鸦片战争之后，中外关系开始发生根本的变化，列强在中国建立了对华实施“准统治权”的条约制度。自从产生具有近代意义的国际法之后，条约成为国际法的一项重要制度。然而，近代中国的条约制度，是列强用侵略战争损害中国独立、平等主权的基础上建立起来的，其内容明显地、大量地体现为在相当程度上取代中国的管辖权，以及限制中国的自保权，从而成为近代中国政治、社会制度的一个基本组成部分。清政府对新的条约关系的认识和应对，经历了一个由朦胧到清醒的复杂过程，在遭受一系列挫败之后，逐渐走向近代外交。以列强在华特权制度为核心的中外条约关系，产生了巨大而深远的影响。它改变了中国传统的社会形态，在将中国变成一个半殖民地的同时，又带来了先进的西方文明，刺激和促使中国通过各种方式走向近代、走向世界。
一 条约制度的形成和发展
近代中国的条约制度，是西方列强与中国建立不平等关系的产物。它不是正常的国际交往的制度，是列强用暴力手段强行建立起来的，体现了列强对中国主权的侵夺。
鸦片战争以前，在处理与其他国家关系的问题上，清帝国实行的是一种被称为“华夷秩序”的模式。这是封建时代所特有的一种国际关系模式。在这种模式中，中国以自己为中心，中国皇帝至尊无上，并以这一态度对待其他所有国家，因而形成了缺乏近代准则的不对等关系。不过，从世界范围来看，在国家主权观念尚未形成之时，建立以某帝国为中心的国际秩序，是一种普遍现象。如欧洲，不仅有罗马帝国和神圣罗马帝国所主宰的国际秩序，而且其统治世界的观念与天朝的一统天下意识如出一辙。罗马帝国时期，“一切民族的界限逐渐融合于共同帝国的观念之中了”。这一帝国赖以生存的观念之一，便是“这样一种信念，即因为罗马的统治是世界性的，因而也必是永恒的”。[2]
华夷秩序在唐代已形成，至明代达到鼎盛时期。明代实行“贡市一体”，不允许其他国家有单纯的贸易关系存在。清代实行“贡市分流”，将与中国发生关系的国家分为两类，包括有朝贡义务的“属国”和只有通商往来的“外国”，即互市国，远隔重洋的西方国家均属此类。尽管作了这种区分，清帝国也未放弃华夷秩序的观念，仍然将互市国纳入这一体系之中，没有给予它们平等国家的地位。它与互市国的关系，主要限于所谓“怀之以柔”的通商范围。清朝对互市国在广州通商，制定了严格的管理制度。两广总督李侍尧于1760年拟定了《防范外夷规条》，翌年初，经军机大臣等议复、高宗批准，成为第一个钦定的防夷章程。其后又“酌量变通”，至1831年，两广总督李鸿宾与海关监督中祥重新修订，会同核议章程八条，为宣宗所批准。[3]这些经清朝皇帝谕准的章程，是广东地方官吏处理与互市国关系的法定依据和准则。在清朝君臣看来，中国与这些互市国的关系仅是通商关系，这些章程都是建立在这一理念和原则基础之上的。其中心思想是在“怀柔远人”的恩施中“稽查管束夷人”，即所谓“于柔远恤商之中，寓防微杜渐之道，而中外体统亦觉崇严”。[4]要“严内地之成规，杜外夷之滋事”，“于抚驭绥来之中不失天朝体制”。显然，章程所构建的中外体制，不是国家之间的官方关系，而是清朝以“天下共主”的身份，居高临下的单方面安排。在这种体制中，清朝官员不屑与“外夷”直接打交道，而规定“夷人”到广东之后，由行商管束稽查。
华夷秩序维持了相当长的时间，随着欧洲国家秩序的出现，以及资本主义的产生和发展，它遇到了前所未有的危机。17世纪中叶，在欧洲出现了一种新的国际关系模式。这一模式改变了中世纪的帝国观念，代之以主权平等的观念及其相应的国际秩序。1625年，荷兰的格劳秀斯（Grotius）出版了《战争与和平法》，对“国际关系主体主权一律平等”“国际合作和人道主义”的国际法原则，作了“极其深刻而鲜明的理论论证”，从而建立了“作为一门科学的国际法的体系”。[5]这一国际法理论体系对新的国际关系秩序的形成产生了重大作用。随后1648年订立的结束欧洲三十年战争的《威斯特伐里亚和约》（Westphalia Peace），给神圣罗马帝国以“重大打击”，“它不再是一个帝国，而只是一个松散的联合体”。[6]根据这一和约，神圣罗马帝国一统天下之“世界帝国”已荡然无存，代之而起的是享有主权的独立国家。这样便否定了“世界主权”，以法律形式开创了欧洲国家的新型国家关系秩序。然而，这一新的国家秩序仅在它们之间适用，在殖民主义和资本主义的驱动下，它又成了向外扩张的“世界国家秩序”。
