的[179]。四天以后，即10月22日，毛泽东同斯诺讨论了肯尼迪与尼克松的电视辩论的有关内容。毛泽东明确表示，中国会把金门、马祖留在蒋介石手里，中国“要的是整个台湾地区”，不过中国会承担维护和平的责任，不主动向美国开战，并“要谈判解决”台湾问题，“不要武力解决”。[180]
1965年1月9日，毛泽东与来访的斯诺谈国际问题
中国领导人会见像斯诺这样的美国记者是有的放矢的，毛泽东和周恩来在美国总统大选期间花如此之多的时间与斯诺讨论中美关系，显然是在为与美国的新领导人打交道进行试探和准备。肯尼迪当选总统后不久，王炳南在大使会谈中向美国方面表示，希望肯尼迪政府“在中美关系的进展方面有所建树”。他的表态肯定是得到中国领导人允许的。[181]陈毅在1961年4月访问雅加达期间，在回答《纽约时报》记者关于中美关系的提问时，一方面指出肯尼迪政府的对华政策“和艾森豪威尔政府在基本上并没有什么变化”，同时也说明在改善中美关系的问题上“要看美国的新总统能否采取主动”，“美国政府是不是可以先做出一点贡献”。[182]目前已经公布的历史文献尚不足以清晰全面地揭示这一时期中国对美政策的全貌。不过上述迹象已经表明，在美国政局发生重大变动期间，中国领导人的确在进行谨慎的试探。
毛泽东关于不会进攻金门、马祖的谈话其实也是讲给蒋介石听的。在美国总统选举期间，台湾当局对有关对华政策的辩论表现出极度的敏感。10月11日，蒋介石会见美国记者莫尔文（Davis Mervin）时强硬地表示，台湾当局即使“战至最后一人”、即使没有美国的支持而“必须单独作战”，也决不放弃金门、马祖。[183]三天后，台湾当局由“外交部”发表声明，指名道姓地斥责肯尼迪“不负责任”、“大慷他人之慨”、“随便处置”他国的领土等等。声明还信誓旦旦地宣布：“不会放弃……一平方英寸领土”，而且不需要美国协防金门、马祖。[184]10月29日至11月2日，蒋介石亲自前往金门、马祖视察，并在金门题字“经营战场”、“培养战力”。此后不久，台湾当局举行大规模军事演习，参演部队达14万人，包括坦克、装甲运兵车等7000辆各类军车。毫无疑问，毛泽东公开声明不使用武力攻占金门、马祖，是对蒋介石坚守金门、马祖的最有力的支持和鼓励，也是台湾当局敢于保证不在金门、马祖的防卫问题上拖美国下水的重要原因。毛泽东和蒋介石在反对美国“两个中国”政策上的隔海配合的确是相当默契的。
由于台湾海峡两岸的领导人都坚持“一个中国”的立场，美国朝野一些人企图用“两个中国”的方案作为改变对华政策的出路，一开始便走不通了。当然，除了台湾海峡两岸反对“两个中国”的计划，肯尼迪政府在美国国内也面临着巨大的反对力量，特别是在美国国会中，亲台湾的势力不断通过各种各样的决议，以便反对和挫败任何削弱美台关系的努力。肯尼迪是以微弱多数票战胜共和党候选人的，刚入主白宫时政治地位尚不稳固，还不敢在重大政治问题上冒险。另外在他看来，新政府在内政和外交领域，都面临着远比对华关系更为重要的问题，因此他私下表示，不希望在改变对华政策这样敏感和困难的问题上，招致公众舆论的过分关注。[185]
肯尼迪不打算调整对华政策的意图很快便在美国领导人的言行中反映出来。4月12日，肯尼迪就任总统后首次就对华政策发表公开讲话。他声称美国将继续履行对台湾当局的政治和安全“承诺”，反对在目前的形势下允许“红色中国”进入联合国，支持台湾当局保留其在联合国的位置。[186]5月3日，美国国会参议院两党领袖共同提出一项提案，支持肯尼迪关于继续履行对台湾承诺的声明。[187]5月14日，美国副总统约翰逊访问台湾，进一步表明美国无意改变对华政策的立场。
