要求变法的呼声虽然在趋向强劲，但昧于情势、畏惧变法的势力仍普遍存在。因此维新派还须做出更大的努力。
从强学会、《时务报》到时务学堂
康有为认为，变法必从京师开始，必从王公大臣开始，才能成功。为使更多的王公大臣赞成或同情变法，康有为自己出资开印《中外纪闻》，免费分送。1895年7—8月，他发起“游宴”运动，在游宴的基础上组织强学会，以从组织上加固维新派的营垒。开始几次很不理想。8月底，康有为与陈炽分头约集浙江温处道（未到任，在督办军务处任职）袁世凯、内阁中书杨锐、丁玄钧、沈曾植沈曾桐兄弟、张孝谦等参加宴会。宴席上，大家约定各出义捐，一举而得数千元，并当场推选陈炽负总责，张孝谦帮之。推举康有为负责起草序文和章程。此后，宴会活动日渐增多，来者日众，一些高级官员、外国使节及传教士也卷了进来。康有为等人所组织的京师强学会，具有浓厚的官方色彩，可以说它是一个京师高级官员俱乐部，其成员分别来自或代表着军机处、总理衙门、内阁、翰林院、督办军务处等机构或这些机构的主要官长，除前边提到的有关官员外，侍读学士文廷式、翰林院编修徐世昌等也是会中重要分子。强学会的活动在京城令人瞩目。不到半年，御史杨崇伊上疏弹劾强学会，诋其以私立会党、开处士横议之风。强学会遂被清廷封禁。
强学会遭禁之前，康有为已离京南下。他由沪至宁，顺利地与张之洞达成协议，由张之洞带头出资，在上海组织强学会并发行会刊。张之洞委托康有为与梁鼎芬等负责起草学会的有关章程、序文及其他工作。章程末尾共有16位发起人的署名。这份经张之洞授意指定，具体由梁鼎芬电约或代签的名单，几乎囊括了张之洞周围的主要属僚和后来戊戌变法中南方地区的大部分骨干分子。11月底，康有为带着起草好的有关文件和张之洞允拨5000元作为上海开办强学会的启动经费的许诺，踌躇满志地到了上海，准备施展身手，大干一番。他把门人徐勤和何树龄电调来沪，协助办报。1896年1月，上海强学会机关刊物《强学报》创刊，文章中除了提出“光大维新之命”、“昌言变法”、设立“议院”等主张之外，更有关于孔子改制的康氏议论。
康有为的架势令张之洞十分懊恼，决定调汪康年到上海主持强学会各项事业，同时对康有为所召集的会议一概抵制，拒绝派人参加。京师强学会遭禁，更使张之洞不得不迅速采取停办上海强学会及《强学报》的措施。于是就有汪康年和梁启超先后到沪合创《时务报》的情况发生。
创刊于1896年8月的《时务报》旬刊，直到1898年8月终刊，共出69册。它不仅执当时维新舆论之牛耳，起着维新思想宣传的主渠道的作用，而且是一时间维新人士的集散中心和各种维新事业的策源地。
《时务报》“论说”栏，连载梁启超的《变法通议》，梁氏或阐发“凡在天地间者莫不变”的通理通则（自序）；或列举各国强盛衰亡事例及本朝列祖变前代之法的事实，反复辩难，痛陈今日处“万国蒸蒸”，大势相迫下中国变法的必要性和紧迫感（通议一）；或指斥今日讲求变法者不知本原的种种弊端，标揭变法的根本，即“变法之本在育人才，人才之兴在开学校，学校之立在变科举，而一切要其大成在变官制”（通议二）。梁氏的行文明白晓畅，剀切动人，文采飞扬，警语迭出，且措辞谨慎，出语委婉，博得许多人的欣赏和赞扬。《时务报》的风行，于一度沉闷的局势中辟出了一条新知识、新思想流动的通道，在启发民智、鼓动人心、宣传变法、引导舆论等方面居功至伟。
时务报馆实际上也成了各种维新事业的联络站。自1896年至1898年，共有40人自浙江、四川、江苏、湖北、安徽、山东、湖南、广州、北京、西安、吉林、槟榔屿等地来信，请求帮助办理各类事务近60项。这些事务涉及拟开办学堂请代聘各科教师，拟建藏书局请代购书籍，请代购各种机器、仪器、农具、良种等并代聘技师、技工，请代为探听和收集各种工艺方法、价格、款式及有关书籍、章程，请代为销售、推广报刊，请帮助筹划设学堂、办公司，等等。各地报刊、学会、学堂等的兴办，其主要者大都和《时务报》有直接或间接的关联。
《知新报》《国闻报》在《时务报》的影响下广为流布。两报一南一北，互为声援，往来密切。其他当时影响较大的报刊，如《农学报》《萃报》《蒙学报》等，也都和《时务报》关系密切。湖南的《湘学报》《湘报》，四川的《渝报》《蜀学报》，在创办之初，都曾得到时务报馆的各种帮助（购机器、铅字、代为销报等）。《时务报》被时人誉为“报王”和当时各种新报的“祖馆”，所以，当时创办的各种报刊，大多与时务报馆有过联系，而目的则无非是欲借《时务报》之名以求推广。