资本主义的“世界国家秩序”与中国的华夷秩序，代表着两个不同时代的国际关系。后者以自己为中心，把其他国家视为藩属，在形式上是不平等的；但它对于藩属国采取不治主义，本质上是一种保守的、自我封闭的体制。前者体现了近代国际关系，提出了国家主权、平等等观念，在形式上是平等的；但它是一个“不断向外膨胀”的体制，本质上是一种弱肉强食的不平等条约关系，对资本主义世界之外的国家，连形式上的平等也不存在。它的出现，必然要与华夷秩序发生激烈冲撞，清帝国仍然执迷于“臣服中外”的天朝体制，不可避免地面临着严重危机。西方国家将暴力强权贯注到条约形式之中，用有悖于国家主权原则的条约制度，与这些国家建立了不平等的关系，将它们纳入“世界国家秩序”之中。
18世纪中叶，英国发生工业革命，推动了社会生产力和经济的飞速发展，引起了思想观念和相关理论的一系列变化，并促使西方国家更强烈要求改变传统的中外关系。在这一背景下产生的自由经济理论，与新生的国际法理论相互交融，对英国的对华条约要求产生了重要影响。被誉为“现代经济学之父”的英国经济学家亚当·斯密（Adam Smith）于1776年出版的《国富论》，首先提出了这一产生了巨大影响的自由经济理论。国际法学家瓦特尔（Emerich de Vattel）撰写的《国际法》也认为，“一切国家必须相互建立通商关系的一般义务”。[7]英国商人从这些新的思想学说中找到了理论武器，尤其是第二代“自由商人”，即散商，“他们被亚丹·斯密和他的门人的理论知识所武装，认为有限制的商业制度是不合理的，是人为的”。[8]在自由贸易精神和生产膨胀的刺激下，英国商人和政府开始谋划与中国建立条约关系，将对华贸易置于“永久和体面的基础”之上。
其时，清帝国的闭关政策和严格的对外贸易管理制度，与英国方兴未艾的自由贸易精神格格不入，不能适应其扩大市场的需要。由于这一原因，东印度公司及英国政府“企图将上述贸易制度废除，而使中英关系立于条约基础之上”，决定于1787年派一使团来华，以“获得商业特权”。[9]由于所派特使卡斯卡特（Charles Cathcart）意外死亡，计划中断。1790年代初，英散商乔治·密尔斯（George Mills）在其出版的著作中提出，只要派遣使团前往中国，与之签订必要的条约，扩大对华贸易的可能性就可以变成现实。随着工业尤其是棉纺织业和钢铁工业的迅猛发展，英国政府为了扩大市场，对海外市场进行了广泛的调查。有关中国的报告得出结论：“除非达成一项有利的条约，（英国）毛织品、金属和其他商品（对华）的出口不可能增长。”[10]英国政府对于“缔结一项伦敦与北京之间的商业联盟条约作为国家的重要目的这问题是未尝忽视的”，[11]再次筹备向中国派出使团，由前任驻俄大使和玛德拉斯省长马戛尔尼（George Macartney）勋爵担任特使。英政府向马戛尔尼提出，试探商谈建立条约关系，“尽可能通过签订一项商业条约来扩大英国的对华贸易”。[12]但是，1793年费尽千辛万苦来到北京的马戛尔尼，除了见到乾隆之外，一无所获。接着，英国政府又派阿美士德（W.P. Amherst）使华，“将公司贸易建立于安全、稳固和平等的基础上”。[13]阿美士德1816年来到北京，却连嘉庆的面都没有见到便被送回。
1833年，英国废除东印度公司的专利权，在远东实行自由贸易政策，使现存的中外关系格局面临着危机。翌年，第一任驻华商务监督律劳卑（John Napier）来到中国后，试图强行打破天朝体制，改变清帝国的对外交往方式，遭到挫败。清帝国仍固守传统的天朝体制，而英政府和律劳卑在处理这一重大转折时采取了简单、粗暴的方式，这就使得矛盾和冲突趋向激化。经此事件之后，两种体制内在的深刻矛盾更加凸现出来，自认为是第一等强国的英帝国开始放弃长期实行的和平协商方式，逐渐转向武力威胁或战争手段。从官员到商人和媒体，普遍要求用暴力与中国订立通商条约。律劳卑致函巴麦尊，建议英国政府“逼迫中国政府签订一项条约”。[14]至战争前夕，“英国民族的普遍情绪支持战争，大臣们支持，几乎所有小册子的作者们都支持战争”。在战争狂热中，他们以决定者的口吻断言，今后的中英关系，必定是建立在英国允准的条约基础之上。伦敦出版的《布莱克伍德杂志》载文说：如果今后商业得以继续，交往得以维持，“它必须是，而且只能是”建立在新制订和缔结，最后由英国批准的契约基础之上。[15]《中国丛报》的编者在评论一篇文章时提出，“这个条约必须是在刺刀尖下，依照我们的命令写下来”。[16]鸦片战争爆发之前，用武力与中国建立条约关系的舆论已普遍形成。