9月21日，联合国大会指导委员会通过表决，同意将中国代表权问题列入联大讨论的议程。以此为标志，美国多年来用搁置讨论的办法阻挠恢复中国在联合国的席位的企图已经失败。面对这种局面，肯尼迪政府的方针是尽可能地推迟中国现在就恢复在联合国的席位。在肯尼迪政府的高层会议上，美国驻联合国代表史蒂文森（Adlai Stevenson）曾经主张，用联合国同时给予“两个中国政府”席位的办法，保住台湾当局的席位。而肯尼迪考虑的是至少要将中国恢复在联合国的席位的时间，拖到美国的中期选举以后。他告诉史蒂文森，“如果红色中国在我们来到首都的第一年期间进入联合国……，他们就会把我们两人都弄得筋疲力尽”。[188]10月19日，肯尼迪发表特别声明，声明“美国坚决反对中共进入联合国或联合国的任何机构”。[189]史蒂文森也在联合国大会拼命鼓噪，于12月1日提出了所谓“重要问题案”，即接纳中国进入联合国取代台湾当局的位置，必须要出席联合国大会的国家的三分之二多数通过。[190]12月15日，联合国大会以61票对34票、7票弃权，表决通过了美国牵头的“五国提案”，将中国进入联合国列为“重要问题案”，从而为恢复中国在联合国的席位设置了新的障碍。中国政府对美国阻挠恢复中国在联合国的席位进行了严厉的谴责，《人民日报》连续发表文章，抨击肯尼迪政府是在搞“反华新阴谋”。[191]至此可以说在肯尼迪任内，美国政府改变对华政策的可能性已经完全消失了。
尽管肯尼迪政府继续推行僵硬的对华政策，美国民间关于中美关系和改变美国对华政策的研究和讨论并没有中断，其中最有影响的是“对外关系委员会”主持的中国研究项目。1962年1月，美国政府由于迫切希望了解有关中苏分裂的情况，认为有必要动员“非政府”的智力资源，展开相关的资料收集和研究工作。正是在国务院的授意下，代表东部权势集团的思想库纽约“对外关系委员会”从2月起邀集大批专家学者，就中苏分裂和美国的对策进行讨论。
很可能是受到这些大型研讨会的影响，“对外关系委员会”在福特基金会的赞助下，于4月提出了一项研究中国的宏大项目。“对外关系委员会”设计这一项目的原因是该委员会认为，中国对西方在亚洲的地位构成的威胁，是美国在60年代面临的两大挑战之一，必须给予关注并对那里的新情况进行深入的研究，并检讨过去10年来美国的对华政策。该项目的研究成果包括：提供政策备忘录供决策者参考；在《外交》双月刊和其他重要的学术刊物上发表有关的文章；出版有关的小册子以及出版正式的系列著作。根据该项目的计划于1966年陆续出齐的八部著作涵盖了中国的政治、军事、经济、外交以及各国的对华政策等领域。[192]尽管这八种书的内容不同且观点各异，但是它们的出发点都是要重新研究中国各方面的情况及其对美国和中美关系的含义，归宿则在于探讨美国对华政策的得失，并为制定对华政策“努力开拓新的理解”。这套丛书的另一个引人注意的特点是，作者具有相当高的权威。他们中间包括有报道中国问题的资深记者、著名的研究中国经济的专家、曾在中国任职的退休高级将领以及多次参与中美谈判的外交官，等等。值得注意的是，这一项目不仅本来就同美国政府要求研究中苏关系有密切关系，而且项目的“指导委员会”还聘请前国务卿的弟弟、曾经任中央情报局局长的艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）担任主席，从而大大增加了该项目的“非政府”色彩。[193]