在当时众多的学会中，“务农会”是兴办较早的一个，几乎为时务报馆所包办。当时影响最大、参加人数最多的学会，该属“不缠足会”。时务报馆诸人不仅是该会的倡办者，也是该会的主持者。
对于当时其他有影响的学会，时务报馆也多予支持，或参与创办（如“蒙学公会”），或广为宣传（如“圣学会”“知耻学会”等）。自第三十八册起，《时务报》辟出“会报”一栏，专门登载各地学会“办事情形及序记、章程等”，以为提倡和推广。《时务报》中人，曾力助上海中国女学堂之成立。汪康年倡议开办东文学社，此校成立后，成才日众。
1897年可谓时务报馆的黄金年。在全面介入和指导、赞助各项维新事业的同时，《时务报》的报务发展也达到鼎盛。然而在这年的下半年，《时务报》于一片花团锦簇中却显现出衰象。康有为一系的骨干如徐勤、康广仁、欧榘甲等先后到沪后，时务报馆中的门户派系之争日益凸显，以致发生章太炎与康门子弟间的殴斗。接着，汪康年与黄遵宪之间又为立董事一事，“几于翻脸”。黄遵宪力荐梁启超、李维格赴湘主持时务学堂，梁、李二人亦欣然愿往。康有为挟官方之力试图压服汪康年。汪康年则借助张之洞之力与之相抗，并与孙家鼐、刘坤一等联络沟通，结果僵持不下。与此同时，黄、梁、汪等又在报刊上登发各自的启事、声明，大打笔墨官司，一时闹得沸沸扬扬。
康、梁一派的变法诉求，在京师和上海相继受阻，于是他们把阵地转移到湖南。湖南巡抚陈宝箴正想以一省为天下倡立富强之基，在经济技术层面采取了一系列改革措施。在改善吏治、培育新式人才方面也欲有所作为，就与康、梁的目标相遇了。1897年9月，陈宝箴刊发《湖南时务学堂缘起》，并亲自拟定《招考时务学堂示》，任命熊希龄为学堂总理，聘请梁启超任中文总教习。梁偕同分教习韩文举、叶觉迈，西文总教习李维格抵达长沙。年底，湖南时务学堂正式开学。
梁启超以万木草堂为蓝本，在时务学堂内营造出一种平等、自由、探讨的学习气氛。师生情谊融洽，诸生求教可往教习室个别谈话，或数人集体会谈；功课以写札记为常课，先生批答学生札记，每条或至千言。诸生阅报听讲，看书自习，遇有心得，可畅抒己见，教师亦随时批答指导。学堂还延揽学者名流，轮流讲演，官绅士民集者甚盛，时务学堂诸生多往听讲。
梁启超在讲堂上无所忌讳，所言皆当时一派之民权论，又多言清代故实，胪举失政，甚至盛倡革命。学生皆住舍，不与外通，堂内空气日日激变，外间莫或知之。及年假，诸生回家，出札记示亲友，反响强烈。梁启超与谭嗣同、唐才常等又窃印《明夷待访录》《扬州十日记》等书，加以按语，秘密分布，传播革命思想，并使南学会、《湘报》在言论上与学堂暗相策应。
照维新派的设想，时务学堂是担当开民智的任务。开绅智的任务归之于南学会，南学会名为学会，实际目的是培训议员，以为兴民权创造条件。会中广集书籍、图器，延聘通人定期讲演，长官亦时时莅临鼓励。会员由各州县品行端正、才识开敏之绅士组成，于会中学习议事方法，并逐步参与地方及全省新政事务的讨论。官智之开则赖于课吏堂，巡抚亲任课吏堂校长、司道为副校长。正副校长时时稽查功课，随时教诲，颇带威慑之意。课吏堂内废除官场上下级的礼节，一律以师生之礼相处。平日以候补各官到课吏堂接受培训，实职官则指定书籍功课，令其在余暇中学习，并记札记待查，以求官吏人人向学，以裨治事。
正当时务学堂、南学会、课吏堂等将变法思想与变法活动融为一体，办得有声有色之时，来自周围的反对、诘难之声如妖风一般刮了起来。1898年春，以王先谦代熊希龄、以叶德辉代梁启超的流言开始出现。不久又发生了联名函告湘籍京官的事，说陈宝箴紊乱旧章，不守祖宗成法，恐将来有不轨情事，不能不先事预防。接着就有人破坏南学会讲演。邵阳守旧士绅将南学会会长樊锥驱逐出境。岳麓书院学生宾凤阳等上书山长王先谦，以维护“名教纲常”“忠孝节义”为名，攻击时务学堂，要求从严整顿，辞退梁启超等人，另聘教习。王先谦、张祖同、叶德辉等十人联名向陈宝箴呈递《湘绅公呈》，请将时务学堂严加整顿，屏退主张异学之人，俾生徒不为邪说诱惑；王先谦独自致书陈宝箴，要求停办《湘报》。岳麓、城南等书院学生邀集士绅订立《湘省学约》，攻击梁启超和时务学堂，并及南学会和《湘报》《湘学报》。进而守旧派到处刊贴诬蔑时务学堂师生的匿名揭帖，言辞不堪入目。
湖南时务学堂及变法实践中遭受的挫折，原因并不完全来自地道的守旧势力，维新派中康党的指导思想和活动方式亦是诱发矛盾的重要因素。湖南新政未及京师变法高潮的到来就偃旗息鼓了。它似乎是“百日维新”结局的一个预兆。
1898年春天的几个变法方案