暴力手段无疑与主权平等的国际法原则相违背，为此他们作了种种辩解。律劳卑提出，清政府“在思想上极为愚蠢而且在道德上极为堕落，梦想他们自己是世界上唯一的民族，完全不了解国际法的原理和实践，所以该政府不能够由文明国家按照它们中间所公认的和实行的那些规则加以处理或对待”。[17]鸦片贩子林塞（H.H.Lindsay）也提出，按照一般原则，外国人应服从和遵守所在国家的法律和规则，但“这是以与一个文明国家交往为前提”，而在中国则不是这种情况，它的法规“野蛮”，又拒绝让步，因此，在这里需要的是使用“武力”。[18]这样，英国以愈来愈严重的鸦片问题为切入口，发动了一场罪恶的战争，强行在中国建立条约制度。
战后于1842年、1843年订立的中英《南京条约》及其附约，标志着条约制度的产生。随后于1844年又订立了中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》，1847年订立中瑞挪《五口通商章程》，1851年订立中俄《伊犁塔尔巴哈台通商章程》。第一批不平等条约的产生，使中外关系开始出现一个根本性的变化。以前是中国处于命令的地位决定国际关系，现在这一格局被打破，列强用不平等条约的形式确立了新的关系。对列强来说，这些条约，揭开了对华事务的“新纪元”，同时也宣告中国“闭关自守”政策的破产。
然而，新建立的条约制度是脆弱的和不完全的，以“天下共主”自居的清帝国并未真正接受这一关系，议和大臣遭到人们的“痛恨”，几乎每一个有权位的中国人都反对履行条约。虽然清帝国认可了强加于它的“种种屈辱条件”，却并不表明它“必须屈膝”，帝国各地仍然认为有权“像受命于天一样，去破除那些不公正条约里的人为的限制”。新的条约关系尚未真正取代天朝体制，还隐伏着种种危机。另外，这一关系本身还不完善，还未充分地赋予列强所需要的特权，其适用范围也仍有种种局限。在清政府看来，《南京条约》是永保和平的“万年和约”，不愿再行修约。而列强各国对第一批条约并不满足，需要从各个方面进一步调整关系，于是，第二次鸦片战争不可避免。
列强各国再次用暴力调整了条约关系，额尔金（J.B.Elgin）谈到《天津条约》时，形象地说，这些条约是“用手枪抵在咽喉上逼勒而成的”。第二次鸦片战争之后，不平等条约制度基本形成，基本上打破了华夷秩序，取代了天朝体制，逐渐获得了稳固的地位。从清政府的态度来看，在新的形势下发生了重要的变化，它不得不接受战争的结局，屈从于不平等的条约关系。一次又一次的战争，在武力的胁迫之下，终于使清政府屈服。以前处于主导地位决定对外关系的清政府渐渐看到，现在是“西方各国强把他们的意图加在中国身上的时候了”。随后在同治初年，清政府确立了自己信守条约的方针，不仅朝廷的态度明确起来，一些地位显要的地方督抚也都强调取信于洋人，在清政府内部逐渐形成了重视履行条约义务的主体意识。如马士（H.B.Morse）所言，“直至1839年为止，使西方国家听从条件方可允许双方关系存在的是中国；自从1860年以后，把和中国共同来往的条件强加于中国的却是西方国家”。[19]
而且，随着中外条约关系的发展，不平等条约制度的适应范围也迅速扩大。1858年6月，俄国、美国、英国、法国先后与中国订立《天津条约》，其中英、法、美又于11月订立附约《通商章程善后条约：海关税则》。接着，1860年10—11月，英、法、俄又与清政府订立《北京条约》。1861年9月，德国订立《通商条约》和《通商章程善后条约：海关税则》；1863年7月丹麦订立《天津条约》和《通商章程：海关税则》，10月，荷兰订立《天津条约》；1864年10月，西班牙订立《和好贸易条约》；1865年11月，比利时订立《通商条约》和《通商章程：海关税则》；1866年3月，意大利订立《通商条约》和《通商章程：海关税则》；1869年9月，奥地利订立《通商条约》和《通商章程：海关税则》；1874年6月，秘鲁订立《会议专条》和《通商条约》。1880年代，又有一批国家与中国建立不平等条约关系。1881年8月，巴西订立《和好通商条约》；1887年12月，葡萄牙订立《和好通商条约》。用条约制度束缚中国的国家，扩展到整个资本主义世界。与此同时，其内容以及对中国的约束也趋于完备，列强各国的在华权益进一步扩大，基本上包括了它们的主要特权，尤其是经济特权。如英人伯尔考维茨（N.A.Pelcovits）所说：“它包括了商人们所要求的特权”，是“整个时期英国和中国外交及商务关系的根本基础”。[20]对中国的约束，也从东南五口扩展到中国的京师、长江腹地和北方，中国开始受到条约制度的全面制约。