这一时期美国对华舆论的变化给美国政府的对华政策产生了什么样的影响是个未知数，但是它的确给美国的政治气氛多少带来了一些变化。例如“对外关系委员会”的丛书出版后，美国一些有影响的报刊给予了报道，一些权威性的报刊如《纽约时报》、《星期六评论》、《芝加哥论坛报》等，均给予了肯定的评价。这种变化表明，谈论“重新考虑对华政策”至少已经不是大逆不道的了。
国内新的研究成果认为，肯尼迪有意在他的第二任期（如果他能竞选连任的话）重新审议对华政策，其根据是肯尼迪在遇刺前不久，曾经在1963年11月14 日举行的一次记者招待会上说：“当红色中国人表示其愿意同美国及其邻国和平相处时，那么很明显，美国就将重新审议自己的政策。我们并不墨守对红色中国的敌视政策”。肯尼迪遇刺后不久，主管东亚事务的助理国务卿希尔斯曼于12月13日发表了经肯尼迪审阅过的长篇讲话，其中首次提出要对中国采取“不把门关起来”的政策。用他的话来说就是美国“对未来中国可能发生的变化敞开大门，对那里出现的能够促进我国利益、服务于自由世界和有益于中国人民的变化，不把门关起来”。[194]由于肯尼迪被刺身亡，人们无法证实上述观点的可靠性。但是有一点是可以肯定的，即美国的对华政策确实已经到了山穷水尽的地步，而且约翰逊政府也未能采取、确切地说是根本没有能设想出任何切实可行的步骤来解决问题。
从肯尼迪到约翰逊两届美国政府在处理对华关系方面，都面临着以下几个共同的问题。
第一是关于中苏分裂。从中苏结盟之日起，美国政府便一直试图使用各种手段，离间和分化中苏关系。肯尼迪上台后，面对渐行渐远的中苏关系，在继续奉行促使中苏分裂政策的同时，美国政府开始考虑如何利用中苏分裂。
肯尼迪上台后不久，即下令对中苏关系进行深入的研究。可能是因为乔治·凯南（George F.Kennan）在竞选期间曾经在中苏关系问题上写信向肯尼迪进言，肯尼迪于是请他再度出山，主持有关中苏的研究项目。凯南在1960年8月17日给肯尼迪的那封信中声称：在最近的将来，对美国而言“没有比保持中苏之间在观点和政策上的分歧更重要的了”。[195]到1961年底，该项目由国务院政策设计室完成了初稿，全文长达77页，题为《中苏分歧与美国的政策》。报告的主要观点是，社会主义阵营正在分裂，中苏分歧表面是意识形态之争，实际上是双方的“国家利益”的冲突，因此也是难以弥合的。从长远的角度看，中苏分歧符合美国的利益，但从近期看美国未必会立即获益。因为中苏仍然都将美国视为敌人，而且由于中国的“好战”，美国在东南亚将面临严重的挑战。[196]
1962年1月2日，国务卿腊斯克首次主持召开了专门讨论中苏分裂的国务院政策计划会议，会议讨论的依据便是上述凯南主持完成的报告。与会者认为，中苏分裂具有“前所未有”的历史意义，但由于缺乏有关的情报，美国难以对其发展及其影响作出判断和反应。腊斯克在会议上决定，有必要动员朝野力量，进一步收集情报并进行更为深入的研究。值得注意的是，资深外交官、苏联问题专家查尔斯·波伦（Charles Bohlen）在讨论中声称，苏联与中国的分歧就像是“孟什维克”与“布尔什维克”的分歧，中国比苏联更激进，美国可以支持铁托，但不能支持中国那类的“左派”。[197]波伦的观点在美国政府中有相当大的代表性。