由于有官员的上奏、维新团体的呼吁、报刊舆论的传播、地方新政的举行，中央做出变法决策的时机日趋临近。1898年1月24日（光绪二十四年正月初三日），康有为应召到总理衙门接受王大臣问话。参加问话的有李鸿章、翁同龢、荣禄、刑部尚书廖寿恒、户部左侍郎张荫桓。谈话从下午3点开始，一直持续到黄昏。据翁同龢日记记载，“康有为到署，高谈时局，以变法为主。立制度局、新政局，练民兵，开铁路，广借洋债数大端。狂甚”。[18]翁同龢等将与康有为谈话情况奏报给光绪帝。光绪命召见康有为，而奕则主张先令康有为用书面方式条陈所见，如有可采之处，再令召见。
1月28日，康有为将《日本变政考》及《俄彼得变政记》连同自己奉命赶写出来的《请大誓臣工开制度局革旧图新以存国祚折》一并呈递总理衙门，比较系统地提出了自己的变法方案与实施计划。康有为进呈的《俄彼得变政记》，意在欲光绪帝效法彼得以君权变法的雄心和魄力。“愿皇上以俄国大彼得之心为心法。”康有为所说的“心法”，大约有如下几层意思：（1）有为之君，应知时从变，应天而作，奋其勇武，雷动而草木坼；（2）俄国体制与中国同，中国变法莫如法俄，法俄在学彼得能纡尊降贵，游历师学，采万国之美法，创千古之奇功；（3）威权是实，体制是虚，与其泥虚文之体制不能保实有之威权，则不如以实有之威权改虚文之体制。康有为说，皇上效法彼得，不必完全模仿，要在神武举动绝出寻常，雷霆震声，皎日照耀，一鸣惊人，万物昭苏，必能令天下回首面内，强邻改视易听。
康有为希望光绪帝效法彼得大帝改革的雄心和魄力，更希望光绪帝模仿日本明治天皇变革的方针和措施。为此，他刻意编纂了《日本变政考》一书。这部书果然很受光绪帝的重视，以至于进呈一次之后，再向康有为索要改订本。康有为在该书的跋语中说：“日本为政，备于此矣。其变法之次第，条理之详明，皆在此书。其由弱而强者，即在此矣。”“我朝变法，但采鉴于日本，一切已足。”[19]
严复也在此时提出了自己的变法方案。1月27日至2月4日，他在天津《国闻报》上发表《拟上皇帝书》。在这篇著名的万言书中，严复深入分析了中国积弱的原因，提出中国之所以积弱，由于内治者十之七，由于外患者十之三。外患几乎无代无之，而外患之所以成为大患，是因为“内治之不修，积重而难返”。要根本改变局面，只有急起变法，进行彻底的、全方位的、系统的改革，既要布新，更要除旧。严复指出：
今者审势相时，而思有所改革，则一行变甲，当先变乙；及思变乙，又宜变丙。由是以往，胶葛纷纶。设但支节为之，则不特徒劳无功，且所变不能久立。[20]
严复建议光绪帝在正式宣布变法之前，首先迅速完成三件大事：（1）出洋游历，联各国之欢；（2）到各省视察，结百姓之心；（3）破把持之局。
严复的万言书刚在报纸上连载完，另外一位精通外情的官员伍廷芳也提出了一个变法方案。伍廷芳的变法计划主要着眼于跟世界各国建立良好的通商关系。2月10日，他上《奏请变通成法折》，建议主动、有序地向各国商人开放。伍廷芳认为，西方各国以货来，中国以货往，有无相通，小民沾利。中国若能广拓商务，精求工艺，师其所长，辅我之短，益处必多。西方各国建国历史有早有迟，或数百年，或千余年，通商立国者多，通商失国者无一先例。中国应破除成例，各处开放通商后，应仿照西方国家通例，加重入口税，减轻出口税，必对国家财政收入有益。只要控制得宜、权衡得当，就可为将来国家的富强打下基础。[21]
创办大生纱厂的状元张謇，于5月22日在呈报给翁同龢的《农工商标本急策》中提出三条措施：
一、商务亟宜实办。实办之计有三：定法；筹款；定捐税。
二、工务亟宜开导。开导之计有二：各省开劝工会；派大员集合资本，博采各省著名精巧之器，入巴黎大会，并选名商慧工同往，察视各国好尚风俗，以便推广制造。
三、农务亟宜振兴。振兴之计有四：久荒之地，听绅民召佃开垦、成集公司用机器垦种；未垦之地，先尽就近之人报买；凡开垦之地，援照雍正元年上谕，水田免赋六年，旱田免赋十年之例，变通为免赋三年，免赋五年；户部及各衙门费宜明定成数，杜书吏挑剔需索之习，释民间缴价畏沮之心。[22]
上述几个具有代表性的变法方案出台的同时，一些单项的改革建议也相继提出，比较著名的有1897年12月16日贵州学政严修请开经济特科，1898年1月17日兵部尚书荣禄请参酌中外兵制设立武备特科，2月黄思永奏请发行昭信股票，3月御史陈其璋奏请统筹全局向英国借款以相牵制而策富强，御史宋伯鲁奏请统筹全局派员往美国集大公司准其兴办中国全境铁路矿务以保大权而存疆土，刚毅奏请裁冗员薪水各局杂支整顿保甲等。这些单项的改革提案大多很快就得以批准并开始实施。但全局性、政治性较强的变法方案仍被阻滞，因为人事条件尚不具备。