甲午战争之后，不平等条约关系又有新的发展。日本通过战争，废弃了1871年订立的《修好条规》，强行改变已经建立的平等条约关系，也跻入这一行列。1895年4月中日订立《马关条约》，翌年7月又订立《通商行船条约》，10月订立《公立文凭》。1899年12月，墨西哥订立《通商条约》。另外，1898年7月，刚果订立《天津专章》，在中国获得领事裁判权等特权。该国号称“自由邦”，实际上并非一个主权独立的国家，而是比利时殖民地的一种特殊形式。在甲午战争的冲击下，传统的中外关系体系已完全崩溃。继越南之后，朝鲜也与中国脱离了宗藩关系，成为日本的被保护国。另外，条约制度的内容也有新的发展，增加了列强在华争夺和资本输出的特权，体现了资本主义已向帝国主义过渡时期的特点。
不平等条约关系的发展，加剧了中外冲突，民族矛盾空前尖锐，终于激起了一场剧烈的反帝斗争，这一关系遭遇了前所未有的危机。义和团运动被镇压之后，11个国家与中国订立了包括19个附件在内的《辛丑条约》，通过攫取新的条约特权和实施各种惩罚和限制，进一步巩固和强化了这一不平等的关系。该约不仅是西方国家集体与中国所订，而且“条款之酷，赔偿之巨，为亘古所未有”，[21]是一个极其严重的片面条约，中国在政治、军事、外交、经济、思想等方面，被列强紧紧缚住了手脚，如荣禄所说，成了一个“不能行动之大痨病鬼”。[22]不平等条约制度更加完备，中国的国家地位沦落到非常低的阶段，其独立主权的属性亦寥寥无几。民国时期，日本乘第一次世界大战之机，于1915年向中国提出“二十一条”，迫使袁世凯政府与之订立“民四条约”。该约反映了日本对中国的特殊要求，并形成了与他国不同的特殊关系，这一关系为它以后发动对华战争埋下了伏笔。1918年，瑞士与北京政府签约，成为最后一个与中国建立不平等关系的国家。
不言而喻，中外不平等条约制度的形成和发展，是列强各国用暴力推行强权政治的结果。除了这一基本原因之外，不平等条约制度的发展，与清政府缺乏国际知识，对外国人实行怀柔持平政策亦不无关系。道光帝谓：“国家抚驭外夷，一视同仁，断不使彼此稍分厚薄，致启争端。”[23]耆英致顾盛（Caleb Cushing）函谓：“中国之待各国商人，不能有所偏，偏则各国人心不服，是以上年本大臣议定贸易章程如裁撤行商、革除规费、减船钞、定税则、开五口，及其余一切有益远商之事，大皇帝不待各国请求，即通行一体照办，此即一无所偏之明证，非专为英国贸易通商所定也。”[24]在外国人看来，“几世纪来，中国人在贸易方面，对所有外国人向来都是一视同仁的，自然没有理由臆测他们只是因为和英国签订了一项条约，便改变了他们对其他国家的态度”。[25]清政府的这一传统政策，无疑是不平等条约得以泛滥的一个重要因素。
二 条约制度的主要内容：行使“准统治权”的特权制度
通过一系列不平等条约，列强攫取的各种特权成了对中国实施“准统治权”的制度，即如费正清所说，“依靠条约法规使各种权利成为制度”。这一损害中国主权的特权制度，在近代中外条约关系中居于主导地位，反映了这一关系最本质的特征，是国际关系史上的一种畸形制度。
就内容来看，近代中外条约包括两大类别：一是常规性的规则和制度，即在中国所属领土上持续实施的条约规定；二是交割性的条约权益，与经常性的行为规则不同，系一次性的交付行为。在国际法中，这一问题涉及条约的分类。德国国际法学者特里派尔（H.Triepel）将条约分为“契约性条约”和“立法性条约”两类，前者“只是在于解决当前的一个具体问题，而不在于为将来制定共同行为规则”，如割让领土；后者则“有着创立此后相互间必须遵守的行为规则的共同目的，即创立法律的目的”。这一分类虽然有失严谨和确切，为不少学者所反对，却是一个“虽不严格但却很有用的区分”。借助这种区分或概念，我们可以了解各种条约的不同性质。中国学者李浩培提出，就国际法的观点看来，“凡是条约从某种意义上说都是立法性的”，主张分为“一般规则和个别规则”的立法性条约。[26]运用这一概念区分不同类别，可以从内容上将近代中外条约分为“一般规则”和“个别规则”。前者即中国所属领土上持续实施的规则，包括各种特权制度和国际通行的近代交往制度等；后者即某种权益的交割性规定，包括割地、赔款等通过战争或武力威胁所获得的条约权益。
就“一般规则”来看，列强对华实施“准统治权”的特权制度，构筑了中外间的不平等地位，是中国沦为半殖民地的基本标志。从广义的角度来看，这一特权制度的实体并不仅仅限于中外间所订立的正式条约，而是一个以条约为主干的体系，主要包括两类。一类是中外间订立的各种形式的协议，包括中国政府与各国政府签订的正式条约，以及正式条约之外的各种合同、章程、协定等。前者是条约制度的依据，每一项具体的特权制度，都是基于条约规定，离开这些正式条约，整个条约制度就无由存在。后者被国际法学者称为“准条约”，其中有些是根据条约权利订立的，虽不是正式的国际条约，但对中国仍有约束力。在某种意义上，它们“几乎不下于被它（指中国）和其他国家政府所订立的正式条约所决定和规定”。[27]另一类是因条约规定而产生的，包括中国政府为履行条约规定及办理相关事务，而颁行的谕旨、法令、章程等，外国方面根据条约特权在华建立的机构，以及实行的各种制度。根据国际习惯，条约必须信守，“如果违反条约必须信守原则而违反条约，就构成国际不法行为，应负国际责任”。[28]显然，以正式条约为基本规则构建的条约制度，是列强约束中国的法律形式，成为中国社会政治制度的一部分。具体来说，这一特权制度体现在司法法律、政治、经济、文化教育等方面。