根据此次会议的建议和安排，美国政府的有关机构、美国的思想库、甚至包括北大西洋公约组织的有关机构，均对中苏分裂的情况展开研究。综合起来看，美国各有关方面主要关心的问题包括中苏分裂的程度、性质、未来的发展以及中苏分裂对两国对西方的政策的影响等。随着中苏分裂的日益加剧，到1963年夏季，肯尼迪政府大致断定，中苏分裂已经不可挽回了，而且对中苏未来的冲突可能达到的程度有些预测，如估计中苏有可能发生边界军事冲突。[198]实际上从60年代中期中苏发生边界纠纷后，约翰逊政府已经多少获得了一些有关情况的报告。
关于中苏分歧的性质，美国政府居主流的看法是，虽然中苏的分歧是围绕意识形态展开的，但其深层原因的确相当复杂。两国的国家利益和对外政策的目标互不相容，历史上中俄两个民族的矛盾的影响，中苏结盟后双方在军事和经济问题上的分歧等等因素，都是导致中苏分裂和矛盾升级的重要因素。也正是因为造成中苏分歧的原因如此复杂，所以从根本上看双方的分歧是不可调和的。[199]
至于中苏分裂对两国对西方的政策的影响，肯尼迪政府中的主流看法是，苏联和中国都对美国和西方国家保持敌对的态度，这一点并没有因为它们之间的争论而发生根本变化。不过相比较而言，中国更为“激进”和“好战”。1962年以来发生的一系列重大事件，如古巴导弹危机、中印边界冲突和中国支持越南的民族革命战争等等，均强化了肯尼迪政府中敌视中国的情绪，使美国的决策者深信，中国是对美国更直接和更危险的威胁。[200]美国舆论界也危言耸听地散布所谓“中国是主要威胁”的言论。根据1962年底检讨美国对华政策的结果，肯尼迪政府认为，只有使中国“软弱、孤立”，才符合美国的利益，因此美国必须继续在政治、军事和经济等各个领域保持对中国的压力。[201]在这种方针指导下，一旦断定中苏同盟不复存在，肯尼迪政府首先采取的策略就是利用苏联与中国的分歧，向中国施加压力，对中国采取更加敌视的政策，而约翰逊政府在对华政策上则基本是萧规曹随的。
第二是关于中国发展核武器问题。在肯尼迪上台以前，美国政府便在跟踪了解中国的核武器发展计划。根据美国情报部门在1960年的估计，中国将在1961年晚些时候建成核反应堆，在1962年生产出可用于核裂变的铀。从1961年起，美国开始利用台湾作为U-2型侦察机的基地，对中国进行间谍活动，其深入地点达到兰州和包头。这些侦察飞行的主要目的之一就是要了解中国核武器研制的进展。[202]与此同时，由于卫星摄像技术的发展，美国可以通过卫星获得有关的照片资料。1961年12月，美国通过卫星拍摄，得到了第一张中国罗布泊核试验场的照片。1963年3月和6月，美国情报部门通过卫星照片分析认为，中国核原料工厂坐落在兰州。有关照片还提供了一些发电厂与兰州工厂之间的输电线路。美国情报机构对中国何时会爆炸第一颗核装置作出了种种估计，其中一种相对接近后来实际情况的估计是，中国将在1964年晚些时候或1965年进行第一次核试验。[203]
随着情报部门提供越来越多的有关中国核武器发展的资料，美国政府中的文武官员们越来越感到紧张。他们认为，中国掌握核武器将是对美国安全的非常严重的威胁。首先是中国掌握核武器，将对美国和亚太地区美军的安全构成直接的威胁；其次，美国在亚太地区的盟友和一些非共产党国家的安全也会受到更严重的威胁，其中一些国家有可能在中国的压力下疏远美国，接近中国；第三，一些亚太国家如日本、印度、澳大利亚等，有可能因为恐惧而发展自己的核武器；第四，中国的对外政策有可能变得更加咄咄逼人。总之美国无论如何也要找到办法阻止中国成为核国家。[204]肯尼迪本人更是坚决地表示他“无法忍受”中国掌握核武器，美国必须在阻止中国成为核国家的问题上“有所作为”。[205]