三 明定国是 急行新政
随着维新变法思潮的步步升级，更因外部局势的日趋紧迫，清廷最高权力层不能不做出变法维新的决定。所做出的决定表明了两点：一是停止变与不变的争论，统一思想，一意改革，举国上下，奋发图强；二是改革的标准是采用西法，有裨实用，不要空谈。但做出的决定既对改革的目标定位不明，也对改革的步骤表述不清。或者说在目标和步骤上并没有真正统一思想，达成共识。改革采用西法是采用西方政治制度，还是经济文化管理体制？是先从政治体制入手，还是先从经济文化体制入手？短期内要实现哪些目标？中长期要达到什么目标？这些问题都是不清楚的。更重要的是，改革所依靠的核心力量和主体力量到底是哪些人，其实也颇为混沌。所以，所谓明定国是，实际上并不明确。在这样的情况下，仅凭着皇帝的雄心和康有为等人的热情，改革就必然要出现急行、渐进和抵制三股势力的明争暗斗与是非难辨的复杂局面。
“明定国是”诏书出台前后
1898年5月末，恭亲王奕病逝。清廷中枢失去了一个特殊的、对光绪帝和慈禧太后、对政府中各个不同派系均有牵制作用的人物。急欲变法的康有为得知奕去世的消息后，立即上书翁同龢，促其速变法，勿失时。康有为连拟数折，请杨深秀、徐致靖、宋伯鲁和李盛铎等分别以他们的名义递上，请光绪帝“明定国是”，迅速变法。康有为在代杨深秀所拟《请定国是而明赏罚折》中指出：
近者外国交逼，内外臣工，讲求时变，多言变法，以图自保。然旧人多有恶为用夷变夏者。于是守旧开新之名起焉。其守旧者，谓新法概宜屏绝；其开新者，谓旧习概宜扫除。小则见诸论说，大则形之奏牍，互相水火，有如仇雠。臣以为理无两可，事无中立，非定国是，无以示臣民之趋向；非明赏罚，无以为政事之推行。[23]
就在康有为每日忙于代人起草奏折、请明定国是之时，年轻的光绪帝也在紧张地进行着各种有关“明定国是”的准备工作，特别是说服慈禧太后的工作。光绪帝提出一个以荣禄和刚毅等为首的内阁组织方案，得到了慈禧太后的认可。6月11日，光绪帝在侍奉慈禧太后用完早膳后，返回养心殿，随即连发两道显然是经慈禧太后首肯的上谕：
数年以来，中外臣工，讲求时务，多主变法自强。迩者诏书数下，如开特科，裁冗兵，改武科制度，立大小学堂，皆经再三审定，筹之至熟，甫议施行。惟是风气尚未大开，论说莫衷一是，或托于老成忧国，以为旧章必应墨守，新法必当摈除，众喙哓哓，空言无补。试问今日时局如此，国势如此，若仍以不练之兵，有限之饷，士无实学，工无良师，强弱相形，贫富悬绝，岂真能制梃以挞坚甲利兵乎？
朕惟国是不定，则号令不行，极其流弊，必至门户纷争，互相水火，徒蹈宋明积习，于时政毫无裨益。即以中国大经大法而论，五帝三王不相沿袭，譬之冬裘夏葛，势不两存。用特明白宣示，嗣后中外大小诸臣，自王公以及士庶，各宜努力向上，发愤为雄，以圣贤义理之学植其根本，又须博采西学之切于时务者，实力讲求，以救空疏迂谬之弊。专心致志，精益求精，毋徒袭其皮毛，毋竞腾其口说，总期化无用为有用，以成通经济变之才。
京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举办，着军机大臣、总理各国事务王大臣会同妥速议奏，所有翰林院编检、各部院司员、大内侍卫、候补候选道府州县以下官、大员子弟、八旗世职、各省武职后裔，其愿入学堂者，均准其入学肄业。以期人才辈出，共济时艰。不得敷衍因循，循私援引，致负朝廷谆谆告诫之至意。将此通谕知之。[24]
“明定国是”诏书的颁发，在变法维新的整体进程中，开启了一个新的阶段，从这一天开始，至9月21日（八月初六日）政变发生，共计103天，史称“百日维新”。
6月12日，光绪帝就总理衙门奏侍郎荣惠请特设商务大臣及选派宗支游历各国折发布上谕：“商务为富强要图，著各督抚督率员绅认真讲求，妥速筹办，总期联络商情，上下一气，毋得虚应故事，并将办理情形迅速回奏，至选派宗室王公游历各国，著宗人府察看保荐、听候简派。”[25]次日，光绪帝继续颁发上谕，宣布将于三天以后召见工部主事康有为、刑部主事张元济；令湖南盐法长宝道黄遵宪、江苏候补知府谭嗣同送部引见，广东举人梁启超着总理衙门察看具奏。[26]6月15日，光绪帝在颐和园又连发五谕，引起更为广泛的关注和更加强烈的反响：
嗣后在廷臣工仰蒙慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后赏项及补授文武一品暨满汉侍郎，均着于具折后恭诣皇太后前谢恩。各省将军都统督抚提督等官亦著一体具折奏谢。