司法法律方面，各国列强在中国攫取了领事裁判权。这是一种由其领事或官员按照他们本国法律对其本国侨民行使司法管辖权的片面特权，损害了中国的属地管辖权。列强公然声称中国不能享有这一属地管辖权，顾盛提出：“按照欧美奉行的国际法，每一外国人居住或暂留在任何基督教国家内都应服从该国家的法律”。而在与回教国家的交往中，采用了一个不同的原则，即“信奉基督教的外国人不受当地官员的管辖，他只服从（这是自然结果）本国政府所派公使或其他官员的管辖”。美国在华侨民，“应当适用”这一“在亚洲回教国家中取得的那种有利于欧美人的规则”，“美国人应享有本国政府官员保护的权利，并服从他们的管辖”。[29]他将这一“有利于欧美人的规则”视为国际法原则，谓：“美国政府应为美国人民要求在中国的治外法权权利，这不是要中国让与的问题，而是公认的国际法原则——就是说，像当时中国那样一个国家是没有资格主张一般的属地主权原则，以保持其对国境内外人的管辖权的。”[30]正是基于这种无视国际法的强权逻辑，列强通过不平等条约将领事裁判权制度强加给中国。1843年7月签订的中英《五口通商章程》最早对此作了规定：“其英人如何科罪，由英国议定章程、法律发给管事官照办。”[31]随后于1844年7月订立的中美《望厦条约》，在此基础上又加以扩大，并使得领事裁判权具有了完整的意义，成为这一特权在中国起源的一个重要环节。第二次鸦片战争之后，迄至第一次世界大战结束之际，列强在华领事裁判权进一步拓展。不仅这一特权本身愈益扩充和完善，而且各国相率效尤，与中国订立不平等条约的其他国家先后攫取了这一特权。在实际中，列强又将这一特权扩展至对中国人实行某种程度的司法管辖，如《烟台条约》规定的观审制度，以及租界中的会审公廨和东省铁路的公审机关等。
在不平等的条约制度中，领事裁判权居于中心地位，成为其他条约特权的基础。如赫德（Robert Hart）所言，“治外法权是包含在一系列条约中的中心思想”，它“构成每一条约的基础，贯穿于每一条约的条款中”，是“造成一切损害的根源”。这是“一种无价的特权”，是“最最重要的”，“也是最本质的一项条约中的条款”。[32]也就是说，这一特权是外国列强向中国进行政治、经济、文化侵略，行使其他各种特权的重要保障，丹麦驻华公使欧哀深曾把领事裁判权、租界、协定关税，列为破坏中国主权完整的三大魔鬼。
政治方面，由于种种条约特权，“使中国的国权受妨害，行政不能统一”，[33]即中国的领土主权和行政主权以及自保权受到严重限制，主要包括以下几种情况。
第一种情况，列强在中国的某些区域直接行使行政管辖权，如租界、租借地、使馆区、铁路附属地等。
租界是由通商口岸发展而来的一种特殊制度，这是列强在某些通商口岸的外人居留、贸易区域中，起初通过非法手段，继而由不平等条约确定下来，侵夺中国的行政权和司法权，并建立独立于中国政权体系之外的行政管理机关，以致形成“国中之国”的特殊制度。《南京条约》规定外人可以在五口居住、贸易，1843年10月签订的《五口通商附粘善后条款》，又确定由中国地方官与英国领事会同商定英人租地建屋的区域，这一规定可以说是租界得以建立的原始条约根据。1843年11月，英国领事巴富尔（George Balfour）与上海道宫慕久商定《上海租地章程》，是第一个有关租界制度的章程。1854年7月，英、美、法三国领事擅自修改1845年章程，制定了《上海英法美租界租地章程》。通过该章程，上海外人租地出现了拥有征税权，拥有武装警察，类似西方自治政府，并完全摆脱中国的行政管辖的市政机关，租界制度基本形成。第二次鸦片战争之后，列强通过条约又增开新的口岸，同时又以新的形式将租界制度推向这些口岸。甲午战败和八国联军之役之后，列强又借机谋取这一特权，开辟了不少新的租界。