肯尼迪的智囊们曾经企图利用美苏首脑会晤，争取苏联与美国合作，共同阻止中国研制核武器。但是肯尼迪与赫鲁晓夫的维也纳会晤证明，肯尼迪政府至少也是时机没有选对。赫鲁晓夫当时虽然有意与美国一起搞点儿缓和，但并不想走得太远。会谈中肯尼迪一再建议赫鲁晓夫应该反对中国的“好战”政策，包括在核禁试问题上与美国相互配合，结果都被赫鲁晓夫一一驳回。[206]美苏首脑会晤后，肯尼迪曾经相当悲观地表示，一旦中国掌握了核武器，它就会控制整个东南亚。
1962年夏季，美国政府试图加快与苏联谈判达成核禁试条约的步伐。引起美国对核禁试的态度变化的主要原因一方面固然是美苏在核领域竞赛的状况。1961年8月30日，苏联恢复了大气层核试验。1962年1月美英苏在日内瓦的三边会谈失败，美国随后于4月25日开始进行大气层核试验。美苏竞相恢复大气层核试验引起国际舆论的强烈反应，肯尼迪政府不能不有所顾忌，加之美国在核技术方面领先于苏联，所以肯尼迪政府也企图利用核禁试谈判来约束苏联。不过当时对肯尼迪政府来说，更重要的原因则是对中国发展核武器的担心。在夏季肯尼迪主持召开的一系列与武器控制和国家安全有关的高层会议上，美国决策者及其助手们普遍表现出对中国和其他一些国家将拥有核武器的严重关切和沮丧。与会者认为，美国有必要在防止核武器扩散的问题上与苏联合作。[207]
直到10月发生古巴导弹危机以后，美国政府的努力才开始从苏联得到回应。苏联政府当时建议，美苏签署的应该是一项全面停止核试验的条约。1963年1月在讨论核禁试条约的会议上，肯尼迪明确地表示，他在核禁试问题上的重要考虑之一是如何防止中国拥有和使用核武器。如果一项核禁试条约有助于阻止中国拥有核武器，就值得美国认真予以考虑，尽管那是苏联提出的也无关宏旨。[208]
根据肯尼迪的决定，美国政府对谈判采取了积极的态度。2月12日日内瓦三边谈判复会。5月下旬，美苏签订了和平利用原子能的合作备忘录。6月8日，赫鲁晓夫致函肯尼迪，宣布同意美英派特使到莫斯科谈判。两天后，肯尼迪便以一次热情洋溢的公开讲话给予了回应。7月14日，美国特使哈里曼（Averell W.Harriman）率领的谈判代表团到达莫斯科，并受到苏联政府的热烈欢迎。肯尼迪在第二天给哈里曼的指示中，再次透露了他对急于与苏联达成协议的动机。他声称即使少量的核武器掌握在中国领导人手中，对“我们大家都是非常危险的”，所以哈里曼还应在私下与苏联领导人讨论中国发展核武器的严重性。[209]显然，拉拢苏联以阻止中国掌握核武器，至少也是肯尼迪政府急于同苏联达成协议的主要原因之一。
7月25日，美英苏三国代表在莫斯科草签了《禁止在大气层、外空与水下核武器试验条约》，主要内容就是两条：一是签约国不进行条约禁止的核试验；二是不纵容其他国家进行核试验。8月5日美英苏代表在克里姆林宫举行了正式签约仪式，10月10日互换文本，条约正式生效。从美国对华政策的角度看，该条约其实是美国在核武器问题上向中国施加政治压力和在国际上孤立中国的手段。[210]实际上美国在条约签订以前已经估计到，苏联对中国核政策的影响力微乎其微，尽管肯尼迪仍然幻想苏联也许能说服中国也签署该条约。苏联与美国合作与其说是准备承担义务，说服中国放弃研制核武器的计划，不如说是因为恐惧而与美国合谋向中国施加压力。