嗣后朕驻跸颐和园之日，各该衙门遇有应行引见之员，著一体带领引见。
协办大学士、户部尚书翁同龢，近来办事多未允协，以致众论不服，屡经有人参奏，且每于召对时咨询事件，任意可否，喜怒见于词色，渐露揽权狂悖情状，断难胜枢机之任，本应察明究办，予以重惩。姑念其在毓庆宫行走有年，不忍遽加严谴。翁同龢著即开缺回籍，以示保全。
昨经降旨，令宗人府保荐王公贝勒等选派游历。因思近支王贝勒等职分较尊，朕当亲行察看，毋庸保荐。其公以下及闲散宗室内如有志趣远大、才具优长者，著宗人府随时保奏。
王文韶著迅即来京陛见。直隶总督著荣禄暂行署理。[27]
五道谕旨中，第一、二两道表明，慈禧太后和光绪帝已就变法过程中的人事权限达成共识，中央各部侍郎以上、地方各省提督以上重要官员由光绪帝任命，由慈禧太后考察、训话，以此确保新选官员的可靠性。第四道谕旨反映出光绪帝日前所发有关宗人府保奏宗室王公贝勒赴各国游历的上谕受到了来自皇族上层内部的反对，迫使光绪帝不得不对已发诏谕进行重新解释。第三和第五道谕旨涉及重要人事变动：翁同龢开缺回籍、直隶总督王文韶调京、新任大学士荣禄调署直隶总督。王文韶入京是为填补翁同龢开缺回籍后所留下的空缺。荣禄调署直隶总督，表面的原因是要补王文韶所留下的空缺，深层的原因则是北洋权重，以利掌控政治全局。人事变动的核心是翁同龢开缺回籍。翁之开缺回籍是由多方面复杂的原因造成的，既涉及具体的外事交涉和礼仪问题，又涉及总体的外交政策，涉及治国方略和变法指导思想，还涉及财政和经济问题。当时光绪与翁同龢确有不协之处。
6月11日，光绪帝在颐和园与慈禧太后就有关变法的问题详细交换意见后回到宫中，向翁同龢等人传达慈禧太后的意见，让他们以此为据去拟定变法诏书。据翁同龢记：“上奉慈谕，以前日御史杨深秀、学士徐致靖言国是未定，良是。今宜专讲西学，明白宣示等因，并御书某某官应准入学，圣意坚定。”这反映出慈禧太后和光绪帝设想中的变法指导思想是“专讲西学”，而且态度“坚定”。但翁同龢却提出：“西法不可不讲，圣贤义理之学尤不可忘。”[28]翁同龢拟旨，将此写入其中，就出现了“明定国是”诏中的“以圣贤义理之学植其根本、又须博采西学之切于时务者实力讲求”等语。这样一来，“专讲”变成了“博采”，西学由变法的主要内容降到了依附于“圣贤义理之学”的次要地位。在翁同龢看来，这可能是强调在学习西方长处的同时要确保中华民族的文化独立性，尽可能使变法在稳健中进行。而在慈禧太后和光绪帝看来，这种修正未必能够容忍。6月12日，光绪帝因张荫桓被劾，要求翁同龢出面力保。张氏曾担任过驻美公使，熟悉世界大势和对外交涉，光绪帝对之十分倚重。翁同龢拒绝为张荫桓辩解，与光绪帝“据理力陈，不敢阿附”，[29]更加引起光绪帝的不快。6月13日，侍读学士徐致靖保荐康有为、张元济、黄遵宪、谭嗣同、梁启超等人，光绪“欲即日召见”，翁同龢认为“宜稍缓”。[30]
由于在外交、内政、财政、人事诸方面的观点与举措过于固执乖张，翁同龢不仅受到外国使节的攻击，并引起官员阶层的反感，更使自己站到了与光绪帝相左的地位，或许也不无保守势力的从中策动，因而导致了6月15日变法一启动就被开缺回籍的后果。
恭亲王之死与翁同龢被开缺回籍，使清政府中枢机构短期内接连失去了两位最有影响力和实际权威的核心人物。它究竟会给刚刚开始的变法运动带来怎样的影响呢？
经济和文化方面的改革
经济方面比较重大的变法措施首先是设立国家银行，此项工作在1897年初即已由盛宣怀具体负责，商请总理衙门王大臣并会同北洋大臣、直隶总督王文韶、湖广总督张之洞等先后在上海筹设总行，在天津、汉口、广州、汕头、烟台、镇江等处设立分行，1898年初又在北京开设京城银行。明定国是诏颁发后，盛宣怀奏报遵旨筹办国家银行——中国通商银行的进展情况及在各省会城市及通商码头设立分行的设想。7月13日，光绪帝发布上谕：
国家设立银行，原为振兴商务，本非垄断利权，即著盛宣怀将银行收存官款，如何议生利息、汇兑官款，如何议减汇费，先与各省关商订明确，切实办理，并著户部咨行各省将军、督抚、各关监督，凡有通商银行之处，汇兑官款协饷，如查明汇费轻减，即酌交通商银行妥慎承办，以重商务。[31]
中国向有旧式的钱庄、票号，规模小，经营方式落后，不能适应近代工商业发展的要求。国家银行的设立为近代银行体系在中国的建立奠定了基础。