租界特权是在形成之后的发展过程中，取得条约依据的。最初所订条约中并无由外人自己管理其居住区域的规定，只是确定由地方官与领事商议划分居住区域的原则。1864年，英国公使致各领事书，谓：“租界地与英国政府，并不容许其（指领事）管辖该地，该地仍属于中国之主权。于该地之英国侨民所能施行之管辖范围，只与其他未有租界之口岸之侨民等。盖英国政府所得施行之权力，系由于中国政府所订条约中来，初不以租界地面稍受影响。”[34]可见，无论是上海的公共租界还是各处的专管租界，外人所实行的制度皆不是条约权利。由于中国积弱不振，租界制度才在没有条约依据，而是清政府予以“默认”的情况下长期施行。最早在正式条约中肯定租界行政权的，是甲午战后中日所订《公立文凭》。该约第1款规定：“添设通商口岸，专为日本商民妥定租界，其管理道路及稽查地面之权，专属该国领事”。[35]日本既开条约允许之先例，其他各国依最惠国之条款，亦要求同等待遇，于是租界行政权成为条约权利。从法律上讲，租界还是中国领土的一部分，但租界形成之后，成了中国领土范围之内的特殊区域。列强通过合法或非法手段，在租界行使了某种程度的属地管辖权，如管辖权、自卫权，等等，俨然如同一个与中国并立的独立国家。正唯如此，它们被人们称为“国中之国”，成了中国半殖民地社会的一个重要标志。
租借地是列强通过条约从中国“租借”某部分领土，于一定期限内行使属地管辖权，以作为在华侵略基地的特权。1887年，葡萄牙迫使清政府与之订约，取得“永驻、管理澳门”[36]的条约特权，澳门成了近乎割让的永久租借地。其后在19世纪90年代的瓜分狂潮中，各国纷纷抢占租借地，掀起了一个浪潮。通过条约，俄国攫取旅大、德国攫取胶州湾、法国攫取广州湾、英国则攫取了威海卫和九龙两块租借地。租借地对中国主权的限制，比租界更为严厉，各租借国把租借地视为自己的领土，在这里建立政府机构，驻扎军队，设置警察，征收税饷，经营各种事业，实行殖民统治。在租借区域，租借国具有如同统治本国领土一样的各种权利。各租借条约均规定，在租借期限内，租借区域归租借国“管辖”或“治理”，并可派驻军队，建造军事设施，以资“护卫”或“保卫”或“保护”，等等。[37]
使馆区是列强通过条约迫使中国在京师划一地段作为使馆区域，在此行使统治权的特权。外交代表享有“馆舍豁免权”，即使馆馆舍不可侵犯，而使馆所在的整个区域豁免的特权，则不为国际法所认可。这一特权是通过《辛丑条约》攫取的，其中规定：“大清国家允定，各使馆境界，以为专与住用之处，并独由使馆管理，中国民人，概不准在界内居住，亦可自行防卫。”[38]在使馆区域里，列强具有驻军权和自卫权，以及包括警察、司法、土地、征税等在内的行政管辖权。这些均与租借地相类似，即中国的统治权不能及于此区域。不同的是，条约未规定使馆区的期限，也未规定其主权仍属中国，可见列强试图使这一特权制度具有永久的性质。这些使得使馆区成为一个极为特殊的区域，其对中国领土的剥夺和限制更为苛严，如同一个各国共管的袖珍小国。
铁路附属地，即所谓“特殊势力圈”，这是俄、日两国在铁路附属地区建立行政管理机构，对铁路沿线的中外居民进行行政管辖的特权。俄国是始作俑者，它在非法行使这一特权之后，迫使清政府订约，使之披上合法的外衣。1906年，沙俄政府决定将东省铁路附属地的民政权委托给东省铁路公司行使，制订了《东省铁路附属地民政组织大纲》。翌年3月，又批准了东省铁路公司董事会拟定的《东省铁路管理局组织大纲》。根据这两个组织大纲，东省铁路公司设立了管辖路区的行政机构。清外务部对这一非法行为提出抗议，沙俄根据中俄《合办东省铁路公司合同章程》第6款“由该公司一手经理”之规定进行狡辩，说并不违背原约。清政府作了妥协，于1909年与沙俄订立了《东省铁路公议会大纲》，这一非法攫取的行政权由此成了条约特权。根据大纲，中国多少挽回了一点主权，将铁路附属地变成了中俄的共管地区。由于日本在南满铁路附属地也非法行使管辖权，沙俄借词拒绝按上述大纲实行，仍依照俄国颁布之自治制办理，继续控制铁路附属地行政权。日俄战争之后，日本通过《朴茨茅斯条约》和清政府的认可，接受了沙俄在南满的铁路，也以此为依据要求“对铁路附属地区的绝对的和排他的行政权”。[39]继而又非法在南满其他铁路支线如安奉路也擅自行使管辖权，并将这种非法的行政权推行到南满的矿山附近，称矿山附属地。
第二种情况，是列强在中国某些区域派驻军事力量，限制中国的自保权，包括外国军舰在中国某些领水驻泊游弋，外国陆军驻扎中国某些区域，以及禁止中国某些地域设防等。关于外国军舰，1843年中英《五口通商附粘善后条款》最早对此作了规定：“凡通商五港口，必有英国官船一只在彼湾泊”。通过这一规定，英国获得了在中国派驻军舰的条约特权。紧接着，美、法、瑞、挪相继获得同样的特权。第二次鸦片战争之后，这一特权获得了进一步的发展，不仅所有有约国“一体均沾”此特权，而且从沿海扩展至内河。除了秘、巴、墨、朝、瑞（典）等5国给予中国兵舰在彼国以同等权利之外，其他均是单方面享有这一特权。外国陆军“合法”进驻中国领土，最早是通过租借地条约。根据这类条约，租借国的海、陆军均可屯驻租借地。通过《辛丑条约》，列强又获得了在京师、内地屯兵的条约特权。此外还禁止中国某些地域设防。这些条约规定，限制了中国的自保权，为列强对中国的武装侵犯和干涉，提供了最直接的途径。