美国领导人在争取苏联合作迫使中国放弃研制核武器计划的同时，也在考虑使用武力打击中国的核设施。6月24日，肯尼迪在访问波恩期间举行的记者招待会上，针对中国研制核武器问题称，美国将说服其他国家不要“抓起棘手的核问题”，否则得到的将是“与核扩散相伴而来的虚假安全”。[211]在为哈里曼赴莫斯科谈判做准备的过程中，了解苏联是否会与美国合作对付中国的核武器计划，成了美国决策圈子的重要话题。肯尼迪在哈里曼启程前授权，在探讨美苏就对付中国达成谅解的可能性方面，他“要走多远就可以走多远”。[212]哈里曼到达莫斯科的第二天，便接到肯尼迪的一项更为露骨的指示，要求他“尽力查明赫鲁晓夫对限制或阻止中共核计划的看法，以及他愿意由苏联采取行动，还是愿意接受美国的行动”。[213]根据哈里曼的报告，赫鲁晓夫对美国的试探兴趣不大。他认为，在法国也没有签署核禁试条约的情况下，单独将中国挑出来作为威胁是难以接受的，而且一旦中国有了核武器，就不会像现在这样“大喊大叫”了。[214]苏联领导人很可能认为，与美国共同签署核禁试条约，已经是向中国施加了足够的压力，因此没有必要再为过分的行动付出政治代价。
美英苏签署核禁试条约后，美国政府内部一直有关于使用军事打击阻止中国核试验的设想。其中比较具体的是1964年4月，国务院的罗伯特·约翰逊（Robert Johnson）根据国务院政策设计室领导人的要求，提出了四种供选择的方案，包括：（1）由美国发动对中国核设施进行空中打击；（2）由台湾的空军进行空中打击；（3）雇佣在中国的特务进行地面攻击；（4）空投国民党军队。不过他在报告中指出，先发制人的军事行动并不可取，不仅是因为没有苏联的合作行不通，而且美国可能会付出沉重的政治代价。[215]9月15日，在中国第一次核试验前一个月，约翰逊召集会议，再次讨论了如何对付迫在眉睫的中国核试验。与会者排除了由美国单独采取先发制人的军事打击的计划，但是仍然企图尝试与苏联采取联合行动的可能性，并获约翰逊同意。[216]这次会议的决定实际上反映了美国决策层这一时期多数人的看法，即美国用先发制人的军事打击来阻止或拖延中国成为核国家，即使能够成功也是代价高昂的，而且根据中国的实际能力和对外政策的趋向，其实是没有必要的。
10月16日，中国宣布成功地爆炸了第一颗原子弹，美国不得不面对一个新的核大国已经崛起的事实。美国政府的反应是在尽可能地贬低其影响的同时，拒绝接受中国成为核俱乐部的成员。约翰逊在当天发表的声明中声称，中国的核试验并不“出乎意料”，美国和西方国家会“认识到这种爆炸的有限意义”，而且不必担心“立即导致发生战争的危险”[217]。但是，在美国政府内部不少人心里都明白，不管美国愿意不愿意，中国因为握有核武器而恢复在联合国的席位和参与核裁军等国际事务的谈判，只是个时间问题了。
肯尼迪早在竞选总统期间就说过：如果没有“人民中国”的参与，同苏联达成任何有关核试验的协议“都将是不完整的”。在中国第一次核试验成功前，美国政府内部的一些关于核扩散和裁军的报告已经透露出对中国早晚要加入裁军谈判的无可奈何。[218]问题是到那时美国还能拒不承认中国吗？10月28日，国务院的托马斯（James C.Thomas,Jr.）在给助理国务卿邦迪（William Bundy）的备忘录中写到，美国必须记住的两个重要事实是：（一）中国早晚会进入联合国和参加核裁军的国际谈判；（二）中国与西方国家的贸易和交往正在越来越迅速地增加。因此美国必须设法改变仅仅是“遏制”的对华政策，逐步打开同中国交往的大门。[219]这项建议毋宁说是中国核试验给美国未来的对华政策带来的启示。