振兴商、工、农、路、矿各业，保护其发展，是经济方面变法的第二项主要内容。6月12日，在百日维新的第二天，光绪帝即发布上谕，要求设局讲求商务：
商务为富强要图，自应及时举办，前经该（总理）衙门议请，于各省会设立商务局，公举殷实绅商，派充局董，详定章程，但能实力遵行，自必日有起色。即著各督抚督率员绅，认真讲求，妥速筹办，总期联络商情，上下一气，毋得虚应故事，并将办理情形迅速具奏。[32]
7月4日，光绪发布上谕，批准御史曾宗彦等人的奏折，要求兼采中西之法，讲求农政：
农为富国根本，亟宜振兴。各省可耕之土，未尽地力者尚多。着各督抚督饬各该地方官劝谕绅民兼采中西各法，切实兴办，不准空言搪塞…… 如果办有成效，准该督抚奏请奖叙。上海近日创设农学会，颇开风气。着刘坤一查明该学会章程，咨送总理各国事务衙门查核颁行，其外洋农学诸书并着各省学堂广为编译，以资肄习。[33]
7月19日，康有为上折条陈商务，认为：
商之源在矿，商之本在农，商之用在工，商之气在路……当设专官以讲之。先出矿质，发农产，精机器之工，精转运之路，然后开商学，译商书，出商报，以教诲之，立商律以保险，设兵舰以保卫之，免厘金税，减出口征以体恤之，给文凭，助游历经费以奖助之，行比较赛珍会以鼓励之，定专利严冒牌以诱导之，定册籍草簿之式以整齐之。故宜开局讲求，自内国之中，外国之情，土产若何，矿质若何，工艺制造若何，及税则之轻重，价值之低昂，转运之难易，天时之寒暖，地利之险彝，何道而浮费可省，何法而利源可兴，何经营而贸易可旺，何物畅销，何物可自制，何方之货物最多，何国之措施最善，荟萃诸法，草定章程，行之各省埠，则万宝并出，岂复患贫。[34]
7月25日，光绪帝发上谕：
著刘坤一、张之洞拣派通达商务明白公正之员绅，试办商务局事宜，先就沿海沿江如上海、汉口一带，查明各该省所出物产，设厂兴工，使制造精良，自能销路畅旺，日起有功。应如何设立商学、商报、商会各端，暨某省所出之物产，某货所宜之制造，并著饬令切实讲求，务使利源日辟，不令货弃于地，以期逐渐推广，驯至富强。[35]
8月2日，光绪帝又发上谕，重申对商务问题的重视：
著各直省督抚认真劝导绅民兼采中西各法，讲求利弊，有能创制新法者必当立予优奖。该督抚等务当仰体朝廷开物成务之意，各就该管地方考察情形，所有颁行农学章程及制造新器新艺专利给奖并设立商务局、选派员绅开办各节，皆当实力推广，俾有成效…… 毋得徒托空言，一奏塞责，并将各项如何办理情形随时具奏。[36]
8月18日，康有为递上《请开农学堂地质局以兴农殖民而富国本折》。在这份奏折中，康有为介绍了外国根据不同的土质，利用农业机械、温室大棚（玻罩）以及化肥（灰石磷酸骨粉）、选种等工具和方法，大大提高农业产量的情况。[37]21日，光绪帝同意康有为等人的建议并发布上谕，宣布在北京设立农工商总局：
著即于京师设立农工商总局，派直隶霸昌道端方、直隶候补道徐建寅、吴懋鼎为督理…… 其各省、府、州、县皆立农务学堂，广开农会，刊农报，购农器，由绅富之有田业者试办以为之率。其工学、商学各事宜亦着一体认真举办，统归督理农工商总局端方等随时考察。各直省既由该督抚设立分局，遴派通达时务、公正廉明之绅士二三员总司其事。[38]
由于铁路、矿务事务繁重，涉及面较广，光绪帝在此之前已于8月2日下令成立矿务铁路总局，特派总理各国事务大臣王文韶、张荫桓专理其事，负责统辖各省开矿筑路一切公司事宜。[39]
经济方面第三个重大变法举措是国家对重要的发明创造提供专利保护并加以奖励。康有为建议学习西方经验，设立专利，鼓励发明创造：
请饬下总署议定劝励制器、著新书专科。凡有新器新书，呈学政或总署存案，由学政咨行、督抚会衔，加以奖励，给予特许专卖执照，准其专利数十年……其有能自创学堂、自修道路、自开水利、有功于民者，酌其大小，给以世爵。顷中国之大，尚无枪炮厂，宜募民为之…… 以中国聪明灵敏之才，四万万人民之众，踊跃舞蹈，竭其耳目心思以赴，皇上之求何求不得哉？[40]
近代世界与古代不同之处就在于随着人类经验的积累和知识的增长，知识和科学技术在整个经济发展和社会进步中所起的作用越来越大。康有为正确把握住了这一时代特点，提出了以专利促科学工艺技术发展的建议。7月5日，光绪帝发布上谕，批准了康有为关于设立专利的建议。总理衙门的反应也异常迅速。7月12日正式提出专利和奖励章程12条。第二天，光绪再颁上谕，宣布正式实施专利和奖励政策。