第三种情况，是在中国某些部门行使行政管辖权，如与协定关税相关的海关行政。《南京条约》取消公行制度后，与此相关的海关制度发生变化，在中英条约中规定了领事担保制。1854年6月，上海海关监督吴健彰与英、美、法三国领事签订了改组上海海关的协定，建立了外籍税务监督制，上海海关行政由此为外人所控制。随后在第二次鸦片战争中，中英于1858年签订《通商章程善后条约》，规定：海关事务“各口划一办理”，“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”。[40]外国人管理中国海关，由此取得了条约依据。美、法两国在同年与中国订立了同样的条约，德、奥也分别于1861年和1869年获得这一条约权利。两江总督何桂清在执行这一条约时，任命英人李泰国（Horatia Nelson Lay）“总司其事”，名曰总税务司，又发展了这一制度，后经总理衙门确认。这样，外人控制上海海关行政的制度扩展到全国所有海关，并由总税务司负责。中国的海关行政权由此为列强所侵夺，海关成了一个典型的半殖民地机构。整个海关部门由外人控制，总税务司有着至高无上的权力，他对各海关所具有的权威，不仅清政府中央行政部门首长不可比拟，而且“为他国无比之独裁的行政长官”。外人控制的海关成了所谓“imperium in imperio”，[41]即“主权中的主权”，或“政府中的政府”，这与国家的主权完整是完全不相容的。如同租界是中国领土内的“国中之国”一样，海关是中国行政系统中的独立王国。
第四种情况，是在某些区域限制中国的行政管辖权，即势力范围。势力范围是列强各国通过条约，取得在中国领土某范围内经济事项的优先权和独占地位的特权。这种优先权和独占地位，限制了中国独立自主发展某项事业的经济主权。通过这一特权，相关列强国家独占中国某些区域的权益，而排除他国染指。在甲午战争之后的瓜分狂潮中，各国列强通过条约或照会攫取独占权益，成为一个普遍现象。总理衙门先后向英、法、日等国承诺，保证不将长江流域各省、越南邻省和福建等地让与或租借他国。[42]又通过其他条约，清政府给予相关国家以筑路、开矿等经济权益。这样，东北成了俄国的势力范围，山东成了德国的势力范围，两广和云南成了法国的势力范围，长江流域成了英国的势力范围，福建成了日本的势力范围。中国给予各国势力范围的权益，虽限于经济范围，但却有着重要的政治性质。势力范围与租借地特权是紧密相连的，同样破坏了中国的领土完整，损害了中国的主权，对中国造成了极大的危害。在某种意义上，划定势力范围又是瓜分之准备，是列强瓜分中国浪潮中的重要组成部分及前奏，具有“半政治的意义或附带的政治意义”。[43]其后，日本将它的“势力范围”推向极端，发展为侵占东北、独霸中国的国策，发动了侵华战争。
经济方面，由于不平等条约的束缚，中国的经济主权受到列强的种种限制，不能掌控自己的各项事业，严重影响了国民经济的发展，主要包括片面协定关税、沿海和内河航行、在华设厂及路矿投资、片面最惠国待遇等等。
片面协定关税是列强剥夺中国关税自主权的条约特权，中国单方面受协定税则的约束，只能履行义务，不能享受相应的权利；而各国则可以享受权利，不必尽相应的义务。《南京条约》规定，英商“应纳进口、出口货税、饷费，均宜秉公议定则例”，[44]确立了由中英双方协议订立税率的基本原则，标志着侵夺中国关税自主权的开始。翌年，中英双方议定了进出口货物税则和船钞标准，签订了《五口通商附粘善后条款》和《五口通商章程：海关税则》。1844年7月签订的中美《望厦条约》规定，如中国欲变更税则，须经美国“议允”，中国的关税主权受到更严厉的限制。第二次鸦片战争之后，通过《天津条约》等一系列条约，协定关税制度的原则和体系已基本确立，中国全面地置于协定关税制度的约束之下。自中日甲午战争及八国联军之役之后，协定关税制度又有新的发展。这一片面协定关税包括进口税、出口税、子口税、吨税、沿岸贸易税、陆路贸易税、鸦片税厘，以及有关违禁品和免税品的协定等，此外还有由海关征收的特别关税机器制造货税等。除了这是一个片面的，并非互惠的关税制度外，还具有种种损害中国权益的特点，充分反映了近代中国关税自主权的丧失。