第三是越南战争。肯尼迪和约翰逊两届政府逐步使美国卷入越南战争的主要原因，就是因为当时的美国领导人几乎无一不信奉所谓的“多米诺骨牌”理论,而且将这种理论同对中国的敌视紧密地结合在一起。在肯尼迪政府时期，美国领导人就断定，印度支那地区的紧张形势是由共产主义势力扩张造成的，那里的民族革命战争不过是那种被肯尼迪形容为是“坚如磐石、冷酷无情的阴谋运动”的一个部分。[220]约翰逊更是坚定不移地认为，如果美国在越南南方遭受失败，苏联和中国，特别是中国就会前来填补美国离开后的“真空”，可能会有两亿中国军队从“山间小路”涌进印度支那，而且其邻国会一个一个地向中国“屈服”。为了制止中国的扩张，约翰逊从上任伊始，便声称他“将不丧失越南”，不做“目睹东南亚重蹈中国覆辙”的美国总统。[221]需要指出的是，约翰逊的这种看法并不是孤立的，而是代表了美国政府内的主导倾向，它毋宁说是当时美国政府中弥漫着的反华、反共和反革命的歇斯底里的典型而且是极其有影响力的反映。[222]
在美国决策者看来，在印度支那的干涉、特别直接参与越南战争，目的都是为了遏制中国在这一地区的扩张，但是美国也因此而陷入无法解脱的矛盾。首先是因为中国在这一地区的实力和地位，从一开始就限制了美国干预的规模和限度。换句话说，美国既要遏制中国，又不希望与中国发生直接的冲突，这种困境从一开始就在折磨美国领导人。例如在肯尼迪执政初期，美国政府内部曾经有人建议，在老挝形势危急时，直接向那里派遣美国军队，结果遭到否决。反对派遣美军者的主要理由就是担心那样做会引起中国介入，他们提出要么大干，要么不干，除非美国准备使用战术核武器，否则干脆不要直接插手。[223]约翰逊政府在决定直接介入越南战争时，面临同样的困境。它每一次决定是否将军事干涉升级时，都不得不反复考虑中国的反应，因为他们确实担心会重蹈朝鲜战争的覆辙。结果是美国为了遏制中国而卷入越南战争，同时又因为担心同中国发生直接的军事冲突而不得不对军事卷入的规模和程度有所限制。
美国面临的另一个困境是，越南北方由于得到中国的有力支持，一再拒绝了美国关于举行和谈的建议。据美国方面的统计，直到1968年，美国为和谈而进行的大大小小的试探多达2000多次，但是从未有结果参阅。[224]越南北方坚持武装抵抗的重要原因之一是中国在向越南提供全面援助的同时，也一再劝告越南领导人不要轻易接受美国的和谈建议，否则越南的民族解放斗争和完成国家统一的斗争将前功尽弃。中国的反对至少也是越南长期拒绝与美国谈判的主要原因之一。不仅如此，中国领导人还利用自己的影响，在国际上制造反对美国和谈“阴谋”的舆论。[225]中国报刊这一时期强烈谴责美国的和谈不过是企图欺骗越南人民，软化越南进行抗美救国斗争的立场[226]。中国的强硬立场沉重地打击了美国鼓动国际调停的努力。
中国支持越南坚决抵抗和顽强反对美国和谈“阴谋”的两手政策，确实使美国政府在越南战争中进退两难。从美国调整对华政策的角度看，这种局面构成了一种特殊的背景，它决定了美国如要从越南战争中“脱身”，就有必要改变其对华政策，起码不能将遏制中国作为目标。另一方面，美国要缓和中美关系，就必须放弃在印度支那的军事干涉，至少需要首先表明，它确实准备为结束军事干涉作出切实的努力。