财政危机和经济落后，使举国上下都承受着巨大的压力，不改革无出路已成共识，加之原来洋务派也打下了相当的基础，所以经济方面的改革相对比较顺利，在统治集团内部几乎没有遇到太大的阻力，地方官员回奏虽有时显得过于迟缓，但那更多不是因为心理上有抵触或意存观望，而是光绪帝留给他们做出反应、贯彻实施、总结汇报的时间实在太少太少。
文化，尤其是教育方面的改革，也是被普遍关注的问题。废八股的问题提上议事日程后，两种互相对立的意见随之产生：一派主张以废八股改策论为起点，最终全废科举；另一派则主张科举事关重大，应慎重对待。两派中，前者的代表人物是康有为，后者的代表人物是刚毅。6月17日，康有为连拟两折，分别以他自己和御史宋伯鲁的名义递上，痛陈八股之弊，要求光绪帝“独断乾纲”，“立废八股”，而不要通过部臣议论，以免受阻。6月22日，康有为再拟一折，以翰林院侍读学士徐致靖的名义递上：
伏望皇上特旨以谕天下，罢废八股，乡会试及各项考试，一律改用策论，天下数百万童生、数十万生员、万数举人，务为有用之学，风气大开，真才自奋。新政之最要而成效最速者，莫过于此。
要不要废八股的争论最后闹到慈禧太后那里，慈禧的态度是肯定的。这样就促成了6月23日废八股上谕：
著自下科为始，乡会试及生童岁科各试向用四书文者一律改试策论。[41]
“自下科为始”意味着要等三年以后才能开始实施废八股。但康有为等维新志士认为，变法事业不能等待。6月30日，康有为替御史宋伯鲁拟一折一片，请光绪帝勿为反对派所摇，将经济特科并入正科，立废八股。同时，康有为又令梁启超四出活动，组织参加完会试后仍留在京城的举子共同上书，以便在社会上造成废八股的强大声势。7月5日，梁启超以各省举人的名义写成《公车上书请变通科举折》，请光绪帝特下明诏，将下科乡会试及此后岁科试中废止八股试帖，推行经济六科，以培养人才而抵御外侮。康有为、梁启超等人的活动既在上层遇到了阻力，又在读书人中间引起了相当强烈的反对。康有为后来说，废八股的上谕发布后，“八股士骤失业，恨我甚，直隶士人至欲行刺”。[42]梁启超也说，废八股的诏书发布后，“海内有志之士，读诏书皆酌酒相庆，以为去千年愚民之弊，为维新第一大事也……然愚陋守旧之徒，骤失所业，恨康有为特甚，至有欲聚而殴之者，自是谣诼大兴，亦遍于天下”。[43]
废八股是清末中国政治、经济、文化发展的必然要求，反映出新学力量的扩大和经济发展对新式人才的需求的增长。但是，仅废八股而不废科举制度，新学的发展仍会受到牵制，而新式知识分子的队伍又确实没有壮大到足以与旧式士大夫队伍相抗衡的程度。为了尽快扭转这种被动局面，倾向于维新的封疆大吏和满腔热忱的维新志士把希望寄托在新式教育系统——学堂的建立上，希望通过学堂普及新式教育，扩大新式知识分子队伍，并最终废除科举制度，因此，学堂成为维新志士关注的另外一个焦点。
6月30日，江南道监察御史李盛铎参照日本和英国的大学体制，提出五条办学大纲：详定章程、择立基址、酌定功课、宽筹的款、专派大臣。几天以后，总理衙门递上《遵筹开办京师大学堂》折，提出：宽筹经费，宏建学舍，慎选管学大臣，简派总教习。大学堂设于京师，以为各省表率，事当开创，一切制度，均宜审慎精详，非有明体达用之大臣以管摄之，不足以宏此远模。尤应慎简教习，以收尊道敬学之效。[44]
7月上旬，康有为上折请各省改建或新设中小学堂，严旨戒饬各疆臣清查善后局及电报招商局各溢款、陋规、滥费，尽拨为各学堂经费。中学、小学所读之书、所办之章程，皆特设书局编辑中外要书，颁发诵读遵行。改诸庙宇为学堂，以公产为公费。上法三代，旁采西例。责令民人子弟年至六岁者，皆必入小学读书，而教之图算、器艺、语言、文字。其不入学者，罪其父母。使人人知学，学堂遍地，不独教化易成，亦且风气遍开。农工商兵之学亦盛。[45]
7月10日，光绪帝颁发上谕，令各省书院改为新式学堂，改建或新创学堂的工作迅速铺开，京师、直隶、山西、陕西、两湖、江浙乃至边远的甘肃、贵州等省份都有新学堂的设立。第一批女子学校也由经元善等人在上海等地创设，开创了妇女接受正规学校教育的先河。
裁冗署 罢顽臣 用新人
1.裁冗署
8月23日，云贵总督岑毓英之子岑春煊以太仆少卿的身份递呈《敬陈管见伏冀采择折》。折中提出十条改革措施，其中第三条专论裁冗署事。其时，光绪帝改革的决心已定，谕旨的语气也愈益强劲。8月30日，光绪帝在未作任何预备性部署的情况下，陡然发布大规模裁并冗署的上谕，谕曰：
詹事府本属闲曹，无事可办，其通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙门事务甚简，半属有名无实，均着即行裁撤归并内阁及礼、兵、刑等部办理。