沿海和内河航行，是指各国在中国沿海和内河从事航运的特权。沿海和内河是国家领土的一部分，根据国际法，“没有规定给予外国以要求准许其公私船舶在国内河流上航行的权利”，沿海国可以“禁止外国船舶从事沿海岸的航行和贸易”，而“专为其本国船舶保留”。[45]中美《望厦条约》最早对外国船只在沿海转销洋货作了规定，接着中法《黄埔条约》亦作了类似规定，此后中英、中美和中法《天津条约》又确认了这一权利。与此同时，外国船只非法在沿海贩运土货，并很快发展起来。到1863年所订中丹《天津条约》，明确地把外国船只的这种沿岸贸易予以合法化，使之成为一项条约权利。内河航行权，最早中英《天津条约》规定英商船只可在“长江一带各口”通商，其后中丹《天津条约》又肯定了外国船只在长江各口贩运土货的权利。除长江外，列强还攫取了吴淞江、运河及珠江等河流的航行权。在1890年代的瓜分狂潮中，列强又攫取了“内港”，即非通商口岸内地的航行权。中国的内河，无论巨川、支流，凡可以通航者，均对外国轮船开放。1902年、1903年，英、日与清政府订立通商行船续约，又使之成为一项条约权利。由沿海到长江，再到内港，中国领水完全对外开放，航权丧失殆尽。
在华设厂及路矿投资，不同于主权国家之间正常的经济来往，亦是列强通过条约强迫清政府给予的特权。《马关条约》规定：“日本臣民，得在中国通商口岸城邑，任便从事各项工艺制造。”由此，在华设厂成了一项条约特权，此后在中英、中美通商行船续约中亦作了规定。铁路投资最早是由1885年中法《越南条款》规定：“日后若中国酌议创造铁路时，中国自向法国业此之人商办”。这样，列强多年希望的铁路权益，成为一项条约权利。矿业投资，是列强各国或外商通过直接投资控制中国矿权的特权。法国以干涉还辽向清政府索取报偿，通过1895年6月订立的《续议商务专条附章》，首先取得这一条约特权。该约规定：“议定中国将来在云南、广西、广东开矿时，可先向法国厂商及矿师人员商办”。路矿利权是势力范围的具体内容，在甲午战后的瓜分狂潮中，列强掀起了争夺高潮。在这个意义上，势力范围除了政治方面的意义之外，又更体现为经济的性质，可视为“利益范围”。它还包括其他经济事业的优先权，如“开办各项事务”，需要“用外国人，或用外国资本，或用外国料物”，等等。[46]诸如此类的外人在华投资，不仅仅是吸收外资的简单问题，而涉及国家经济主权。近代中国的外人对华投资，是强权政治下的投资。它以中外约章为依据，以其他条约特权为护符，脱离了中国政府和中国法律的管辖，与今日的吸收外资不可同日而语，“是一种殖民主义的投资”。[47]
片面最惠国待遇，即与中国订约国家可以享有中国给予第三国的特惠，而中国却不能享有这种权利。1843年10月订立的中英《五口通商附粘善后条款》，最早对此作了规定：“设将来大皇帝有新施及各国，亦应准英人一体均沾，用示平允。”[48]随后，美、法和瑞典、挪威分别于1844年、1847年也取得这一特权。第二次鸦片战争之后，更多的国家与中国订约，同时亦取得这一特权。这一片面最惠国待遇制度，是一个西方列强损害中国利益、均沾中国权益的专利制度。除了片面的而非互惠的这一最基本的特质之外，它又是无条件的，在运用上没有必要的限制，并具有概括的和滥用的特质。由于这些特质，“使每一国家今后都能借以为它本国取得他国以巧取豪夺的方法劫自中国的一切特权。”[49]严格地说，最惠国待遇只限于经济事项，但列强各国往往将这一特权扩展到政治、司法领域。因此，在某种意义上，它又具有政治的性质。
文化教育方面，列强各国违背国际法，用条约迫使中国接受它们的相关特权，损害了中国的文化主权，主要包括传教和教育特权。
传教权方面，列强先是通过《望厦条约》和《黄埔条约》，迫使清政府放弃禁教政策，并取得了洋人的习教权；接着又迫使道光颁发谕旨，取得了华人的习教权和在通商口岸的传教权。第二次鸦片战争中，俄、美、英、法四国所订《天津条约》，又攫取了在内地的传教权。其中中法《天津条约》规定，外国传教士到内地传教，“地方官务必厚待保护”。其后，又有德、丹、荷、西、比、意、葡等国取得传教的条约特权。获得内地传教权之后，法国又通过欺诈手段，为传教士攫取了在内地置买房地产的特权。教育权的攫取，也是在鸦片战争后开始的。最早《黄埔条约》规定：法兰西人可以在五口建造“学房”，“教习中国人”，“发卖佛兰西书籍”，等等。第二次鸦片战争之后，这一条约特权进一步扩大，除中法《天津条约》重申上述规定外，其他国家如德、比、奥、美等也与清政府订立了类似条款。1868年中美订立《续增条约》，又进而提高了在华兴办教育的规格，“美国人可以在中国按约指准外国人居住地方设立学堂”。[50]