总之，美国的对华政策在陷入绝境的同时，也酝酿着它将要进行调整的内在逻辑和方向。实际上这一时期美国在处理对华关系方面，一直存在着深刻的内在矛盾。一方面美国的政策是将中国视为最危险的敌人，断定中国对美国利益和安全的威胁甚至比苏联还要严重，所以美国必须尽可能地遏制和孤立中国；另一方面，美国朝野逐步认识到，或者说是体会到，中国的国际地位日益提高，中国对国际事务的影响日益增强并得到国际社会越来越多的承认。美国企图长期孤立这样一个正在崛起的大国，拒不与之来往，既不合情理，也做不到。美国处理对华关系中的这种内在矛盾到60年代中期已经基本上无法再协调下去了。其突出的表现就是当美国政府的对华政策陷入绝境而无法自拔时，美国对华舆论却愈显活跃，对中国和中美关系的认识和态度更趋于现实。
继纽约对外关系委员会的中国研究项目启动之后，美国舆论界主张松动对华关系、改变对华政策的言论此起彼伏，从未中断。其中最有影响的当数1966年由美国参议院外交委员会主席富布赖特主持的对华政策听证会。
1964年3月5日，富布赖特在参议院发表题为《旧神话与新现实》的讲话，抨击美国现行的对外政策僵化，与国际政治的现实脱节。他在讲话中指出，不能排除美国与中国的关系在未来的时期里会有所改变，美国的对华政策应该具有灵活性，以适应变化的现实。特别值得指出的是，他在谈到中国的现实时说：“最重要的是，实际上并没有‘两个中国’，而是只有一个，那就是大陆中国，它是在中共的统治之下，并且很可能将无限期地统治下去。”[227]这里实际上否定了美国对华政策长期以来赖以支撑的那个完全是虚幻的依据，即中国大陆的共产党政权不会长期存在下去。
从1965年开始，随着美国在印度支那的军事干涉的升级，美国国会中的反战势力和公众舆论越来越表现出强烈的不满。在这种背景下，国会参、众两院就美国的对越南政策举行听证会。作为这些听证会的组成部分，参议院外交委员会于1966年3月8日至30日，举行了12次对华政策听证会。应邀出席作证的包括一些持各种观点的著名中国问题或国际问题专家如费正清（John Fairbank）、鲍大可（Doak Barnett）、汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）等，也有当年著名的“中国帮”的成员周以德（Walter Judd）。这些人中除周以德等少数人表示拥护美国政府现行的对华政策外，多数人分别从不同的角度，对美国的对华政策进行了不同程度的批评。其中最有意义的是鲍大可提出，美国对华政策应该是“遏制但不孤立”。
作为在听证会上作证的第一人，鲍大可明确指出，“在未来的十年里，如何处理对华关系将是我们对外政策面临的最棘手的问题之一”，而美国的政策必须被置于现实的基础之上，即中国大陆的共产党政权并非“即将消失的现象”，而是会“继续存在下去”，美国只能“面对这个现实”。他认为，由于中国会得到国际社会越来越广泛的承认，美国企图将中国永远排除在联合国之外的做法越来越难以为继。从以往的经验看，美国对中国的遏制也许还是有成效的，但是孤立中国则是失败的和不明智的。他建议美国政府当前对中国应实行一种“遏制但不孤立”的政策，而最终目的则是与中国“建立正常的外交关系”。[228]鲍大可的观点不仅得到多数出席作证者的赞同，而且在美国政界中引起了一定的反响，美国政府中的一些人也在沿着这条思路酝酿改变对华政策。[229]