所有督抚同城之湖北、广东、云南三省均着以总督兼管巡抚事，东河总督应办事宜即归并河南巡抚兼办。
各省通、佐贰等官，有但兼水利、盐捕并无地方之责者，均属闲冗，即着查明裁汰。
除应裁之京外各官本日已降谕旨暨裁缺之巡抚、河督、京卿等员听候另行录用外，其余京外尚有应裁文武各缺及一切裁减归并各事宜，着大学士、六部及各直省督抚分别详议筹办，仍将筹议情形迅速具奏。内外诸臣即行遵照，切实办理，不准藉口体制攸关，多方阻格，并不得以无可再裁敷衍了事。
至各省设立办公局所，名目繁多，无非为位置闲员地步，薪水、杂支虚糜不可胜计。叠经谕令裁并，乃竟置若罔闻，或仅听委员劣幕舞文，一奏塞责，殊堪痛恨。着各督抚懔遵前旨，将现有各局所中冗员一律裁撤净尽，并将候补、分发、捐纳、劳绩等项人员一律严加甄别沙汰，限一月办竣复奏。
尔等在廷诸臣暨封疆大吏若具有天良，其尚仰体朕怀，力矫疲玩积习，一心一德，共济时艰，庶几无负委任。若竟各挟私意，非自便身图，即见好僚属，推诿因循，空言搪塞，定当予以重惩，决不宽贷。[46]
谕令意图明了，语气果断，是国是之谕颁发之后，实施改革的重大举措，京城内外极为关注。詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺等衙门奉旨被裁，光绪帝又于9月1日谕军机大臣等：“所有各该衙门一切事宜当并归内阁六部分办。着大学士、六部尚书、侍郎即行分别妥速筹议，限五日内具奏。”[47]9月8日，光绪帝再发谕旨，安置冗署裁并之后的闲散人员。两天后，未等各王大臣奏上，“再申谕大学士、六部尚书、侍郎及各省督抚等懔遵前旨，将在京各衙门闲冗员缺，何者应裁，何者应并，速即切实筹议。外省道员及同道、佐贰等官暨候补、分发、捐纳、劳绩等项人员认真裁并，并严加甄别沙汰，其各局所冗员一律裁撤净尽”。谕旨以严厉的语气催督：“大学士、尚书、侍郎、督抚等务当从速筹办，不准稍事迁延，尤须破除积习，毋得瞻徇情面，用副朝廷综核名实之至意。”[48]
光绪帝一而再再而三地发出上谕，内外大员几乎没有一人为妥善处理裁并冗署问题而提出更为完整全面的方案。光绪帝在改革的社会基础和经济条件还很不成熟的条件下，凭着奋力改革的主观愿望和节省财政开支的原初目的，没有从长远发展和提高效率的角度事先做出比较系统的考虑和安排，也没有细致的动员与准备，没有得到内外大多数官员的认同与支持，试图在短促的时间内以突然展开的方式完成如此复杂的改革重任，事实上是根本不可能的。它所造成的实际后果是给维新变法的全局增加困难，并使反对改革的势力获得社会基础和舆论支持。它的结局是可想而知的。
2.罢顽臣
康有为等认为，在守旧势力非常强大的条件下，要使变法实施下去，必须使用皇帝的权威，采取能震慑群臣的“大举动”，对胆敢阻挠新政、误国病民者，果速罢黜，甚至诛杀一二大臣，以警顽庸，而示朝廷决意除旧图新之志。6月20日，御史宋伯鲁、杨深秀上奏，弹劾礼部尚书、总理各国事务大臣许应骙，指责他品行平常，见识庸谬，妄自尊大，刚愎凌人。光绪帝本欲将许应骙即行罢斥，而刚毅出面为之乞恩，光绪帝不许；又请令总理衙门查复，仍不许；再请令其自行回奏，光绪帝不得已允之。许应骙对刚毅感激不尽，夜访刚毅，并谋对付之策。刚毅、许应骙都知道宋、杨弹劾之折是受康有为鼓动而上的，只有反唇相讥，才能使光绪帝左右为难，不便单方面责罚。因此，最好的办法是在回奏中，将康有为狠狠指责一番。6月22日，许应骙回奏，请斥逐工部主事康有为。光绪帝看了无可奈何，只得不了了之。
许应骙并未因转危为安而善罢甘休。他又联络洪嘉、耸动御史文悌上折，弹劾宋伯鲁、杨深秀，进一步揭发康有为在京的种种活动。文悌曾与御史黄桂鋆奔走谋议，联名提议翻国是、复八股。康有为、杨深秀针锋相对，上折阻之，并提出敢请乱国是、复八股者重惩之，得到光绪帝的支持。7月8日，文悌递上严参康有为的长折，指斥宋伯鲁、杨深秀与康有为“公然联名庇党，诬参朝廷大臣”。光绪帝明白，这是文悌受许应骙的唆使，替许帮腔辩解。为了整肃台规，光绪帝批谕：“文悌不胜御史之任，着回原衙门行走。”
一波未平，一波又起。这时礼部主事王照拟折建议皇帝奉太后巡幸中外，请礼部堂官代递。尚书许应骙、怀塔布拒递。王照上章弹劾许应骙、怀塔布等礼部堂官。上谕：“怀塔布等均着交部议处。”9月4日，吏部遵旨对礼部堂官阻挠上书言事拿出处理意见，即降三级调用。光绪帝认为处理太轻。因发特谕：
